SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Cuarta ampliada)
de 16 de septiembre de 1998 (1)
«Ayudas de Estado - Exenciones fiscales - Negativa a iniciar el procedimiento
previsto por el apartado 2 del artículo 93 del Tratado - Concepto de interesado
- Acto confirmatorio - Inadmisibilidad»
En el asunto T-188/95,
Waterleiding Maatschappij «Noord-West Brabant» NV, sociedad neerlandesa, con
domicilio social en Oudenbosch (Países Bajos), representada por los Sres.
P.H.L.M. Kuypers, Abogado de Breda, y H.M. Gilliams, Abogado de Bruselas, que
designa como domicilio en Luxemburgo, el despacho de Me Jean-Marie Bauler, 47,
Grand-Rue,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. H. van Vliet,
miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio
en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del mismo
Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,
apoyada por
Reino de los Países Bajos, representado por los Sres. M. Fierstra y J.S. van den
Oosterkamp, assistent juridisch adviseurs del Ministerie van Buitenlandse zaken,
en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la
embajada de los Países Bajos, 5, rue C.M. Spoo,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión SG(95) D/8442 de la
Comisión, de 3 de julio de 1995, relativa a la ayuda n. NN 13/95 - Países Bajos -
Wet belastingen op milieugrondslag,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Cuarta ampliada),
integrado por la Sra. P. Lindh, Presidenta, y los Sres. R. García-Valdecasas,
K. Lenaerts, J.D. Cooke y M. Jaeger, Jueces;
Secretario: Sr. A. Mair, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de
marzo de 1998;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos que dieron origen al recurso
- 1.
- En 1992 el Gobierno neerlandés presentó a los Staten-Generaal (Parlamento
neerlandés) una proposición de Ley, denominada Wet op de verbruiksbelastingen
op milieugrondslag, que pasó a ser la Wet belastingen op milieugrondslag (Ley por
la que se establecen unos impuestos sobre el consumo para la protección del medio
ambiente; en lo sucesivo, «WBM»). Proponía gravar dos productos -las aguas
subterráneas y los residuos- con nuevos impuestos sobre el consumo e integrar en
esta ley el impuesto ya existente sobre los carburantes. La proposición preveía un
gravamen de 0,25 HFL por m3 de agua subterránea captada por las sociedades de
distribución de agua [letra a) del artículo 9]. A las demás empresas que captaran
por sí mismas aguas subterráneas (en lo sucesivo, «empresas que se abastecen a
sí mismas») se les aplicaba un tipo preferente de 0,125 HFL por m3 [letra b) del
artículo 9]. No obstante, la ley preveía una exención total del impuesto sobre las
aguas subterráneas para las empresas que se abastecen a sí mismas con una
capacidad de extracción inferior o igual a 10 m3 por hora [letra a) del artículo 8].
La captación de aguas por una empresa para irrigación o riego también quedaba
exenta siempre que no superara los 100.000 m3 [letra e) del artículo 8]. Por su
parte, el impuesto sobre los residuos quedaba fijado en 28,5 HFL por 1.000 kilos
(artículo 18). La proposición de ley contenía una exención del impuesto sobre los
residuos para el reciclado de lodos de dragado no depurables y tierras
contaminadas no depurables (artículo 17).
- 2.
- Mediante escrito de 7 de agosto de 1992 se notificó a la Comisión esta proposición
de ley, con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE.
- 3.
- Mediante escrito de 3 de diciembre de 1992, la Comisión comunicó al Gobierno
neerlandés que había adoptado, el 25 de noviembre de 1992, la Decisión SG(92)
D/17278 de no formular objeciones respecto a las medidas de ayuda incluidas en
la WBM y que se referían a los impuestos sobre captación de aguas subterráneas
y sobre residuos concedidas a un establecimiento de tratamiento de residuos.
- 4.
- En ese escrito indicaba que el impuesto sobre el consumo relativo a la extracción
de agua subterránea permitía determinadas bonificaciones, a saber:
- algunas exenciones para las pequeñas extracciones sobre una base
permanente y temporal, que funcionaran como umbrales para simplificar la
práctica de la percepción del impuesto;
- un tipo diferenciado, dependiendo de que la extracción se llevase a cabo
por sociedades de distribución de agua o por empresas que se abastecieran
a sí mismas.
- 5.
- Esta Decisión fue mencionada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de
24 de marzo de 1993 (C 83, p. 3).
- 6.
- Mediante escrito de 6 de diciembre de 1993, el Gobierno neerlandés notificó a la
Comisión, con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado, una propuesta de
modificación de la WBM. Las modificaciones proyectadas se referían, en particular,
al tipo del impuesto sobre aguas subterráneas, que quedaba fijado en
0,34 HFL para las sociedades de distribución de agua y en 0,17 HFL para las
empresas que se abastecieran a sí mismas [nuevas letras a) y b) del artículo 9].
- 7.
- Mediante escrito de 13 de abril de 1994, la Comisión informó al Gobierno
neerlandés de su Decisión de 29 de marzo de 1994 de no formular objeciones a
estas modificaciones.
- 8.
- Dicha Decisión fue mencionada en el Diario Oficial de 4 de junio de 1994 (C 153,
p. 20).
- 9.
- A continuación, mediante escrito de 27 de octubre de 1994, el Gobierno neerlandés
notificó a la Comisión, en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, una
propuesta de modificación de la WBM consistente en la introducción de una
precisión de carácter permanente y de dos precisiones de carácter temporal, que
había presentado a los Staten-Generaal el 13 de octubre de 1994.
- 10.
- Respecto al impuesto sobre las aguas subterráneas, proponía dos medidas fiscales
favorables (en lo sucesivo, «exención para el agua de enjuagado»), en concreto,
una exención para la captación de aguas subterráneas para el enjuagado de envases
reutilizables [nueva letra h) del artículo 8 de la WBM] y la posibilidad de que se
devolvieran los impuestos a las empresas que adquiriesen el agua para enjuagar los
envases reutilizables, de una sociedad de distribución de agua (nuevo artículo 10
A).
- 11.
- Respecto al impuesto sobre los residuos, preveía un aumento de 28,50 HFL a
29,20 HFL por 1.000 kilos (nuevo artículo 18 de la WBM), la posibilidad de
devolución de los impuestos a quienes entregaran residuos de destintado para su
transformación (nuevo apartado 1 del artículo 18 A; en lo sucesivo, «exención para
residuos de destintado») y a quienes entregaran residuos de reciclado de materias
plásticas a una empresa de transformación de residuos (nuevo apartado 2 del
artículo 18 A; en lo sucesivo, «exención para los residuos de reciclado de materias
plásticas»).
- 12.
- Mediante escrito de 25 de noviembre de 1994, la Comisión solicitó informaciones
complementarias, que el Gobierno neerlandés proporcionó mediante escrito de 20
de diciembre de 1994. En este escrito el Gobierno neerlandés informó a la
Comisión de que la Segunda Cámara de los Staten-Generaal había adoptado en
el ínterin la proposición de ley con algunas modificaciones, una de las cuales
consistía en asimilar temporalmente los lodos de dragado depurables a los lodos
de dragado no depurables.
- 13.
- Las autoridades neerlandesas aprobaron el 23 de diciembre de 1994 la versión
definitiva de la WBM con estas modificaciones. La ley entró en vigor el 1 de enero
de 1995.
- 14.
- Entre tanto, la demandante, una sociedad neerlandesa de distribución de agua, y
la Vereniging van Exploitanten van Waterleidingbedrijven in Nederland (en lo
sucesivo, «VEWIN») habían presentado ante la Comisión, el 16 de diciembre de
1994, una denuncia de la incompatibilidad de la WBM con el Derecho comunitario,
solicitando en particular a la Comisión que iniciara el examen formal de las
medidas de ayuda controvertidas con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del
Tratado y oyera a los denunciantes antes de adoptar una Decisión.
- 15.
- Mediante escrito de 25 de enero de 1995, titulado «Medida de ayuda n. NN 13/95
(N639/94) - Proposición de ley de modificación de la WBM», la Comisión informó
al Gobierno neerlandés de que, debido a la adopción y a la entrada en vigor de la
proposición de ley de modificación de la WBM mediante la introducción de una
precisión permanente y de dos precisiones temporales, antes de su aprobación por
la Comisión, las medidas de ayuda de la ley se consideraban ayudas no notificadas.
Al mismo tiempo, solicitó que le comunicara el texto íntegro de la WBM.
- 16.
- El 15 de febrero de 1995 el Gobierno neerlandés envió dicho texto. Señaló que era
idéntico al enviado con el escrito de 20 de diciembre de 1994. Añadió que la
ejecución de las devoluciones de los impuestos percibidos no sería efectiva hasta
el 1 de abril de 1995, lo que daría a la Comisión tiempo suficiente para adoptar su
Decisión.
- 17.
- El 17 de marzo de 1995 la demandante y la VEWIN presentaron una denuncia
complementaria, en la que exigían de nuevo a la Comisión que iniciara el examen
formal de las medidas de ayuda controvertidas y la requerían para que ordenara
la suspensión de la aplicación de la WBM.
- 18.
- Mediante Decisión SG(95) D/8442, de 3 de julio de 1995, relativa a la ayuda
n. NN 13/95 - Países Bajos - Wet belastingen op milieugrondslag (en lo sucesivo,
«Decisión impugnada»), la Comisión comunicó al Gobierno neerlandés el siguiente
análisis de la situación:
«Las medidas de ayuda contenidas en la WBM, que entran dentro del ámbito de
aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE y del apartado 1 del
artículo 61 del Acuerdo EEE, pueden ser consideradas compatibles con el mercado
común con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE y de
la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE, puesto que son
conformes con lo dispuesto en el apartado 3.4 de las Directrices comunitarias sobre
ayudas estatales en favor del medio ambiente» (Decisión impugnada, p. 9, párrafo
séptimo).
- 19.
- Mediante escrito de 2 de agosto de 1995 la Comisión comunicó a los denunciantes
que aprobaba las medidas de ayuda denunciadas por éstos en las dos denuncias
mencionadas. Añadió a su escrito una copia de la Decisión impugnada.
Procedimiento y pretensiones de las partes
- 20.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el
9 de octubre de 1995, la demandante interpuso un recurso de anulación de la
Decisión impugnada.
- 21.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el
11 de diciembre de 1995, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad
con arreglo al apartado 1 del artículo 114 del Reglamento de Procedimiento.
- 22.
- Mediante auto de 27 de marzo de 1996, se admitió la intervención del Reino de
los Países Bajos en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
- 23.
- Mediante auto de 17 de octubre de 1996, el Tribunal de Primera Instancia (Sala
Cuarta ampliada) resolvió unir al fondo la excepción de inadmisibilidad propuesta.
- 24.
- La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la Decisión impugnada.
- En el supuesto de que no se pudiera anular la Decisión impugnada
basándose en los cuatro primeros motivos formulados por la demandante,
ordene a la Comisión que presente todos los documentos internos
relacionados con la adopción de esta Decisión al objeto de determinar si ha
sido adoptada en aplicación del principio de colegialidad y del Reglamento
de Procedimiento de la Comisión.
- Condene en costas a la Comisión.
- 25.
- La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Acuerde la inadmisión del recurso.
- Subsidiariamente, lo desestime.
- Condene en costas a la demandante.
- 26.
- La parte coadyuvante solicita que se estimen las pretensiones de la Comisión.
- 27.
- Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Cuarta
ampliada) decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante,
formuló a las partes determinadas preguntas escritas antes de la vista, a las que
éstas respondieron dentro del plazo señalado.
