GENERALINIO ADVOKATO
PAOLO MENGOZZI IŠVADA,
pateikta 2015 m. gegužės 7 d.(1)
Byla C‑88/14
Europos Komisija
prieš
Europos Parlamentą
ir
Europos Sąjungos Tarybą
„Ieškinys dėl panaikinimo – SESV 290 ir 291 straipsniai – Deleguotieji ir įgyvendinimo aktai – Reglamentas (ES) Nr. 1289/2013 – Abipusiškumo mechanizmas“
1. Šioje byloje pateiktu ieškiniu Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo panaikinti Reglamentą Nr. 1289/2013 (toliau – ginčijamas reglamentas)(2), kiek jame numatyta pasitelkti deleguotuosius aktus dėl abipusiškumo mechanizmo, kuris turi būti įgyvendintas tuo atveju, jei trečioji šalis, kurios piliečiams netaikomas vizos reikalavimas kertant Europos Sąjungos išorės sienas remiantis Reglamentu Nr. 539/2001(3), nustatytų tokį reikalavimą valstybės narės piliečiams.
2. Šalių pateiktuose argumentuose iškelti opūs klausimai dėl SESV 290 ir 291 straipsnių aiškinimo ir jų nuostatų tarpusavio ryšio. Neesminių teisėkūros procedūra priimto akto nuostatų „dalinio pakeitimo“ sąvoka pagal SESV 290 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą, Sprendimu Komisija prieš Parlamentą ir Tarybą (C‑427/12, EU:C:2014:170) (toliau – Sprendimas Biocidi) Sąjungos teisės aktų leidėjui pripažintos diskrecijos spręsti, ar naudoti deleguotųjų, ar įgyvendinimo aktų priemonę, apimtis – tai tik keletas temų, dėl kurių Teisingumo Teismo prašoma pateikti savo poziciją.
I – Teisinis pagrindas
A – Pirminė teisė
3. Lisabonos sutartimi įvestas hierarchinis kriterijus nepirminių Sąjungos teisės šaltinių sistemoje. Šioje sistemoje SESV 290 ir 291 straipsniuose, kurių tikslas – įgyvendinti antrinės teisės normas, remiantis Sutarties dėl Konstitucijos Europai I‑36 ir I‑37 straipsniais(4), nustatomas deleguotosios teisėkūros funkcijos, kuri galiojant EB 202 straipsniui buvo priskirta prie įgyvendinimo įgaliojimų per vadinamąją „komitetų procedūrą“(5), atskyrimas nuo įgyvendinimo funkcijos.
4. SESV 290 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje nustatyta: „Teisėkūros procedūra priimtas aktas gali deleguoti Komisijai įgaliojimus priimti visuotinai taikomus ne teisėkūros procedūra priimamus aktus, papildančius ar iš dalies keičiančius neesmines teisėkūros procedūra priimto akto nuostatas.“
5. Remiantis SESV 291 straipsnio 1 dalimi, įgaliojimus imtis priemonių, būtinų teisiškai privalomiems Sąjungos aktams įgyvendinti, turi valstybės narės. Remiantis šio straipsnio 2 dalimi, kai tie aktai turi būti įgyvendinti vienodomis sąlygomis, jie suteikia įgyvendinimo įgaliojimus Komisijai arba konkrečiais atvejais – Tarybai.
B – Reglamentas Nr. 539/2001
6. Reglamente Nr. 539/2001 nustatyti trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami valstybių narių išorines sienas, privalo turėti vizas (1 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa), ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, jeigu bendra jų buvimo trukmė neviršija 90 dienų per 180 dienų laikotarpį (1 straipsnio 2 dalies pirma pastraipa(6)), sąrašai. Šie sąrašai pateikti reglamento I ir II prieduose(7).
7. Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalyje, kurios tekstas taikytas prieš įsigaliojant ginčijamam reglamentui, numatytas Bendrijos mechanizmas, kuriuo leista įgyvendinti abipusiškumo principą tuo atveju, jei kuri nors reglamento II priedo sąraše esanti trečioji šalis nuspręstų įvesti vienos ar daugiau valstybių narių piliečiams vizos reikalavimą. Remiantis šiuo mechanizmu, iš dalies pakeistu Reglamentu Nr. 851/2005(8), atitinkamai valstybei narei raštu pranešus, Komisija galėjo Tarybai pateikti pasiūlymą laikinai atnaujinti vizų režimą atitinkamos trečiosios šalies piliečiams, dėl kurio Taryba turėjo priimti sprendimą kvalifikuota balsų dauguma (1 straipsnio 4 dalies c punktas). Ši procedūra nedarė poveikio Komisijos teisei pateikti pasiūlymą iš dalies pakeisti šį reglamentą siekiant perkelti atitinkamą trečiąją šalį į I priedo sąrašą (1 straipsnio 4 dalies e punktas).
C – Ginčijamas reglamentas
8. Ginčijamu reglamentu padaryti du pagrindiniai Reglamento Nr. 539/2001 daliniai pakeitimai. Juo reformuotas abipusiškumo mechanizmas ir įvestas „apsaugos mechanizmas“, kuriuo leidžiama laikinai sustabdyti vizos reikalavimo netaikymą atitinkamos trečiosios šalies piliečiams.
9. Ginčijamo reglamento 1 straipsnio 1 dalies a punktu iš dalies keičiama Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalis, numatant trijų etapų abipusiškumo mechanizmą, kuris, kaip ir anksčiau, pradedamas taikyti valstybei narei, kurios piliečiams atitinkama į to paties reglamento II priedą įrašyta trečioji valstybė atnaujino vizos reikalavimą, raštu apie tai pranešus(9).
10. Šio mechanizmo pirmąjį etapą, kuris reglamentuojamas Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies e punkte, Komisija pradeda per ne vėliau kaip šešis mėnesius nuo šio pranešimo paskelbimo dienos atitinkamos valstybės narės prašymu arba savo iniciatyva tiek priimdama įgyvendinimo aktą, kuriuo laikinai sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas tam tikrų kategorijų atitinkamos trečiosios šalies piliečiams ne ilgesniam kaip šešių mėnesių laikotarpiui, tiek pateikdama ataskaitą, kurioje įvertinama padėtis ir nurodomos priežastys, dėl kurių ji nusprendė nesustabdyti vizos reikalavimo netaikymo. Įgyvendinimo aktai priimami laikantis nagrinėjimo procedūros, nurodytos Reglamento Nr. 539/2001 4a straipsnio 2 dalyje, kuri įtraukta ginčijamo reglamento 1 straipsnio 4 dalimi ir kuria daroma nuoroda į Reglamento Nr. 182/2011 5 straipsnį(10).
