ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
5 de fevereiro de 2013 (*)
«Política externa e de segurança comum ― Medidas restritivas contra o Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear ― Congelamento de fundos ― Dever de fundamentação ― Direitos de defesa ― Direito a uma proteção jurisdicional efetiva ― Erro manifesto de apreciação»
No processo T‑494/10,
Bank Saderat Iran, com sede em Teerão (Irão), representado inicialmente por S. Gadhia e S. Ashley, solicitors, D. Anderson, QC, e R. Blakeley, barrister, e em seguida por Gadhia, Ashley, Blakeley e D. Wyatt, QC, e finalmente por Ashley, Blakeley, Wyatt, S. Jeffrey e A. Irvine, solicitors,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Bishop e R. Liudvinaviciute‑Cordeiro, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por
Comissão Europeia, representada por S. Boelaert e M. Konstantinidis, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), do Regulamento de Execução (UE) n.° 668/2010 do Conselho, de 26 de julho de 2010, que dá execução ao n.° 2 do artigo 7.°, do Regulamento (CE) n.° 423/2007 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 195, p. 25), da Decisão 2010/644/PESC do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que altera a Decisão 2010/413/PESC (JO L 281, p. 81), do Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (CE) n.° 423/2007 (JO L 281, p. 1), da Decisão 2011/783/PESC do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que altera a Decisão 2010/413/PESC (JO L 319, p. 71), do Regulamento de Execução (UE) n.° 1245/2011 do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 961/2010 (JO L 319, p. 11), e do Regulamento (UE) n.° 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (UE) n.° 961/2010 (JO L 88, p. 1), na medida em que estes atos dizem respeito ao recorrente,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto por I. Pelikánová (relatora), presidente, K. Jürimäe e M. van der Woude, juízes,
secretário: N. Rosner, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 23 de maio de 2012,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 O recorrente, o Bank Saderat Iran, é um banco comercial iraniano.
2 O presente processo inscreve‑se no quadro das medidas restritivas instauradas com vista a fazer pressão sobre a República Islâmica do Irão para que esta última ponha termo às atividades nucleares sensíveis do ponto de vista da proliferação e ao desenvolvimento de sistemas de lançamento de armas nucleares (a seguir «proliferação nuclear»).
3 Em 26 de julho de 2010, o recorrente foi inscrito na lista das entidades que contribuem para a proliferação nuclear que figura no anexo II da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39).
4 Consequentemente, o recorrente foi inscrito na lista do anexo V do Regulamento (CE) n.° 423/2007 do Conselho, de 19 de abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 103, p. 1), pelo Regulamento de Execução (UE) n.° 668/2010 do Conselho, de 26 de julho de 2010, que dá execução ao n.° 2 do artigo 7.° do Regulamento (CE) n.° 423/2007 (JO L 195, p. 25). Esta inscrição teve por consequência o congelamento dos fundos e recursos económicos do recorrente.
5 Na Decisão 2010/413, o Conselho da União Europeia invocou os seguintes fundamentos:
«O Saderat Bank é propriedade do Governo do Irão (94%). Prestou serviços financeiros às entidades que efetuam aquisições para o programa nuclear e o programa de mísseis balísticos do Irão, inclusive a entidades designadas na Resolução 1737 do [Conselho de Segurança das Nações Unidas]. O Saderat Bank executou pagamentos e letras de crédito para a DIO (sancionada na Resolução 1737 do [Conselho de Segurança das Nações Unidas]) e a Iran Electronics Industries ainda em março de 2009. Em 2003, o Saderat Bank executou letras de crédito em nome da Mesbah Energy Company, associada ao programa nuclear do Irão (posteriormente sancionada pela Resolução 1737 do [Conselho de Segurança das Nações Unidas]).»
6 Os fundamentos invocados no Regulamento de Execução n.° 668/2010 são os mesmos da Decisão 2010/413.
7 O Conselho informou o recorrente da inclusão do seu nome na lista do anexo II da Decisão 2010/413 e na lista do anexo V do Regulamento n.° 423/2007 por ofício de 27 de julho de 2010.
8 Por cartas de 18 e de 25 de agosto e de 2, 9 e de 30 de setembro de 2010, o recorrente pediu ao Conselho que lhe comunicasse os elementos em que se tinha baseado para adotar as medidas restritivas a seu respeito. Por carta de 15 de setembro de 2010, pediu igualmente ao Conselho que procedesse a uma reapreciação da decisão de o incluir na lista do anexo II da Decisão 2010/413 e na lista do anexo V do Regulamento n.° 423/2007.
9 A inscrição do nome do recorrente no anexo II da Decisão 2010/413 foi mantida pela Decisão 2010/644/PESC do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que altera a Decisão 2010/413 (JO L 281, p. 81). Os fundamentos invocados foram os seguintes:
«O Bank Saderat é em parte propriedade do Governo do Irão. Prestou serviços financeiros às entidades que efetuam aquisições para o programa nuclear e o programa de mísseis balísticos do Irão, inclusive a entidades designadas na Resolução 1737 do [Conselho de Segurança das Nações Unidas]. O Bank Saderat executou pagamentos e letras de crédito para a DIO (sancionada na Resolução 1737 do [Conselho de Segurança das Nações Unidas]) e a Iran Electronics Industries ainda em março de 2009. Em 2003, o Bank Saderat executou letras de crédito em nome da Mesbah Energy Company, associada ao programa nuclear do Irão (posteriormente sancionada pela Resolução 1737 do [Conselho de Segurança das Nações Unidas]).»
10 Tendo o Regulamento n.° 423/2007 sido revogado pelo Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 281, p. 1), o nome do recorrente foi inscrito pelo Conselho no anexo VIII deste último regulamento. Por conseguinte, os fundos e os recursos económicos do recorrente foram congelados ao abrigo do artigo 16.°, n.° 2, do referido regulamento.
11 Os fundamentos invocados no Regulamento n.° 961/2010 são, no essencial, os mesmos da Decisão 2010/644.
12 Por ofício de 28 de outubro de 2010, o Conselho respondeu à carta do recorrente de 15 de setembro de 2010 indicando que, após reapreciação, indeferia o pedido do recorrente para que o seu nome fosse retirado das listas do anexo II da Decisão 2010/413 e do anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010. A este propósito, precisou que não partilhava o ponto de vista do recorrente, segundo o qual as atividades relativas às letras de crédito eram insuscetíveis de contribuir para a proliferação nuclear. Em resposta ao pedido de acesso ao processo, apresentado pelo recorrente, o Conselho enviou‑lhe cópias de duas propostas de adoção de medidas restritivas apresentadas por Estados‑Membros.
13 Em anexo à tréplica, o Conselho comunicou ao recorrente a cópia de uma terceira proposta de adoção de medidas restritivas apresentada por um Estado‑Membro.