- 28.
- En la vista, que tuvo lugar el 25 de marzo de 1998, se oyeron las alegaciones de las
partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera
Instancia.
Fundamentos de Derecho
- 29.
- La demandante invoca seis motivos en apoyo de su recurso, basados, en primer
lugar, en la irregularidad del procedimiento resultante de la no apertura del
procedimiento formal previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado; en
segundo lugar, en la infracción del artículo 190 del Tratado; en tercer lugar, en la
violación de varios principios generales del Derecho comunitario; en cuarto lugar,
en causa de nulidad; en quinto lugar, en la infracción del artículo 163 del Tratado,
y, en sexto lugar, en la no apertura del procedimiento formal previsto en el
apartado 2 del artículo 93 del Tratado por lo que se refiere a los elementos de
ayuda de la WBM anteriormente aprobados por la Comisión.
- 30.
- Dado que la demandante retiró el quinto motivo en la vista, la segunda de las
pretensiones del recurso, referida a una medida de organización del procedimiento
en apoyo de este motivo, ha quedado sin objeto.
Sobre la admisibilidad
- 31.
- La Comisión y la parte coadyuvante consideran que no procede admitir el recurso
por dos motivos: por una parte, la demandante no resulta individualmente afectada
por la Decisión impugnada en el sentido del párrafo cuarto del artículo 173 del
Tratado; por otra parte, la Decisión impugnada es una decisión confirmatoria en
la medida en que declara compatibles con el mercado común elementos de ayuda
de la WBM que ya habían sido aprobados por Decisiones que, en el ínterin, habían
pasado a ser firmes.
- 32.
- Procede examinar sucesivamente estos dos motivos de inadmisibilidad antes de
examinar determinadas circunstancias particulares invocadas por la demandante
para justificar la admisibilidad del presente recurso.
A. Sobre la cuestión de si la demandante resulta directa e individualmente
afectada por la Decisión impugnada
Alegaciones de las partes
- 33.
- La Comisión afirma que la Decisión impugnada no afecta individualmente a la
demandante.
- 34.
- A este respecto, añade, de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia y
del Tribunal de Primera Instancia se deduce que únicamente las empresas que
compitan directamente con los beneficiarios de una medida de ayuda de Estado
pueden, en su caso, resultar individualmente afectadas por una Decisión de
aprobación de esta ayuda.
- 35.
- En el presente asunto, las empresas beneficiarias de las ayudas de que se trata
operan en la industria alimentaria, la industria del papel y del cartón y la industria
del reciclado de las materias plásticas. Por lo tanto, no se encuentran en una
relación de competencia directa en relación con la demandante, que es una
sociedad de distribución de agua. Esta tampoco se encuentra en una relación de
competencia con las empresas que se abastecen a sí mismas al haber obtenido la
autorización de captar ellas mismas aguas subterráneas para emplearlas en la
producción de otros bienes.
- 36.
- En la vista, remitiéndose a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 5 de
noviembre de 1997, Ducros/Comisión (T-149/95, Rec. p. II-2031), apartados 33 a
43, y al auto del Tribunal de Primera Instancia de 18 de febrero de 1998, Comité
d'enterprise de la Société française de production/Commission (T-189/97, Rec.
p. II-335), apartado 42, la Comisión alega además que, aunque la demandante
tuviera la condición de interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del
Tratado, esta circunstancia no bastaría para demostrar que resulta individualmente
afectada por la Decisión impugnada en el sentido de la sentencia del Tribunal de
Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Commission (25/62, Rec. pp. 197 y ss.,
especialmente p. 223).
- 37.
- Afirma, además, que la demandante no puede resultar individualmente afectada
debido al carácter normativo de la Decisión impugnada, que sólo aprueba la
aplicación de disposiciones tributarias de alcance general. Tal Decisión se aplica
a situaciones determinadas objetivamente e implica efectos jurídicos en relación
con una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta
(sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 5 de junio de 1996, Kahn
Scheepvaart/Commisión, T-398/94, Rec. p. II-477). Por consiguiente, sólo afecta a
la demandante debido a su condición objetiva de sociedad de distribución de agua.
- 38.
- La Comisión niega la afirmación de la demandante de que las ayudas
controvertidas se financian con cargo a los tributos que se le imponen. En efecto,
el producto de los impuestos previstos por la WBM se ingresa en los presupuestos
generales del Estado neerlandés. En cualquier caso, la financiación de las ayudas
carece de pertinencia respecto a la cuestión de la admisibilidad del recurso. Este
no es admisible por el mero hecho de que la demandante se considere afectada por
ser sujeto pasivo de determinados impuestos previstos en la WBM, puesto que esta
circunstancia no guarda ninguna relación con los eventuales elementos de ayuda
contenidos en esa Ley.
- 39.
- La parte coadyuvante considera que los criterios aplicados por la jurisprudencia
para identificar a los particulares individualmente afectados por una Decisión de
la Comisión que apruebe una medida de ayuda de Estado tras haber seguido el
procedimiento formal previsto por el apartado 2 del artículo 93 del Tratado
también deberían aplicarse al caso en que la Comisión adopta una Decisión en
virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado tras efectuar un examen previo.
Este paralelismo limita el número de recursos posibles contra Decisiones adoptadas
en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado con objeto de respetar tanto
la finalidad de tales recursos, esto es, la salvaguardia de los derechos de los
interesados en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, como el
alcance del párrafo cuarto del artículo 173 del mismo Tratado.
- 40.
- Al igual que la Comisión, la parte coadyuvante señala que la demandante debe
encontrarse en una relación de competencia respecto a las empresas que se
benefician de la medida de ayuda controvertida para resultar individualmente
afectada por la Decisión de aprobación. Ahora bien, en el presente asunto, los
motivos formulados por la demandante se basan únicamente en el hecho de que
es sujeto pasivo del impuesto establecido en la WBM. Por tanto, no obedecen en
modo alguno al hecho de haber hallado competencia en sus actividades. Por
consiguiente, la demandante no ha indicado por qué motivo la Decisión impugnada
puede perjudicar sus intereses legítimos e influir de forma considerable en su
situación en el mercado de que se trata, como exige la sentencia del Tribunal de
Justicia de 28 de enero de 1986, Cofaz y otros/Comisión (169/84, Rec. p. 391),
apartado 28. Además, el mero hecho de que la demandante desempeñe una
actividad de distribución de agua no implica necesariamente que compita con las
empresas beneficiarias de las ayudas contenidas en la WBM.
- 41.
- El Gobierno neerlandés señala que el interés de la demandante no reside en la
desaparición de las bonificaciones establecidas por la WBM, sino más bien en la
supresión de los impuestos sobre los residuos y las aguas subterráneas previstos por
ésta. A este respecto, la propia demandante indica que resulta afectada de forma
importante por el impuesto sobre los residuos porque las empresas de distribución
de agua producen grandes cantidades de lodos depurables sujetos a este impuesto.
Remitiéndose a las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 17 de
septiembre de 1992, NBV y NVB/Comisión (T-138/89, Rec. p. II-2181),
apartado 33, y de 27 de abril de 1995, Casillo Grani/Comisión (T-443/93, Rec.
p. II-1375), apartado 7, y a la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de octubre
de 1995, Rendo y otros/Comisión (C-19/93 P, Rec. p. I-3319), apartados 12 a 16,
el Gobierno neerlandés considera que la demandante carece de interés para
ejercitar la acción. Por una parte, no compite con los beneficiarios de las ayudas,
de forma que la eventual anulación de la Decisión impugnada no afectaría a su
situación competitiva. Por otra parte, esta anulación no afectaría a la situación de
la demandante en cuanto sujeto pasivo de la WBM, puesto que seguiría
devengando los impuestos establecidos por esta Ley.
- 42.
- Por el contrario, la demandante afirma que resulta individualmente afectada por
la Decisión impugnada. Los requisitos de admisibilidad de un recurso interpuesto
contra una Decisión de la Comisión adoptada en el marco del procedimiento
previo del apartado 3 del artículo 93 del Tratado son menos rigurosos que los de
un recurso interpuesto contra una Decisión de la Comisión adoptada en el marco
del procedimiento formal del apartado 2 del artículo 93 del Tratado. Su finalidad
es garantizar el respeto de los derechos procedimentales que esta última
disposición concede a los interesados. Todos los interesados, sin distinción, están
legitimados para recurrir contra una Decisión adoptada en el marco del
procedimiento previo. Los interesados en el sentido del apartado 2 del artículo 93
del Tratado no son solamente la empresa o empresas que se beneficien de una
ayuda, sino también «las personas, empresas o asociaciones que puedan verse
afectadas en sus intereses por la concesión de la ayuda, es decir, en particular, las
empresas competidoras y las organizaciones profesionales» (sentencias del Tribunal
de Justicia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión, 323/82, Rec. p. 3809,
apartado 16, y de 19 de mayo de 1993, Cook/Comisión, C-198/91, Rec. p. I-2487,
apartado 24). La utilización de la locución adverbial «en particular» muestra que
el Tribunal de Justicia sólo ha citado a los competidores de las empresas
beneficiarias de la ayuda a título de ejemplo. Por consiguiente, basta con establecer
un nexo causal entre la concesión de la ayuda, por una parte, y, por otra, el
perjuicio infligido a los intereses de la persona o de la empresa que interpone un
recurso de anulación, sin que sea preciso que ésta se encuentre en relación de
competencia con el beneficiario de la ayuda.
- 43.
- En cualquier caso, la demandante se encuentra en una relación de competencia
con las empresas que se abastecen a sí mismas en la medida en que, a
consecuencia de la WBM, las empresas pasan de abastecerse en las sociedades de
distribución de agua, como la demandante, a extraerla ellas mismas (véase el
apartado 45 infra).
- 44.
- La demandante resulta afectada de forma importante por el impuesto sobre los
residuos porque las empresas de distribución de agua producen grandes cantidades
de lodos depurables que están sujetos a dicho impuesto.
- 45.
- La demandante añade que ha sufrido una pérdida de ingresos a consecuencia de
la deserción de las empresas que, a raíz de las medidas de ayuda contenidas en la
WBM, dejaron de consumir el agua suministrada por la demandante y comenzaron
a extraerla ellas mismas. En efecto, la WBM prevé exenciones para las empresas
que se autoabastecen y estas exenciones hacen que el agua extraída resulte
considerablemente más barata que el agua comprada a la demandante. Por
consiguiente, existe un nexo causal directo entre la exención para las empresas que
se autoabastecen y el perjuicio sufrido por la demandante.
- 46.
- La exención para el agua de enjuagado, por su parte, produce los mismos
resultados. En efecto, los consumidores de esta agua son, en gran parte, empresas
que se abastecen a sí mismas. La deserción de los consumidores de agua implica
inevitablemente otros aumentos del precio del agua, lo cual, a su vez, da lugar a
que un mayor número de empresas extraigan el agua por sí mismas, puesto que la
mayor parte de los costes de una sociedad de distribución de agua son costes fijos.
Es evidente que el precio del agua aumenta si los costes deben repartirse entre un
número cada vez menor de consumidores.
- 47.
- Además, la demandante resulta afectada por las ayudas concedidas, en la medida
en que, en la WBM, se financian con cargo a un aumento del impuesto sobre los
residuos, que pasa de 28,5 HFL a 29,20 HFL. De esta forma la demandante sufre
una carga tributaria adicional para financiar la concesión de ayudas a otras
empresas. Por consiguiente, resulta afectada por estas ayudas.
- 48.