11. Antrasis abipusiškumo mechanizmo etapas pradedamas praėjus 24 mėnesiams nuo atitinkamos valstybės narės pranešimo paskelbimo dienos, jeigu atitinkama trečioji šalis nepanaikina vizos reikalavimo. Šis etapas reglamentuojamas Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punkte, pagal kurį „Komisija <...> priima deleguotąjį aktą, kuriuo laikinai 12 mėnesių laikotarpiui sustabdomas II priedo taikymas tos trečiosios šalies piliečiams. Deleguotajame akte nustatoma data, ne vėliau kaip praėjus 90 dienų po jo įsigaliojimo, kurią įsigalioja II priedo taikymo sustabdymas <...> ir juo atitinkamai iš dalies keičiamas II priedas. Tas dalinis pakeitimas turi būti daromas prie atitinkamos trečiosios šalies pavadinimo įterpiant išnašą, kurioje nurodoma, kad vizos reikalavimo netaikymas sustabdomas tos trečiosios šalies atžvilgiu, ir nurodomas to sustabdymo laikotarpis.“ Komisijai suteikiamų įgaliojimų priimti deleguotuosius aktus sąlygos nustatytos Reglamento Nr. 539/2001 4b straipsnyje, kuris įterptas ginčijamo reglamento 1 straipsnio 4 dalimi. Deleguotieji įgaliojimai suteikiami penkerių metų laikotarpiui nuo 2014 m. sausio 9 d. ir savaime pratęsiami tokios pačios trukmės laikotarpiams, išskyrus atvejus, kai Europos Parlamentas arba Taryba tam prieštarauja. Europos Parlamentas arba Taryba gali bet kada atšaukti deleguotuosius įgaliojimus. Be to, remiantis to paties 4b straipsnio 5 dalimi, „pagal 1 straipsnio 4 dalies f punktą priimtas deleguotasis aktas įsigalioja tik tuo atveju, jeigu per keturis mėnesius nuo pranešimo Europos Parlamentui ir Tarybai apie šį aktą dienos nei Europos Parlamentas, nei Taryba nepareiškia prieštaravimų arba jeigu dar nepasibaigus šiam laikotarpiui ir Europos Parlamentas, ir Taryba praneša Komisijai, kad prieštaravimų nereikš <...>“.
12. Remiantis Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies h punktu, jei per šešių mėnesių laikotarpį nuo f punkte nurodyto deleguotojo akto įsigaliojimo dienos atitinkama trečioji šalis nepanaikina vizos reikalavimo, Komisija gali pateikti pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto iš dalies pakeisti šį reglamentą, kad nuoroda į trečiąją šalį iš II priedo būtų perkelta į I priedą, taip pradedant trečiąjį, t. y. paskutinį, abipusiškumo mechanizmo etapą.
13. Ginčijamo reglamento 1 straipsnio 2 punktu, kuriuo į Reglamentą Nr. 539/2001 įterpiamas 1a straipsnis, įtraukiamas mechanizmas, kuriuo leidžiama, nukrypstant nuo jo 1 straipsnio 2 dalies, susidarius ekstremaliajai situacijai(11) laikinai sustabdyti vizos reikalavimo netaikymą trečiosios šalies, įtrauktos į II priede pateiktą sąrašą, piliečiams, laikantis procedūros, pradėtos atitinkamai valstybei narei pateikus pranešimą. Jei Komisija, išnagrinėjusi pranešimą pagal to paties 1a straipsnio 3 dalyje nurodytus kriterijus ir atsižvelgdama į vizos reikalavimo netaikymo sustabdymo pasekmes Sąjungos ir jos valstybių narių išorės santykiams su atitinkama trečiąja šalimi, nusprendžia, kad reikia imtis veiksmų, ji per tris mėnesius nuo pranešimo gavimo priima įgyvendinimo aktą laikydamasi pirmiau minėtos Reglamento Nr. 539/2001 4a straipsnio 2 dalyje nustatytos nagrinėjimo procedūros, kuria laikinai sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas atitinkamos trečiosios šalies piliečiams šešių mėnesių laikotarpiui. Šis sustabdymo laikotarpis gali būti pratęstas ne ilgesniam kaip 12 mėnesių laikotarpiui, jei Komisija, prieš pasibaigiant įgyvendinimo akto galiojimui, pateikia pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto iš dalies pakeisti Reglamentą Nr. 539/2001, kad nuoroda į trečiąją šalį iš II priedo būtų perkelta į I priedą.
II – Procedūra ir šalių reikalavimai
14. 2014 m. liepos 1 d. Teisingumo Teismo pirmininko sprendimu Čekijos Respublikai leista įstoti į bylą palaikyti institucijų atsakovių reikalavimų.
15. Komisija Teisingumo Teismo pirmiausia prašo panaikinti ginčijamo reglamento 1 straipsnio 1 dalį ir to paties reglamento 1 straipsnio 4 dalį tiek, kiek jomis į Reglamentą Nr. 539/2001 įterpiamas naujas 4b straipsnis, taip pat palikti galioti panaikintų nuostatų ir visų iš jų kilusių įgyvendinimo priemonių poveikį, kol jos per protingą terminą bus pakeistos laikantis Sutarties priimtais aktais, ir priteisti iš institucijų atsakovių bylinėjimosi išlaidas. Jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, jog pirmiau minėtos nuostatos neatsiejamos nuo likusios reglamento dalies, ir nepatenkintų pirmojo reikalavimo, Komisija prašo panaikinti visą ginčijamą reglamentą, bet palikti galioti jo poveikį ir priteisti iš institucijų atsakovių bylinėjimosi išlaidas.
16. Parlamentas prašo Teisingumo Teismo atmesti ieškinį ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas. Parlamentas pritaria Komisijos prašymui palikti galioti ginčijamo reglamento poveikį tuo atveju, jei Teisingumo Teismas nuspręstų patenkinti ieškinį.
17. Taryba Teisingumo Teismo pirmiausia prašo atmesti visą ieškinį ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas, o tuo atveju, jei Teisingumo Teismas nuspręstų panaikinti visą ginčijamą reglamentą arba jo dalį ir nepatenkintų pirmojo reikalavimo, prašo palikti galioti panaikinto reglamento ar panaikintų jo nuostatų ir joms įgyvendinti priimtų aktų poveikį, kol per protingą terminą įsigalios jas pakeisiantis naujas aktas.
18. Čekijos Respublika prašo Teisingumo Teismo atmesti ieškinį ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas, o tuo atveju, jei pirmasis reikalavimas būtų atmestas ir ieškinys būtų patenkintas, palikti galioti panaikintų ginčijamo reglamento nuostatų poveikį, kol jos bus pakeistos nauju reglamentu.