14 A inscrição do recorrente no anexo II da Decisão 2010/413 e no anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010 não foi afetada pela entrada em vigor da Decisão 2011/783/PESC do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que altera a Decisão 2010/413 (JO L 319, p. 71), e do Regulamento de Execução (UE) n.° 1245/2011 do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que dá execução ao Regulamento n.° 961/2010 (JO L 319, p. 11).
15 Tendo o Regulamento n.° 961/2010 sido revogado pelo Regulamento (UE) n.° 267/2012, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 88, p. 1), o nome do recorrente foi incluído pelo Conselho no anexo IX deste último regulamento. A fundamentação apresentada em relação ao recorrente é idêntica à apresentada na Decisão 2010/644. Por conseguinte, os fundos e os recursos económicos do recorrente estão congelados por força do artigo 23.°, n.° 2, do referido regulamento.
Tramitação do processo e pedidos das partes
16 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 7 de outubro de 2008, o recorrente interpôs o presente recurso.
17 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 5 de novembro de 2010, o recorrente adaptou os seus pedidos na sequência da adoção da Decisão 2010/644 e do Regulamento n.° 961/2010.
18 Por ofício entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de janeiro de 2011, a Comissão Europeia pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Conselho. Por despacho de 8 de março de 2011, o presidente da Quarta Secção do Tribunal Geral admitiu essa intervenção.
19 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 10 de fevereiro de 2012, o recorrente, por um lado, adaptou os seus pedidos na sequência da adoção da Decisão 2011/783 e do Regulamento de Execução n.° 1245/2011 e, por outro, pediu que os atos impugnados fossem, sendo caso disso, anulados com efeito imediato.
20 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 27 de abril de 2012, o recorrente adaptou os seus pedidos na sequência da adoção do Regulamento n.° 267/2012.
21 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Quarta Secção) decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, convidou as partes a apresentarem determinados documentos e colocou‑lhes questões por escrito. As partes deram cumprimento a este pedido.
22 Na audiência de 23 de maio de 2012 foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral.
23 Por despacho do Tribunal Geral (Quarta Secção) de 4 de setembro de 2012, foi reaberta a fase oral para junção aos autos das observações do recorrente sobre o despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 19 de julho de 2012, Akhras/Conselho [C‑110/12 P(R), não publicado na Coletânea] e para recolher as observações das outras partes. A fase oral foi novamente encerrada em 4 de outubro de 2012.
24 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ anular com efeito imediato o n.° 7 do quadro B do anexo II da Decisão 2010/413, o n.° 5 do quadro B do anexo do Regulamento de Execução n.° 668/2010, o n.° 7 do quadro B, do título I, do anexo da Decisão 2010/644, o n.° 7 do quadro B do anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010, a Decisão 2011/783, o Regulamento de Execução n.° 1245/2011 e o n.° 7 do quadro B, do título I, do anexo IX do Regulamento n.° 267/2012 na medida em que esses atos lhe dizem respeito;
¾ condenar o Conselho nas despesas.
25 O Conselho e a Comissão concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ negar provimento ao recurso;
¾ condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
26 O recorrente invoca três fundamentos. O primeiro fundamento é relativo a uma violação do dever de fundamentação, dos seus direitos de defesa e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva. O segundo fundamento é baseado num erro manifesto de apreciação no que diz respeito à adoção de medidas restritivas a seu respeito. O terceiro fundamento é relativo à violação do direito de propriedade do recorrente e do princípio da proporcionalidade.
27 O Conselho e a Comissão contestam a procedência dos fundamentos apresentados pelo recorrente. Defendem, além disso, a título preliminar, que, enquanto emanação do Estado iraniano, o recorrente não pode invocar as proteções e garantias relacionadas com os direitos fundamentais.
28 Antes de abordar os diferentes fundamentos e argumentos apresentados pelas partes, importa analisar a admissibilidade da adaptação dos pedidos levada a cabo pelo recorrente.
Quanto à adaptação dos pedidos do recorrente
29 Como resulta dos n.os 9, 10 e 15 supra, desde a apresentação do pedido, a lista do anexo II da Decisão 2010/413 foi substituída por uma nova lista, constante da Decisão 2010/644, e do Regulamento n.° 423/2007, conforme alterado pelo Regulamento de Execução n.° 668/2010, foi revogada e substituída pelo Regulamento n.° 961/2010, que foi substituído e revogado pelo Regulamento n.° 267/2012. Além disso, nos considerandos da Decisão 2011/783 e do Regulamento de Execução n.° 1245/2011, o Conselho declarou expressamente que tinha procedido a uma reapreciação exaustiva da lista do anexo II da Decisão 2010/413 e do anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010 e que chegara à conclusão de que as pessoas, entidades e organismos aí enumerados, de entre os quais o recorrente, deviam continuar sujeitos a medidas restritivas. O recorrente adaptou os seus pedidos iniciais de modo a que o seu pedido de anulação visasse, além da Decisão 2010/413 e do Regulamento de Execução n.° 668/2010, a Decisão 2010/644, o Regulamento n.° 961/2010, a Decisão 2011/783, o Regulamento de Execução n.° 1245/2011 e o Regulamento n.° 267/2012 (a seguir, em conjunto, «atos impugnados»). O Conselho e a Comissão não objetaram a esta adaptação.
30 A este respeito, importa recordar que quando uma decisão ou um regulamento, que diz direta e individualmente respeito a um particular, são substituídos no decurso do processo por um ato com o mesmo objeto, este deve ser considerado um elemento novo suscetível de permitir ao recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos. Com efeito, seria contrário a uma boa administração da justiça e às exigências da economia processual obrigar o recorrente a interpor novo recurso. Além disso, seria injusto que a instituição em causa pudesse, para fazer face às críticas constantes de uma petição apresentada ao juiz da União contra um ato, adaptar o ato impugnado ou substituí‑lo por outro e, no decurso da instância, invocar essa modificação ou substituição para privar a outra parte da possibilidade de tornar os seus pedidos e fundamentos iniciais extensivos ao ato ulterior ou de apresentar pedidos e fundamentos suplementares contra este (v., por analogia, acórdão do Tribunal Geral, de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, T‑256/07, Colet., p. II‑3019, n.° 46 e jurisprudência aí referida).
31 A mesma conclusão é aplicável aos atos, como a Decisão 2011/783 e o Regulamento de Execução n.° 1245/2011, que dispõem que uma Decisão ou um Regulamento devem continuar a visar direta e individualmente alguns particulares, na sequência de um processo de reapreciação expressamente imposto por essa mesma decisão ou por esse mesmo regulamento.