- En opinión de la demandante, la WBM se adoptó para modificar el volumen de
la distribución y de la utilización de agua. Por consiguiente, ella, que es unasociedad de distribución de agua, resulta afectada por las medidas de ayuda que
implica la WBM.
- 49.
- Las sociedades de distribución de agua ocupan una situación singular al amparo de
la WBM. Son las únicas empresas sujetas al tipo máximo del impuesto sobre las
aguas subterráneas. En el momento de adopción de la WBM, el número de
sociedades de distribución de agua sujetas al tipo máximo del impuesto era
conocido y se podía determinar, de manera que forman un grupo cerrado cuyos
miembros quedan individualizados por el gravamen establecido por la WBM.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 50.
- El párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado permite a las personas físicas o
jurídicas impugnar las Decisiones de las que sean destinatarias o aquellas que,
aunque revistan la forma de un Reglamento o de una Decisión dirigida a otra
persona, las afecten directa e individualmente.
- 51.
- En el presente asunto, procede en primer lugar examinar el concepto de parte
interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado como requisito
de admisibilidad del recurso. A continuación, procede comprobar si la demandante
tiene efectivamente la condición de parte interesada en el sentido de esta
disposición.
- Sobre la condición de parte interesada en el sentido del apartado 2 del
artículo 93 del Tratado, como requisito de admisibilidad del recurso
- 52.
- En el marco del artículo 93 del Tratado deben distinguirse, por una parte, la fase
previa de examen de las ayudas, establecida en el apartado 3, que sólo tiene por
objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la
compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida y, por otra, la fase de
examen del apartado 2 del artículo 93. El Tratado tan sólo prevé la obligación de
la Comisión de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones
en el marco de esta fase de examen, cuya finalidad es permitir a la Comisión
obtener una información completa sobre el conjunto de los datos del asunto
(sentencias del Tribunal de Justicia Cook/Comisión, antes citada, apartado 22; de
15 de junio de 1993, Matra/Comisión, C-225/91, Rec. p. I-3203, apartado 16, y de
2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval, C-367/95 P, Rec. p. I-1719, apartado 38).
- 53.
- Cuando, sin iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, la
Comisión declara, sobre la base del apartado 3 del mismo artículo, que una ayuda
es compatible con el mercado común, los beneficiarios de dichas garantías de
procedimiento únicamente pueden obtener su respeto si tienen la posibilidad de
impugnar ante el Tribunal de Justicia dicha Decisión de la Comisión (sentencias
Cook/Comisión, antes citada, apartado 23; Matra/Comisión, antes citada, apartado
17, y Comisión/Sytraval, antes citada, apartado 40). Por estos motivos, el Tribunal
de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia declaran la admisibilidad de un
recurso que tiene por objeto la anulación de una Decisión adoptada con arreglo
al apartado 3 del artículo 93 del Tratado, interpuesto por un interesado en el
sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, cuando, mediante la
interposición del recurso, el interesado pretende hacer respetar los derechos
procedimentales que le concede el apartado 2 del artículo 93 del Tratado
(sentencias Cook/Comisión, antes citada, apartados 23 a 26, y Matra/Comisión,
antes citada, apartados 17 a 20; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22
de octubre de 1996, Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, T-266/94, Rec.
p. II-1399, apartado 45).
- 54.
- No obstante, cuando una parte demandante no pretende la anulación de una
Decisión adoptada en el marco del procedimiento previo previsto por el apartado
3 del artículo 93 del Tratado por haber incumplido la Comisión la obligación de
incoar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado o por haber sido
conculcadas las garantías procesales previstas por esta última disposición, el simple
hecho de que pueda ser considerada como parte interesada a efectos del apartado
2 del artículo 93 no basta para admitir que la parte demandante está
individualmente afectada en el sentido del párrafo cuarto del artículo 173 del
Tratado (sentencia Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, antes citada, apartado
45). En tal supuesto, sólo podrá admitirse el recurso si la Decisión impugnada
afecta a la demandante en razón de otras circunstancias que puedan
individualizarla de manera análoga a la del destinatario, en el sentido de la
sentencia Plaumann/Comisión, antes citada (sentencia Skibsværftsforeningen y
otros/Comisión, antes citada, apartado 45).
- 55.
- En el presente asunto, la Decisión impugnada se adoptó sobre la base del apartado
3 del artículo 93 del Tratado, sin que la Comisión hubiera iniciado el procedimiento
formal previsto por el apartado 2 del artículo 93.
- 56.
- En su escrito de interposición del recurso, la demandante solicita la anulación de
la Decisión impugnada alegando que la Comisión se negó indebidamente a iniciar
el procedimiento formal previsto por el apartado 2 del artículo 93 del Tratado por
lo que se refiere a las ayudas aprobadas por esta Decisión. En efecto, considera
que se imponía la apertura de tal procedimiento, puesto que una primera
apreciación de las ayudas de que se trata planteaba serias dificultades sobre su
compatibilidad con el mercado común.
- 57.
- Habida cuenta de cuanto precede, la demandante habrá de ser considerada directa
e individualmente afectada por la Decisión impugnada si se demuestra que tiene
la condición de interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
- 58.
- En estas circunstancias, procede desestimar la alegación de la Comisión conforme
a la cual la mera condición de interesada no basta para individualizar a la
demandante en el sentido del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado. Por lo
demás, procede señalar que la jurisprudencia invocada por la Comisión en apoyo
de su alegación (véase el apartado 36 supra) ha sido desarrollada en el marco de
recursos de anulación dirigidos contra Decisiones que declaraban ayudas
compatibles con el mercado común tras la apertura del procedimiento del apartado
2 del artículo 93 del Tratado.
- Sobre la cuestión de si la demandante tiene la condición de parte interesada
en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado
- 59.
- La Comisión y el Gobierno neerlandés consideran que la demandante no tiene la
condición de interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado
porque no es una competidora directa de los beneficiarios de las medidas de ayuda
aprobadas por la Decisión impugnada. Remitiéndose a la sentencia Kahn
Scheepvaart/Comisión, antes citada, consideran además que procede declarar la
inadmisibilidad del recurso, habida cuenta del alcance general de la Decisión
impugnada.
- 60.
- Es jurisprudencia reiterada que los interesados a que se refiere el apartado 2 del
artículo 93 del Tratado no son únicamente la empresa o las empresas favorecidas
por una ayuda, sino también las personas, empresas o asociaciones que puedan
verse afectadas en sus intereses por la concesión de la ayuda, es decir, en
particular, las empresas competidoras y las organizaciones profesionales (sentencia
del Tribunal de Justicia Intermills/Comisión, antes citada, apartado 16; véanse
también las sentencias del Tribunal de Justicia, Cook/Comisión, antes citada,
apartado 24; Matra/Comisión, antes citada, apartado 18, y Comisión/Sytraval, antes
citada, apartado 41, que confirman la sentencia del Tribunal de Primera Instancia
de 28 de septiembre de 1995, Sytraval y Brink's France/Comisión, T-95/94, Rec.
p. II-2651).
- 61.
- Aunque la utilización por el juez comunitario de la locución adverbial «en
particular» pueda indicar que una empresa que no sea competidora directa del
beneficiario de una ayuda pueda tener la condición de interesada en el sentido del
apartado 2 del artículo 93 del Tratado, debe señalarse no obstante que, en el
asunto que dio lugar a la sentencia Intermills/Comisión, antes citada, la
demandante era la beneficiaria de una ayuda individual declarada incompatible con
el mercado común, mientras que, en los asuntos que dieron lugar a las sentencias
Cook/Comisión, Matra/Comisión y Sytraval y Brink's France/Comisión, también
citadas anteriormente, las demandantes eran o representaban a empresas
competidoras del beneficiario de la medida estatal individual denunciada. El
recurso en el asunto que dio lugar a la sentencia Intermills/Comisión, antes citada,
fue declarado admisible debido a que, en su condición de beneficiaria de la ayuda,
la demandante resultaba directa e individualmente afectada por la Decisión de la
Comisión (sentencia Intermills/Comisión, apartado 5). En los asuntos que dieron
lugar a las sentencias Cook/Comisión, Matra/Comisión y Sytraval y Brink's
France/Comisión, citadas anteriormente, las demandantes, como competidoras
directas de los beneficiarios de la medida estatal denunciada, tenían claramente la
condición de interesadas en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
Además, los recursos estaban destinados a hacer respetar las garantías
procedimentales establecidas por esta última disposición. Por tanto, las
demandantes estaban legitimadas para solicitar la anulación de la Decisión de la
Comisión por la que se declaraban las ayudas compatibles con el mercado común
(sentencias Cook/Comisión, antes citada, apartados 23 a 26, y Matra/Comisión,
antes citada, apartados 17 a 20) o la anulación de la que declaraba que las medidas
denunciadas no constituían ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del
Tratado (sentencia Comisión/Sytraval, antes citada, apartado 48).
- 62.
- No obstante, cuando, sin iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del
Tratado, la Comisión considera, con arreglo al apartado 3 del mismo artículo, que
un régimen general de ayudas es compatible con el mercado común, no podrá
admitirse el recurso de anulación interpuesto contra tal decisión si la situación
competitiva de la demandante en el mercado no resulta afectada por la concesión
de la ayuda. En efecto, en tales circunstancias la demandante no tiene la condición
de interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
- 63.
- Así, en su auto de 30 de septiembre de 1992, Landbouwschap/Comisión (C-295/92,
Rec. p. I-5003), el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente (apartado 12):
«[...] de los autos se deduce que las ayudas objeto de este litigio sólo benefician a
un grupo de grandes empresas industriales que no compiten con la parte
demandante ni con los horticultores a quienes representa. Por consiguiente, el
mantenimiento o la anulación de la Decisión impugnada, mediante la cual la
Comisión autorizó la concesión de estas ayudas a las empresas industriales de que
se trata, no afecta, en ningún modo, a sus intereses.»
- 64.
- Asimismo, en la sentencia Kahn Scheepvaart/Comisión, antes citada, el Tribunal
de Primera Instancia declaró (apartados 49 y 50) que la demandante no tenía la
condición de interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado y
que, al no hallarse en relación de competencia con los beneficiarios del régimen
general de ayudas controvertido, no estaba afectada «de una manera indirecta y
potencial» por éste. Por consiguiente, también declaró la inadmisibilidad del
recurso.
- 65.
- Por lo tanto, procede examinar las distintas alegaciones invocadas por la
demandante para demostrar que, a pesar del carácter general de las ayudas
contenidas en la WBM, tiene no obstante la condición de interesada en el sentido
del apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
- 66.
- La demandante afirma, en primer lugar, que las sociedades de distribución de agua
son las únicas empresas a quienes se aplica el tipo máximo del impuesto sobre las
aguas subterráneas. Por otra parte, insiste en que produce grandes cantidades de
lodos depurables sujetos al impuesto sobre los residuos y que éste ha sido
aumentado para financiar las ayudas que fueron notificadas a la Comisión el 27 de
octubre de 1994.
- 67.
- Estas alegaciones deben ser desestimadas. En efecto, para demostrar su condición
de interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, la
demandante debe probar que las ayudas establecidas por la WBM afectan a su
situación competitiva en el mercado. Ahora bien, el hecho de que la demandante
soporte el tipo máximo del impuesto sobre las aguas subterráneas no demuestra
por sí solo que su situación competitiva en el mercado resulte afectada por las
ayudas contenidas en la WBM y, en particular, por la bonificación del impuesto
sobre las aguas subterráneas de que disfrutan determinadas empresas. Asimismo,
el hecho de que se aumentara el impuesto sobre los residuos con el fin de financiar
el coste de determinadas ayudas establecidas por la WBM no permite deducir, por
el mero hecho de que la demandante deba soportar este impuesto en razón de su
condición objetiva de productora de residuos, pero por igual concepto quecualquier otro operador económico que se encuentre en una situación idéntica, que
estas ayudas afectan a su situación competitiva en el mercado.