19. Per 2015 m. kovo 9 d. posėdį Teisingumo Teismas išklausė žodines šalių pastabas.
III – Dėl ieškinio
20. Grįsdama savo ieškinį Komisija pateikia vienintelį pagrindą, susijusį su SESV 290 ir 291 straipsnių pažeidimu. Komisija pažymi, kad deleguotieji ir įgyvendinimo aktai turi aiškiai atskirtas taikymo sritis: pirmieji priimami, kai prireikia papildyti ar iš dalies pakeisti neesmines teisėkūros procedūra priimto akto nuostatas, o antrieji – kai reikia, kad teisiškai privalomi Sąjungos aktai būtų įgyvendinti vienodomis sąlygomis. Vienos iš šių aktų kategorijų pasirinkimas yra tik teisinio pobūdžio ir turėtų būti grindžiamas, kaip ir renkantis teisinį pagrindą, objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė. Šiuo atveju Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punkte numatytas deleguotųjų aktų priėmimas pažeidžia SESV 290 ir 291 straipsnius, nes sprendimas laikinai sustabdyti vizos reikalavimo netaikymą nėra aktas, kuris „papildo“ ar „iš dalies keičia“ Reglamentą Nr. 539/2001 pagal SESV 290 straipsnio 1 dalį, bet jis patenka į minėto reglamento įgyvendinimo sritį, nes juo konkrečioje situacijoje taikomos reglamente įtvirtintos nuostatos.
21. Prieš pradedant nagrinėti atskirus Komisijos pateiktus argumentus ir institucijų atsakovių ir į bylą įstojusios valstybės kontrargumentus, manau, reikia išsamiau išnagrinėti klausimus, dėl kurių šalys daugiausia diskutavo, susijusius su tam tikrais Lisabonos sutartimi įgyvendinto teisėkūros delegavimo ir įgyvendinimo funkcijų atskyrimo aspektais, aptariant sudėtingą klausimą dėl atitinkamai SESV 290 ir 291 straipsnių taikymo sričių apibrėžimo.
A – Dėl Komisijos diskrecijos kaip SESV 290 ir 291 straipsnių taikymo sričių atskyrimo kriterijaus
22. Vienas klausimų, dėl kurių šalys labiausiai diskutavo per rašytinę proceso dalį ir per teismo posėdį, yra susijęs su tuo, kokią svarbą atskiriant deleguotuosius ir įgyvendinimo aktus reikia teikti Komisijai suteiktos diskrecijos apimčiai.
23. Kaip teigia pati Komisija, jeigu ji turi tik ribotą veikimo laisvę, kaip antai dėl aktų, priimamų remiantis Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punktu, jai priskiriama funkcija iš esmės yra tiesiog įgyvendinamojo pobūdžio. Savo ruožtu Taryba pabrėžia, kad tarp SESV 290 straipsnyje nustatytų sąlygų, kuriomis galima deleguoti teisėkūros įgaliojimus, nenumatyta, kokios apimties diskrecija suteiktina Komisijai, todėl tai yra nesvarbu renkantis deleguotąjį ar įgyvendinimo aktą. Parlamento teigimu, tai yra vienas iš elementų, į kuriuos teisės aktų leidėjai turėtų atsižvelgti apibrėždami Komisijai suteiktus įgaliojimus, kad būtų galima konkrečiai įgyvendinti teisėkūros procedūra priimtą aktą, tačiau šis elementas svarbus tik tuomet, jei įgaliojimai skirti tokio akto turiniui papildyti arba patikslinti, o ne tuomet, kai jį norima iš dalies pakeisti. Iš tiesų pastaruoju atveju nesvarbu, kokios apimties – didesnės ar mažesnės – diskreciją turi Komisija, nes bet kuriuo atveju privalu rinktis deleguotąjį aktą.
24. Teisėkūros funkcijų delegavimas dėl savo pobūdžio, bent jau tiek, kiek juo suteikiamas įgaliojimas papildyti pagrindinį aktą integruojant papildomo pobūdžio taisykles, reiškia teisės aktų leidėjo turimos diskrecijos perdavimą įgaliotajam subjektui. Nors SESV 290 straipsnyje tai aiškiai nenurodyta, turint įgaliojimą priimti papildomojo pobūdžio deleguotuosius aktus, neišvengiamai naudojamasi ir tam tikros apimties diskrecija. Vadinasi, tuo atveju, kai tokia diskrecija nesuteikta, Komisijos vykdoma veikla iš esmės negali būti priskirta prie teisėkūros delegavimo funkcijos, bet turi būti priskirta prie įgyvendinimo funkcijos.
25. Įgyvendinimo funkcijai iš esmės būdinga labiau ribota diskrecija, palyginti su delegavimo funkcija, todėl deleguotųjų ir įgyvendinimo aktų atskyrimo kriterijų galima identifikuoti pagal didesnę ar mažesnę Komisijos turimą diskreciją. Nors šis kriterijus pats savaime neturi lemiamos svarbos dėl to, kad jį būtina derinti su funkciniu kriterijumi, susijusiu su nuostatų, kurias reikia priimti, ryšiu su pagrindinio akto norminiu turiniu(12), ir dėl to, kad pastarajame nustatyti delegavimo tikslų, turinio ir apimties apribojimai gali gerokai susiaurinti Komisijai paliktą vertinimo diskreciją ir taip konkrečiai sumažinti skirtumą tarp teisėkūros delegavimo ir įgyvendinimo įgaliojimo, vis dėlto jis yra svarbus ir į jį reikia atsižvelgti, priskiriant aktą prie vienos ar kitos kategorijos, kurios numatytos SESV 290 ir 291 straipsniuose(13).
26. Iš tikrųjų Sprendime Biocidi, kuriame Teisingumo Teismas pirmą kartą turėjo pateikti savo poziciją dėl atitinkamai SESV 290 ir 291 straipsnių taikymo sričių apibrėžimo(14), nėra niekaip tiesiogiai nurodyta, kad Komisijai suteiktos diskrecijos apimtis galėtų būti tinkamas kriterijus deleguotiesiems ir įgyvendinimo aktams atskirti. Vis dėlto išsamiai išnagrinėjęs Reglamento Nr. 528/2012 nuostatas(15), Teisingumo Teismas priėjo prie išvados(16), kad teisės aktų leidėjas galėjo pagrįstai laikyti, jog įgyvendinant to reglamento 80 straipsnio 1 dalį deleguotieji aktai nebūtini(17), pagrįsdamas savo išvadą tuo, kad šiame straipsnyje nustatyta mokesčių sistema yra gana išsamiai ir tiksliai apibrėžta atsižvelgiant į teisėkūros procedūra priimtus aktus, taigi iš esmės tuo, kad Komisijai buvo palikta ribota veikimo laisvė, kuri rodo jai suteiktų įgaliojimų įgyvendinamąjį pobūdį.