32 No caso em apreço, importa por conseguinte considerar que o recorrente também tem legitimidade para pedir a anulação da Decisão 2010/644, do Regulamento n.° 961/2010, da Decisão 2011/783, do Regulamento de Execução n.° 1245/2011 e do Regulamento n.° 267/2012, na medida em que estes atos lhe digam respeito (v., neste sentido e por analogia, acórdão People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, referido no n.° 30, supra, n.° 47).
Quanto à possibilidade de o recorrente invocar as proteções e garantias relacionadas com os direitos fundamentais
33 O Conselho e a Comissão alegam que, à luz do direito da União, as pessoas coletivas que são emanações de Estados terceiros não podem invocar as proteções e garantias relacionadas com os direitos fundamentais. Na medida em que, segundo eles, o recorrente é uma emanação do Estado iraniano, esta regra é‑lhe aplicável.
34 A este respeito, importa observar, em primeiro lugar, que nem a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (JO 2010, C 83, p. 389) nem os Tratados preveem disposições que excluem as pessoas coletivas que são emanações dos Estados do benefício da proteção dos direitos fundamentais. As disposições da referida Carta que são relevantes em relação aos fundamentos invocados pelo recorrente, nomeadamente os seus artigos 17.°, 41.° e 47.°, garantem, pelo contrário, os direitos de «[t]odas as pessoas», formulação que inclui as pessoas coletivas como o recorrente.
35 Neste contexto, o Conselho e a Comissão invocam, contudo, o artigo 34.° da Convenção para a proteção dos Direitos do Homem e das liberdades fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), que não reconhece a admissibilidade das petições apresentadas no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem por organizações governamentais.
36 Ora, por um lado, o artigo 34.° da CEDH é uma disposição processual inaplicável aos processos perante o juiz da União. Por outro lado, segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, o objetivo desta disposição é evitar que um Estado que seja parte na CEDH seja simultaneamente recorrente e recorrido perante o referido Tribunal (v., neste sentido, TEDH, acórdão Compagnie de navigation da République islamique d’Iran c. Turquie de 13 de dezembro de 2007, Recueil des arrêts et décisions, 2007‑V, § 81). Esta consideração não se aplica ao caso vertente.
37 O Conselho e a Comissão alegam igualmente que a regra que invocam é justificada pelo facto de um Estado ser o garante do respeito dos direitos fundamentais no seu território, sem que deles possa beneficiar.
38 Contudo, mesmo supondo que esta justificação é aplicável numa situação interna, o facto de um Estado ser o garante do respeito dos direitos fundamentais no seu próprio território é irrelevante no que respeita ao alcance dos direitos de que podem beneficiar as pessoas coletivas que são emanações deste mesmo Estado em território de Estados terceiros.
39 Tendo em conta o acima exposto, importa considerar que o direito da União não prevê qualquer norma que impeça as pessoas coletivas que são emanações de Estados terceiros de invocarem em seu benefício as proteções e garantias relacionadas com os direitos fundamentais. Esses mesmos direitos podem, por conseguinte, ser invocados por essas pessoas perante o juiz da União na medida em que sejam compatíveis com a sua natureza de pessoa coletiva.
40 De qualquer modo, o Conselho e a Comissão não apresentaram elementos que permitam demonstrar que o recorrente era efetivamente uma emanação do Estado iraniano, concretamente, uma entidade que participava no exercício do poder público ou que geria um serviço público sob controlo das autoridades (v., neste sentido, TEDH, acórdão Compagnie de navigation da République islamique d’Iran c. Turquie, referido no n.° 36, supra, § 79).
41 A este respeito, em primeiro lugar, o Conselho sustenta que o recorrente gere um serviço público de fiscalização das autoridades iranianas, pois fornece serviços financeiros que são necessários ao funcionamento da economia iraniana. Ora, o Conselho não contesta as alegações do recorrente de que os referidos serviços representam atividades comerciais exercidas num setor concorrencial e que estão submetidas ao direito comum. Nestas circunstâncias, o facto de as referidas atividades serem necessárias ao funcionamento da economia de um Estado não lhes confere, por si só, a qualidade de serviço público.
42 Em seguida, a Comissão sustenta que o facto de o recorrente estar envolvido na proliferação nuclear demonstra que participa no exercício do poder público. Ora, ao proceder dessa forma, a Comissão toma como premissa factual uma circunstância cuja realidade é impugnada pelo recorrente e que está no próprio centro da discussão no Tribunal Geral. De resto, o alegado envolvimento do recorrente na proliferação nuclear, como exposta nos atos impugnados, não demonstra o exercício de poderes estatais, mas de transações comerciais com entidades que participam na proliferação nuclear. Por conseguinte, esta alegação não justifica que o recorrente seja qualificado de emanação do Estado iraniano.
43 Por fim, a Comissão considera que o recorrente é uma emanação do Estado iraniano devido à participação deste último no seu capital. Ora, além de, segundo as indicações fornecidas pelo recorrente, não impugnadas pelo Conselho e pela Comissão, a participação em causa apenas ser minoritária, a mesma não implica, por si só, que o recorrente participe no exercício do poder público ou que gira um serviço público.
44 Tendo em conta o acima exposto, importa concluir que o recorrente pode invocar em seu benefício as proteções e garantias relacionadas com os direitos fundamentais.
Quanto ao primeiro fundamento, baseado numa violação do dever de fundamentação, dos direitos de defesa do recorrente e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva
45 Com o seu primeiro fundamento, o recorrente sustenta que o Conselho violou o dever de fundamentação, os seus direitos de defesa e o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva na medida em que, por um lado, não comunicou informações suficientes que lhe permitissem formular observações úteis sobre a adoção das medidas restritivas a seu respeito e que lhe garantissem um processo equitativo e que, por outro, quer o exame prévio à adoção das medidas restritivas que o visavam quer a reapreciação periódica dessas mesmas medidas padecem de vários erros.
46 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência dos argumentos do recorrente. Alega, em particular, que o recorrente não pode invocar o princípio do respeito dos direitos de defesa.
47 Em primeiro lugar, importa recordar que o dever de fundamentar um ato lesivo, tal como previsto no artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE e, particularmente, no caso em apreço, no artigo 24.°, n.° 3, da Decisão 2010/413, no artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007, no artigo 36.°, n.° 3, do Regulamento n.° 961/2010 e no artigo 46.°, n.° 3, do Regulamento n.° 267/2012, tem por finalidade, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato está bem fundamentado ou se, eventualmente, enferma de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato. O dever de fundamentação assim instituído constitui um princípio essencial do direito da União que apenas poderá ser derrogado em razão de considerações imperiosas. Portanto, a fundamentação deve, em princípio, ser comunicada ao interessado ao mesmo tempo que o ato lesivo, não podendo a sua falta ser sanada pelo facto de o interessado ter tomado conhecimento dos fundamentos do ato no decurso do processo perante o juiz da União (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral, de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, T‑390/08, Colet., p. II‑3967, n.° 80 e jurisprudência aí referida).
