WYROK SĄDU (czwarta izba)
z dnia 5 lutego 2013 r.(*)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Iranu w celu niedopuszczenia do rozprzestrzeniania broni jądrowej – Zamrożenie funduszy – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Oczywisty błąd w ocenie
W sprawie T‑494/10
Bank Saderat Iran, z siedzibą w Teheranie (Iran), reprezentowany początkowo przez S. Gadhię i S. Ashleya, solicitors, D. Andersona, QC, oraz R. Blakeleya, barrister, następnie przez S. Gadhię, S. Ashleya, R. Blakeleya oraz D. Wyatta, QC, a ostatecznie przez S. Ashleya, R. Blakeleya, D. Wyatta oraz S. Jeffreya i A. Irvine’a, solicitors,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez M. Bishopa i R. Liudvinaviciute-Cordeiro, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Komisję Europejską, reprezentowaną przez S. Boelaert i M. Konstantinidisa, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
mającej za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji Rady 2010/413/WPZiB z dnia 26 lipca 2010 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającej wspólne stanowisko 2007/140/WPZiB (Dz.U. L 195, s. 39), rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 668/2010 z dnia 26 lipca 2010 r. w sprawie wdrożenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu (Dz.U. L 195, s. 25), decyzji Rady 2010/644/WPZiB z dnia 25 października 2010 r. zmieniającej decyzję 2010/413/WPZiB (Dz.U. L 281, s. 81), rozporządzenia Rady (UE) nr 961/2010 z dnia 25 października 2010 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającego rozporządzenie nr 423/2007 (Dz.U. L 281, s. 1), decyzji Rady 2011/783/WPZiB z dnia 1 grudnia 2011 r. dotyczącej zmiany decyzji 2010/413 (Dz.U. L 319, s. 71), rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 1245/2011 z dnia 1 grudnia 2011 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia nr 961/2010 (Dz.U. L 319, s. 11) oraz rozporządzenia Rady (UE) nr 267/2012 z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającego rozporządzenie nr 961/2010 (Dz.U. L 88, s. 1) w zakresie, w jakim wspomniane akty dotyczą skarżącej,
SĄD (czwarta izba),
w składzie: I. Pelikánová (sprawozdawca), prezes, K. Jürimäe i M. van der Woude, sędziowie,
sekretarz: N. Rosner, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 23 maja 2012 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Strona skarżąca, Bank Saderat Iran, jest komercyjnym bankiem irańskim.
2 Niniejsza sprawa wpisuje się w ramy systemu środków ograniczających, ustanowionych w celu wywarcia nacisku na Islamską Republikę Iranu, aby zakończyła działania stwarzających zagrożenie rozprzestrzeniania broni jądrowej i działania związane z rozwojem systemów przenoszenia broni jądrowej (zwane dalej „rozprzestrzenianiem broni jądrowej”).
3 W dniu 26 lipca 2010 r. nazwa skarżącej została umieszczona w wykazie podmiotów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej, który znajduje się w załączniku II do decyzji Rady 2010/413/WPZiB z dnia 26 lipca 2010 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającej wspólne stanowisko 2007/140/WPZiB (Dz.U. L 195, s. 39).
4 W konsekwencji nazwa skarżącej została również umieszczona w wykazie znajdującym się w załączniku V do rozporządzenia Rady (WE) nr 423/2007 z dnia 19 kwietnia 2007 r. dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu (Dz.U. L 103, s. 1) na mocy rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 668/2010 z dnia 26 lipca 2010 r. w sprawie wdrożenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 423/2007 (Dz.U. L 195, s. 25). Skutkiem umieszczenia nazwy skarżącej w wykazie było zamrożenie jej funduszy i zasobów gospodarczych.
5 W decyzji 2010/413 Rada Unii Europejskiej podała następujące uzasadnienie:
„Bank Saderat Iran – irański bank państwowy (należący w 94% do rządu). Świadczył usługi finansowe podmiotom realizującym zamówienia na potrzeby irańskiego programu jądrowego i balistycznego, w tym podmiotom wskazanym na mocy rezolucji nr 1737 Rady Bezpieczeństwa ONZ. Jeszcze w marcu 2009 roku przekazywał DIO [Organizacji Przemysłu Obronnego] (obłożonej sankcjami na mocy rezolucji nr 1737 Rady Bezpieczeństwa ONZ) i Iran Electronics Industries płatności i akredytywy. W 2003 roku przekazał akredytywę w imieniu irańskiej Mesbah Energy Company powiązanej z działalnością jądrową (następnie obłożonej sankcjami na mocy rezolucji nr 1737 Rady Bezpieczeństwa ONZ)”.
6 Uzasadnienie podane w decyzji 2010/413 zostało powtórzone w rozporządzeniu wykonawczym nr 668/2010.
7 Pismem z dnia 27 lipca 2010 r. Rada powiadomiła skarżącą o umieszczeniu jej nazwy w wykazie zawartym w załączniku II do decyzji 2010/413 i w wykazie zawartym w załączniku V do rozporządzenia nr 423/2007.
8 Pismami z dni 18 i 25 sierpnia 2010 r. oraz z dni 2, 9 i 30 września 2010 r. skarżąca zwróciła się do Rady o przedstawienie jej informacji, na podstawie których podjęła decyzję o zastosowaniu wobec niej środków ograniczających. Pismem z dnia 15 września 2010 r. wystąpiła też do Rady o ponowne rozpatrzenie decyzji o umieszczeniu jej nazwy w wykazie zawartym w załączniku II do decyzji 2010/413 i w wykazie zawartym w załączniku V do rozporządzenia nr 423/2007.
9 Decyzją 2010/644/WPZiB z dnia 25 października 2010 r., zmieniającą decyzję 2010/413 (Dz.U. L 281, s. 81), Rada pozostawiła nazwę skarżącej w wykazie znajdującym się w załączniku II do decyzji 2010/413. Rada podała w tym zakresie następujące uzasadnienie:
„Bank Saderat jest irańskim bankiem, który częściowo należy do rządu Iranu. Świadczył on usługi finansowe podmiotom wykonującym zamówienia na potrzeby irańskiego programu jądrowego i balistycznego, w tym podmiotom wskazanym w rezolucji nr 1737 Rady Bezpieczeństwa ONZ. Jeszcze w marcu 2009 roku przekazywał DIO [Organizacji Przemysłu Obronnego] (obłożonej sankcjami na mocy rezolucji nr 1737 [(2006)] Rady Bezpieczeństwa ONZ) i Iran Electronics Industries płatności i akredytywy. W 2003 roku bank przekazał akredytywę w imieniu irańskiej Mesbah Energy Company, powiązanej z działalnością jądrową (następnie obłożonej sankcjami na mocy rezolucji nr 1737 Rady Bezpieczeństwa ONZ)”.
10 W następstwie uchylenia rozporządzenia nr 423/2007 rozporządzeniem Rady (UE) nr 961/2010 z dnia 25 października 2010 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu (Dz.U. L 281, s. 1) nazwa skarżącej została umieszczona w załączniku VIII do tego ostatniego rozporządzenia. W rezultacie na mocy art. 16 ust. 2 owego rozporządzenia fundusze i zasoby gospodarcze skarżącej zostały zamrożone.
11 Uzasadnienie podane w rozporządzeniu nr 961/2010 jest zasadniczo tożsame z uzasadnieniem podanym w decyzji 2010/644.
12 Pismem z dnia 28 października 2010 r. Rada odpowiedziała na pismo skarżącej z dnia 15 września 2010 r., informując ją, że po ponownym rozpatrzeniu jej sytuacji postanowiła oddalić wniosek skarżącej o wykreślenie jej nazwy z wykazu zawartego w załączniku II do decyzji 2010/413 i w załączniku VIII do rozporządzenia nr 961/2010. Uściśliła w tym względzie, że nie podziela zdania skarżącej, iż jej działalność związana z obsługą akredytyw nie przyczyniała się do rozprzestrzeniania broni jądrowej. W odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie jej akt sprawy Rada przekazała jej kopie wniosków dwóch państw członkowskich dotyczących zastosowania środków ograniczających.