27. Mano nuomone, nors ir negalima a priori neigti Komisijai suteiktos didesnės ar mažesnės apimties diskrecijos kriterijaus svarbos skiriant deleguotuosius ir įgyvendinimo aktus, labiau diskutuotinas klausimas, ar šis kriterijus taikytinas tuo atveju, kai ši institucija turi įgaliojimą priimti pagrindinį aktą keičiančius aktus, kaip yra šiuo konkrečiu atveju. Iš tikrųjų, jeigu paaiškėtų, kad šis įgaliojimas, kaip tvirtina institucijos atsakovės, palaikomos į bylą įstojusios valstybės, gali būti suteiktas tik deleguotuoju teisės aktu, tai, kokia jo suteikiamos diskrecijos apimtis, būtų iš esmės nesvarbu renkantis priemonę iš nustatytųjų SESV 290 ir 291 straipsniuose(18).
28. Komisijos argumento, kuriuo teigiama, kad Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punktu jai suteikti įgaliojimai yra faktiškai įgyvendinamojo pobūdžio, nes ji neturi jokios veikimo laisvės, pagrįstumas priklauso nuo SESV 290 straipsnio 1 dalyje nurodytai sąvokai „teisėkūros procedūra priimto akto dalinis pakeitimas“ priskirtinos reikšmės ir apimties.
29. Vis dėlto prieš nagrinėjant šį klausimą reikia aptarti kitą temą, dėl kurios šalys diskutavo ir kuri yra susijusi su teisės aktų leidėjo turimos diskrecijos spręsti, kokius įgaliojimus suteikti Komisijai siekiant įgyvendinti pagrindinį aktą, apimtimi.
B – Dėl teisės aktų leidėjo diskrecijos spręsti, ar pasitelkti deleguotuosius, ar įgyvendinimo aktus
30. Institucijos atsakovės, šiuo klausimu palaikomos į bylą įstojusios valstybės, siekdamos pagrįsti savo pozicijas įvairiais būdais rėmėsi teisės aktų leidėjo turima diskrecija spręsti, kaip įgyvendinti teisėkūros procedūra jo priimamus aktus.
31. Šiuo atžvilgiu, visų pirma, primenu, kad teisės aktų leidėjas turi absoliučią politinę diskreciją spręsti dėl deleguotųjų įgaliojimų suteikimo(19), kuriai netaikoma teismo kontrolė. Sprendimas deleguoti nėra privalomas, tai yra priemonė, tiksliau – galimybė, kuria teisės aktų leidėjas gali nuspręsti pasinaudoti siekdamas supaprastinti ir pagreitinti tuos norminimo proceso aspektus, kurie nėra esminiai pagrindinio teisėkūros procedūra priimto akto reglamentuojamoje srityje. Teisės aktų leidėjas neprivalo deleguoti savo įgaliojimų, vis dėlto, jei nuspręstų tai padaryti, jis privalo laikytis SESV 290 straipsnyje nustatytų sąlygų, visų pirma, jis negali deleguoti šio straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje nurodytų esminių politinių sprendimų(20).
32. Be to, primenu, kad Sprendimo Biocidi 40 punkte Teisingumo Teismas tvirtino, jog teisės aktų leidėjas „turi diskreciją pasirinkti, ar Komisijai suteikti deleguotuosius įgaliojimus pagal SESV 290 straipsnio 1 dalį, ar įgyvendinimo įgaliojimus pagal SESV 291 straipsnio 2 dalį“.
33. Tiek Taryba, tiek Parlamentas savo rašytinėse pastabose daro nuorodą į aptariamą punktą ir į šiame punkte nurodytą principą(21). Tačiau Komisija abejoja, ar jį galima šiuo atveju taikyti, o savo abejones grindžia argumentais, kurių, mano nuomone, reikia nepaisyti. Iš tikrųjų nei šio punkto formuluotė, nei bendras turinys neleidžia teigti, kaip siūlo institucija ieškovė, kad nurodytas minėtas principas taikytinas tik tokiais atvejais, kaip nagrinėtieji byloje, kurioje ir priimtas aptariamas sprendimas, kai siekiama nustatyti, ar įgyvendinimo priemonė papildo pagrindinį teisėkūros procedūra priimtą aktą laikantis SESV 290 straipsnio, ir netaikytinas tais atvejais, kaip ir nagrinėjamoje byloje, kai diskutuojama dėl jo keičiamojo pobūdžio remiantis šia nuostata.
34. Todėl reikia įvertinti minėtame Sprendimo Biocidi 40 punkte teisės aktų leidėjui pripažintos diskrecijos apimtį. Pirmiausia, man atrodo aišku, kad diskrecija turi būti įgyvendinama laikantis SESV 290 ir 291 straipsniuose nustatytų sąlygų. Teisės aktų leidėjui pripažinta sprendimo teisė nesuteikia jam įgaliojimų priskirti prie įgyvendinimo aktų tokių aktų, kuriems iš tikrųjų reikia naudoti teisėkūros delegavimo funkciją, ir atvirkščiai. Iš tiesų tokie įgaliojimai faktiškai panaikintų skirtumą tarp delegavimo ir įgyvendinimo funkcijų ir pakeistų įgaliojimų paskirstymą bei sutrikdytų pusiausvyrą tarp institucijų, kurią šis skirtumas atspindi. SESV 290 ir 291 straipsniuose, pirma, įtvirtinti konkretūs teisės aktų leidėjų įgaliojimai, antra, subjektai, kuriems suteikiama įgyvendinimo funkcija (iš esmės valstybės narės ir Komisija). Teisės aktų leidėjai priima tik SESV 291 straipsnio 3 dalyje numatytus reglamentus, kuriais nustatomos valstybių narių vykdomos Komisijos naudojimosi įgyvendinimo įgaliojimais kontrolės mechanizmų taisyklės ir bendrieji principai, ir iš principo neatlieka jokio vaidmens rengiant priemones, kurios patenka į šio straipsnio taikymo sritį(22). Vadinasi, laikantis SESV 290 straipsnio priimtuose deleguotuosiuose aktuose neturi būti jokių įgyvendinimo priemonių pagal SESV 291 straipsnį, o laikantis šios nuostatos – priimtuose įgyvendinimo aktuose neturi būti jokių visuotinai taikomų taisyklių, kurios patenka į SESV 290 straipsnio taikymo sritį.
