SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
6 settembre 2013 (*)
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo di impedire la proliferazione nucleare – Congelamento dei capitali – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Errore di valutazione»
Nella causa T‑493/10,
Persia International Bank plc, con sede in Londra (Regno Unito), rappresentata inizialmente da S. Gadhia, S. Ashley, solicitors, D. Anderson, QC, e R. Blakeley, barrister, successivamente da Ashley, S. Jeffrey, A. Irvine, solicitors, D. Wyatt, QC, e Blakeley,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da M. Bishop e A. Vitro, in qualità di agenti,
convenuto,
sostenuto da
Commissione europea, rappresentata da S. Boelaert e M. Konstantinidis, in qualità di agenti,
interveniente,
avente ad oggetto, da un lato, una domanda di annullamento della decisione 2010/413/PESC del Consiglio, del 26 luglio 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC (GU L 195, pag. 39), del regolamento di esecuzione (UE) n. 668/2010 del Consiglio, del 26 luglio 2010, che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU L 195, pag. 25), della decisione 2010/644/PESC del Consiglio, del 25 ottobre 2010, recante modifica della decisione 2010/413 (GU L 281, pag. 81), del regolamento (UE) n. 961/2010 del Consiglio, del 25 ottobre 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (CE) n. 423/2007 (GU L 281, pag. 1), della decisione 2011/783/PESC del Consiglio, del 1° dicembre 2011, che modifica la decisione 2010/413 (GU L 319, pag. 71), del regolamento di esecuzione (UE) n. 1245/2011 del Consiglio, del 1° dicembre 2011, che attua il regolamento n. 961/2010 (GU L 319, pag. 11), e del regolamento (UE) n. 267/2012 del Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 961/2010 (GU L 88, pag. 1), nella parte in cui tali atti riguardano la ricorrente, e, d’altro lato, una domanda di declaratoria di inapplicabilità alla ricorrente dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento (CE) n. 423/2007 del Consiglio, del 19 aprile 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU L 103, pag. 1), dell’articolo 16, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 961/2010, e dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto da I. Pelikánová (relatore), presidente, K. Jürimäe e M. van der Woude, giudici,
cancelliere: N. Rosner, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 luglio 2012,
ha pronunciato la seguente
Sentenza (1)
(omissis)
Procedimento e conclusioni delle parti
22 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 7 ottobre 2010, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
23 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 5 novembre 2010, la ricorrente ha adeguato i capi delle sue conclusioni in seguito all’adozione, in data 25 ottobre 2010, della decisione 2010/644 e del regolamento n. 961/2010.
24 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 gennaio 2011, la Commissione europea ha chiesto di intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni del Consiglio. Con ordinanza dell’8 marzo 2011, il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha consentito tale intervento.
25 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 gennaio 2012, la ricorrente ha, da un lato, adeguato i capi delle sue conclusioni in seguito all’adozione, in data 1° dicembre 2011, della decisione 2011/783 e del regolamento di esecuzione n. 1245/2011 e, dall’altro, ha chiesto che gli atti impugnati fossero, se del caso, annullati con effetto immediato.
26 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 23 aprile 2012, la ricorrente ha adeguato i capi delle sue conclusioni in seguito all’adozione, in data 23 marzo 2012, del regolamento n. 267/2012.
27 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del proprio regolamento di procedura, ha posto alle parti quesiti scritti in ordine alle conseguenze da trarre, ai fini della presente causa, dalla sentenza della Corte del 13 marzo 2012, Melli Bank/Consiglio (C‑380/09 P), al numero dei direttori della ricorrente e alle modalità della loro nomina, nonché alla ricevibilità del quarto motivo della ricorrente. Le parti hanno risposto ai quesiti del Tribunale.
28 Nella sua risposta ai quesiti del Tribunale, depositata nella cancelleria di quest’ultimo l’8 giugno 2012, la ricorrente ha rinunciato al terzo motivo, relativo al carattere sproporzionato e, quindi, illegittimo, dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, dell’articolo 16, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 961/2010 e dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012.
29 Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 3 luglio 2012.
30 Con ordinanza del Tribunale (Quarta Sezione) del 4 settembre 2012, la fase orale del procedimento è stata riaperta al fine di versare agli atti le osservazioni della ricorrente sull’ordinanza del presidente della Corte del 19 luglio 2012, Akhras/Consiglio [C‑110/12 P(R)], e di raccogliere le osservazioni delle altre parti. La fase orale del procedimento è stata chiusa nuovamente il 4 ottobre 2012.