48 Por conseguinte, a menos que considerações imperiosas relacionadas com a segurança da União ou dos seus Estados‑Membros ou a condução das suas relações internacionais se oponham à comunicação de certos elementos, o Conselho deve dar a conhecer à entidade visada por medidas restritivas as razões específicas e concretas pelas quais considera que essas medidas deviam ser adotadas. Assim, deve mencionar os elementos de facto e de direito de que depende a justificação legal das medidas em causa e as considerações que o levaram a adotá‑las (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 47, supra, n.° 81 e jurisprudência aí referida).
49 Por outro lado, a fundamentação deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que o mesmo foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta ou individualmente afetadas pelo ato podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz, não somente do seu teor, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado se tiver ocorrido num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (v. acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 47, supra, n.° 82 e jurisprudência aí referida).
50 Em segundo lugar, de acordo com jurisprudência assente, o respeito pelos direitos de defesa, designadamente o direito a ser ouvido em qualquer processo instaurado contra uma entidade e que seja suscetível de culminar na adoção de um ato lesivo desta, constitui um princípio fundamental do direito da União e deve ser garantido mesmo na falta de regulamentação relativa ao processo em causa (acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 47, supra, n.° 91).
51 O princípio do respeito dos direitos de defesa exige, por um lado, que os elementos opostos à entidade interessada para fundamentar o ato desfavorável lhe sejam comunicados. Por outro lado, esta deve ser colocada em medida de fazer valer utilmente o seu ponto de vista a respeito desses elementos (v., por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho, T‑228/02, Colet., p. II‑4665, n.° 93).
52 Por conseguinte, no que respeita a um primeiro ato de congelamento de fundos de uma entidade, a menos que a tal se oponham considerações imperiosas relativas à segurança da Comunidade ou dos seus Estados‑Membros ou à condução das suas relações internacionais, a comunicação dos elementos de acusação deve ocorrer, ou simultaneamente à adoção do ato em causa, ou assim que possível após a adoção da referida decisão. A pedido da entidade em causa, esta tem igualmente direito de, uma vez adotado o ato, apresentar o seu ponto de vista a propósito destes elementos. Com as mesmas ressalvas, qualquer decisão subsequente de congelamento de fundos deve, em princípio, ser precedida de uma comunicação dos novos elementos imputados e de uma nova possibilidade de a entidade em causa invocar o seu ponto de vista (v., por analogia, acórdão Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho, referido no n.° 51, supra, n.° 137).
53 Importa, além disso, observar que, quando forem comunicadas informações suficientemente precisas, que permitam à entidade interessada dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos de acusação tomados em consideração pelo Conselho, o princípio do respeito dos direitos de defesa não obriga essa instituição a dar espontaneamente acesso aos documentos que constam dos autos do seu processo. Só a pedido da parte interessada é que o Conselho é obrigado a dar acesso a todos os documentos administrativos não confidenciais referentes à medida em causa (v. acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 47, supra, n.° 97 e jurisprudência aí referida).
54 Em terceiro lugar, o princípio da proteção jurisdicional efetiva constitui um princípio geral do direito da União, decorrente das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que foi consagrado nos artigos 6.° e 13.° da CEDH, bem como no artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. A eficácia da fiscalização jurisdicional implica que a autoridade da União em causa está obrigada a comunicar os fundamentos de uma medida restritiva à entidade interessada, na medida do possível, ou no momento em que esta medida é adotada ou, pelo menos, logo que possível após a sua adoção, para permitir aos seus destinatários exercerem, dentro dos prazos, o seu direito de recurso. Com efeito, o respeito desta obrigação de comunicar os referidos fundamentos é necessário, quer para permitir aos destinatários das medidas restritivas defenderem os seus direitos nas melhores condições possíveis e de decidirem com pleno conhecimento de causa se é útil recorrer ao juiz da União quer para permitir plenamente a este último exercer a fiscalização da legalidade do ato em causa que lhe incumbe (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça, de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, Colet., p. I‑6351, n.os 335 a 337 e jurisprudência aí referida).
55 Atendendo a esta jurisprudência, o Tribunal Geral considera que os argumentos das partes constantes do primeiro fundamento devem ser analisados nas cinco etapas que a seguir se descrevem. Em primeiro lugar, há que analisar o argumento preliminar do Conselho e da Comissão segundo o qual o recorrente não pode invocar o princípio do respeito dos direitos de defesa. Em segundo lugar, importa analisar os argumentos relativos, por um lado, ao dever de fundamentação e, por outro, à alegada violação dos direitos de defesa do recorrente no que respeita à comunicação inicial dos elementos de acusação. Em terceiro lugar, há que analisar a argumentação relativa à alegada violação dos direitos da defesa no que respeita ao acesso ao processo do Conselho. Em quarto lugar, o Tribunal Geral analisará os argumentos relacionados, por um lado, com a alegada violação dos direitos de defesa do recorrente no que respeita à possibilidade de este fazer valer o seu ponto de vista, e, por outro, a alegada violação do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva. Em quinto lugar, serão abordados os argumentos relativos aos alegados erros que viciaram a análise e a reapreciação do Conselho.
Quanto à possibilidade de o recorrente invocar o princípio do respeito dos direitos de defesa
56 O Conselho e a Comissão contestam a aplicabilidade do princípio do respeito dos direitos de defesa ao caso em apreço. Fazendo referência ao acórdão do Tribunal Geral de 19 de maio de 2010, Tay Za/Conselho (T‑181/08, Colet., p. II‑1965, n.os 121 a 123), alegam que o recorrente não foi visado por medidas restritivas devido à sua atividade própria, mas devido à pertença à categoria geral das pessoas e entidades que deram apoio à proliferação nuclear. Por conseguinte, não se iniciou o processo de adoção das medidas restritivas contra o recorrente na aceção da jurisprudência acima referida no n.° 50, sendo que, por conseguinte, este último não pode invocar os direitos de defesa ou apenas pode invocá‑los de forma restrita.
57 Esta argumentação não pode ser acolhida.
58 Com efeito, por um lado, o acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.° 56, supra, foi anulado na íntegra em sede de recurso, pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de março de 2012, Tay Za/Conselho (C‑376/10 P). Por conseguinte, as conclusões do referido acórdão já não fazem parte da ordem jurídica da União e não podem por isso ser validamente invocadas pelo Conselho e pela Comissão.