35. Taip pat nemanau, kad minėtu Sprendimo Biocidi 40 punktu Teisingumo Teismas netiesiogiai sutiko, jog egzistuoja vadinamoji pilkoji zona, kurioje skirtis tarp deleguotųjų ir įgyvendinimo aktų praktiškai išnyksta ir kurioje teisės aktų leidėjas naudojasi jam pripažinta diskrecija. Iš tiesų, vadovaudamasis generalinio advokato P. Cruz Villalòn išvadoje pateiktu siūlymu, Teisingumo Teismas nepriėmė pozicijos dėl Komisijos pateiktos tezės, kuria remiantis SESV 290 ir 291 straipsniai negali būti taikomi kartu.
36. Be to, man atrodo, kad Teisingumo Teismo nurodoma diskrecija grindžiama teisės aktų leidėjo teise spręsti, kaip (priimant deleguotąjį ar įgyvendinimo aktą) turi būti įvykdytas teisėkūros procedūra priimtas aktas. Priėmęs šį sprendimą, teisės aktų leidėjas privalės pritaikyti pagrindinio akto turinį ir struktūrą, kad būtų sukurtas ryšys tarp dviejų norminimo lygmenų (tarp teisėkūros procedūra priimto akto ir įgyvendinimo priemonės), kuris atsispindės viename arba kitame šaltinyje (deleguotajame arba įgyvendinimo akte).
37. Teisingumo Teismas turės įvertinti, ar laikomasi SESV 290 ir 291 straipsniuose nustatytų sąlygų, t. y. ar aptariamo teisėkūros procedūra priimto akto turinys ir struktūra suderinami su norminimo priemonėmis, kurios numatytos tam aktui įgyvendinti. Taip, mano nuomone, reikia aiškinti tariamą neatitikimą tarp tame pačiame Sprendimo Biocidi 40 punkte esančio tvirtinimo, kad teisės aktų leidėjo naudojamai jam pripažintai diskrecijai taikoma teismo kontrolė yra ribota, ir to, kad sprendimo motyvuojamosios dalies 41–51 punktuose Teismas atliko neribotą SESV 291 straipsnyje nustatytų sąlygų laikymosi kontrolę. Iš tiesų, vadovaujantis siūlomu paaiškinimu, Teisingumo Teismo kontrolė apsiribotų akivaizdžiomis vertinimo klaidomis, kiek tai susiję su teisės aktų leidėjo sprendimu pasitelkti deleguotuosius ar įgyvendinimo aktus, tačiau būtų neribota, kiek tai susiję su SESV 290 ir 291 straipsniuose nustatytų sąlygų laikymusi.
38. Toliau nagrinėsiu teisėkūros procedūra priimto akto „dalinio pakeitimo“ sąvokai priskirtiną reikšmę ir apimtį pagal SESV 290 straipsnio 1 dalį.
C – Dėl teisėkūros procedūra priimto akto „dalinio pakeitimo“ sąvokos pagal SESV 290 straipsnį
39. Šalys rėmėsi skirtingomis tezėmis: institucijos atsakovės gina „formaliąją“ tezę, kad bet kokiam formaliam pagal teisėkūros procedūrą priimto akto daliniam pakeitimui, kad ir koks mažas ir nereikšmingas jis būtų, reikia deleguotojo akto, o Komisija pateikia „esminio pobūdžio“ tezę, kad daliniai pakeitimai, kuriems priimti nereikia taikyti jos turimos diskrecijos ir kuriais nedaroma to akto norminio turinio pakeitimų, nepatenka į SESV 290 straipsnio taikymo sritį. Pirmąją tezę, kaip ir kiekvieną formaliais kriterijais grindžiamą tezę, paprasta taikyti ir jos įgyvendinimą lengva numatyti(23). Vis dėlto kyla rizika, kad prie deleguotųjų įgaliojimų schemos bus priskirtos keičiančiosios priemones, kurios yra iš esmės įgyvendinamojo pobūdžio. Remiantis antrąja teze, delegavimo funkcijai priskiriamos tik tos priemonės, kurios iš esmės patenka į tą kategoriją, tačiau dėl to pasirinkimas tarp deleguotojo ir įgyvendinimo akto tampa sudėtingesnis ir potencialiai ginčytinas tais atvejais, kai Komisijai suteiktas įgaliojimas formaliai iš dalies keisti pagrindinį aktą. Jei būtų vadovaujamasi Komisijos teze, be kita ko, būtų pripažinta, kad tam tikri teisėkūros procedūra priimto akto teksto pakeitimai gali būti atlikti įgyvendinimo aktu.
40. Prieš pritariant vienai ar kitai tezei, reikia aptarti dar vieną argumentą, kuris, atrodo, matyti iš kai kurių Komisijos rašytinių pastabų dalių, kuriuo remiantis teisėkūros procedūra priimto akto „dalinio pakeitimo“ sąvoka laikantis SESV 290 straipsnio 1 dalies neapima (neesminių) nuostatų įrašymo į jo tekstą.
41. Šiuo atžvilgiu sutinku su Parlamento nuomone, kad apskritai kalbant teisės akto „dalinis pakeitimas“ apima visus akto teksto pakeitimus, nesvarbu, ar kuri nors jo nuostata būtų išbraukta, įrašyta, ar pakeista. SESV 290 straipsnio teksto, atsižvelgiant ir į jo istorinę genezę, mano nuomone, negalima aiškinti kitaip.
42. Šiuo atžvilgiu primenu, kad taikant komitetų sistemą, nustatytą remiantis EB 202 straipsniu, pagrindinio akto „dalinio pakeitimo“ sąvoka aiškiai apėmė norminio papildymo funkciją („įrašant naujas <...> nuostatas“), kuri priskirta prie vienintelės „įgyvendinimo įgaliojimų“ kategorijos. Remiantis Sprendimo 1999/468(24) 2 straipsnio 2 dalimi, reguliavimo procedūrą, į kurią įtrauktas tikrinimas, įterptą Sprendimu 2006/512(25), siekiant suteikti Parlamentui, kaip vienam iš teisės aktų leidėjų, galimybę vykdyti ribotą tam tikrų pagal bendro sprendimo procedūrą priimtų įgyvendinimo aktų kontrolę, būtina taikyti tuo atveju, jei Komisijai būtų suteikti įgaliojimai priimti visuotinai taikomas priemones, skirtas neesminėms pagrindinio dokumento nuostatoms iš dalies pakeisti, inter alia, išbraukiant kai kurias tokias nuostatas arba papildant aktą, t. y. įrašant naujas neesmines nuostatas(26). Be to, vadovaujantis taip suformuluota logika, akto „papildymas“ reglamentuojant smulkius arba techninius juo įtvirtintų nuostatų aspektus reiškė jo paties dalinį pakeitimą net ir tuo atveju, jei reglamentavimas nebūtų faktiškai integruotas į akto tekstą(27).