31 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare, con effetto immediato, il punto 4 della tabella B dell’allegato II alla decisione 2010/413, il punto 2 della tabella B dell’allegato al regolamento di esecuzione n. 668/2010, il punto 4 della tabella B, figurante nel titolo I, dell’allegato alla decisione 2010/644, il punto 4 della tabella B dell’allegato VIII al regolamento n. 961/2010, la decisione 2011/783, il regolamento di esecuzione n. 1245/2011 e il punto 4 della tabella B, figurante nel titolo I, dell’allegato IX al regolamento n. 267/2012, nella parte in cui tali atti la riguardano;
– dichiarare che l’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, l’articolo 16, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 961/2010, e l’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012 sono inapplicabili nei suoi confronti;
– condannare il Consiglio alle spese.
32 Il Consiglio e la Commissione chiedono che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
(omissis)
Nel merito
(omissis)
Sul primo motivo, relativo ad una violazione dell’obbligo di motivazione, del principio del rispetto dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva
(omissis)
– Sulla violazione dei diritti della difesa della ricorrente e del suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, derivante dal fatto che essa non avrebbe ottenuto informazioni sufficienti in ordine all’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti
78 La ricorrente fa valere che, nonostante le ripetute richieste di informazioni, essa non è stata sufficientemente informata in ordine all’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti e nei confronti della Bank Mellat, e che essa non avrebbe ricevuto, in particolare, alcuna prova dell’asserito coinvolgimento della Bank Mellat nella proliferazione nucleare. In tale contesto, essa sottolinea l’inadeguatezza delle proposte di adozione delle misure restrittive comunicate mediante la lettera del 13 settembre 2010 e di quella resa nota in allegato alla controreplica, nonché la divulgazione tardiva di quest’ultima.
79 La ricorrente ne deduce che la comunicazione di tali elementi non le ha consentito di formulare osservazioni utili sull’adozione di misure restrittive nei suoi confronti e nei confronti della Bank Mellat, e che essa non poteva garantirle un equo processo.
80 Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta la fondatezza degli argomenti della ricorrente. Esso afferma, in particolare, di aver comunicato alla ricorrente le proposte di adozione delle misure restrittive una volta ricevuto l’accordo degli Stati membri da cui esse provenivano.
81 In primo luogo, dall’esame effettuato nei precedenti punti da 62 a 77 emerge che il primo, il quarto e il quinto motivo fatti valere dal Consiglio nei confronti della Bank Mellat nonché la motivazione concernente la ricorrente stessa, quali risultano dagli atti impugnati e dalle proposte di adozione delle misure restrittive comunicate alla ricorrente, sono sufficientemente precisi. Per contro, il carattere vago del secondo, del terzo, del sesto e del settimo motivo forniti dal Consiglio nei confronti della Bank Mellat costituisce una violazione dei diritti della difesa della ricorrente nonché del suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.
82 In secondo luogo, si deve osservare che le proposte di adozione delle misure restrittive sono state comunicate il 13 settembre 2010, ovvero prima della scadenza del termine fissato dal Consiglio – il 25 settembre 2010 – per la presentazione da parte della ricorrente delle proprie osservazioni, di modo che non può essere constatata al riguardo alcuna violazione dei diritti della difesa.
83 Per contro, la proposta allegata alla controreplica è stata comunicata dopo la scadenza del termine menzionato nel precedente punto 82.
84 In proposito, l’argomento del Consiglio relativo alla necessità di ottenere l’accordo dello Stato membro interessato non può essere accolto. Infatti il Consiglio, quando intende fondarsi su elementi forniti da uno Stato membro per adottare misure restrittive nei confronti di un’entità, è tenuto ad accertarsi, prima di adottare dette misure, che gli elementi di cui trattasi possano essere comunicati all’entità interessata in tempo utile affinché essa possa far valere utilmente il proprio punto di vista.
85 Tuttavia, si deve considerare che la comunicazione tardiva di un documento su cui il Consiglio si è basato per adottare o per mantenere le misure restrittive riguardanti un’entità costituisce una violazione dei diritti della difesa che giustifica l’annullamento degli atti adottati in precedenza solo se si dimostra che le misure restrittive interessate non avrebbero potuto essere correttamente adottate o mantenute se non si fosse potuto accogliere come elemento a carico il documento comunicato tardivamente.
86 Orbene, come risulta dai precedenti punti 70 e 76, la proposta allegata alla controreplica non contiene elementi ulteriori rispetto agli atti impugnati e alle proposte comunicate il 13 settembre 2010, il che comporta che il fatto di non tenerne conto come elemento a carico non può pregiudicare la fondatezza dell’adozione e del mantenimento delle misure restrittive riguardanti la ricorrente. Ciò considerato, la comunicazione tardiva di detta proposta non giustifica l’annullamento della decisione 2010/413, del regolamento di esecuzione n. 668/2010, della decisione 2010/644 e del regolamento n. 961/2010.