- 68.
- Compartir el criterio de la demandante equivaldría a admitir que cualquier sujeto
pasivo es un interesado en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado en
relación con una ayuda financiada con cargo a los recursos fiscales generales de un
Estado miembro. Tal interpretación sería manifiestamente incompatible con la
interpretación jurisprudencial de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 93 del
Tratado (sentencias Intermills/Comisión, antes citada, apartado 16; Cook/Comisión,
antes citada, apartado 24; Matra/Comisión, antes citada, apartado 18, y Kahn
Scheepvaart/Comisión, antes citada, apartados 47 a 50). Además, tendría la
consecuencia de privar de contenido jurídico el concepto de «persona
individualmente afectada» en el sentido del párrafo cuarto del artículo 173 del
Tratado, en los recursos de anulación dirigidos contra decisiones adoptadas sobre
la base del apartado 3 del artículo 93 del Tratado.
- 69.
- En segundo lugar, la demandante afirmó en la vista que las sociedades de
distribución de agua son las únicas empresas de las que cabría esperar
razonablemente que interpusieran un recurso de anulación de la Decisión
impugnada. Sin embargo, esta circunstancia no basta por sí sola para demostrar
que las ayudas aprobadas en la Decisión impugnada afectan a la demandante en
su situación competitiva en el mercado. Por tanto debe desestimarse la alegación,
sin que sea preciso pronunciarse sobre su eventual interposición fuera de plazo.
Por otra parte, como señaló acertadamente la Comisión en la vista, la alegación
carece de base. En efecto, nada impedía a los competidores directos de los
beneficiarios de la ayuda, establecidos en otros Estados miembros y afectados en
su situación competitiva por la exención respecto al agua de enjuagado de la que
se benefician los productores neerlandeses, interponer un recurso de anulación de
la Decisión impugnada.
- 70.
- Antes de examinar, en tercer lugar, las demás alegaciones de la demandante,
procede recordar los distintos elementos de ayuda que implica la WBM, en la
medida en que estas alegaciones se refieren precisamente a las ayudas específicas
contenidas en dicha Ley.
- 71.
- Esta contiene, por una parte, una serie de exenciones del impuesto sobre los
residuos: una exención para el reciclado de lodos de dragado contaminados no
depurables y de tierras contaminadas no depurables (artículo 17); una exención
para el reciclado de residuos por cuenta de la propia empresa [letra c) del artículo
12]; una exención para los residuos exportados (véase la exposición de motivos de
la WBM); una exención para los residuos de destintado (apartado 1 del artículo
18 A); una exención para los residuos de reciclado de materia plásticas (apartado
2 del artículo 18 A), y una exención para el reciclado de lodos de dragado
depurables contaminados (escrito del Gobierno neerlandés a la Comisión, de 20 de
diciembre de 1994; véase el apartado 12 supra).
- 72.
- A este respecto, nada impide a la demandante acogerse en concreto a la exención
para el reciclado de residuos por cuenta propia o a la de residuos exportados.
Como beneficiaria potencial de tales exenciones, la demandante carece de interés
en solicitar la anulación de la Decisión impugnada en la medida en que ésta
declara dichas ayudas compatibles con el mercado común.
- 73.
- Respecto a las demás exenciones del impuesto sobre los residuos, consta que los
beneficiarios de estas ayudas son empresas especializadas en el dragado, en el
destintado o en el reciclado de materias plásticas. Por consiguiente, tales
exenciones no pueden afectar, en principio, a la situación competitiva de la
demandante, que es una sociedad de distribución de agua, en el mercado.
- 74.
- Para demostrar que tiene, sin embargo, la condición de interesada en el sentido del
apartado 2 del artículo 93 del Tratado, la demandante sólo ha alegado, en la fase
escrita ante el Tribunal de Primera Instancia, que resulta afectada
considerablemente por el impuesto sobre los residuos porque las empresas de
distribución de agua producen grandes cantidades de lodos depurables sujetos a
dicho impuesto, y porque las exenciones de la WBM están financiadas en esta Ley
mediante un aumento del impuesto sobre los residuos de 28,50 HFL a 29,20 HFL.
- 75.
- Estas alegaciones ya han sido desestimadas en los apartados 67 y 68. Por otra
parte, aunque la demandante resulta efectivamente afectada por el impuesto sobre
los residuos como empresa productora de residuos, no se deduce de ningún
elemento de los autos que su situación competitiva en el mercado haya podido
resultar afectada por la concesión de exenciones de este impuesto.
- 76.
- La WBM contiene, por otra parte, una serie de exenciones referidas al impuesto
sobre las aguas subterráneas: un tipo impositivo reducido para las empresas que
se abastecen a sí mismas [letra b) del artículo 9] y una exención total de dicho
impuesto para las empresas que se abastecen a sí mismas y que tengan una
capacidad de extracción inferior o igual a 10 m3 por hora [letra a) del artículo 8]
(en lo sucesivo, denominadas conjuntamente «bonificaciones en favor de las
empresas que se abastecen a sí mismas»); una exención del impuesto sobre la
captación de agua por empresas con fines de irrigación o de riego, siempre que
esta captación no supere los 100.000 m3 [letra e) del artículo 8; en lo sucesivo,
«exención para irrigación o riego»], y una exención para el agua de enjuagado
[letra h) del artículo 8 y artículo 10 A].
- 77.
- Respecto a las bonificaciones en favor de las empresas que se abastecen a sí
mismas, la demandante formula dos alegaciones, además de la ya examinada y
desestimada anteriormente (apartados 67 y 68). Alega, en primer lugar, que la
WBM se adoptó con objeto de modificar el volumen de distribución y de utilización
de agua. A continuación, afirma que la bonificación en favor de las empresas que
se abastecen a sí mismas dio lugar a una merma considerable de sus ingresos
debido a que varias empresas a las que suministraba agua habitualmente optaron
por extraerla por sí mismas. Por consiguiente, existe un nexo causal directo entre
la bonificación en favor de las empresas que se abastecen a sí mismas y el perjuicio
sufrido por la demandante.
- 78.
- La primera alegación, que no ha sido objeto de más explicaciones, no precisa si la
situación competitiva de la demandante en el mercado ha resultado afectada por
las ayudas contenidas en la WBM y, en tal caso, en qué medida. Por consiguiente,
debe ser desestimada.
- 79.
- En cuanto a la segunda alegación, es necesario señalar que los beneficiarios de la
bonificación en favor de las empresas que se abastecen a sí mismas son clientes
actuales o potenciales de la demandante. A través de esta ayuda, se los incitó a
satisfacer por sí mismos sus necesidades de agua. A este respecto, sin que la
Comisión y el Gobierno neerlandés la hayan contradicho, la demandante ha
calculado que la deserción hacia un abastecimiento autónomo ha causado una
disminución de su volumen de negocios de alrededor de un millón de HFL en 1995
(observaciones de la demandante sobre la excepción de inadmisibilidad, p. 5).
- 80.
- Procede admitir que, efectivamente, esta deserción hacia un abastecimiento
autónomo que ha sido documentada por la demandante demuestra que, para sus
clientes, el agua que captan ellos mismos constituye un producto sustitutorio del
agua suministrada por las sociedades de distribución de agua. En estas
circunstancias, la bonificación en favor de las empresas que se abastecen a sí
mismas afecta directamente a la estructura del mercado de suministro de agua en
el que actúa la demandante. Afecta, por tanto, a la situación competitiva de ésta
en dicho mercado.
- 81.
- Por tanto, procede concluir que, por lo que respecta a esta bonificación, la
demandante tiene la condición de interesada en el sentido del apartado 2 del
artículo 93 del Tratado.
- 82.
- A continuación, por lo que se refiere a la exención para el agua de enjuagado, la
demandante únicamente afirma que produce el mismo efecto que la bonificación
en favor de las empresas que se abastecen a sí mismas en la medida en que los
usuarios de agua de enjuagado son, en gran parte, empresas de estas
características.
- 83.
- Procede desestimar esta alegación. En efecto, la exención para el agua de
enjuagado no implica como tal ninguna incitación a los clientes actuales o
potenciales de la demandante para pasar al abastecimiento autónomo. Una
empresa que adquiera el agua a través de un distribuidor tiene derecho a la
devolución del impuesto pagado sobre las aguas subterráneas utilizadas para el
enjuagado de envases reutilizables (artículo 10 A de la WBM). Por tanto, la
empresa no soporta ningún gravamen sobre el agua de enjuagado. Si la empresa
de que se trata pasa a abastecerse a sí misma, el resultado será el mismo desde un
punto de vista económico. En efecto, tampoco pagará el impuesto sobre el agua
que capta por sí misma y que utiliza para el enjuagado de los envases reutilizables
[letra h) del artículo 8 de la WBM].
- 84.
- De ello se deduce que la demandante no ha demostrado que la exención para el
agua de enjuagado afecte a su situación competitiva en el mercado. Por
consiguiente, no puede apreciarse su condición de interesada en el sentido del
apartado 2 del artículo 93 del Tratado por lo que se refiere a esta exención.
- 85.
- Por último, respecto a la exención para irrigación o riego, puede efectivamente
provocar algunas «deserciones» hacia un abastecimiento autónomo. En efecto, a
diferencia de lo que sucede en el caso de la exención para el agua de enjuagado,
la WBM no prevé ninguna posibilidad de recuperar el impuesto pagado cuando el
agua destinada a la irrigación o el riego es suministrada por una empresa de
distribución. La exención para irrigación o riego puede, por tanto, inducir a
determinadas empresas a prescindir del agua suministrada por empresas de
distribución y a comenzar a captarla por sus propios medios. Por consiguiente, al
igual de lo que sucede con la bonificación en favor de las empresas que se
abastecen a sí mismas (véanse los apartados 79 a 81 supra), este elemento de ayuda
afecta a la situación competitiva de la demandante en el mercado, de forma que
ésta tiene, por lo que atañe a este elemento, la condición de interesada en el
sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
- 86.
- Sobre la base de cuanto antecede, procede concluir que la demandante tiene la
condición de interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado en
lo que respecta a dos elementos de ayuda contenidos en la WBM, en concreto, la
bonificación en favor de las empresas que se abastecen a sí mismas y la exención
para irrigación o riego. Por consiguiente, debe considerarse que la demandante
resulta directa e individualmente afectada por la Decisión impugnada en la medida
en que la Comisión declara estos dos elementos de ayuda compatibles con el
mercado común sin haber iniciado el procedimiento con arreglo al apartado 2 del
artículo 93 del Tratado (sentencias Cook/Comisión y Matra/Comisión, antes
citadas).
- 87.
- Según la Comisión y el Gobierno neerlandés, los dos elementos de ayuda de la
WBM controvertidos ya habían sido aprobados por Decisiones anteriores de la
Comisión que, entre tanto, han pasado a ser firmes. Por tanto, procede examinar
si la Decisión impugnada es una Decisión puramente confirmatoria respecto a la
compatibilidad con el mercado común de estos dos elementos de ayuda.
B. Sobre la cuestión de la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se
dirige contra una Decisión confirmatoria de Decisiones anteriores de aprobación de
la bonificación en favor de empresas que se abastecen a sí mismas y de la exención
para irrigación o riego
Alegaciones de las partes
- 88.