43. Kitaip nei Sprendimo 1999/468 2 straipsnio 2 dalyje, SESV 290 straipsnio 1 dalyje, kaip ir Sutarties dėl Konstitucijos Europai I‑36 straipsnyje, skiriamos pagrindinį teisės aktą „papildančios“ ir „iš dalies keičiančios“ priemonės. Atsižvelgiant į tai, kad Lisabonos sutarties autoriai nuolat siekė reformuoti Sąjungos teisės aktų delegavimo mechanizmą, logiška manyti, kad kitoks redakcinis pasirinkimas atitinka jų norą nustatyti dvi funkciniu požiūriu skirtingas deleguotųjų aktų kategorijas. Pirmoji kategorija turėtų apimti priemones, skirtas teisėkūros procedūra priimto akto teksto formaliems daliniams pakeitimams, antroji – tokias priemones, kurios papildo jo norminį turinį nepakeisdamos teksto. Šiuo požiūriu, atsižvelgiant į pasirinktą metodą, naujų neesminių nuostatų įrašymas į pagrindinio akto tekstą reikštų „dalinį pakeitimą“ pagal SESV 290 straipsnį, jei tos nuostatos įterptos į to akto (straipsnio ar priedo) tekstą, ir „papildymą“, jei jos nėra faktiškai integruotos į pagrindinį aktą, bet reglamentuojamos atskiru norminiu aktu(28). Vieno ar kito metodo pasirinkimas priklauso, be kita ko, ir nuo reikiamo papildymo apimties: dalinis teksto pakeitimas gali būti priimtinesnis, jei reikia įrašyti tikslų punktą, pavyzdžiui, akto priede, tačiau ne toks priimtinas, jei reikia parengti smulkias papunkčiui išdėstytas teisės nuostatas.
44. Į tai atsižvelgiant reikia pateikti savo nuomonę dėl Komisijos pateiktos „esminio pobūdžio“ tezės, kad, kaip jau minėta pirma, pagal SESV 290 straipsnį nelaikytini daliniais pakeitimais tie pakeitimai, kuriems atlikti nereikia naudotis jos diskrecija ir kuriais nedaroma pagrindinio akto norminio konteksto pakeitimų.
45. Kaip nurodyta, teisėkūros delegavimo funkcijai būdinga tai, kad įgaliotojas naudojasi tam tikros apimties diskrecija, kuri nebūtinai būdinga įgyvendinimo funkcijai. Teisėkūros kompetencijos įgyvendinimo įgaliojimų delegavimas įprastai papildytas mechanizmais, kurie organui, kuris pagal Konstituciją turi teisėkūros funkciją, leidžia įvairiai kontroliuoti naudojimąsi deleguotaisiais įgaliojimais, o drauge ir naudojimąsi diskrecija galimai juos atšaukti. Šiais mechanizmais siekiama atsverti nuo įgaliojimų atskyrimo principo leidžiančią nukrypti nuostatą, kuri, nors ir priskirta prie labiau techninių teisėkūros aspektų, yra būdinga teisėkūros delegavimo priemonėms, taip užtikrinant Sąjungos teisėje ESS 2 ir 10 straipsniais įtvirtinto demokratinio principo visišką laikymąsi(29). Taigi, jei deleguotajam organui nesuteikta jokia diskrecija, teisės aktų leidėjo vykdoma kontrolė praranda bet kokią reikšmę, o naudojimasis deleguotąja teisėkūra tampa nepagrįstas, kadangi atitinkama funkcija gali būti įvykdyta taikant įgyvendinimo priemonę. Vadovaujantis šiais samprotavimais, teisėkūros procedūra priimto akto teksto pakeitimas, kai Komisija naudojasi ribotais įgaliojimais, nepatenka į SESV 290 straipsnio taikymo sritį, kadangi jam negalima taikyti deleguotosios teisėkūros schemos.
46. Taip pat atrodo, kad deleguotųjų įgaliojimų nereikia suteikti daliniam teisėkūros procedūra priimto akto teksto pakeitimui, nedarančiam poveikio akto norminiam kontekstui, kai norminis kontekstas suprantamas kaip akte esančių teisinių nurodymų visuma, nes juo nekeičiamos norminės akto nuostatos.
47. Vis dėlto SESV 290 straipsnio 1 dalies tekste nepateikta nuorodų pagrindinio akto keitimo priemonėms atskirti, todėl atrodo, kad jis labiau grindžiamas formaliuoju kriterijumi, kuriuo remiantis bet koks formalus akto teksto pakeitimas yra „dalinis pakeitimas“ pagal šią nuostatą, o iš to išplaukia, kad keitimo funkcija dėl paties savo pobūdžio priklauso deleguotajam įgaliojimui. Atsižvelgiant į šią funkciją, išplauktų nevisiškas atitikimas tarp deleguotojo akto faktiniu požiūriu ir formaliuoju požiūriu, nes norminis faktiškai įgyvendinamas aktas galėtų, tiksliau – turėtų, atsižvelgiant į jo keitimo funkciją, būti priimtas deleguotuoju aktu.
48. Galima abejoti, ar toks platus dalinio pakeitimo sąvokos aiškinimas, kuriuo iš esmės teisės aktų leidėjui leidžiama prisiskirti faktiškai įgyvendinamų aktų kontrolę, yra suderinamas su ESS 13 straipsnio 2 dalyje įtvirtintu suteiktų įgaliojimų principu ir institucine pusiausvyra, kurios siekta Sutartimis. Iš tiesų įgyvendinimo funkcija, kurią įprastai vykdo ne Sąjungos institucijos, o pirmiausia valstybės narės, tuomet, kai pagrindinis aktas turi būti įgyvendintas vienodomis sąlygomis, suteikiama, išskyrus konkrečius atvejus, Komisijai, o valstybės narės vykdo jos kontrolę. Kita vertus, SESV 290 straipsnis neapima galimų dalinių teisėkūros procedūra priimto akto pakeitimų, naudojant nevisuotinai taikomas priemones, pavyzdžiui, atnaujinant priedą, kuriame nenurodytos tokios priemonės, todėl neatspindi absoliutaus teisėkūros procedūra priimto akto neliečiamumo kitoje nei teisės aktų leidėjo kontrolės sferoje principo.