87 In terzo luogo, per quanto concerne l’assenza di comunicazione delle prove, va sottolineato che, in forza del principio del rispetto dei diritti della difesa, il Consiglio non è tenuto a comunicare elementi diversi da quelli facenti parte del suo fascicolo. Orbene, nella fattispecie, il Consiglio, senza essere contraddetto dalla ricorrente, afferma che il suo fascicolo non contiene prove ulteriori concernenti il coinvolgimento della Bank Mellat nella proliferazione nucleare o la ricorrente stessa. Ciò considerato, non può essergli contestato di aver violato i diritti della difesa della ricorrente e il suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva per il fatto di non aver comunicato siffatte prove.
(omissis)
Sul secondo motivo, relativo ad un errore di valutazione in ordine alla detenzione o al controllo della ricorrente da parte della Bank Mellat
101 La ricorrente sostiene che essa non è detenuta dalla Bank Mellat e che non appartiene a quest’ultima ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, dell’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 961/2010, e dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012.
102 In via preliminare, si deve osservare che l’esame del Tribunale riguarda solamente la circostanza che la Bank Mellat detiene il 60% del capitale della ricorrente. Infatti, è certamente vero che dal 24 gennaio 2012 anche la Bank Tejarat, l’altra azionista della ricorrente, è interessata dalle misure restrittive adottate in forza della decisione 2010/413, del regolamento n. 961/2010 e del regolamento n. 267/2012. Tuttavia, tale circostanza è stata fatta valere dal Consiglio per la prima volta in udienza, ed essa non figura, in particolare, nella motivazione degli atti impugnati. Di conseguenza, essa non può essere presa in considerazione nell’ambito del controllo della loro legittimità.
103 Secondo la giurisprudenza, quando vengono congelati i fondi di un’entità riconosciuta quale partecipante alla proliferazione nucleare, sussiste un rischio non trascurabile che tale soggetto eserciti pressioni sulle entità da essa possedute o controllate per eludere l’effetto dei provvedimenti che la riguardano. Di conseguenza, il congelamento dei fondi di tali entità, imposto al Consiglio dall’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, dall’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, dall’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 961/2010 e dall’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 267/2012, è necessario ed appropriato per assicurare l’efficacia delle misure adottate e garantire che queste ultime non vengano eluse (v., in tal senso e per analogia, sentenza Melli Bank/Consiglio, punto 27 supra, punti 39 e 58).
104 Del pari, quando un’entità è detenuta al 100% da un soggetto ritenuto coinvolto nella proliferazione nucleare, è soddisfatta la condizione di possesso di cui all’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413 e all’articolo 16, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 961/2010 (v., per analogia, sentenza Melli Bank/Consiglio, punto 27 supra, punto 79). La stessa conclusione deve essere applicata alla nozione di entità «appartenente» ad un’entità ritenuta coinvolta nella proliferazione nucleare, che compare all’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 267/2012.
105 Ciò premesso, non si contesta che la Bank Mellat possiede solo il 60% del capitale della ricorrente.
106 In una tale situazione, contrariamente a quanto sostengono il Consiglio e la Commissione, non è applicabile la norma giurisprudenziale citata nel precedente punto 104, poiché la detenzione del 60% del capitale della ricorrente non comporta di per sé che sia soddisfatta la condizione di «possesso» o di «appartenenza», prevista alle disposizioni di cui sopra al punto 104.
107 Di conseguenza, occorre esaminare se, in considerazione delle circostanze del caso di specie, e in particolare del grado di possesso da parte della Bank Mellat, sussista un rischio non trascurabile che la ricorrente sia indotta ad eludere l’effetto delle misure restrittive che la riguardano (v., in tal senso e per analogia, sentenza Melli Bank/Consiglio, punto 27 supra, punto 40).
108 Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, fa valere che questo è ciò che avviene, poiché la Bank Mellat, in quanto azionista di maggioranza che detiene il 60% del capitale della ricorrente, può nominare e revocare i suoi direttori.
109 In proposito, dagli elementi del fascicolo discende che la ricorrente dispone di sette direttori, di cui due indipendenti che non svolgono funzioni esecutive.
110 È certamente vero che in forza sia della normativa del Regno Unito applicabile sia dello statuto della ricorrente, i direttori di quest’ultima vengono nominati mediante delibera ordinaria dell’assemblea generale, adottata a semplice maggioranza dei voti.
111 Ciò premesso, in primo luogo, risulta dagli elementi forniti dalla ricorrente, di cui le altre parti non hanno contestato l’esattezza, che, conformemente all’accordo dei suoi azionisti, solo quattro dei suoi direttori attuali sono stati scelti dalla Bank Mellat, e i tre rimanenti dalla Bank Tejarat.
112 Inoltre, uno dei quattro direttori scelti dalla Bank Mellat è un direttore indipendente non esecutivo. Come risulta dagli elementi presentati dalla ricorrente, il presupposto dell'indipendenza, il cui rispetto è verificato dalla FSA nell’ambito della procedura di autorizzazione dei direttori di una società, comporta in particolare che detto direttore non è in alcun modo associato agli azionisti della ricorrente, tra cui la Bank Mellat.