13 Rada przekazała też skarżącej kopię trzeciego wniosku państwa członkowskiego dotyczącego zastosowania środków ograniczających, załączając go do dupliki.
14 Nazwa skarżącej została pozostawiona w załączniku II do decyzji 2010/413 i w załączniku VIII do rozporządzenia nr 961/2010 również po wejściu w życie decyzji Rady 2011/783/WPZiB z dnia 1 grudnia 2011 r. dotyczącej zmiany decyzji 2010/413/WPZiB (Dz.U. L 319, s. 71) oraz rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 1245/2011 z dnia 1 grudnia 2011 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia nr 961/2010 (Dz.U. L 319, s. 11).
15 W następstwie uchylenia rozporządzenia nr 961/2010 przez rozporządzenie Rady (UE) nr 267/2012 z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu (Dz.U. L 88, s. 1), nazwa skarżącej została umieszczona w załączniku IX do tego rozporządzenia. Podane uzasadnienie powtarza uzasadnienie podane w decyzji 2010/644. W rezultacie na mocy art. 23 ust. 2 owego rozporządzenia fundusze i zasoby gospodarcze skarżącej zostały zamrożone.
Przebieg postępowania i żądania stron
16 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 października 2010 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
17 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 listopada 2010 r. skarżąca zmieniła swoje żądania w następstwie wydania decyzji 2010/644 i rozporządzenia nr 961/2010.
18 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 14 stycznia 2011 r. Komisja Europejska złożyła wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady. Postanowieniem z dnia 8 marca 2011 r. prezes czwartej izby Sądu dopuścił tę interwencję.
19 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 10 lutego 2012 r. skarżąca, po pierwsze, zmieniała swoje żądania w następstwie wydania decyzji 2011/783 i rozporządzenia wykonawczego nr 1245/2011, oraz po drugie, zażądała, w stosownym wypadku, stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów ze skutkiem natychmiastowym.
20 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 kwietnia 2012 r. skarżąca zmieniła swoje żądania w następstwie wydania rozporządzenia nr 267/2012.
21 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (czwarta izba) postanowił o otwarciu procedury ustnej i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 swojego regulaminu postępowania wezwał strony do przedstawienia pewnych dokumentów i udzielenia odpowiedzi na zadane przez niego pytania na piśmie. Strony zastosowały się do tych żądań.
22 Na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. Sąd wysłuchał wystąpień stron i ich odpowiedzi na zadane pytania.
23 Postanowieniem Sądu (czwarta izba) z dnia 4 września 2012 r. procedura ustna została otwarta na nowo w celu dołączenia do akt sprawy uwag skarżącej w przedmiocie postanowienia prezesa Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie C‑110/12 P(R) Akhras przeciwko Radzie, niepublikowanego w Zbiorze, oraz wysłuchania uwag innych stron. Procedura ustna została ponownie zamknięta w dniu 4 października 2012 r.
24 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie – ze skutkiem natychmiastowym – nieważności pkt 7 tabeli B załącznika II do decyzji 2010/413; pkt 5 tabeli B załącznika do rozporządzenia wykonawczego nr 668/2010; pkt 7 tabeli B części I załącznika do decyzji 2010/644; pkt 7 tabeli B załącznika VIII do rozporządzenia nr 961/2010; decyzji 2011/783; rozporządzenia wykonawczego nr 1245/2011; oraz pkt 7 tabeli B części I załącznika IX do rozporządzenia nr 267/2012 w zakresie, w jakim wymienione akty dotyczą skarżącej;
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
25 Rada i Komisja wnoszą do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
26 Skarżąca podnosi trzy zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia oraz prawa skarżącej do obrony i do skutecznej ochrony sądowej. Zarzut drugi dotyczy oczywistego błędu w ocenie popełnionego ze względu na zastosowanie wobec skarżącej środków ograniczających. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia prawa własności skarżącej i zasady proporcjonalności.
27 Rada i Komisja kwestionują zasadność zarzutów skarżącej. Podnoszą też na wstępie, że skarżąca – jako emanacja państwowości irańskiej – nie może korzystać z ochrony i gwarancji wynikających z praw podstawowych.
28 Przed rozpatrzeniem poszczególnych zarzutów i argumentów stron należy zająć się kwestią dopuszczalności zmiany przez skarżącą swoich zarzutów.
W przedmiocie zmiany przez skarżącą swoich zarzutów
29 Jak wynika z pkt 9, 10 i 15 powyżej, już po wniesieniu niniejszej skargi wykaz znajdujący się w załączniku II do decyzji 2010/413 został zastąpiony nowym wykazem, który zaczął obowiązywać wraz z wydaniem decyzji 2010/644, zaś rozporządzenie nr 423/2007, zmienione rozporządzeniem wykonawczym nr 668/2010, zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem nr 961/2010, które następnie samo zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem nr 267/2012. Ponadto w motywach decyzji 2011/783 i rozporządzenia wykonawczego nr 1245/2011 Rada wyraźnie stwierdziła, że dokonała pełnego przeglądu wykazu znajdującego się w załączniku II do decyzji 2010/413 i w załączniku VIII do rozporządzenia nr 961/2010, w następstwie którego doszła do wniosku, że wymienione w nim osoby, podmioty i organy, w tym skarżąca, powinny pozostać objęte środkami ograniczającymi. Skarżąca zmieniła swoje pierwotne żądania w ten sposób, że oprócz stwierdzenia nieważności decyzji 2010/413 i rozporządzenia wykonawczego nr 668/2010 domaga się obecnie stwierdzenia nieważności również decyzji 2010/644, rozporządzenia nr 961/2010, decyzji 2011/783, rozporządzenia wykonawczego nr 1245/2011 i rozporządzenia nr 267/2012 (łącznie zwanych dalej „zaskarżonymi aktami”). Rada i Komisja nie sprzeciwiły się tym zmianom.
30 W tym względzie należy przypomnieć, że w przypadku gdy dana decyzja lub rozporządzenie dotyczące bezpośrednio i indywidualnie danej jednostki zostają w toku postępowania zastąpione przez inny akt mający ten sam przedmiot, to należy to uważać za nową okoliczność umożliwiającą skarżącemu dokonanie zmiany przedstawionych żądań i zarzutów. Zobowiązanie skarżącego do wniesienia nowej skargi byłoby w istocie sprzeczne z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości oraz wymogiem skuteczności postępowania. Ponadto niesłuszne byłoby umożliwienie danej instytucji dokonania zmiany w zaskarżonym akcie lub zastąpienie go innym w celu ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze na ten akt, wniesionej do sądu Unii, oraz powoływania się w toku postępowania na tę zmianę lub akt zastępujący w celu pozbawienia drugiej strony postępowania możliwości rozszerzenia początkowych żądań i zarzutów wobec tego późniejszego aktu lub przedstawienia wobec niego uzupełniających żądań i zarzutów (zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 23 października 2008 r. w sprawie T‑256/07 People’s Mojahedin Organization of Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑3019, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
31 Te same uwagi odnoszą się do aktów – takich jak decyzja 2011/783 i rozporządzenie wykonawcze nr 1245/2011 – na mocy których postanowiono, że dana decyzja lub rozporządzenie – w następstwie przeglądu dokonanego zgodnie z ustanowionymi w nich wymogami – nadal powinny bezpośrednio i indywidualnie znajdować zastosowanie do pewnych jednostek.