- La Comisión y la parte coadyuvante afirman que el recurso se interpuso fuera de
plazo. La bonificación en favor de las empresas que se abastecen a sí mismas ya
había sido aprobada mediante la Decisión de la Comisión de 25 de noviembre de
1992, comunicada mediante escrito de 3 de diciembre de 1992 al Gobierno
neerlandés y publicada de manera sumaria en el Diario Oficial de 24 de marzo de
1993 (véanse los apartados 3 a 5 supra). La demandante no impugnó nunca esta
Decisión. Del escrito de la demandante y de VEWIN de 16 de diciembre de 1994
mediante el cual ambas presentaron una denuncia a la Comisión se deduce a este
respecto que, al presentar la denuncia, la demandante ya conocía el escrito de la
Comisión de 3 de diciembre de 1992. A falta de notificación o de publicación,
corresponde a quien tiene conocimiento de un acto que le afecta, como por
ejemplo en el presente asunto, a través de la publicación de los elementosesenciales de la Decisión en el Diario Oficial, solicitar su texto completo en un
plazo razonable (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 7 de marzo de
1995, Socurte y otros/Comisión, asuntos acumulados T-432/93, T-433/93 y T-434/93,
Rec. p. II-503, apartado 49). Por otra parte, el 25 de noviembre de 1992 la
Comisión había difundido un comunicado de prensa relativo a la Decisión de 1992
y ésta se cita en su Informe anual sobre la competencia. Además, del escrito
enviado por la demandante al Ministerio de asuntos exteriores neerlandés el 23 de
noviembre de 1994, se deduce que en ese momento disponía ya de una copia del
escrito de la Comisión de 3 de diciembre de 1992.
- 89.
- Respecto a la Decisión de 29 de marzo de 1994, comunicada al Gobierno
neerlandés mediante escrito de 13 de abril de 1994 (véase el apartado 7 supra), la
Comisión señala que la modificación introducida en la WBM apareció en el Diario
Oficial de 4 de junio de 1994 y que la demandante disponía evidentemente del
escrito de 13 de abril de 1994, puesto que lo adjuntó a las observaciones escritas
sobre la excepción de inadmisibilidad.
- 90.
- Por consiguiente, no debe admitirse el presente recurso de la demandante, puesto
que ésta omitió interponer dentro de plazo un recurso de anulación contra las
Decisiones de 25 de noviembre de 1992 y de 29 de marzo de 1994 después de
haber tenido la posibilidad de conocerlas por haber sido publicadas en el Diario
Oficial (sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de marzo de 1994, TWD
Textilwerke Deggendorf, C-188/92, Rec. p. I-833).
- 91.
- La Comisión y el Gobierno neerlandés niegan además que la Decisión impugnada
resulte de una nueva apreciación global de la WBM. Esta Decisión no sustituye a
la Decisión anterior de 25 de noviembre de 1992. La Comisión señala que,
conforme a la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de octubre de 1984, Heineken
Brouwerijen (91/83 y 127/83, Rec. p. 3435), apartado 21, no era necesario apreciar
de nuevo a raíz de esta última notificación las exenciones fiscales ya aprobadas y
completamente distintas de las exenciones fiscales notificadas el 27 de octubre
de 1994.
- 92.
- Añade que, aunque el Estado miembro de que se trate no ponga inmediatamente
en práctica las medidas aprobadas, el principio de seguridad jurídica implica que
una Decisión pasa a ser firme una vez transcurrido el plazo de dos meses del
artículo 173 del Tratado, de manera que, por una parte, el Estado miembro
afectado tenga la certeza de que puede aplicar la medida proyectada y, por otra
parte, la Comisión pueda cerrar el expediente.
- 93.
- En cuanto a la tesis de la demandante conforme a la cual la notificación del
proyecto de la WBM realizada el 7 de agosto de 1992 por parte del Gobierno
neerlandés no se refería al proyecto de establecer un régimen de ayuda porque los
Staten-Generaal aún no habían aprobado el proyecto de ley, la Comisión y la parte
coadyuvante señalan que, del tenor del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, que
impone la notificación de «los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas»,
no se deduce que sólo puedan notificarse las medidas de ayuda definitivas. Por otra
parte, de la jurisprudencia se deduce claramente que un Estado miembro puede
decidir la modificación de un proyecto de una medida ya notificado (sentencia
Heineken Brouwerijen, antes citada).
- 94.
- Por último, la parte coadyuvante señala que la Decisión de 25 de noviembre de
1992 estaba motivada y que, por consiguiente, la parte demandante no puede
afirmar que era inexistente por falta de motivación.
- 95.
- La demandante considera que no cabe declarar la inadmisibilidad de su recurso por
el mero hecho de no haber recurrido contra las Decisiones de aprobación
anteriores a la Decisión impugnada. En el presente asunto, sólo una proposición
de ley adoptada por los Staten-Generaal es un «proyecto» de ayuda en el sentido
del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, que la Corona promulga seguidamente
mediante un Real Decreto, después de haber sido aprobado por la Comisión. En
efecto, corresponde a los Staten-Generaal adoptar el texto final de una ley, de
manera que todas las notificaciones anteriores efectuadas por el Gobierno
neerlandés carecen de pertinencia. Sólo el proyecto de los Staten-Generaal de
diciembre de 1994 es un «proyecto» de ayuda en el sentido del apartado 3 del
artículo 93 del Tratado. Por lo tanto, como las notificaciones precedentes a la
Comisión no podían referirse a «proyectos» en el sentido del apartado 3 del
artículo 93, la reacción de la demandante habría sido intempestiva, si es que
hubiera estado al corriente de estas notificaciones.
- 96.
- Por otra parte, la Decisión impugnada implica una apreciación global de todas las
ayudas contenidas en la WBM, de manera que las aprobaciones anteriores se
volvieron a evaluar a la luz de las nuevas modificaciones. A este respecto, la
demandante solicitó expresamente a la Comisión que procediera a una apreciación
global de la WBM, en la medida en que, conforme a la jurisprudencia, si un
proyecto de ayuda se modifica antes de su adopción definitiva, la prohibición de
ejecución que figura en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado y, paralelamente,
la apreciación por parte de la Comisión se refieren al régimen de ayuda en su
conjunto, incluidas las modificaciones, y no a las modificaciones por separado
(véase la sentencia Heineken Brouwerijen, antes citada). El examen global de todas
las medidas de ayuda de la WBM era tanto más necesario por cuanto las
modificaciones realizadas sobre los proyectos anteriores eran numerosas e influían
en las medidas de ayuda ya autorizadas y porque la Comisión había adaptado en
el ínterin su marco de apreciación a través de la adopción de las Directrices
comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (DO 1994, C 72,
p. 3). Además, de la Decisión impugnada se deduce que la Comisión procedió
efectivamente a una apreciación global de las medidas de ayuda controvertidas
(p. 8, párrafos segundo, tercero y último, y p. 9, párrafos quinto y último). En ella
la Comisión declara expresamente que no ve ninguna razón para reconsiderar su
postura respecto a los proyectos anteriores y se refiere a la WBM, y no a sus
modificaciones. Además, después de haber sido informada por la demandante de
que el texto notificado de la WBM no se correspondía con el texto finalmente
adoptado, la Comisión solicitó al Gobierno neerlandés, mediante escrito de 25 de
enero de 1995, que le enviara los textos definitivos de la WBM. Por último, los
Staten-Generaal habían aprobado el proyecto de la WBM en su conjunto, y no se
limitaron a refrendar las modificaciones propuestas por el Gobierno neerlandés.
- 97.
- La demandante considera que, en virtud del sistema del artículo 93 del Tratado así
como del artículo 5 del Tratado, que le impone el deber de contribuir de buena fe
a la consecución de los objetivos de éste, el Gobierno neerlandés estaba obligado
a notificar únicamente la versión definitiva de la WBM. Sin embargo, el Gobierno
neerlandés recurrió a una práctica consistente en someter a la Comisión una serie
de proyectos provisionales. La Comisión sólo fue informada del tenor exacto de la
WBM a través de la denuncia de VEWIN y de la demandante, lo que la indujo a
pedir al Gobierno neerlandés, el 25 de enero de 1995, que le enviara «los textos
completos de la WBM».
- 98.
- En su réplica, la demandante se refiere además a la sentencia Socurte y
otros/Comisión, antes citada. Afirma que nunca tuvo conocimiento de motivación
alguna que justificara la autorización de las versiones anteriores del proyecto de la
WBM. Añade que cuando, a fines de 1994, tuvo conocimiento de la existencia de
las anteriores notificaciones, se puso inmediatamente en contacto con la Comisión
y le expuso detalladamente en una denuncia los motivos por los que consideraba
que la autorización concedida no podía estar justificada en modo alguno.
- 99.
- Además, las Decisiones de aprobación anteriores no estaban motivadas en
absoluto. Por tanto, la demandante ni siquiera pudo comprobar su legalidad ni
decidir si deseaba interponer un recurso de anulación contra ellas. No podía
determinar, basándose en las publicaciones realizadas en el Diario Oficial a
propósito de las notificaciones anteriores (DO 1993, C 83, p. 3, y DO 1994, C 153,
p. 20), quiénes eran los beneficiarios de las ayudas notificadas y cuáles eran los
motivos que justificaban las Decisiones de la Comisión de no formular objeciones
contra dichas ayudas. Por consiguiente, la Comisión no podía suponer que la
demandante interpondría un recurso contra estas Decisiones, cuyos detalles y
motivos no conocía. Una interpretación diferente daría lugar a una situación en la
que la Comisión obtendría ventajas de su propia infracción del artículo 190 del
Tratado, disposición cuyo objetivo consiste, en particular en proteger los derechos
de terceros. En cualquier caso, esta falta de motivación implica que las Decisiones
deben ser consideradas inexistentes o viciadas de nulidad absoluta.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 100.
- La excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión y por el Gobierno
neerlandés se subdivide en dos partes, basadas, en primer lugar, en que, cuando
se interpuso el presente recurso, ya habían expirado los plazos de interposición de
los recursos de anulación de las Decisiones de 25 de noviembre de 1992 y de 29
de marzo de 1994 y, en segundo lugar, en que la Decisión impugnada es
meramente confirmatoria de estas dos últimas Decisiones.
- 101.
- Antes de iniciar el examen de las alegaciones de las partes, es preciso recapitular
la cronología de las Decisiones que la Comisión adoptó en relación con los distintos
elementos de ayuda contenidos en la WBM.
- 102.
- Mediante escrito de 3 de diciembre de 1992 la Comisión comunicó al Gobierno
neerlandés que el 25 de noviembre de 1992 había adoptado la Decisión SG(92)
D/17278 de no formular objeciones contra las medidas de ayuda incluidas en la
proposición de la WBM y que le habían sido notificadas el 7 de agosto de 1992. La
proposición de WBM objeto de la Decisión de 25 de noviembre de 1992 establecía
ya las bonificaciones en favor de las empresas que se abastecieran a sí mismas,
consistentes en la exención total para las empresas de estas características con
capacidad de extracción inferior o igual a 10 m3 por hora [letra a) del artículo 8]
y un tipo preferencial en favor de las empresas que se abastecieran a sí mismas y
que superaran ese umbral, que se fijaba en 0,125 HFL por m3 [letra b) del artículo
9]. La misma proposición preveía asimismo la exención para irrigación o riego
[letra e) del artículo 8].
- 103.