113 In base a tali circostanze, si deve considerare che la Bank Mellat può esercitare un’influenza, tutt’al più, su tre dei sette direttori attuali della ricorrente, vale a dire su una minoranza di questi ultimi.
114 In udienza, il Consiglio ha sostenuto ancora, al riguardo, che i direttori indipendenti, non svolgendo funzioni esecutive, non partecipavano alla gestione quotidiana della ricorrente.
115 Orbene, si deve osservare che, laddove si tratta delle decisioni collettive adottate dai direttori, lo statuto della ricorrente non distingue i direttori esecutivi dai direttori non esecutivi per quanto concerne le condizioni relative al quorum o il diritto di voto. Di conseguenza, in tale contesto, la posizione dei direttori non esecutivi è equivalente a quella dei direttori esecutivi.
116 Inoltre, sempre che l’argomento del Consiglio debba essere inteso nel senso che riguardi l’influenza che può essere esercitata individualmente da taluni direttori della ricorrente scelti dalla Bank Mellat nell’ambito delle loro funzioni esecutive, esso non può essere preso in considerazione sotto due profili. Infatti, da un lato, tale circostanza non è stata addotta nella motivazione degli atti impugnati. Dall’altro, l’argomento di cui trattasi non è sufficientemente preciso, in quanto il Consiglio non ha comunicato né l’identità dei direttori considerati, né le funzioni precise che essi esercitavano, né il rischio specifico che tale circostanza presentava per l’efficacia delle misure restrittive riguardanti la Bank Mellat.
117 In secondo luogo, si deve sottolineare che dagli elementi del fascicolo risulta che la nomina di ogni nuovo direttore della ricorrente è soggetta all’autorizzazione della FSA. Pertanto, la Bank Mellat non è in grado di modificare liberamente il numero e la tipologia dei direttori della ricorrente, in particolare sopprimendo i posti di lavoro dei direttori indipendenti.
118 Alla luce di quanto precede, si deve concludere che, nelle circostanze particolari del caso di specie, il fatto che la Bank Mellat possieda il 60% del capitale della ricorrente non consente di ritenere che sia soddisfatto il requisito di «possesso» o di «appartenenza», previsto all’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, all’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, all’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 961/2010, e all’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 267/2012.
119 Di conseguenza, il fatto che la Bank Mellat detenga il 60% del capitale della ricorrente non giustifica di per sé l’adozione e il mantenimento delle misure restrittive riguardanti quest’ultima.
120 Poiché il possesso del 60% del capitale della ricorrente da parte della Bank Mellat è l’unica circostanza che può essere presa in considerazione dal Tribunale (v. il punto 102 supra), si deve accogliere il secondo motivo e, pertanto, annullare la decisione 2010/644, il regolamento n. 961/2010, la decisione 2011/783, il regolamento di esecuzione n. 1245/2011 e il regolamento n. 267/2012, nella parte riguardante la ricorrente, senza che sia necessario esaminare, da un lato, gli altri argomenti addotti da quest’ultima nell’ambito del secondo motivo e, dall’altro, il quinto motivo.
(omissis)
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Sono annullati, nella parte relativa alla Persia International Bank plc:
– il punto 4 della tabella B dell’allegato II alla decisione 2010/413/PESC del Consiglio, del 26 luglio 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC;
– il punto 2 della tabella B dell’allegato al regolamento di esecuzione (UE) n. 668/2010 del Consiglio, del 26 luglio 2010, che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran;
– il punto 4 della tabella B, figurante nel titolo I, dell’allegato alla decisione 2010/644/PESC del Consiglio, del 25 ottobre 2010, recante modifica della decisione 2010/413;
– il punto 4 della tabella B dell’allegato VIII al regolamento (UE) n. 961/2010 del Consiglio, del 25 ottobre 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (CE) n. 423/2007;
– la decisione 2011/783/PESC del Consiglio, del 1° dicembre 2011, che modifica la decisione 2010/413;
– il regolamento di esecuzione (UE) n. 1245/2011 del Consiglio, del 1° dicembre 2011, che attua il regolamento n. 961/2010;
– il punto 4 della tabella B, figurante nel titolo I, dell’allegato IX al regolamento (UE) n. 267/2012 del Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 961/2010.
2) Gli effetti della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2010/644 e dalla decisione 2011/783, sono mantenuti, per quanto riguarda la Persia International Bank, fino a quando non prenderà effetto l’annullamento del regolamento n. 267/2012.
3) Per il resto, il ricorso è respinto.
4) Il Consiglio dell’Unione europea sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Persia International Bank.
5) La Commissione europea sopporterà le proprie spese.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 6 settembre 2013.
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