32 W rozpatrywanym przypadku należy więc przyjąć, że skarżąca ma prawo żądać stwierdzenia nieważności również decyzji 2010/644, rozporządzenia nr 961/2010, decyzji 2011/783, rozporządzenia wykonawczego nr 1245/2011 i rozporządzenia nr 267/2012 w zakresie, w jakim te akty jej dotyczą (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 30 wyrok w sprawie People’s Mojahedin Organization of Iran przeciwko Radzie, pkt 47).
W przedmiocie możliwości korzystania przez skarżącą z ochrony i gwarancji wynikających z praw podstawowych
33 Rada i Komisja podnoszą, że w na gruncie prawa Unii osoby prawne, które są emanacją państwowości krajów trzecich, nie mogą korzystać z ochrony i gwarancji wynikających z praw podstawowych. Ponieważ w ich opinii skarżąca stanowi emanację państwowości irańskiej, powyższa reguła znajduje do niej zastosowanie.
34 W tym względzie trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że ani Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. 2010, C 83, s. 389), ani traktaty nie zawierają postanowień wyłączających osoby prawne stanowiące emanację państwowości danego kraju z możliwości korzystania z ochrony, jaką gwarantują im prawa podstawowe. Jest wprost przeciwnie – postanowienia tejże karty, które są istotne w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów, w szczególności jej art. 17, 41 i 47, gwarantują prawa „każdemu”, a więc również osobom prawnym, takim jak skarżąca.
35 Niemniej jednak Rada i Komisja powołują się w tym kontekście na art. 34 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), która nie przewiduje dopuszczalności skarg wnoszonych do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przez organizacje rządowe.
36 Tymczasem, po pierwsze, art. 34 EKPC jest postanowieniem o charakterze proceduralnym, które nie znajduje zastosowania do postępowań toczących się przed sądami Unii. Po drugie, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka celem tego postanowienia jest wyeliminowanie sytuacji, w których państwo będące stroną EKPC jednocześnie odgrywałoby przed Trybunałem rolę skarżącego i pozwanego (zob. podobnie wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie Compagnie de navigation de la République islamique d’Iran przeciwko Turcji, Recueil des arrêts et décisions, 2007-V, § 81). Rozpatrywany przypadek nie dotyczy tego rodzaju sytuacji.
37 Rada i Komisja podnoszą też, że zasada, na którą się powołują, znajduje uzasadnienie w okoliczności, iż państwo, które jest gwarantem poszanowania praw podstawowych na swoim terytorium, jako takie samo nie może korzystać z tych praw.
38 Nawet gdyby jednak założyć, że takowe uzasadnienie znajduje zastosowanie w sytuacji wewnętrznej, okoliczność, że państwo jest gwarantem poszanowania praw podstawowych na swoim terytorium, pozostaje bez wpływu na zakres praw, które przysługują osobom prawnym, stanowiącym emanację tej państwowości na terytorium krajów trzecich.
39 W świetle powyższych uwag należy uznać, iż prawo Unii nie zawiera normy uniemożliwiającej osobom prawnym będącym emanacją państw trzecich powoływanie się na swoją rzecz na ochronę i gwarancje związane z prawami podstawowymi. Na te same prawa osoby owe mogą więc powołać się również przed sądem Unii, o ile prawa te są możliwe do pogodzenia z ich statusem osoby prawnej.
40 W każdym razie Rada i Komisja nie przedstawiły informacji świadczących o tym, że skarżąca istotnie była emanacją państwowości irańskiej, czyli podmiotem uczestniczącym w sprawowaniu władztwa publicznego lub świadczącym usługi publiczne pod nadzorem władz (zob. podobnie ww. w pkt 36 wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Compagnie de navigation de la République islamique d’Iran przeciwko Turcji, § 79).
41 W tym względzie Rada przekonuje, po pierwsze, że skarżąca jest podmiotem świadczącym usługi publiczne pod nadzorem władz irańskich, ponieważ świadczy usługi finansowe niezbędne do prawidłowego funkcjonowania irańskiej gospodarki. Tymczasem Rada nie zaprzecza twierdzeniom skarżącej, że usługi te są świadczone w ramach działalności gospodarczej wykonywanej w sektorze, który jest otwarty na konkurencję i regulowany prawem powszechnym. Z tego względu okoliczność, że działalność ta jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania gospodarki państwowej, sama w sobie nie sprawia, iż należy przypisać jej walor usługi publicznej.
42 Po drugie, w opinii Komisji zaangażowanie skarżącej w rozprzestrzenianie broni jądrowej, które Komisja jej zarzuca, stanowi przejaw jej uczestnictwa w sprawowaniu władztwa publicznego. Jednakże opinia ta opiera się na założeniu, którego prawdziwość została zakwestionowana przez skarżącą i które sytuuje się w samym centrum toczącej się przed Sądem dyskusji. Ponadto działania związane z rozprzestrzenianiem broni jądrowej, w które miała być zaangażowana skarżąca, a które zostały wskazane w zaskarżonych aktach, nie wchodzą w zakres władztwa państwowego, lecz stanowią transakcje handlowe dokonywane z podmiotami uczestniczącymi w rozprzestrzenianiu broni jądrowej. Z tego względu twierdzenie to nie uzasadnia traktowania skarżącej jako emanacji państwowości irańskiej.
43 Komisja twierdzi wreszcie, po trzecie, że skarżącą należy traktować jako emanację państwowości irańskiej ze względu na udziały, jakie w jej kapitale posiada irański skarb państwa. Tymczasem niezależnie od okoliczności, że udziały te – zgodnie z informacjami skarżącej, których Rada i Komisja nie zakwestionowały – mają charakter mniejszościowy, samo ich posiadanie nie przesądza jeszcze o tym, że skarżąca uczestniczy w wykonywaniu władztwa publicznego lub świadczy usługi publiczne.
44 Z powyższych względów trzeba stwierdzić, że skarżąca może korzystać z ochrony i gwarancji wynikających z praw podstawowych.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia oraz prawa skarżącej do obrony i do skutecznej ochrony sądowej
45 Poprzez swój zarzut pierwszy skarżąca podnosi, że Rada naruszyła obowiązek uzasadnienia oraz jej prawo do obrony i do skutecznej ochrony sądowej ze względu na to, że, z jednej strony, nie przekazała jej wystarczających informacji, dzięki którym mogłaby skutecznie zająć stanowisko w kwestii zastosowania wobec niej środków ograniczających, co tym samym gwarantowałoby jej prawo do rzetelnego procesu, oraz że, z drugiej strony, zarówno badanie jej sytuacji przed podjęciem decyzji o zastosowaniu wobec niej środków ograniczających, jak i okresowy przegląd tych środków, były obarczone wieloma błędami.
46 Rada, wspierana w tym względzie przez Komisję, kwestionuje zasadność argumentów skarżącej. Twierdzi w szczególności, że skarżąca nie może powoływać się na zasadę poszanowania prawa do obrony.