49. Atsižvelgdamas į pateiktus argumentus ir į tai, kad nagrinėjamu atveju nebūtina tęsti išsamesnės analizės, manau, kad tik tais atvejais, kai tikrai aišku, jog priimama keičiančioji priemonė Komisijai nesuteikia jokios diskrecijos ir neturi įtakos pagrindinio akto norminėms nuostatoms, pasitelkti deleguotųjų aktų nebūtina. Darant šią prielaidą, tai, pavyzdžiui, būtų taikoma ir teisėkūros procedūra priimto akto priedo atnaujinimui, gavus informacijos iš valstybių narių, nes jo turinio Komisija niekaip negali ginčyti, taip pat jis nedaro įtakos norminėms akto nuostatoms(30).
50. Atsižvelgdamas į visus pateiktus vertinimus, tolesniuose punktuose išnagrinėsiu Komisijos pateiktus kaltinimus, pagrindžiančius ginčijamo reglamento, kurį prašoma panaikinti, nuostatų neteisėtumą.
D – Dėl Komisijos pateiktų kaltinimų dėl ginčijamo reglamento
1. Dėl kaltinimo, pagrįsto deleguotojo akto, nurodyto Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punkte, iš esmės įgyvendinamuoju pobūdžiu
51. Komisija teigia, kad Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punkte numatytas laikinas sustabdymas, dėl kurio nuspręsta remiantis reglamente pateiktais kriterijais, negali būti prilyginamas daliniam pagrindinio akto pakeitimui remiantis SESV 290 straipsnio 1 dalimi. Komisija pabrėžia, kad pagal šią nuostatą reikalaujama, jog deleguotasis aktas iš dalies pakeistų „[tam tikras] (neesmines) teisėkūros procedūra priimto akto nuostatas“, ir paaiškinama, kad logiškai tai galima padaryti tik tuomet, kai šios nuostatos jau nurodytos pagrindiniame akte, kurio norminis turinys iš dalies pakeičiamas deleguotuoju aktu. Vis dėlto ginčijamame reglamente nenurodytos trečiosios šalys, kurioms turėtų būti sustabdytas vizos reikalavimo netaikymas, tačiau yra įtvirtinti kriterijai, kuriais remiantis tos šalys turėtų būti nustatytos. Komisijos teigimu, tai reiškia, kad aktas, kuriuo numatomas sustabdymas, nekeičia Reglamente Nr. 539/2001 įtvirtintų nuostatų, o tiesiog jį įgyvendina.
52. Jeigu šis argumentas turi būti suprastas taip, kad išnašos į Reglamento Nr. 539/2001 II priedą įterpimas, numatytas šio reglamento, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punkte, nėra „dalinis pakeitimas“ remiantis SESV 290 straipsniu, nes ši sąvoka neapima naujų neesminių nuostatų „įrašymo“ į pagrindinio akto tekstą, reikėtų žiūrėti šios išvados 40–42 punktus. Dabar tik pažymiu, kad trečioji šalis, kurios piliečiams pirma nurodytoje Reglamento Nr. 539/2001 nuostatoje numatytu deleguotuoju aktu laikinai sustabdomas to paties reglamento 1 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje numatytas bevizis režimas, yra nurodyta šio reglamento II priede. Deleguotuoju aktu, įterpiant išnašą prie šios trečiosios šalies pavadinimo, įrašomas tos šalies piliečiams taikomo teisinio pagrindo patikslinimas, formaliai „iš dalies pakeičiant“ pagrindiniame reglamente jau esančią nuostatą.
53. Vis dėlto Komisijos argumentą galima aiškinti ir taip, kad priemonė, kurią naudojant kai kurių pagrindinio akto teisinės sistemos aspektų taikymas laikinai sustabdomas, dėl savo pobūdžio nepatenka į SESV 290 straipsnio taikymo sritį, kadangi ji „nepapildo“ ir „iš dalies nepakeičia“ to akto nuostatų, o tik taiko jame nurodytą reglamentavimą, pritaikydama jį aplinkybėms ir įvykiams, kuriuos teisės aktų leidėjas galėjo tik abstrakčiai numatyti. Taip aiškinant šį argumentą, mano nuomone, iškeliamas pats opiausias šios bylos klausimas, t. y. ar neatsižvelgiant į formalų dalinį pakeitimą, kuris padaromas į Reglamento Nr. 539/2001 II priedą įrašant išnašą, šio reglamento, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punkte numatyta priemonė yra tik įgyvendinamojo pobūdžio.
54. Parlamentas ir Taryba nepateikia aiškios pozicijos šiuo klausimu, nes savo atitinkamas gynybines pozicijas grindžia argumentu, kad aptariama priemonė patenka į SESV 290 straipsnio taikymo sritį dėl Reglamento Nr. 539/2001 II priedą keičiančio pobūdžio. Dėl tokio pozicijos nepriėmimo Komisija daro išvadą, kad institucijos atsakovės implicitiškai pritaria, jog aptariama priemonė yra faktiškai įgyvendinamojo pobūdžio. Nepaisant to, kad gali atrodyti, jog tokios išvados dirbtinės, reikia pripažinti, kad savo rašytinėse pastabose Taryba sutinka, jog buvo galima sukurti kitokį mechanizmą, pagal kurį šiuo atveju nebūtų reikalaujama priimti deleguotųjų aktų, ir kad rezultatas galėjo būti pasiektas išvengiant formalių II priedo dalinių pakeitimų.