- Mediante escrito de 6 de diciembre de 1993, el Gobierno neerlandés notificó a la
Comisión, en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, una propuesta de
modificación de la WBM. Las modificaciones propuestas se referían, en especial,
al tipo del impuesto sobre las aguas subterráneas, que se fijaba en 0,34 HFL para
las sociedades de distribución de agua y en 0,17 HFL para las empresas que se
abastecieran a sí mismas (artículo 9). Mediante escrito de 13 de abril de 1994 la
Comisión informó al Gobierno neerlandés de su Decisión de 29 de marzo de 1994
de no formular objeciones contra las modificaciones de la WBM que se le habían
notificado.
- 104.
- Por último, mediante escrito de 27 de octubre de 1994, el Gobierno neerlandés
notificó a la Comisión, en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, su
propuesta de «modificación de la WBM mediante la introducción de una precisión
de carácter permanente y de dos precisiones de carácter temporal». Esta
notificación de 27 de octubre de 1994 dio lugar a la adopción de la Decisión
impugnada. La WBM modificada establecía un aumento del impuesto sobre los
residuos de 28,50 HFL a 29,20 HFL por mil kilos (artículo 18). Preveía también la
introducción de determinadas bonificaciones del impuesto sobre las aguas
subterráneas y del impuesto sobre los residuos, en concreto, la exención para el
agua de enjuagado [letra h) del artículo 8 y artículo 10 A], la exención para los
residuos de destintado (apartado 1 del artículo 18 A) y la exención para los
residuos de reciclado de materias plásticas (apartado 2 del artículo 18 A).
Sobre la cuestión de la expiración de los plazos para interponer recurso de
anulación de las Decisiones de 25 de noviembre de 1992 y de 29 de marzo de 1994
- 105.
- Del anterior resumen cronológico de los hechos se deduce que los dos elementos
de ayuda de la WBM respecto a los cuales la demandante tiene la condición de
interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, esto es, la
bonificación en favor de las empresas que se abastecen a sí mismas y la exención
para irrigación o riego, ya habían sido declarados compatibles con el mercado
común en la Decisión de la Comisión de 25 de noviembre de 1992. Además, una
modificación del tipo preferencial del impuesto sobre las aguas subterráneas en
favor de las empresas que se abastecen a sí mismas había sido declaradacompatible con el mercado común mediante la Decisión de 29 de marzo de 1994.
Se trata del tipo de 0,17 HFL por m3 (artículo 9), que figura también en la versión
definitiva de la Ley que entró en vigor el 1 de enero de 1995.
- 106.
- Es preciso señalar que la notificación de 27 de octubre de 1994, que dio lugar a la
adopción de la Decisión impugnada, no contenía ninguna modificación de los dos
elementos de la ayuda de la WBM respecto a los cuales la demandante tiene la
condición de interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
- 107.
- No obstante, como señala acertadamente la demandante, en la Decisión impugnada
la Comisión se pronunció sobre la compatibilidad con el mercado común de todas
las medidas de ayuda contenidas en la WBM, y no sólo sobre la compatibilidad de
las modificaciones notificadas el 27 de octubre de 1994. En efecto, la Comisión
afirma (p. 9, párrafo séptimo, de la Decisión) que «las medidas de ayuda que
figuran en la WBM [...] pueden ser consideradas compatibles con el mercado
común con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE y a
la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE, puesto que son
conformes con lo dispuesto en el apartado 3.4 de las Directrices comunitarias sobre
ayudas estatales en favor del medio ambiente».
- 108.
- Antes de examinar si la Decisión impugnada es una Decisión meramente
confirmatoria de las Decisiones de 25 de noviembre de 1992 y de 29 de marzo de
1994 en la medida en que declara compatibles con el mercado común las
bonificaciones en favor de las empresas que se abastecen a sí mismas y la exención
para irrigación o riego, procede comprobar si las Decisiones de 25 de noviembre
de 1992 y de 29 de marzo de 1994 habían adquirido firmeza respecto a la
demandante en el momento de la interposición del presente recurso. En efecto, la
jurisprudencia conforme a la cual una Decisión meramente confirmatoria de una
Decisión anterior no es un acto susceptible de recurso (sentencias del Tribunal de
Justicia de 25 de octubre de 1977, Metro/Comisión, 26/76, Rec. p. 1875, apartado
4; de 15 de diciembre de 1988, Irish Cement/Comisión, asuntos acumulados 166/86
y 220/86, Rec. p. 6473, apartado 16; de 11 de enero de 1996, Zunis Holding y
otros/Comisión, C-480/93 P, Rec. p. I-1, apartado 14; sentencias del Tribunal de
Primera Instancia de 18 de septiembre de 1997, Mutual Aid Administration
Services/Comisión, asuntos acumulados T-121/96 y T-151/96, Rec. p. II-1355,
apartado 48; de 27 de noviembre de 1997, Tremblay y otros/Comisión, T-224/95,
Rec. p. II-2215, apartado 49, y auto del Tribunal de Primera Instancia de 16 de
marzo de 1998, Goldstein/Comisión, T-235/95, Rec. p. II-523, apartado 41) se basa
en el interés en no reabrir plazos de recurso expirados. Desde este punto de vista,
únicamente debe acordarse la inadmisión de un recurso contra una Decisión
confirmatoria si la Decisión confirmada ha adquirido firmeza con respecto al
interesado por no haber sido objeto de un recurso contradictorio interpuesto
dentro de los plazos exigidos. En el caso de que la Decisión confirmada no haya
adquirido firmeza, la persona interesada está facultada para impugnar la Decisión
confirmada, o la Decisión confirmatoria, o bien ambas Decisiones (sentencia del
Tribunal de Justicia de 11 de mayo de 1989, Maurissen y Union Syndicale/Tribunal
de Cuentas, asuntos acumulados 193/87 y 194/87, Rec. p. 1045, apartado 26, y
sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de octubre de 1994, Chavane de
Dalmassy y otros/Comisión, T-64/92, RecFP p. II-723, apartado 25).
- 109.
- De ello se deduce que si, con arreglo al artículo 173 del Tratado, los plazos de
interposición de los recursos de anulación de las Decisiones de 25 de noviembre
de 1992 y de 29 de marzo de 1994 aún no hubieran expirado en el momento de
interposición del presente recurso, procedería declarar la admisibilidad de este
último, a pesar del eventual carácter meramente confirmatorio de la Decisión
impugnada, en la medida en que declara compatible con el mercado común la
bonificación en favor de las empresas que se abastecen a sí mismas y la exención
para irrigación o riego.
- 110.
- Procede recordar que, en virtud del párrafo quinto del artículo 173 del Tratado, los
recursos de anulación deben interponerse en el plazo de dos meses a partir, según
los casos, de la publicación del acto, de su notificación al recurrente o, a falta de
ello, desde el día en que éste haya tenido conocimiento del mismo. Con arreglo al
apartado 2 del artículo 102 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de
Primera Instancia y al artículo 1 del Anexo II del Reglamento de Procedimiento
del Tribunal de Justicia, este plazo se ampliará eventualmente por razón de la
distancia.
- 111.
- Aunque una Decisión que declare compatible con el mercado común una ayuda
notificada por un Estado miembro sólo se notifique a su destinatario, esto es, al
Estado miembro, y sólo sea objeto de una publicación sumaria en el Diario Oficial,
una tercera persona no puede interponer un recurso de anulación de dicha
Decisión en cualquier momento. Efectivamente, de la jurisprudencia se deduce que
corresponde a quien tiene conocimiento de un acto que le afecta solicitar su texto
completo en un plazo razonable, pero, sin perjuicio de ello, el plazo para recurrir
sólo empieza a correr a partir del momento en el que el tercero interesado tenga
un conocimiento exacto del contenido y de las motivaciones del acto de que se
trata, de manera que pueda ejercitar una acción en vía judicial (sentencia Socurte
y otros/Comisión, antes citada, apartado 49).
- 112.
- Pues bien, del escrito enviado por la demandante al Ministerio de Asuntos
Exteriores neerlandés el 23 de noviembre de 1994 (anexo XVI de la dúplica), se
deduce que en ese momento estaba ya en posesión de una copia del escrito de 3
de diciembre de 1992 en el que la Comisión comunicaba a las autoridades
neerlandesas su Decisión de 25 de noviembre de 1992. En efecto, en este escrito
su asesor afirma lo siguiente: «Dispongo ya de una copia del escrito de la Comisión
de 3 de diciembre de 1992.» Por tanto, a más tardar el 23 de noviembre de 1994
la demandante tenía ya conocimiento exacto del contenido y de los motivos del
acto controvertido, de forma que podía ejercer su derecho a interponer un recurso.
- 113.
- De ello se deduce que, al interponer este recurso, el 9 de octubre de 1995, el plazo
de interposición del recurso de dos meses a que se refiere el párrafo quinto del
artículo 173 del Tratado, ampliado en seis días por razón de la distancia, con
arreglo al apartado 2 del artículo 102 del Reglamento de Procedimiento del
Tribunal de Primera Instancia y al artículo 1 del Anexo II del Reglamento de
Procedimiento del Tribunal de Justicia, había expirado por lo que se refiere a la
Decisión del 25 de noviembre de 1992.
- 114.
- Respecto a la Decisión de 29 de marzo de 1994, procede señalar que el escrito de
alegaciones elaborado el 8 de febrero de 1995 por el Gobierno neerlandés, en el
marco de su litigio con VEWIN y con la demandante (anexo B de la denuncia
complementaria de 17 de marzo de 1995; anexo 5 de la demanda) menciona el
escrito de la Comisión de 13 de abril de 1994, que comunicó la Decisión de 29 de
marzo de 1994 al Gobierno neerlandés, y precisa que esta Decisión se acompaña
como anexo 8 a dicho escrito de alegaciones (apartado 24). Interrogada sobre este
extremo durante la vista, la demandante reconoció que, a más tardar, el 8 de
febrero de 1995 tuvo conocimiento exacto del texto de la Decisión de 29 de marzo
de 1994. Por consiguiente, en el momento de interponer el presente recurso, el 9
de octubre de 1995, el plazo de interposición del recurso de anulación, ampliado
en seis días por razón de la distancia, también había expirado por lo que se refiere
a la Decisión del 29 de marzo de 1994.
- 115.
- La alegación de la demandante basada en la falta de motivación de las Decisiones
de 25 de noviembre de 1992 y de 29 de marzo de 1994, que no le permitió apreciar
la oportunidad de un recurso de anulación, debe ser desestimada. En efecto, si la
demandante consideraba que las Decisiones de 25 de noviembre de 1992 y de 29
de marzo de 1994 no estaban suficientemente motivadas, habría podido formular,
en el marco de un recurso de anulación de dichas Decisiones, un motivo basado
en la falta o en la insuficiencia de motivación, puesto que la eventual falta o
insuficiencia de motivación no podían impedir la expiración del plazo de recurso.
- 116.
- La demandante tampoco puede deducir de la falta de motivación alegada la
inexistencia de las Decisiones de 25 de noviembre de 1992 y de 29 de marzo de
1994, puesto que una falta de motivación no basta por sí sola para declarar la
inexistencia. En efecto, la inexistencia de un acto sólo se produce en la medida en
que adolece de una irregularidad cuya gravedad sea tan evidente que no pueda ser
tolerada por el ordenamiento jurídico comunitario (sentencia del Tribunal de
Justicia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros, C-137/92 P, Rec. p. I-2555,
apartados 49 y 50), supuesto que no corresponde en absoluto a los hechos del
presente asunto.
- 117.
- La demandante alega, además, que sólo el proyecto de los Staten-Generaal de
diciembre de 1994 era un «proyecto» en el sentido del apartado 3 del artículo 93
del Tratado. Por tanto la impugnación por su parte de las Decisiones de 25 de
noviembre de 1992 y de 29 de marzo de 1994 habría sido prematura, puesto que
no se referían a «proyectos» de ayuda en el sentido de esta última disposición.