47 W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu, przewidziany w art. 296 akapit drugi TFUE, a w kontekście rozpatrywanego przypadku szczególnie w art. 24 ust. 3 decyzji 2010/413, w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007, w art. 36 ust. 3 rozporządzenia nr 961/2010 i w art. 46 ust. 3 rozporządzenia nr 267/2012 ma za zadanie, po pierwsze, dostarczyć zainteresowanemu wskazówki wystarczające do ustalenia, czy akt jest zasadny lub, ewentualnie, czy nie zawiera wady pozwalającej na zakwestionowanie jego ważności przed sądem Unii, a po drugie, zapewnić sądowi możliwość kontroli legalności tego aktu. W ten sposób uregulowany obowiązek uzasadnienia stanowi istotną zasadę prawa Unii, od której odstępstwo możliwe jest wyłącznie z nadrzędnych względów. W związku z powyższym uzasadnienie powinno, co do zasady, być przekazane zainteresowanemu w tym samym czasie co niekorzystny dla niego akt prawny, przy czym jego brak nie może zostać usunięty w ten sposób, że zainteresowany dowie się o uzasadnieniu aktu w trakcie postępowania przed sądem Unii (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 14 października 2009 r. w sprawie T‑390/08 Bank Melli Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑3967, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 Tym samym, o ile nadrzędne względy odnoszące się do bezpieczeństwa Unii lub jej państw członkowskich lub względy odnoszące się do prowadzenia ich stosunków międzynarodowych nie stoją na przeszkodzie przekazaniu określonych informacji, Rada zobowiązana jest podać do wiadomości podmiotu, wobec którego zastosowano środki ograniczające, szczególne i konkretne powody, które jej zdaniem przemawiają za tym krokiem. Rada musi więc wskazać okoliczności faktyczne i prawne leżące u podstaw prawnego uzasadnienia tych środków, oraz względy, jakie skłoniły ją do ich zastosowania (zob. podobnie ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).
49 Ponadto uzasadnienie powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i kontekstu, w jakim został on przyjęty. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w kontekście konkretnej sytuacji, a w szczególności w kontekście treści aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie, mogą mieć w uzyskaniu tych informacji. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę. W szczególności akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalających mu na zrozumienie treści przyjętego względem niego środka (zob. ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
50 Po drugie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem poszanowanie prawa do obrony, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym w toku każdego postępowania wszczętego w stosunku do danego podmiotu, a które może się zakończyć wydaniem niekorzystnego dla niego aktu, stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego i powinno być zagwarantowane nawet wtedy, gdy brak jest jakichkolwiek uregulowań dotyczących trybu danego postępowania (ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 91).
51 Zasada poszanowania prawa do obrony wymaga z jednej strony, żeby dowody obciążające zainteresowany podmiot, uwzględnione w celu uzasadnienia niekorzystnego dla niego aktu, zostały podane do jego wiadomości. Z drugiej strony podmiot ten winien mieć możliwość zaprezentowania w odpowiedni sposób swojego punktu widzenia w przedmiocie tych dowodów (zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie T‑228/02 Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑4665, pkt 93).
52 W związku z tym, co się tyczy pierwszego aktu, na mocy którego zamrożone zostają fundusze danego podmiotu, to – o ile nadrzędne względy bezpieczeństwa Unii lub jej państw członkowskich lub względy dotyczące prowadzenia ich stosunków międzynarodowych nie stoją na przeszkodzie – poinformowanie o dowodach obciążających powinno nastąpić albo jednocześnie z przyjęciem danego aktu, albo możliwie najszybciej po jego przyjęciu. Po wydaniu aktu zainteresowanemu podmiotowi przysługuje prawo, na jego wniosek, do przedstawienia własnego stanowiska w przedmiocie tych dowodów. Z tymi samymi zastrzeżeniami każda kolejna decyzja o zamrożeniu funduszy powinna zasadniczo zostać poprzedzona ponownym umożliwieniem zainteresowanemu podmiotowi przedstawienia jego stanowiska (zob. analogicznie ww. w pkt 51 wyrok w sprawie Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie, pkt 137).
53 Należy też zauważyć, że o ile zainteresowany podmiot otrzymał wystarczająco dokładne informacje, które umożliwiają mu przedstawienie w odpowiedni sposób jego stanowiska w przedmiocie obciążających go okoliczności, na które powołuje się Rada, zasada poszanowania prawa do obrony nie wymaga, by Rada z własnej inicjatywy udostępniała mu dokumenty znajdujące się w jej aktach. Rada ma obowiązek udostępnić wszystkie dokumenty administracyjne, dotyczące danego środka – o ile nie są one poufne – dopiero na wniosek zainteresowanej strony (zob. ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo).
54 Po trzecie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada skutecznej ochrony sądowej stanowi jedną z zasad ogólnych prawa Unii, która wynika ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich i która została usankcjonowana w art. 6 EKPC i 13 EKPC, jak również w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Skuteczność kontroli sądowej wymaga, by odpowiedni organ Unii przedstawił powody zastosowania środka ograniczającego podmiotowi, którego środek ten dotyczy, o ile to tylko możliwe, w momencie podejmowania rzeczonego środka albo przynajmniej możliwie jak najszybciej po jego podjęciu, w celu umożliwienia podmiotowi, którego środek ten dotyczy, skorzystania w terminie z prawa do wniesienia skargi. Przestrzeganie obowiązku informowania o tych powodach jest bowiem konieczne zarówno w celu umożliwienia adresatom środków ograniczających obrony ich praw w możliwie najlepszych warunkach oraz podjęcia decyzji przy pełnej znajomości sprawy o celowości wystąpienia do sądu Unii, jak i w celu zapewnienia, by sąd był w pełni w stanie wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku dokonania kontroli zgodności z prawem danego aktu (zob. podobnie i analogicznie wyrok Trybunału z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych C‑402/05 P i C‑415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I‑6351, pkt 335–337 i przytoczone tam orzecznictwo).
55 Na gruncie przytoczonego orzecznictwa Sąd jest zdania, że badanie argumentów stron powinno obejmować pięć etapów. Po pierwsze, najpierw należy zbadać główny argument Rady i Komisji, a mianowicie że skarżąca nie może powoływać się na zasadę poszanowania prawa do obrony. Po drugie, należy zbadać argumenty dotyczące, z jednej strony, obowiązku uzasadnienia oraz, z drugiej strony, naruszenia prawa skarżącej do obrony, do którego miało dojść w kontekście pierwotnego powiadamiania jej o obciążających ją dowodach. Po trzecie, należy odnieść się do argumentacji związanej z naruszeniem prawa skarżącej do obrony ze względu na nieudostępnienie jej przez Radę akt sprawy. Po czwarte, Sąd zajmie się argumentami dotyczącymi, z jednej strony, naruszenia prawa skarżącej do obrony, do którego miało dojść wskutek uniemożliwienia jej skutecznego przedstawienia jej stanowiska, oraz z drugiej strony, wskutek podnoszonego przez skarżącą naruszenia jej prawa do skutecznej ochrony sądowej. Po piąte, zbadane zostaną argumenty dotyczące błędów, które Rada miała popełnić podczas pierwszego i późniejszego badania sytuacji skarżącej.
W przedmiocie możliwości powoływania się przez skarżącą na zasadę poszanowania prawa do obrony
56 Rada i Komisja kwestionują możliwość powoływania się w niniejszym przypadku na zasadę poszanowania prawa do obrony. Odwołując się do wyroku Sądu z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie T‑181/08 Tay Za przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑1965, pkt 121–123, instytucje te podnoszą, że skarżąca nie została objęta środkami ograniczającymi ze względu na działalność, jaką prowadziła, lecz ze względu na przynależność do ogólnej kategorii osób i podmiotów wspierających rozprzestrzenianie broni jądrowej. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie przyjęcia środków ograniczających nie zostało wszczęte w stosunku do skarżącej w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 50 powyżej, w związku z czym nie może ona powoływać się na prawo do obrony lub może to uczynić tylko w ograniczonym zakresie.
57 Argumentacja ta jest chybiona.
58 Otóż z jednej strony ww. w pkt 56 wyrok w sprawie Tay Za przeciwko Radzie został uchylony w całości w postępowaniu odwoławczym wyrokiem Trybunału z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie C‑376/10 P Tay Za przeciwko Radzie. W konsekwencji rozważania zawarte w uzasadnieniu do tego wyroku przestały stanowić część dorobku prawnego Unii, w związku z czym Rada i Komisja nie mogą się na nie skutecznie powoływać.