59 Por outro lado, o artigo 24.°, n.os 3 e 4, da Decisão 2010/413, o artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007, o artigo 36.°, n.os 3 e 4, do Regulamento n.° 961/2010 e o artigo 46.°, n.os 3 e 4, do Regulamento n.° 267/2012 preveem disposições que garantem os direitos de defesa das entidades visadas pelas medidas restritivas adotadas ao abrigo destes textos. O respeito destes direitos é objeto da fiscalização do juiz da União (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 47 supra, n.° 37).
60 Nestas circunstâncias, importa concluir que o princípio do respeito dos direitos de defesa, como acima recordado nos n.os 50 a 53, pode ser invocado pelo recorrente no caso em apreço.
Quanto ao dever de fundamentação e à comunicação inicial dos elementos de acusação
61 Importa antes de mais observar que, para apreciar o respeito do dever de fundamentação e da obrigação de comunicar à entidade interessada as acusações que lhe eram imputadas, há que tomar em consideração, além dos fundamentos que figuram nos atos impugnados, as três propostas de adoção de medidas restritivas comunicadas pelo Conselho ao recorrente.
62 Com efeito, por um lado, resulta das referidas propostas, como comunicadas ao recorrente, que as mesmas foram apresentadas às delegações dos Estados‑Membros no contexto da adoção de medidas restritivas que o visavam e que, por conseguinte, são elementos nos quais estas medidas se baseiam.
63 Por outro lado, é verdade que as três propostas foram comunicadas ao recorrente após a interposição do recurso, ou mesmo, no caso da proposta anexa à tréplica, após a adaptação dos pedidos, consecutiva à adoção da Decisão 2010/644 e do Regulamento n.° 961/2010. Assim sendo, as mesmas não podem validamente completar a fundamentação da Decisão 2010/413, do Regulamento de Execução n.° 668/2010 e, no que respeita à proposta anexa à tréplica, da Decisão 2010/644 e do Regulamento n.° 961/2010. As mesmas podem, contudo, ser tomadas em consideração no âmbito da apreciação da legalidade dos atos posteriores, concretamente da Decisão 2011/783, do Regulamento de Execução n.° 1245/2011 e do Regulamento n.° 267/2012 no que diz respeito às três propostas, e da Decisão 2010/644 e do Regulamento n.° 961/2010 no que diz respeito às propostas comunicadas em 28 de outubro de 2010.
64 Os atos impugnados referem os seguintes quatro fundamentos respeitantes ao recorrente:
¾ o recorrente é detido pelo Estado iraniano, ou em 94%, segundo a Decisão 2010/413 e o Regulamento de Execução n.° 668/2010, ou parcialmente, segundo os atos posteriores;
¾ o recorrente prestou serviços financeiros a entidades que efetuam aquisições destinadas aos programas nucleares e a mísseis balísticos do Irão; entre essas entidades figuram as entidades visadas na Resolução 1737 (2006) do Conselho de Segurança das Nações Unidas;
¾ em março de 2009, o recorrente ainda tratava dos pagamentos e das letras de crédito da Organização das indústrias da defesa (a seguir «OID») e da Iran Electronics Industries (a seguir «IEI»), visadas por medidas restritivas;
¾ em 2003, o recorrente tratou das letras de crédito por conta da sociedade Mesbah Energy Company, ligada ao programa nuclear iraniano.
65 Os fundamentos referidos nas propostas de adoção das medidas restritivas anexas ao ofício do Conselho, de 28 de outubro de 2010, correspondem na íntegra aos fundamentos referidos nos atos impugnados.
66 A terceira proposta de adoção de medidas restritivas, anexa à tréplica, acrescenta um quinto fundamento, segundo o qual o recorrente prestou serviços financeiros à Sanam Industria Group.
67 O recorrente defende que esta fundamentação não precisa de forma suficiente as razões da adoção das medidas restritivas a seu respeito. Considera, além disso, que esta insuficiência implica uma violação dos seus direitos de defesa.
68 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência da argumentação do recorrente.
69 O primeiro fundamento é suficientemente preciso, uma vez que permite ao recorrente compreender que o Conselho alega a participação do Estado iraniano no seu capital.
70 No que respeita ao segundo fundamento, importa observar que não é claro, antes de mais, se se trata de uma alegação geral completada e ilustrada pelos fundamentos seguintes ou de um fundamento independente. Na falta de articulação explícita entre os diferentes fundamentos, há que optar pela segunda interpretação da fundamentação dos atos impugnados.
71 Ora, à luz desta interpretação, o segundo fundamento é excessivamente vago, uma vez que não precisa a identidade das entidades às quais teriam sido prestados os serviços financeiros em causa.
72 Os terceiro, quarto e quinto fundamentos são suficientemente detalhados, uma vez que precisam os nomes das entidades visadas, bem como, no caso dos dois primeiros fundamentos, o tipo de serviços financeiros prestados e as datas da sua prestação.
73 Face ao exposto, há que considerar que o Conselho violou o dever de fundamentação e a obrigação de comunicar ao recorrente, na sua qualidade de entidade interessada, as acusações que lhe eram imputadas no que respeita ao segundo fundamento por ele invocado. Em contrapartida, esses mesmos deveres foram respeitados no que diz respeito aos outros fundamentos.
Quanto ao acesso ao processo
74 Como acima se refere nos n.os 12 e 13, o Conselho comunicou ao recorrente, em anexo ao seu ofício de 28 de outubro de 2010, duas propostas de adoção de medidas restritivas provenientes de Estados‑Membros e depois uma terceira proposta em anexo à tréplica.
75 O recorrente critica o facto de esta comunicação ser tardia, uma vez que não dispôs dos elementos em causa em tempo útil.
76 O Conselho, apoiado pela Comissão, defende‑se afirmando, no essencial, que comunicou as propostas em causa ao recorrente a partir do momento em que obteve o acordo dos Estados‑Membros dos quais as mesmas provinham.
77 Ora, o argumento do Conselho não pode ser acolhido. Com efeito, quando o Conselho pretende basear‑se em elementos fornecidos por um Estado‑Membro para adotar medidas restritivas em relação a uma entidade, é obrigado a garantir, antes da adoção das referidas medidas, que os elementos em questão podem ser comunicados à entidade em causa em tempo útil para que a mesma possa apresentar utilmente o seu ponto de vista.
78 No caso em apreço, importa observar que o prazo fixado ao recorrente pelo Conselho para apresentar as suas observações na sequência da adoção da Decisão 2010/413 e do Regulamento de Execução n.° 668/2010 expirava em 15 de setembro de 2010.
79 Ora, na medida em que o Conselho apenas comunicou as três propostas ao recorrente após o termo desse prazo, não lhe deu acesso aos elementos do seu processo em tempo útil, em violação dos direitos de defesa.