- 118.
- También debe desestimarse esta alegación. El apartado 3 del artículo 93 del
Tratado prescribe la notificación «de los proyectos dirigidos a conceder o modificar
ayudas». Por tanto, existe la obligación de notificar a la Comisión las medidas de
ayuda cuando están aún en fase de proyecto, es decir, antes de su ejecución y
cuando todavía pueden ser modificadas en función de las eventuales observaciones
de la Comisión. Como el apartado 3 del artículo 93 del Tratado no contiene ningún
criterio formal, corresponde a cada Estado miembro determinar en qué fase del
procedimiento legislativo decide someter el proyecto de ayuda al examen de la
Comisión, siempre que este proyecto no sea ejecutado antes de que la Comisión
haya declarado que la ayuda es compatible con el mercado común.
- 119.
- Las notificaciones efectuadas por las autoridades neerlandesas los días 7 de agosto
de 1992 y 6 de diciembre de 1993 se referían respectivamente a ayudas y a una
modificación de una ayuda contenida en una proposición de ley presentada a los
Staten-Generaal. Por tanto, se referían a «proyectos dirigidos a conceder o
modificar ayudas» en el sentido del apartado 3 del artículo 93 del Tratado. El
criterio seguido por las autoridades neerlandesas, consistente en notificar una
proposición de ley que contiene proyectos de ayuda antes de su adopción formal
por el Parlamento nacional muestra un respeto escrupuloso de las obligaciones que
impone a los Estados miembros el artículo 93, puesto que permite modificar los
elementos de ayuda previstos en la proposición, en función de eventuales
observaciones de la Comisión, durante la tramitación del procedimiento legislativo.
- 120.
- De todo lo anterior se deduce que las Decisiones de 25 de noviembre de 1992 y
de 29 de marzo de 1994 eran ya firmes en la fecha de interposición del presente
recurso. Por consiguiente, debería acordarse su inadmisión si resultara que la
Decisión impugnada es meramente confirmatoria de las Decisiones de 25 de
noviembre de 1992 y de 29 de marzo de 1994 en la medida en que declara
compatibles con el mercado común la bonificación en favor de las empresas que
se abastecen a sí mismas y la exención para irrigación o riego.
Sobre la cuestión del carácter meramente confirmatorio de la Decisión impugnada
- 121.
- En la Decisión impugnada (p. 9, párrafo séptimo), la Comisión declaró compatibles
con el mercado común «las medidas de ayuda que figuran en la WBM». Así pues,
esta declaración de compatibilidad no se limita tan sólo a las modificaciones
introducidas en la WBM y notificadas a la Comisión el 27 de octubre de 1994. Por
consiguiente, se plantea la cuestión de si la Decisión impugnada, en la medida en
que declara compatibles con el mercado común las ayudas ya aprobadas en las
Decisiones de 25 de noviembre de 1992 y de 29 de marzo de 1994, es meramente
confirmatoria de éstas, en cuyo caso no sería un acto susceptible de recurso (véase
la jurisprudencia citada anteriormente en el apartado 108), ya que una Decisión de
esta naturaleza no puede ofrecer a los interesados la posibilidad de volver a iniciar
los debates sobre la legalidad del acto confirmado (sentencia del Tribunal de
Justicia de 22 de marzo de 1961, Snupat/Alta Autoridad, asuntos acumulados 42/59
y 49/59, Rec. pp. 99 y ss., especialmente p. 146; sentencia del Tribunal de Primera
Instancia Tremblay y otros/Comisión, antes citada, apartado 49).
- 122.
- A este respecto, resulta, en primer lugar, que la Decisión impugnada pone de
manifiesto que la Comisión únicamente efectuó un examen de los elementos de
ayuda notificados el 27 de octubre de 1994, esto es, la exención para el agua de
enjuagado, la exención para los residuos de destintado y la exención para losresiduos de reciclado de materias plásticas. Así, la Comisión recuerda, en primer
lugar (p. 1, párrafo segundo, de la Decisión), que «el 25 de noviembre de 1992
había aprobado la versión original de la proposición de ley sobre la que se basaban
estas excepciones». A continuación (pp. 4 a 6 de la Decisión), se limita a describir
las tres exenciones notificadas y, más adelante, en la apreciación jurídica (pp. 6 a
10), examina la compatibilidad de estas medidas de ayuda con el mercado común.
- 123.
- La Comisión alegó, efectivamente (p. 9, párrafo quinto, de la Decisión), a propósito
de las ayudas ya aprobadas el 25 de noviembre de 1992, especialmente la
bonificación en favor de las empresas que se abastecen a sí mismas (modificada
por la Decisión de 29 de marzo de 1994) y la exención para irrigación o riego, que
«no considera necesario revisar su Decisión de 1992 puesto que los argumentos
citados en los párrafos precedentes [de la Decisión impugnada] también se aplican
a la ley en su versión original».
- 124.
- No obstante, situado en su contexto, este pasaje no puede ser considerado un
indicio de que las ayudas ya aprobadas por las Decisiones de 25 de noviembre de
1992 y de 29 de marzo de 1994 fueron objeto de nuevo examen en la Decisión
impugnada.
- 125.
- El pasaje debe ser interpretado como una respuesta a las denuncias de la
demandante y de VEWIN de los días 16 de diciembre de 1994 y 17 de marzo de
1995 en las que los denunciantes solicitaban la incoación del procedimiento del
apartado 2 del artículo 93 del Tratado por lo que se refiere a todos los elementos
de ayuda contenidos en la WBM, subrayando que «se trata, en efecto, de una
medida global [...] en la que todos los impuestos, exenciones y [todas las]
bonificaciones constituyen un conjunto indivisible» (denuncia complementaria de
17 de marzo de 1995, punto 8.4). Este pasaje no implica que la Comisión efectuara,
en la Decisión impugnada, un nuevo examen de las ayudas objeto de las Decisiones
de 25 de noviembre de 1992 y de 29 de marzo de 1994, sino que debe ser
interpretado en el sentido de que los motivos que indujeron a la Comisión a
declarar las ayudas de que se trata compatibles con el mercado común en las
Decisiones de 25 de noviembre de 1992 y de 29 de marzo de 1994 permanecen
inalterados en la Decisión impugnada.
- 126.
- El hecho de que la Decisión impugnada contenga una respuesta a una solicitud
formulada en la denuncia de la demandante no tiene ninguna repercusión en la
eventual admisibilidad de este recurso.
- 127.
- A este respecto procede recordar que los destinatarios de las Decisiones adoptadas
por la Comisión en el ámbito de las ayudas de Estado son los Estados miembros
interesados, también cuando dichas Decisiones se refieren a medidas estatales
denunciadas como ayudas de Estado contrarias al Tratado y de ellas se desprende
que la Comisión se niega a iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del
artículo 93 por considerar que las medidas denunciadas son compatibles con el
mercado común (sentencia Comisión/Sytraval, antes citada, apartado 45).
- 128.
- El hecho de que, como sucede en el presente asunto, al examinar ayudas nuevas,
la Comisión responda a una alegación o a una solicitud formulada por un
denunciante en relación con ayudas distintas ya aprobadas no demuestra por sí solo
que dichas ayudas hayan sido objeto de un nuevo examen por parte de la
Comisión. Lo contrario equivaldría a admitir que, a través de la mera presentación
de una denuncia contra unas medidas de ayuda ya aprobadas, una empresa podría
prorrogar el plazo de interposición del recurso de anulación de la Decisión de
aprobación en el supuesto de que aún no hubiera expirado, o reabrirlo en el
supuesto de que la Decisión de aprobación hubiera pasado a ser firme en el
momento de presentación de la denuncia, cuando el plazo previsto por el artículo
173 del Tratado es de orden público (sentencia Mutual Aid Administration
Services/Comisión, antes citada, apartado 38).
- 129.
- Además, en la Decisión impugnada la Comisión no estaba obligada a examinar de
nuevo las bonificaciones en favor de empresas que se abastecen a sí mismas y la
exención para irrigación o riego, que ya habían sido aprobadas, puesto que las
modificaciones de la WBM notificadas a la Institución el 27 de octubre de 1994
constituían medidas de ayuda distintas, que no podían modificar la apreciación de
la Comisión sobre el proyecto inicial de la WBM en sus Decisiones de 25 de
noviembre de 1992 y de 29 de marzo de 1994 (sentencia Heiniken Brouwerijen,
antes citada, apartado 21).
- 130.
- A este respecto, la demandante ya reconoció en la vista, respondiendo a una
pregunta del Tribunal de Primera Instancia, que dos de las tres medidas de ayuda
notificadas el 27 de octubre de 1994, a saber, la exención para los residuos de
destintado y la exención para los residuos de reciclado de materias plásticas, no
guardan ninguna relación con las ayudas aprobadas por las Decisiones de 25 de
noviembre de 1992 y de 29 de marzo de 1994.
- 131.
- En efecto, no puede afirmarse razonablemente que la exención para los residuos
de destintado y la exención para las residuos de reciclado de materias plásticas,
relativas al impuesto sobre los residuos y dirigidas a un grupo de beneficiarios
potenciales específicos, a saber, la industria del papel y del cartón y la industria de
reciclado de materias plásticas, hayan tenido incidencia sobre los efectos de las
bonificación en favor de las empresas que se abastecen a sí mismas y sobre la
exención para irrigación o riego, relativas al impuesto sobre las aguas subterráneas
y que fomentan la captación autónoma de agua.
- 132.
- Por consiguiente, habida cuenta del distinto carácter de las exenciones relativas al
impuesto sobre los residuos, por una parte, y de las exenciones del impuesto sobre
las aguas subterráneas, por otra, hay que excluir que la exención para los residuos
de destintado y la exención para los residuos de reciclado de materias plásticas,
notificadas a la Comisión el 27 de octubre de 1994, hayan podido influir en la
apreciación que la Comisión ya había realizado en sus Decisiones de 25 de
noviembre de 1992 y de 29 de marzo de 1994 sobre la bonificación en favor de las
empresas que se abastecen a sí mismas y la exención para irrigación o riego.
- 133.
- No obstante, la demandante afirma que el tercer elemento de ayuda notificado el
27 de octubre de 1994, la exención para el agua de enjuagado, puede afectar a la
apreciación de la bonificación en favor de las empresas que se abastecen a sí
mismas. Aclara que las empresas que obtienen la exención para el agua de
enjuagado son, a menudo, empresas que se abastecen a sí mismas, que ya obtienen
una bonificación del impuesto sobre las aguas subterráneas, lo que agravaría los
efectos de la bonificación en favor de empresas que se abastecen a sí mismas.
- 134.
- Debe desestimarse esa alegación. En efecto, la ayuda de la que se benefician las
empresas que se abastecen a sí mismas y que fue aprobada mediante las
Decisiones de 25 de noviembre de 1992 y de 29 de marzo de 1994 no resulta en
modo alguno afectada por la exención para el agua de enjuagado, puesto que esta
última exención se aplica a todas las aguas subterráneas que se utilizan en el
enjuagado de envases reutilizables, tanto si dichas aguas subterráneas han sido
suministradas por una empresa de distribución de agua como si han sido captadas
por la propia empresa (véase el apartado 83 supra). En estas circunstancias, la
exención para el agua de enjuagado no altera los efectos de la bonificación en
favor de las empresas que se abastecen a sí mismas y de la exención para irrigación
o riego, aprobadas mediante las Decisiones de 25 de noviembre de 1992 y de 29
de marzo de 1994.