59 Z drugiej strony art. 24 ust. 3 i 4 decyzji 2010/413, art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007, art. 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 961/2010 i art. 46 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 267/2012 zawierają uregulowania gwarantujące prawo do obrony podmiotom objętym środkami ograniczającymi przyjętymi na podstawie tych aktów. Poszanowanie tego prawa do obrony stanowi przedmiot kontroli sądu Unii (ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 37).
60 W tych okolicznościach trzeba stwierdzić, że skarżąca ma pełne prawo powoływać się w niniejszym przypadku na zasadę poszanowania prawa do obrony, w kształcie przypomnianym w pkt 50–53 powyżej.
W przedmiocie obowiązku uzasadnienia i pierwotnego powiadomienia skarżącej o obciążających ją dowodach
61 Już na samym początku trzeba zauważyć, że aby ocenić, czy doszło do naruszenia obowiązku uzasadnienia i obowiązku powiadomienia zainteresowanego o zebranych przeciwko niemu dowodach, oprócz powodów podanych w zaskarżonych aktach należy uwzględnić trzy wnioski dotyczące zastosowania wobec skarżącej środków ograniczających, które Rada przekazała skarżącej.
62 Z jednej strony bowiem z przekazanych skarżącej wniosków wynika, że ich autorami były delegacje państw członkowskich, które przedstawiły je w ramach procedury przyjmowania środków ograniczających, którymi objęta została skarżąca i które w związku z tym stanowią jedną z podstaw, na których środki te się opierają.
63 Z drugiej strony, prawdą jest, że owe trzy wnioski zostały podane do wiadomości skarżącej już po wniesieniu przez nią niniejszej skargi, a konkretnie – w odniesieniu do wniosku załączonego do dupliki – po zmianie przez skarżącą żądań w następstwie wydania kolejno decyzji 2010/644 i rozporządzenia nr 961/2010. W związku z tym wnioski te nie mogą skutecznie uzupełniać uzasadnienia decyzji 2010/413, rozporządzenia wykonawczego nr 668/2010 i – w odniesieniu do wniosku załączonego do dupliki – decyzji 2010/644 i rozporządzenia nr 961/2010. Niemniej jednak mogą one być uwzględnione w ramach oceny legalności późniejszych aktów, a konkretnie – w odniesieniu do trzech wniosków – decyzji 2011/783, rozporządzenia wykonawczego nr 1245/2011 i rozporządzenia nr 267/2012 oraz – w odniesieniu do wniosków przekazanych skarżącej w dniu 28 października 2010 r. – decyzji 2010/644 i rozporządzenia nr 961/2010.
64 W zaskarżonych aktach podano cztery powody, które odnoszą się do skarżącej:
– skarżąca stanowi własność irańskiego skarbu państwa – albo w 94% – stosownie do decyzji 2010/413 i rozporządzenia wykonawczego nr 668/2010 – albo częściowo – stosownie do późniejszych aktów;
– skarżąca świadczy usługi finansowe na rzecz podmiotów realizujących zamówienia na potrzeby irańskiego programu jądrowego i balistycznego; pośród tych podmiotów figurują podmioty wskazane w rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1737 (2006);
– w marcu 2009 r. skarżąca nadal obsługiwała płatności i akredytywy Organizacji Przemysłu Obronnego (zwanej dalej „DIO”) i Iran Electronics Industries (zwanej dalej „IEI”), które były objęte środkami ograniczającymi;
– w 2003 r. skarżąca obsługiwała akredytywy wystawione na rzecz irańskiej spółki Mesbah Energy Company, która jest powiązana z irańskim programem jądrowym.
65 Powody wskazane we wnioskach dotyczących zastosowania środków ograniczających dołączonych do pisma Rady z dnia 28 października 2010 r. w całości pokrywają się z powodami wskazanymi w zaskarżonych aktach.
66 W trzecim wniosku dotyczącym zastosowania środków ograniczających, który został załączony do dupliki, wskazano jeszcze piąty powód, zgodnie z którym skarżąca świadczyła usługi finansowe na rzecz Sanam Industria Group.
67 Skarżąca podnosi, że wspomniane uzasadnienie wystarczająco nie precyzuje przyczyn zastosowania wobec niej środków ograniczających. Twierdzi, że wskutek tego naruszone zostało jej prawo do obrony.
68 Zdaniem Rady, popieranej w tym względzie przez Komisję, argumentacja skarżącej jest bezzasadna.
69 Pierwszy powód jest wystarczająco precyzyjny, jako że pozwala skarżącej zrozumieć, iż Rada zarzuca jej to, że irański skarb państwa posiada udziały w jej kapitale.
70 Co się tyczy drugiego powodu, trzeba zauważyć, że na pierwszy rzut oka nie jest jasne, czy stanowi on zarzut o charakterze ogólnym, który następnie znajduje rozwinięcie i przykłady w kolejnych powodach, czy też należy go traktować jako zarzut odrębny. Ze względu na brak wyraźnych powiązań między poszczególnymi powodami, trzeba przychylić się do drugiej interpretacji uzasadnienia zaskarżonych aktów.
71 Tymczasem na gruncie tej interpretacji drugi powód jest zbyt niejasny, gdyż nie wyjaśniono w nim, na rzecz jakich dokładnie podmiotów skarżąca świadczyła dane usługi finansowe.
72 Powody trzeci, czwarty i piąty są wystarczająco szczegółowe, gdyż wskazują dane podmioty z nazwy, jak również – dwa pierwsze powody – rodzaj usług finansowych świadczonych przez skarżącą oraz czas ich świadczenia.
73 W świetle powyższych uwag trzeba uznać, że w odniesieniu do drugiego powodu Rada naruszyła obowiązek uzasadnienia, jak również obowiązek powiadomienia skarżącej, mającej charakter zainteresowanego podmiotu, o obciążających ją dowodach. Rada wypełniła natomiast te obowiązki w odniesieniu do pozostałych powodów.
W przedmiocie dostępu do akt sprawy
74 Jak już stwierdzono w pkt 12 i 13 powyżej, Rada przekazała skarżącej, w załączniku do pisma z dnia 28 października 2010 r., dwa wnioski państw członkowskich dotyczące zastosowania środków ograniczających, a następnie trzeci wniosek, który został załączony do dupliki.
75 Zdaniem skarżącej wspomniane wnioski zostały przekazane jej zbyt późno, ponieważ nie mogła zapoznać się z zawartymi w nich informacjami w stosownym terminie.
76 Rada, popierana w tym względzie przez Komisję, odpiera zarzut skarżącej, podnosząc, że owe wnioski przekazała jej, gdy tylko uzyskała na to zgodę państw członkowskich, które wnioski złożyły.
77 Niemniej jednak nie można zgodzić się z argumentem Rady. Jeżeli bowiem Rada podejmuje decyzję o zastosowaniu wobec danego podmiotu środków ograniczających, opierając się w tym względzie na informacjach dostarczonych jej przez państwo członkowskie, to przed przyjęciem tych środków owe informacje musi ona przekazać podmiotowi, którego środki te dotyczą, tak by mógł on skutecznie przedstawić swoje stanowisko.
78 W niniejszym przypadku trzeba zauważyć, że termin, jaki Rada wyznaczyła skarżącej na przedstawienie uwag w następstwie wydania decyzji 2010/413 i rozporządzenia wykonawczego nr 668/2010, upływał w dniu 15 września 2010 r.
79 Ponieważ wspomniane wnioski Rada przekazała skarżącej już po upływie tego terminu, skarżąca nie uzyskała dostępu do akt w stosownym terminie, skutkiem czego jej prawo do obrony zostało naruszone.