Quanto à possibilidade de o recorrente fazer valer utilmente o seu ponto de vista e quanto ao direito a uma proteção jurisdicional efetiva
80 Em primeiro lugar, o recorrente alega que não teve ocasião de fazer valer utilmente o seu ponto de vista e que, de qualquer modo, as observações que conseguiu formular não foram tidas em conta pelo Conselho.
81 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência dos argumentos do recorrente.
82 Importa antes de mais observar que, na sequência da adoção dos primeiros atos de congelamento dos seus fundos, em 26 de julho de 2010, o recorrente dirigiu ao Conselho, em 15 de setembro de 2010, uma carta na qual expôs o seu ponto de vista e na qual pediu que as medidas restritivas adotadas a seu respeito fossem suprimidas. O Conselho respondeu a esta carta em 28 de outubro de 2010. Em seguida, antes da adoção da Decisão 2011/783 e do Regulamento de Execução n.° 1245/2011, o recorrente apresentou as suas observações ao Conselho por carta de 29 de julho de 2011, à qual o Conselho respondeu em 5 de dezembro de 2011. Finalmente, em 10 de fevereiro de 2012, ou seja, antes da adoção do Regulamento n.° 267/2012, o recorrente apresentou novas observações ao Conselho, que respondeu por ofício de 24 de abril de 2012.
83 Por conseguinte, há que considerar que o recorrente teve ocasião de fazer valer utilmente o seu ponto de vista, exceto no que respeita, por um lado, ao segundo fundamento apresentado pelo Conselho, que é excessivamente vago (v. n.° 70, supra) e, por outro, às três propostas de adoção das medidas restritivas, na medida em que não dispunha delas em 15 de setembro de 2010.
84 No que respeita à tomada em consideração das observações formuladas, é certo que a resposta aos argumentos do recorrente nos ofícios do Conselho de 28 de outubro de 2010, de 5 de dezembro de 2011 e de 24 de abril de 2012 é sucinta. Não deixa no entanto de ser verdade que este último precisou, no ofício de 28 de outubro de 2010, que não partilhava o ponto de vista do recorrente segundo o qual as atividades relativas às letras de crédito não eram suscetíveis de contribuir para a proliferação nuclear. O Conselho reiterou esta posição no ofício de 5 de dezembro de 2011 e no ofício de 24 de abril de 2012.
85 De resto, é pacífico que o Conselho retificou a referência à detenção do capital do recorrente por parte do Estado iraniano, cuja exatidão foi contestada por este último.
86 Tendo em conta estas circunstâncias, contrariamente ao que alega o recorrente, há que considerar que as observações do recorrente foram tomadas em consideração pelo Conselho na reapreciação a que procedeu.
87 Em segundo lugar, o recorrente sustenta que o caráter insuficiente das informações e dos elementos que lhe foram comunicados afetou o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva.
88 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência deste argumento.
89 À semelhança do que acima se refere no n.° 83, há que considerar que, na medida em que o recorrente obteve a comunicação individual dos fundamentos de forma suficientemente precisa, concretamente, os primeiro, terceiro, quarto e quinto fundamentos invocados pelo Conselho, o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva foi respeitado.
90 Em contrapartida, o caráter vago do segundo fundamento apresentado pelo Conselho e a comunicação tardia das três propostas de adoção de medidas restritivas são constitutivos de uma violação do direito do recorrente a uma proteção jurisdicional efetiva.
Quanto aos vícios que afetam o exame levado a cabo pelo Conselho
91 O recorrente sustenta que o Conselho não procedeu a um verdadeiro exame das circunstâncias do caso concreto, mas que se limitou a adotar as propostas apresentadas pelos Estados‑Membros. Este vício afeta quer o exame prévio à adoção das medidas restritivas que visam o recorrente quer a reapreciação periódica dessas mesmas medidas.
92 Além disso, segundo o recorrente, decorre das comunicações diplomáticas, tornadas públicas por intermédio da organização Wikileaks (a seguir «comunicações diplomáticas»), que os Estados‑Membros, e em particular o Reino Unido, sofreram pressões do Governo dos Estados Unidos da América para que fossem adotadas medidas restritivas em relação a entidades iranianas. Ora, esta circunstância lança a dúvida sobre a legalidade das medidas adotadas e sobre a legalidade do seu processo de adoção.
93 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência dos argumentos do recorrente. Alega, em particular, que não há que ter em conta as comunicações diplomáticas.
94 Em primeiro lugar, importa realçar que os atos de adoção das medidas restritivas contra as entidades alegadamente implicadas na proliferação nuclear são atos do Conselho, que deve, portanto, garantir que a sua adoção é justificada. Por conseguinte, aquando da aprovação de um primeiro ato de adoção dessas medidas, o Conselho é obrigado a analisar a relevância e a justeza dos elementos de informação e de prova que lhe são apresentados, ao abrigo do artigo 23.°, n.° 2, da Decisão 2010/413, por um Estado‑Membro ou pelo Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. Na adoção dos atos sucessivos que visam a mesma entidade, o Conselho é obrigado, em conformidade com o artigo 24.°, n.° 4, da mesma Decisão, a reapreciar a necessidade da manutenção das referidas medidas à luz das observações apresentadas por esta entidade.
95 No caso em apreço, por um lado, o processo não contém nenhum indício que sugira que o Conselho verificou a relevância e a justeza dos elementos que visavam o recorrente e que lhe foram apresentados antes da adoção da Decisão 2010/413 e do Regulamento de Execução n.° 668/2010. Pelo contrário, a indicação errada, nesses atos, do grau de participação do Estado iraniano no capital do recorrente, cuja inexatidão não é contestada pelo Conselho, tende a demonstrar que não foi feita nenhuma verificação nesse sentido.
96 Por outro lado, decorre dos n.os 84 a 86, supra, que, na adoção dos atos impugnados posteriores, o Conselho reapreciou as circunstâncias do caso concreto à luz das observações do recorrente, uma vez que retificou a indicação relativa à participação do Estado iraniano no seu capital e que se pronunciou sobre a argumentação do recorrente sobre as atividades relativas às letras de crédito.
97 Em segundo lugar, no que respeita às comunicações diplomáticas, supondo que estão demonstradas as pressões diplomáticas sofridas por certos Estados‑Membros, as mesmas não implicam, por si só, que os atos impugnados adotados pelo Conselho, ou o exame que este levou a cabo aquando da sua adoção, tenham sido afetados.
98 Nestas circunstâncias, importa julgar procedentes os argumentos do recorrente relativos aos vícios de que alegadamente padece o exame levado a cabo pelo Conselho, no que respeita à Decisão 2010/413 e ao Regulamento de Execução n.° 668/2010, e julgá‑los improcedentes quanto ao restante.