- 135.
- Además, el hecho de que el 23 de diciembre de 1994 los Staten-Generaal
adoptaran la WBM en su totalidad, y no solamente las modificaciones notificadas
a la Comisión el 27 de octubre de 1994, no demuestra que la Comisión haya vuelto
a examinar, a raíz de esta notificación, los elementos de ayuda que ya había
declarado compatibles con el mercado común.
- 136.
- La demandante tampoco puede basar sus alegaciones en el hecho de que la
Comisión solicitara al Gobierno neerlandés, mediante escrito de 25 de enero de
1995, que le remitiera los textos definitivos de la WBM. En efecto, el envío a la
Comisión del texto íntegro de la WBM, tal como había sido adoptada por los
Staten-Generaal el 23 de diciembre de 1994, sólo pudo confirmar a la Comisión el
carácter distinto de los elementos de ayuda de la WBM notificados el 27 de
octubre de 1994 en relación con los elementos de ayuda ya aprobados los días 25
de noviembre de 1992 y 29 de marzo de 1994.
- 137.
- Además, el distinto carácter de las diferentes medidas de ayuda sometidas a la
apreciación de la Comisión implica la desestimación de cualquier alegación basada
en una supuesta práctica de las autoridades neerlandesas consistente en someter
a la Comisión una serie de proyectos provisionales.
- 138.
- La demandante tampoco puede alegar que, antes de adoptar la Decisión
impugnada, la Comisión haya modificado su marco de apreciación mediante la
adopción de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio
ambiente. En efecto, estas Directrices establecen expresamente (punto 4.2) que
«no afectarán a los regímenes ya autorizados en el momento de su publicación».
De seguirse el criterio de la demandante, la Comisión se hubiera visto obligada a
reexaminar, al adoptar su Decisión de 29 de marzo de 1994 y no al adoptar la
Decisión impugnada, las ayudas ya aprobadas en su Decisión de 25 de noviembre
de 1992. En efecto, la Decisión de 29 de marzo de 1994, que declara compatibles
con el mercado común las modificaciones de las ayudas aprobadas el 25 de
noviembre de 1992, es posterior a la publicación en el Diario Oficial de las
Directrices comunitarias, que tuvo lugar el 10 de marzo de 1994. Pues bien, la
Decisión de 29 de marzo de 1994 ha adquirido firmeza (véase el apartado 114
supra).
- 139.
- Por otra parte, como las ayudas notificadas el 27 de octubre de 1994 son ayudas
distintas de las ya aprobadas los días 25 de noviembre de 1992 y 29 de marzo de
1994, la Comisión habría incluso violado los principios de seguridad jurídica y de
protección de la confianza legítima si, en la Decisión impugnada, hubiera sometido
las ayudas ya aprobadas a un nuevo examen. A este respecto procede señalar que,
en el momento de adoptar la Decisión impugnada, las autoridades neerlandesas ya
habían ejecutado las ayudas contenidas en la WBM. Pues bien, aunque hubieran
ejecutado la totalidad de las ayudas contenidas en la WBM, incluidas las ayudas
notificadas el 27 de octubre de 1994 pero aún no aprobadas, la prohibición de
ejecución impuesta en la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado no
se aplicaría a la bonificación en favor de las empresas que se abastecen a sí mismas
y a la exención para irrigación o riego, puesto que se trata de medidas de ayuda
distintas, que ya habían sido objeto de una apreciación anterior (véase la sentencia
Heiniken Brouwerijen, antes citada, apartado 22).
- 140.
- Por consiguiente, en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, los dos
elementos de la ayuda de la WBM respecto a los cuales la demandante tiene la
condición de interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado no
sólo habían sido ya declarados compatibles con el mercado común, sino que,
además, se habían ejecutado, con arreglo a lo dispuesto en la tercera frase del
apartado 3 del artículo 93 del Tratado. En estas circunstancias, la Comisión sólo
habría podido examinar de nuevo la bonificación en favor de las empresas que se
abastecen a sí mismas y la exención para irrigación o riego, en el marco del
procedimiento previsto en el apartado 1 del artículo 93 del Tratado para las ayudas
existentes.
- 141.
- De todo lo antedicho se deduce que la Decisión impugnada debe considerarse
como meramente confirmatoria de las Decisiones de 25 de noviembre de 1992 y
de 29 de marzo de 1994, en la medida en que declara compatibles con el mercado
común la bonificación en favor de las empresas que se abastecen a sí mismas y la
exención para irrigación o riego. Puesto que en el momento de la interposición del
presente recurso habían expirado ya los plazos de interposición de los recursos de
anulación de las dos Decisiones confirmadas, procede declarar la inadmisibilidad
del recurso en la medida en que pretende poner en tela de juicio la apreciación
que la Comisión ha efectuado sobre las dos ayudas ya aprobadas.
C. Sobre las circunstancias particulares invocadas por la demandante para
justificar la admisibilidad del recurso
- 142.
- Procede señalar que, en su recurso, la demandante formula además dos alegaciones
que justificarían la admisibilidad del presente recurso independientemente de lacuestión de si es parte interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del
Tratado.
- 143.
- En primer lugar, destaca que presentó una denuncia ante la Comisión y,
posteriormente, una denuncia complementaria, que se menciona en la Decisión
impugnada. Opina que debe declararse la admisibilidad del recurso para proteger
los derechos procedimentales que puede invocar frente a la Comisión en su
condición de denunciante. A este respecto, continúa la demandante, en caso de
«procedimiento previo», cuando se le ha presentado una denuncia en la que se
exponen argumentos serios relativos a la compatibilidad de una medida de ayuda,
la Comisión está obligada a realizar una investigación detallada e imparcial de los
hechos y, si tiene intención de archivar la denuncia, debe dar previamente al
denunciante la posibilidad de definir su postura sobre los datos recopilados por ella
y sobre las conclusiones que de ello deduce (véanse la sentencia del Tribunal de
Justicia de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München, C-269/90,
Rec. p. I-5469, y las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 18 de
septiembre de 1995, SIDE/Comisión, T-49/93, Rec. p. II-2501, y Sytraval y Brink's
France/Comisión, antes citada).
- 144.
- En realidad, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la
Comisión no tiene la obligación de oír a los denunciantes durante la fase previa de
examen de las ayudas, prevista en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado
(sentencia Comisión/Sytraval, antes citada, apartado 59). En efecto, el hecho de
imponer a la Comisión, en el marco de la fase previa a que se refiere el apartado
3 del artículo 93, un debate contradictorio con el denunciante podría ocasionar
discordancias entre el procedimiento previsto por dicha disposición y el previsto
por el apartado 2 del artículo 93 (mismo apartado de la sentencia).
- 145.
- Por consiguiente, procede desestimar la alegación de la demandante basada en una
supuesta violación de sus derechos procedimentales durante la tramitación del
«procedimiento previo».
- 146.
- En segundo lugar, la demandante afirma que, si las ayudas se ejecutaran mediante
exacciones fiscales o parafiscales, las personas y las empresas sujetas a tales
impuestos o exacciones pueden oponerse a su percepción ante el juez nacional o
solicitar su devolución (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de
noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits
alimentaires y Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon,
C-354/90, Rec. p. I-5505, apartados 12 y siguientes; de 11 de marzo de 1992,
Compagnie commerciale de l'Ouest, asuntos acumulados C-78/90 a C-83/90, Rec.
p. I-1847; de 11 de junio de 1992, Sanders Adour y Guyomarc'h Orthez Nutrition
animale, asuntos acumulados C-149/91 y C-150/91, Rec. p. I-3899, apartados 25 y
26; de 16 de diciembre de 1992, Lornoy y otros, C-17/91, Rec. p. I-6523, y Claeys,
C-114/91, Rec. p. I-6559). Este derecho sería ilusorio si los sujetos pasivos del
impuesto o de la exacción no pudieran impugnar ante el Tribunal de Justicia la
aprobación por parte de la Comisión de la ayuda concedida. En efecto, en este
supuesto la Comisión dispondría de una competencia exclusiva para apreciar la
compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado común y los órganos
jurisdiccionales nacionales no tendrían ninguna competencia para controlar la
acción de la Comisión en este ámbito. Por tanto, si se acordara la inadmisión del
presente recurso, el examen de la decisión de la Comisión de no iniciar un
procedimiento formal en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado
escaparía de facto a todo control jurisdiccional.
- 147.
- Procede recordar que, en el presente asunto, el recurso es tardío respecto a los dos
elementos de ayuda de la WBM respecto a los cuales la demandante tiene la
condición de interesada en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
Las circunstancias invocadas por la demandante no permiten en absoluto reabrir
el plazo de recurso señalado en el artículo 173 del Tratado. Por otra parte, aunque
el órgano jurisdiccional nacional no sea competente para pronunciarse sobre la
compatibilidad de una ayuda con el mercado común (sentencia del Tribunal de
Justicia de 9 de agosto de 1994, Namur-Les assurances du crédit, C-44/93, Rec.
p. I-3829, apartado 17), puede no obstante examinar la validez de una decisión de
la Comisión que declare una ayuda compatible con el mercado común. Como la
facultad de declarar la invalidez de un acto comunitario, si se plantea la cuestión
ante un órgano jurisdiccional nacional, está reservada al Tribunal de Justicia, el
órgano jurisdiccional nacional que considere que la Decisión de que se trata es
inválida está obligado a plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial en
virtud del artículo 177 del Tratado (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de
octubre de 1987, Foto-Frost, 314/85, Rec. p. 4199, apartados 14 a 17). Acoger el
razonamiento de la demandante equivaldría a admitir que debería declararse la
admisibilidad de todo recurso interpuesto ante el Tribunal de Primera Instancia por
una persona física o jurídica dirigido a la anulación de un acto de una Institución
comunitaria, puesto que los órganos jurisdiccionales nacionales no son competentes
para declarar por sí mismos la invalidez de los actos de estas Instituciones (misma
sentencia, apartado 20). Tal interpretación tendría la consecuencia de privar de
todo significado jurídico al requisito de que la demandante resulte individualmente
afectada en el sentido del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado.
- 148.
- Por consiguiente procede desestimar asimismo la última alegación formulada por
la demandante.
D. Conclusiones generales
- 149.
- De todo lo anterior se deduce que cabe considerar a la demandante directa e
individualmente afectada por la Decisión impugnada únicamente en la medida en
que ésta declara compatibles con el mercado común la bonificación en favor de las
empresas que se abastecen a sí mismas y la exención para irrigación o riego. No
obstante, en la medida en que la Decisión impugnada aprueba estos dos elementos
de ayuda, es un acto confirmatorio de las Decisiones de 25 de noviembre de 1992
y de 29 de marzo de 1994, que no han sido objeto de recurso interpuesto dentro
de plazo.
- 150.
- Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad del recurso.
Costas
- 151.
- A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra
parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la parte
demandante, procede condenarla a soportar sus propias costas y las de la
Comisión, de conformidad con las pretensiones de la Institución en este sentido.
- 152.
- A tenor del apartado 4 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, los
Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus
propias costas. Por tanto, el Reino de los Países Bajos soportará sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta ampliada)
decide:
- 1.
- Declarar la inadmisibilidad del recurso.
- 2.
- La parte demandante cargará con sus propias costas y con las costas en
que haya incurrido la Comisión.
- 3.
- El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
|
LindhGarcía-Valdecasas
Lenaerts
Cooke Jaeger
|
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de septiembre de 1998.
El Secretario
La Presidenta
H. Jung
P. Lindh