W przedmiocie możliwości skutecznego przedstawienia przez skarżącą swojego stanowiska oraz w przedmiocie prawa do skutecznej ochrony sądowej
80 W pierwszej kolejności skarżąca podnosi, że nie mogła skutecznie przedstawić swojego stanowiska, a w każdym razie uwagi, które mimo to zdołała przedstawić, nie zostały uwzględnione przez Radę.
81 Rada, wspierana w tym względzie przez Komisję, kwestionuje zasadność argumentów skarżącej.
82 Na początku trzeba zauważyć, że po przyjęciu – w dniu 26 lipca 2010 r. – pierwotnych aktów, na mocy których fundusze skarżącej zostały zamrożone, skarżąca wysłała do Rady – w dniu 15 września 2010 r. – pismo, w którym przedstawiła swoje stanowisko i zażądała uchylenia środków ograniczających, które wobec niej zastosowano. Rada odpowiedziała na to pismo w dniu 28 października 2010 r. Następnie, przed wydaniem decyzji 2011/783 i rozporządzenia wykonawczego nr 1245/2011 skarżąca przedstawiła Radzie swoje uwagi pismem z dnia 29 lipca 2011 r., na które Rada odpowiedziała w dniu 5 grudnia 2011 r. Wreszcie w dniu 10 lutego 2012 r., czyli przed wydaniem rozporządzenia nr 267/2012, skarżąca ponownie przedstawiła Radzie swoje uwagi, do których Rada ustosunkowała się w piśmie z dnia 24 kwietnia 2012 r.
83 W związku z powyższym trzeba zauważyć, że skarżąca nie mogła skutecznie przedstawić swojego stanowiska jedynie w odniesieniu, z jednej strony, do drugiego powodu podanego przez Radę, który jest zbyt niejasny (zob. pkt 70 powyżej) oraz, z drugiej strony, do trzech wniosków dotyczących zastosowania środków ograniczających, jako że wnioski te zostały jej przekazane już po dniu 15 września 2010 r.
84 Co się tyczy kwestii, czy stanowisko skarżącej zostało uwzględnione, nie ulega wątpliwości, że Rada ustosunkowała się do argumentów skarżącej – w pismach z dni 28 października 2010 r., 5 grudnia 2011 r. i 24 kwietnia 2012 r. – jedynie pokrótce. Faktem jednak pozostaje, że w piśmie z dnia 28 października 2010 r. Rada wyjaśniła, iż nie podziela stanowiska skarżącej, zgodnie z którym jej działalność związana z obsługą akredytyw nie przyczyniała się do rozprzestrzeniania broni jądrowej. Stanowisko to Rada powtórzyła w piśmie z dnia 5 grudnia 2011 r. i w piśmie z dnia 24 kwietnia 2012 r.
85 Wreszcie nie sposób nie zgodzić się z tym, że Rada sprostowała argument dotyczący posiadania przez irański skarb państwa udziałów w kapitale skarżącej, którego prawdziwość skarżąca kwestionowała.
86 W świetle tych okoliczności trzeba uznać, że wbrew twierdzeniom skarżącej Rada uwzględniła jej uwagi w kontekście ponownego rozpatrywania decyzji o umieszczeniu jej nazwy w wykazie.
87 W drugiej kolejności skarżąca podnosi, że okoliczność, iż przekazane jej informacje były niewystarczające, negatywnie wpłynęła na jej prawo do skutecznej ochrony sądowej.
88 Rada, popierana w tym względzie przez Komisję, kwestionuje zasadność tego argumentu.
89 W świetle ustaleń poczynionych w pkt 83 powyżej trzeba zauważyć, że ponieważ skarżąca została indywidualnie poinformowana o powodach, które skłoniły Radę do umieszczenia jej w wykazie, a mianowicie o powodach pierwszym, trzecim, czwartym i piątym, zaś zawarte w nich informacje były wystarczająco precyzyjne, jej prawo do skutecznej ochrony sądowej nie zostało naruszone.
90 Natomiast niejasny charakter drugiego powodu, na który powołuje się Rada, oraz spóźnione poinformowanie skarżącej o trzech wnioskach dotyczących zastosowania wobec niej środków ograniczających noszą znamiona naruszenia prawa skarżącej do skutecznej ochrony sądowej.
W przedmiocie błędów popełnionych przez Radę w kontekście badania sytuacji skarżącej
91 Skarżąca podnosi, że w rzeczywistości Rada nie zbadała okoliczności niniejszej sprawy, a jedynie ograniczyła się do przyjęcia wniosków przedstawionych przez państwa członkowskie. Błąd ten zaważył zarówno na wstępnej analizie sytuacji skarżącej przed podjęciem decyzji o zastosowaniu wobec niej środków ograniczających, jak i na przeglądzie tych środków.
92 Ponadto zdaniem skarżącej z depeszy dyplomatycznych, udostępnionych przez organizację Wikileaks (zwanych dalej „depeszami dyplomatycznymi”), wynika, że na państwa członkowskie, a w szczególności na Zjednoczone Królestwo, była wywierana presja ze strony rządu Stanów Zjednoczonych, który chciał, aby podmioty irańskie zostały objęte środkami ograniczającymi. Tymczasem okoliczność ta wzbudza wątpliwości co do legalności przyjętych środków oraz co do procedury ich przyjmowania.
93 Rada, popierana w tym względzie przez Komisję, kwestionuje zasadność argumentów skarżącej. Twierdzi w szczególności, że owych depeszy dyplomatycznych nie można brać pod uwagę.
94 W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że akty, na mocy których wobec podmiotów, które miały być zaangażowane w rozprzestrzenianie broni jądrowej, zastosowano środki ograniczające, są aktami Rady, która winna wobec tego upewnić się, że ich wydanie jest uzasadnione. W konsekwencji w momencie wydawania pierwszego aktu przewidującego zastosowanie tych środków Rada była zobowiązana zbadać znaczenie i zasadność informacji i dowodów, które – na mocy art. 23 ust. 2 decyzji 2010/413 – zostały jej przekazane przez państwo członkowskie lub Wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. W momencie wydawania kolejnych aktów dotyczących tego samego podmiotu Rada ma obowiązek – zgodnie z art. 24 ust. 4 tej decyzji – ponownie zbadać zasadność utrzymania tych środków w mocy, w świetle uwag przedstawionych przez ten podmiot.
95 W niniejszym przypadku, z jednej strony, akta sprawy nie zawierają żadnych wskazówek sugerujących, że Rada zbadała znaczenie i zasadność dowodów dotyczących skarżącej, które otrzymała przed wydaniem decyzji 2010/413 i rozporządzenia wykonawczego nr 668/2010. Wprost przeciwnie, błędne oznaczenie w owych aktach stopnia udziału irańskiego skarbu państwa w kapitale skarżącej, którego niedokładności Rada nie kwestionuje, zdaje się świadczyć o tym, że informacje na ten temat nie zostały w żaden sposób zweryfikowane.
96 Z drugiej strony, z pkt 84–86 powyżej wynika, że w toku procedury wydawania późniejszych aktów, które zostały zaskarżone, Rada ponownie zbadała sytuację skarżącej w świetle jej uwag, jako że zmieniła oznaczenie udziału irańskiego skarbu państwa w jej kapitale oraz ustosunkowała się do argumentacji skarżącej dotyczącej działalności związanej z obsługą akredytyw.
97 W drugiej kolejności, co się tyczy depeszy dyplomatycznych, okoliczność, pod warunkiem jej udowodnienia, że niektóre państwa członkowskie uległy naciskom dyplomatycznym, sama w sobie nie oznacza jeszcze, że podobne naciski wpłynęły na treść zaskarżonych aktów, które wydała Rada, ani na ocenę Rady przed ich wydaniem.