99 Tendo em conta o exposto, importa em primeiro lugar observar que o Conselho violou os direitos de defesa do recorrente e o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva na medida em que não lhe comunicou, em tempo útil, as três propostas de adoção de medidas restritivas (v. n.os 79, 83 e 90, supra). Na medida em que as referidas propostas foram utilizadas pelo Conselho para servirem de base ao conjunto dos atos impugnados em relação ao recorrente e tendo em conta a data de comunicação da última delas, este vício afeta a legalidade da Decisão 2010/413, do Regulamento de Execução n.° 668/2010, da Decisão 2010/644 e do Regulamento n.° 961/2010, na parte em que as referidas propostas dizem respeito ao recorrente.
100 Em seguida, aquando da adoção da Decisão 2010/413 e do Regulamento de Execução n.° 668/2010, o Conselho não respeitou a obrigação de analisar a relevância e a justeza dos elementos de informação e de prova relativos ao recorrente que lhe foram submetidos, viciando de ilegalidade os referidos atos (v. n.os 95 e 98, supra).
101 Por fim, o Conselho violou o dever de fundamentação, os direitos de defesa do recorrente e o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva no que diz respeito ao segundo fundamento invocado contra o recorrente (v. n.os 70, 73, 83 e 90, supra). Contudo, na medida em que os diferentes fundamentos invocados pelo Conselho são independentes uns dos outros e que os outros fundamentos têm um caráter suficientemente preciso, esta circunstância não justifica a anulação da Decisão 2011/783, do Regulamento de Execução n.° 1245/2011 e do Regulamento n.° 267/2012. A referida circunstância apenas implica que o segundo fundamento não pode ser tido em consideração no do exame do segundo fundamento relativo à justeza das medidas restritivas que visam o recorrente.
102 Tendo em conta o acima exposto, importa acolher o primeiro fundamento na medida em que visa a anulação da Decisão 2010/413, do Regulamento de Execução n.° 668/2010, da Decisão 2010/644 e do Regulamento n.° 961/2010 na medida em que esses atos dizem respeito ao recorrente, e julgá‑lo improcedente quanto ao restante.
Quanto ao segundo fundamento, baseado num erro manifesto de apreciação a respeito da adoção das medidas restritivas em relação ao recorrente
103 O recorrente defende que os argumentos invocados em relação a ele pelo Conselho, acima enumerados nos n.os 64 a 66, não preenchem os requisitos previstos na Decisão 2010/413, no Regulamento n.° 423/2007, no Regulamento n.° 961/2010 e no Regulamento n.° 267/2012 e não se baseiam em provas. Por conseguinte, o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação ao adotar medidas restritivas a seu respeito com base nestes argumentos.
104 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
105 Segundo a jurisprudência, a fiscalização jurisdicional da legalidade de um ato pelo qual foram adotadas medidas restritivas em relação a uma entidade estende‑se à apreciação dos factos e das circunstâncias invocados para a justificar, bem como à verificação dos elementos de prova e de informação em que assenta essa apreciação. Em caso de contestação, incumbe ao Conselho apresentar esses elementos, com vista à sua verificação pelo juiz da União (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 47, supra, n.os 37 e 107).
106 Tendo em conta esta jurisprudência, e atendendo à falta de fundamentação do segundo fundamento invocado pelo Conselho em relação ao recorrente (v. n.° 101, supra), importa limitar a verificação da justeza dos primeiro, terceiro, quarto e quinto fundamentos invocados.
107 No que respeita ao primeiro fundamento, está demonstrado que o recorrente não é detido em 94% pelo Estado iraniano, na medida em que este último é apenas um acionista minoritário. Por conseguinte, este último fundamento assenta numa consideração de facto errada no que respeita à Decisão 2010/413 e ao Regulamento de Execução n.° 668/2010.
108 De resto, o facto de uma parte do capital do recorrente ser detida pelo Estado iraniano não implica, por si só, que o recorrente apoie a proliferação nuclear. Por conseguinte, o primeiro fundamento do Conselho não justifica a adoção das medidas restritivas em relação ao recorrente com fundamento no facto de este ter dado o referido apoio.
109 No que diz respeito ao quarto fundamento, o recorrente contesta ter prestado serviços à Mesbah Energy Company. Ora, o Conselho não apresentou nenhum elemento de prova ou de informação para demonstrar que esses serviços foram prestados, ou seja, que o recorrente sabia do envolvimento da Mesbah Energy Company na proliferação nuclear, a qual em 2003 ainda não era visada por medidas restritivas. Assim sendo, há que concluir que o quarto fundamento também não justifica a adoção das medidas restritivas em relação ao recorrente.
110 A mesma constatação é aplicável ao quinto fundamento, na medida em que está em causa a legalidade da Decisão 2011/783, do Regulamento de Execução n.° 1245/2011 e do Regulamento n.° 267/2012. Com efeito, apesar de o recorrente contestar ter prestado serviços financeiros à Sanam Industria Group depois da adoção das medidas restritivas que a visavam, o Conselho não apresentou nenhum elemento que demonstre a alegação contrária ou que prove que o recorrente sabia do envolvimento do Sanam Industria Group na proliferação nuclear, mesmo antes da adoção das medidas restritivas que visavam esta última.
111 Em último lugar, no que diz respeito ao terceiro fundamento, o recorrente não contesta que o OID e o IEI contribuam para a proliferação nuclear. Também não contesta ter tratado das letras de crédito destas duas entidades.
112 Contesta, contudo, que os serviços que prestou ao OID e à IEI justifiquem a adoção das medidas restritivas que o visam. Defende a este respeito, no essencial, que os referidos serviços eram serviços bancários correntes anteriormente prestados no contexto do tratamento das letras de crédito à exportação, emitidas por bancos terceiros, e que não diziam respeito a transações ligadas à proliferação nuclear.
113 Para poder verificar a justeza destes argumentos, o Tribunal Geral pediu ao Conselho que lhe comunicasse informações detalhadas sobre as letras de crédito tratadas pelo recorrente para o OID e o IEI.
114 O Conselho não apresentou elementos em resposta ao pedido do Tribunal Geral. Sustenta a este respeito que o recorrente também não apresentou esses elementos, apesar de poder e dever fazê‑lo.
115 Este argumento não pode ser acolhido. Como decorre da jurisprudência referida no n.° 105, supra, não é à entidade visada pelas medidas restritivas mas sim ao Conselho, que incumbe apresentar, em caso de contestação, os elementos de prova e de informação em que se baseou ao adotar as referidas medidas. No caso vertente, na medida em que o Conselho se baseou nas letras de crédito específicas que foram tratadas pelo recorrente para o OID e para o IEI, incumbe‑lhe por conseguinte apresentar ao Tribunal Geral os detalhes a este respeito.