98 W tych okolicznościach należy uwzględnić argumenty skarżącej dotyczące wadliwości przeprowadzonej przez Radę oceny w odniesieniu do decyzji 2010/413 i rozporządzenia wykonawczego nr 668/2010, oraz oddalić je w pozostałym zakresie.
99 Mając na uwadze powyższe, trzeba stwierdzić, że Rada naruszyła prawo skarżącej do obrony i skutecznej ochrony sądowej, jako że w odpowiednim terminie nie powiadomiła jej o trzech wnioskach dotyczących zastosowania wobec niej środków ograniczających (zob. pkt 79, 83, 90 powyżej). Ze względu na to, że wnioski te stanowiły dla Rady podstawę do wydania wszystkich zaskarżonych aktów dotyczących skarżącej, a skarżąca została o nich powiadomiona zbyt późno, wada ta negatywnie wpływa na zgodność z prawem decyzji 2010/413, rozporządzenia wykonawczego nr 668/2010, decyzji 2010/644 i rozporządzenia nr 961/2010 w zakresie, w jakim wspomniane akty dotyczą skarżącej.
100 Następnie, w toku procedury wydawania decyzji 2010/413 i rozporządzenia wykonawczego nr 668/2010 Rada naruszyła obowiązek zbadania znaczenia i zasadności informacji i dowodów przekazanych jej na temat skarżącej, skutkiem czego akty te są niezgodne z prawem (zob. pkt 95, 98 powyżej).
101 Wreszcie, Rada naruszyła obowiązek uzasadnienia oraz prawo skarżącej do obrony i do skutecznej ochrony sądowej w kontekście drugiego powodu, podanego w odniesieniu do skarżącej (zob. pkt 70, 73, 83, 90 powyżej). Niemniej, ponieważ poszczególne powody, jakie wskazała Rada, są niezależne od siebie, zaś pozostałe powody są wystarczająco precyzyjne, okoliczność ta nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji 2011/783, rozporządzenia wykonawczego nr 1245/2011 i rozporządzenia nr 267/2012. Okoliczność ta oznacza jedynie, że ów drugi powód nie zostanie uwzględniony w toku rozpatrywania drugiego zarzutu dotyczącego zasadności zastosowania środków ograniczających wobec skarżącej.
102 Mając na względzie powyższe ustalenia, należy uwzględnić pierwszy zarzut skarżącej w zakresie, w jakim domaga się stwierdzenia nieważności decyzji 2010/413, rozporządzenia wykonawczego nr 668/2010, decyzji 2010/644 i rozporządzenia nr 961/2010 w zakresie, w jakim akty te jej dotyczą, oraz oddalić go w pozostałym zakresie.
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego oczywistego błędu w ocenie popełnionego ze względu na zastosowanie wobec skarżącej środków ograniczających
103 Skarżąca podnosi, że podane przez Radę powody zastosowania wobec niej środków ograniczających, wymienione w pkt 64–66 powyżej, nie spełniają warunków przewidzianych w decyzji 2010/413, w rozporządzeniu nr 423/2007, w rozporządzeniu nr 961/2010 i w rozporządzeniu nr 267/2012 ani też nie zostały poparte dowodami. W konsekwencji, stosując z tych powodów wobec skarżącej środki ograniczające, Rada dopuściła się oczywistego błędu w ocenie.
104 Rada, wspierana w tym względzie przez Komisję, nie zgadza się z argumentami skarżącej.
105 Zgodnie z orzecznictwem sądowa kontrola legalności aktu, na mocy którego w stosunku do danego podmiotu zastosowano środki ograniczające, obejmuje ocenę faktów i okoliczności wskazanych na dowód jej zgodności z prawem, jak również zbadanie dowodów i informacji, na których ocena ta została oparta. W razie zakwestionowania tej oceny zadaniem Rady jest przedstawienie tychże dowodów w celu ich zbadania przez sąd Unii (zob. podobnie ww. w pkt 47 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 37, 107).
106 Na gruncie tego orzecznictwa oraz mając na uwadze brak uzasadnienia drugiego powodu, podanego przez Radę w odniesieniu do skarżącej (zob. pkt 101 powyżej), wystarczy jedynie zbadać zasadność pierwszego, trzeciego, czwartego i piątego z podanych powodów.
107 Co się tyczy pierwszego powodu, wiadomo obecnie, że irański skarb państwa nie posiada 94% udziałów w kapitale skarżącej, jako że jest jedynie jej akcjonariuszem mniejszościowym. Z tego względu powód podany w decyzji 2010/413 i w rozporządzeniu wykonawczym nr 668/2010 opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych.
108 Co więcej, okoliczność, że część kapitału skarżącej znajduje się w posiadaniu irańskiego skarbu państwa sama w sobie nie oznacza jeszcze, że skarżąca była zaangażowana w rozprzestrzenianie broni jądrowej. W konsekwencji pierwszy podany przez Radę powód nie uzasadnia zastosowania wobec skarżącej środków ograniczających na tej podstawie, że skarżąca udzielała takiego wsparcia.
109 Co się tyczy czwartego powodu, skarżąca kwestionuje okoliczność, jakoby miała świadczyć usługi na rzecz Mesbah Energy Company. Tymczasem Rada nie przedstawiła żadnego dowodu ani informacji przemawiających za tym, że skarżąca istotnie świadczyła te usługi, czy też że skarżąca wiedziała o zaangażowaniu Mesbah Energy Company w rozprzestrzenianie broni jądrowej, która w 2003 r. nie była jeszcze objęta środkami ograniczającymi. Z tego względu trzeba stwierdzić, że również czwarty powód nie uzasadnia zastosowania wobec skarżącej środków ograniczających.
110 Ta sama uwaga – w kontekście legalności decyzji 2011/783, rozporządzenia wykonawczego nr 1245/2011 i rozporządzenia nr 267/2012 – odnosi się do powodu piątego. Chociaż skarżąca zaprzecza, iż świadczyła usługi finansowe na rzecz Sanam Industria Group już po objęciu tej spółki środkami ograniczającymi, Rada nie przedstawiła żadnego dowodu świadczącego o tym, że było inaczej lub że skarżąca była świadoma zaangażowania Sanam Industria Group w rozprzestrzenianie broni jądrowej jeszcze przed objęciem tej spółki środkami ograniczającymi.
111 Co się wreszcie tyczy powodu trzeciego, skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że DIO i IEI były zaangażowane w proces rozprzestrzeniania broni jądrowej. Nie kwestionuje również tego, że zajmowała się obsługą akredytyw obu tych podmiotów.
112 Skarżąca kwestionuje jednak to, że fakt świadczenia przez nią usług na rzecz DIO i IEI został użyty w celu uzasadnienia zastosowania wobec niej środków ograniczających. Zasadniczo podnosi w tym względzie, że owe usługi stanowiły bieżące usługi bankowe, które były w przeszłości świadczone w kontekście obsługi akredytyw eksportowych wystawionych przez inne banki, i nie dotyczyły transakcji związanych z rozprzestrzenianiem broni jądrowej.
113 Aby zbadać zasadność tych argumentów, Sąd zwrócił się do Rady o przekazanie mu szczegółowych informacji w sprawie akredytyw DIO i IEI obsługiwanych przez skarżącą.
114 Rada nie przedstawiła żądanych przez Sąd informacji. Stwierdziła w tym względzie, że skoro skarżąca nie przedstawiła tego rodzaju informacji, to także ona nie może tego uczynić.
115 Nie sposób zgodzić się z tym argumentem. Jak bowiem wynika z orzecznictwa przywołanego w pkt 105 powyżej, obowiązek przedstawienia dowodów i informacji leżących u podstaw decyzji o zastosowaniu środków ograniczających spoczywa nie na podmiocie, którego środki te dotyczą, lecz na Radzie. W niniejszym przypadku skoro Rada powołała się na konkretne akredytywy DIO i IEI obsługiwane przez skarżącą, powinna ona przedstawić Sądowi szczegóły tych transakcji.
116 W tych okolicznościach brak możliwości zbadania zasadności argumentów skarżącej, która twierdzi, że usługi, jakie świadczyła na rzecz DIO i IEI, nie uzasadniają zastosowania wobec niej środków ograniczających, nie może zostać użyty na jej niekorzyść. Wprost przeciwnie, ponieważ za ów brak możliwości – ze względu na niedochowanie obowiązku przedstawienia istotnych dowodów i informacji – odpowiada Rada, zarzut drugi należy uwzględnić.
117 Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić nieważność zaskarżonych aktów w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącej, bez potrzeby rozpatrywania zarzutu trzeciego dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności.
W przedmiocie skutków temporalnych stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów
118 Co się tyczy skutków temporalnych stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów, należy przede wszystkim zaznaczyć, że rozporządzenie wykonawcze nr 668/2010, którym zmieniono wykaz zawarty w załączniku V do rozporządzenia nr 423/2007, przestało wywierać skutki prawne w następstwie uchylenia ostatniego ze wskazanych rozporządzeń przez rozporządzenie nr 961/2010. Co więcej, samo rozporządzenie nr 961/2010, zmienione rozporządzeniem wykonawczym nr 1245/2011, również zostało uchylone przez rozporządzenie nr 267/2012. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego nr 668/2010, rozporządzenia nr 961/2010 i rozporządzenia wykonawczego nr 1245/2011 dotyczy jedynie skutków wywieranych przez te rozporządzenia w okresie pomiędzy ich wejściem w życie a uchyleniem.
119 Co się następnie tyczy rozporządzenia nr 267/2012, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 60 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na zasadzie odstępstwa od art. 280 TFUE, orzeczenia Sądu, w których zostaje stwierdzona nieważność rozporządzenia, stają się skuteczne z dniem upływu terminu na wniesienie odwołania, o którym mowa w art. 56 akapit pierwszy tego statutu, lub, jeżeli odwołanie zostało wniesione w tym terminie, z dniem jego oddalenia (zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 16 września 2011 r. w sprawie T‑316/11 Kadio Morokro przeciwko Radzie, niepublikowany w Zbiorze, pkt 38).
120 W tym względzie, powołując się na ww. w pkt 23 powyżej postanowienia w sprawie Akhras przeciwko Radzie, skarżąca podnosi, że według niej rozporządzenie nr 267/2012 stanowi w rzeczywistości decyzję, która przybrała formę rozporządzenia, nie zaś prawdziwe rozporządzenie. W konsekwencji art. 60 akapit drugi statutu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.
121 Nie można zgodzić się z tym argumentem.
122 Otóż z jednej strony w pkt 29 ww. w pkt 23 postanowienia w sprawie Akhras przeciwko Radzie prezes Trybunału nie zbadał, w sposób szczegółowy, możliwości stosowania art. 60 akapit drugi statutu do rozporządzeń nakładających środki ograniczające, ponieważ ograniczył się do stwierdzenia, że nawet jeżeli argumenty przedstawione w tym względzie przez skarżącego w sprawie C‑110/12 P(R) nie wydawały się „pozbawione podstaw”, były one nieskuteczne.
123 Tymczasem, z jednej strony, na gruncie orzecznictwa Trybunału trzeba wskazać, że rozporządzenie nr 267/2012, wraz z załącznikiem IX do niego, ma charakter rozporządzenia, gdyż jego art. 51 akapit drugi przewiduje, iż rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, co odpowiada skutkom rozporządzenia ustalonym w art. 288 TFUE (zob. analogicznie wyrok Trybunału z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie C‑548/09 P Bank Melli Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑11381, pkt 45).
124 Artykuł 60 akapit drugi statutu Trybunału znajduje wobec tego zastosowanie w niniejszej sprawie.
125 W tych okolicznościach Rada dysponuje terminem dwóch miesięcy, przedłużonym o termin dziesięciu dni uwzględniający odległość, licząc od dnia poinformowania o niniejszym wyroku, w celu naprawienia stwierdzonego naruszenia poprzez przyjęcie, w razie potrzeby, nowego środka ograniczającego wobec skarżącej. Ryzyko poważnego i nieodwracalnego naruszenia skuteczności środków ograniczających nałożonych rozporządzeniem nr 267/2012 nie wydaje się w niniejszym przypadku – po uwzględnieniu znaczącego wpływu tych środków na prawa i wolności skarżącej – wystarczająco wysokie, aby uzasadnić utrzymanie w mocy skutków tego rozporządzenia wobec niej w czasie przekraczającym termin wskazany w art. 60 akapit drugi statutu Trybunału (zob. analogicznie ww. w pkt 119 wyrok w sprawie Kadio Morokro przeciwko Radzie, pkt 38).
126 Wreszcie, w odniesieniu do skutków temporalnych stwierdzenia nieważności decyzji 2010/413, zmienionej decyzją 2010/644 i decyzją 2011/783, należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Sąd wskazuje, jeśli uzna to za niezbędne, jakie skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne. W niniejszym przypadku określenie różnych dat obowiązywania w przypadku stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 267/2012 i decyzji 2010/413, zmienionej decyzją 2010/644 i decyzją 2011/783 mogłoby doprowadzić do poważnego naruszenia pewności prawa, gdyż w drodze tych dwóch aktów zastosowano wobec skarżącej takie same środki. Skutki decyzji 2010/413, zmienionej decyzją 2010/644 i decyzją 2011/783, muszą więc zostać utrzymane w mocy wobec skarżącej do czasu, gdy skuteczne stanie się stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 267/2012 (zob. analogicznie ww. w pkt 119 wyrok w sprawie Kadio Morokro przeciwko Radzie, pkt 39).
W przedmiocie kosztów
127 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rada sprawę przegrała, należy zgodnie z żądaniami skarżącej obciążyć ją kosztami postępowania.
128 Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Wobec tego Komisja pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność, w zakresie dotyczącym Bank Saderat Iran:
– punktu 7 tabeli B załącznika II do decyzji Rady 2010/413/WPZiB z dnia 26 lipca 2010 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającej wspólne stanowisko 2007/140/WPZiB;
– punktu 5 tabeli B załącznika do rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 668/2010 z dnia 26 lipca 2010 r. w sprawie wdrożenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu;
– punktu 7 tabeli B części I załącznika do decyzji 2010/644/WPZiB z dnia 25 października 2010 r. zmieniającej decyzję 2010/413;
– punktu 7 tabeli B załącznika VIII do rozporządzenia Rady (UE) nr 961/2010 z dnia 25 października 2010 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 423/2007;
– decyzji Rady 2011/783/WPZiB z dnia 1 grudnia 2011 r. dotyczącej zmiany decyzji 2010/413;
– rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 1245/2011 z dnia 1 grudnia 2011 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (UE) nr 961/2010;
– punktu 7 tabeli B części I załącznika IX do rozporządzenia Rady (UE) nr 267/2012 z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającego rozporządzenie nr 961/2010.
2) Skutki wynikające z decyzji 2010/413, zmienionej decyzją 2010/644 i decyzją 2011/783, zostają utrzymane w mocy wobec Bank Saderat Iran do czasu, gdy skuteczne stanie się stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 267/2012.
3) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
4) Rada Unii Europejskiej pokrywa, oprócz własnych kosztów, również koszty poniesione przez Bank Saderat Iran.
5) Komisja Europejska ponosi własne koszty.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 5 lutego 2013 r.
Podpisy