116 Nestas circunstâncias, a impossibilidade de verificar a procedência dos argumentos do recorrente, segundo os quais os serviços que prestou ao OID e ao IEI não justificam a adoção das medidas restritivas que o visam, não pode prejudicá‑lo. Pelo contrário, na medida em que esta impossibilidade é imputável ao desrespeito da obrigação de apresentar os elementos de prova e de informação relevantes por parte do Conselho, há que acolher o segundo fundamento.
117 Atendendo ao acima exposto, há que anular os atos impugnados na medida em que dizem respeito ao recorrente, sem que seja necessário analisar o terceiro fundamento, baseado numa violação do princípio da proporcionalidade.
Quanto aos efeitos no tempo da anulação dos atos impugnados
118 No que respeita aos efeitos no tempo da anulação dos atos impugnados, importa observar, em primeiro lugar, que o Regulamento de Execução n.° 668/2010, que alterou a lista do anexo V do Regulamento n.° 423/2007, já não produz efeitos jurídicos na sequência da sua revogação pelo Regulamento n.° 961/2010. Do mesmo modo, o Regulamento n.° 961/2010, conforme alterado pelo Regulamento de Execução n.° 1245/2011, foi revogado pelo Regulamento n.° 267/2012. Por conseguinte, a anulação do Regulamento de Execução n.° 668/2010, do Regulamento n.° 961/2010 e do Regulamento de Execução n.° 1245/2011 apenas diz respeito aos efeitos que estes atos produziram no período compreendido entre a sua entrada em vigor e a data da sua revogação.
119 Em seguida, quanto ao Regulamento n.° 267/2012, há que recordar que, ao abrigo do artigo 60.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da Europeia, por derrogação do artigo 280.° TFUE, as decisões do Tribunal Geral que anulam um regulamento só produzem efeito a partir do termo do prazo de recurso visado no artigo 56.°, primeiro parágrafo, do referido Estatuto ou, caso tenha sido apresentado recurso nesse prazo, a contar da negação de provimento a este último (v., por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 16 de setembro de 2011, Kadio Morokro/Conselho, T‑316/11, não publicado na Coletânea, n.° 38).
120 A este respeito, referindo‑se ao despacho Akhras/Conselho, referido no n.° 23, supra, o recorrente alega que, em relação a ele, o Regulamento n.° 267/2012 é uma decisão adotada sob a forma de regulamento, e não um verdadeiro regulamento. Por conseguinte, o artigo 60.°, segundo parágrafo, do Estatuto não é aplicável no caso em apreço.
121 Este argumento não pode ser acolhido.
122 Com efeito, por um lado, no n.° 29 do despacho Akhras/Conselho, referido no n.° 23, supra, o presidente do Tribunal de Justiça não analisou detalhadamente a aplicabilidade do artigo 60.°, segundo parágrafo, do Estatuto, aos regulamentos que aplicam medidas restritivas, tendo‑se limitado a considerar que, ainda que os argumentos apresentados a este respeito pelo recorrente no processo C‑110/12 P(R) não fossem «desprovidos de fundamento», eram, em contrapartida, inoperantes.
123 Ora, por outro lado, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, importa considerar que o Regulamento n.° 267/2012, incluindo o seu anexo IX, tem natureza de regulamento, uma vez que o seu artigo 51.°, segundo parágrafo, prevê que o referido regulamento é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros, o que corresponde aos efeitos de um regulamento conforme previstos no artigo 288.° TFUE (v., por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de novembro de 2011, Bank Melli Iran/Conselho, C‑548/09 P, Colet., p. I‑11381, n.° 45).
124 O artigo 60.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça é efetivamente aplicável no caso em apreço.
125 Nestas circunstâncias, o Conselho dispõe de um prazo de dois meses, acrescido do prazo de dilação de dez dias, a partir da notificação do presente acórdão, para sanar as violações constatadas, adotando, sendo caso disso, novas medidas restritivas em relação ao recorrente. No caso vertente, o risco de prejuízo sério e irreversível para a eficácia das medidas restritivas impostas pelo Regulamento n.° 267/2012 não se afigura suficientemente elevado, atendendo à importante incidência dessas medidas nos direitos e nas liberdades da recorrente, para justificar a manutenção dos efeitos do referido regulamento em relação a este durante um período que ultrapasse o previsto no artigo 60.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça (v., por analogia, acórdão Kadio Morokro/Conselho, referido no n.° 119, supra, n.° 38).
126 Por fim, no que diz respeito aos efeitos da anulação da Decisão 2010/413 no tempo, conforme alterada pela Decisão 2010/644 e pela Decisão 2011/783, importa recordar que, ao abrigo do artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE, o Tribunal Geral pode, se considerar necessário, indicar os efeitos do ato anulado que devem ser considerados definitivos. No caso vertente, a existência de uma diferença entre a data de efeito da anulação do Regulamento n.° 267/2012 e a da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2010/644 e pela Decisão 2011/783, é suscetível de prejudicar seriamente a segurança jurídica, na medida em que esses dois atos aplicam ao recorrente medidas idênticas. Os efeitos da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2010/644 e pela Decisão 2011/783, devem por conseguinte ser mantidos em relação ao recorrente, até à produção de efeitos da anulação do Regulamento n.° 267/2012 (v., por analogia, acórdão Kadio Morokro/Conselho, referido no n.° 119, supra, n.° 39).
Quanto às despesas
127 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho, no essencial, sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com o pedido da recorrente.
128 Nos termos do artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, as instituições que intervenham no processo devem suportar as respetivas despesas. Portanto, a Comissão deve suportar as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1) São anulados, na medida em que dizem respeito ao Bank Saderat Iran:
¾ o n.° 7 do quadro B do anexo II da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC;
¾ o n.° 5 do quadro B do anexo do Regulamento de Execução (UE) n.° 668/2010 do Conselho, de 26 de julho de 2010, que dá execução ao n.° 2 do artigo 7.° do Regulamento (CE) n.° 423/2007 que impõe medidas restritivas contra o Irão;
¾ o n.° 7 do quadro B, do título I, do anexo da Decisão 2010/644/PESC do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que altera a Decisão 2010/413;
¾ o n.° 7 do quadro B do anexo VIII do Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (CE) n.° 423/2007;
¾ a Decisão 2011/783/PESC do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que altera a Decisão 2010/413;
¾ o Regulamento de Execução (UE) n.° 1245/2011 do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° ° 961/2010;
¾ o n.° 7 do quadro B, do título I, do anexo IX do Regulamento (UE) n.° 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (UE) n.° 961/2010.
2) São mantidos os efeitos da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2010/644 e pela Decisão 2011/783, no que diz respeito ao Bank Saderat Iran até à data de produção de efeitos da anulação do Regulamento n.° 267/2012.
3) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
4) O Conselho da União Europeia suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Bank Saderat Iran.
5) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 5 de fevereiro de 2013.
Assinaturas