55. Be to, toks mechanizmas konkrečiai priimtas į Reglamentą Nr. 539/2001 ginčijamu reglamentu įterptame 1a straipsnyje. Kaip išdėstyta šios išvados 13 punkte, šiame straipsnyje numatyta sistema, pagal kurią leidžiama, nukrypstant nuo Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 2 dalies, susidarius ekstremaliajai situacijai, sustabdyti šešių mėnesių laikotarpiui, kuris gali būti pratęstas dar dvylikai mėnesių, vizos reikalavimo netaikymą trečiosios šalies, įtrauktos į II priede pateiktą sąrašą, piliečiams. Šį sustabdymą, kurio poveikis toks pats kaip ir numatytojo to paties reglamento 1 straipsnio 4 dalies f punkte(31), tačiau dėl kurio nereikia keisti reglamento teksto, nustato Komisija įgyvendinimo aktu, priimtu laikantis Reglamento Nr. 182/2011 5 straipsnyje nustatytos nagrinėjimo procedūros. Pirma nurodytame 1a straipsnyje numatytos procedūros skubos aspektas, kuriuo per teismo posėdį Parlamentas rėmėsi atsakydamas į Teisingumo Teismo užduotą klausimą, man atrodo, nepakankamai pagrindžia, kodėl taikant minėtą procedūrą pasitelkiami įgyvendinimo aktai. Iš tikrųjų, remiantis būtent priemonių, kurių imamasi, kad būtų įgyvendintas pagrindinis aktas, pobūdžiu ir poveikiu, vertinamas pasirinktos norminės priemonės tinkamumas. Todėl, pavyzdžiui, politinės priežastys, susijusios su sektoriaus, kurioms tos priemonės skirtos, jautrumu(32), neturi įtakos minėtam vertinimui, kaip galiausiai nagrinėjamu atveju sutiko ir pačios institucijos atsakovės(33). Tas pats pasakytina apie galimą aptariamų procedūrų skubos aspektą. Be to, šiuo atžvilgiu pažymiu, kad 2011 m. kovo 3 d. Pirmininkų sueigos patvirtinto Bendro susitarimo dėl deleguotųjų aktų, nustatančio praktinę tvarką, suderintus paaiškinimus ir prioritetus, taikomus teisėkūros įgaliojimų delegavimui pagal SESV 290 straipsnį, VI antraštinėje dalyje numatyta konkreti skubos procedūra, skirta deleguotiesiems aktams priimti ypatingais atvejais ir tam tikrose srityse, kaip antai: saugos, sveikatos apsaugos ir būtent išorės santykių, įskaitant humanitarines krizes. Pagal šią procedūrą priimtas aktas įsigalioja iš karto ir taikomas tol, kol Parlamentas ar Taryba pareiškia prieštaravimų iki teisėkūros procedūra priimtame akte nustatyto termino.
56. Kita vertus, jeigu būtų laikoma, kad Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punkte numatyta sustabdymo priemonė, net neatsižvelgiant į pagrindinio akto pakeitimą, yra deleguojamojo pobūdžio, laikantis pirmiau pasiūlytos schemos(34), reiktų pripažinti, kad ji „papildo“ remiantis SESV 290 straipsnio 1 dalimi tam tikras neesmines Reglamento Nr. 539/2001 nuostatas. Vis dėlto šią galimybę atmetė visos šio proceso šalys.
57. Apskritai laikausi nuomonės, kad priemonės, kuriomis nustatomas konkrečių teisėkūros procedūra priimto akto teisinio pagrindo aspektų taikymo sustabdymas, kaip ir priemonės, kuriomis numatomas jo pratęsimas ar išimtys, iš principo priskirtinos prie įgyvendinimo funkcijos, nors bet kokiu atveju būtina atlikti faktinį vertinimą siekiant nustatyti konkrečių Komisijai suteiktų įgaliojimų pobūdį. Pakartojant Sprendimo Biocidi 38 ir 39 punktuose Teisingumo Teismo vartotus terminus, tokio tipo priemonės, man atrodo, skirtos ne papildyti, o „patikslinti [nustatyti] pagal teisėkūros procedūrą priimto akto turinį“.
58. Galiausiai pritariu Komisijai, kad Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punkte numatyta sustabdymo priemonė, neatsižvelgiant į ja daromą pagrindinio akto pakeitimą, tik įgyvendina šiame akte įtvirtintas nuostatas, todėl yra priskirtina prie įgyvendinimo aktų kategorijos, kaip ir pirmuoju abipusiškumo mechanizmo etapu ir remiantis pirmiau minėtu 1a straipsniu priimamos priemonės. Nagrinėjamu atveju tokią išvadą skatina daryti ir nedidelė Komisijos turima diskrecija spręsti dėl tokio sustabdymo.
59. Vis dėlto tarp vizos reikalavimo netaikymo sustabdymo priemonių, priimamų remiantis Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies e punktu, ir priemonių, priimtų remiantis to paties reglamento f punktu, yra „kokybinis“ skirtumas, nes antrosios formaliai iš dalies pakeičia tą reglamentą. Todėl, remiantis Komisijos argumentais, pateiktais pagrindžiant ieškinį, viena vertus, reikia įvertinti, ar šis vienintelis skirtumas pagrindžia SESV 290 straipsnio taikymą, priimant Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punkte numatytas priemones, neatsižvelgiant į tai, kad jos yra faktiškai įgyvendinamojo pobūdžio, ir, kita vertus, ar numatydamas, kad Komisija turi kartu iš dalies pakeisti pagrindinio akto tekstą, teisės aktų leidėjas neviršijo turimos diskrecijos nustatyti tokio akto struktūrą ir turinį.
2. Dėl argumento, kad numatomas išnašos įterpimas į Reglamento Nr. 539/2001 II priedą nepagrindžia deleguotųjų aktų naudojimo
60. Komisija teigia, kad Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punkte numatytos išnašos įterpimas į to paties reglamento II priedą prie atitinkamos trečiosios valstybės pavadinimo nėra „dalinis pakeitimas“ remiantis SESV 290 straipsnio 1 dalimi, nes nedaro įtakos pagrindinio akto teisinei sistemai.
61. Šiuo atžvilgiu pažymiu, kad remiantis šia nuostata priimta priemonė ne tik nustato trečiąją šalį, kuri nebeužtikrina abipusiškumo vizų srityje Sąjungos piliečiams, nustatydama situaciją, kuri bendrai ir abstrakčiai aptarta pagrindiniame reglamente, bet ir laikinai sustabdo Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje numatytą bevizį režimą tos trečiosios šalies piliečiams. Taigi tokia priemonė tiesiogiai daro įtaką kai kuriems Reglamentu Nr. 539/2001 reglamentuojamiems aspektams, t. y. atitinkama trečioji šalis įtraukiama į II priedą, o jos piliečiams taikomas vizos reikalavimo netaikymas.
62. Iš tiesų, kaip pažymi Komisija, sustabdymas įsigaliotų ir tuomet, jei nebūtų numatytas minėtos išnašos įterpimas, o sprendimas sustabdyti būtų priimtas įgyvendinimo aktu, kaip būna priemonių, priimamų pirmuoju abipusiškumo mechanizmo etapu ir remiantis Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1a straipsniu, atveju. Iš tikrųjų, atsižvelgiant į šio reglamento 1 straipsnio 4 dalies f punkto turinį, galima daryti išvadą, kad minėtoje išnašoje tik nurodytas vizos reikalavimo netaikymo sustabdymas ir jo trukmė, t. y. ji yra tik informacinio pobūdžio. Kaip savo rašytinėse pastabose tvirtina pati Taryba ir remiantis ginčijamo reglamento vienuolikta konstatuojamąja dalimi, išnaša siekiama skaidrumo ir teisinio saugumo.
63. Vis dėlto laikausi nuomonės, kad Parlamento tvirtinimai per teismo posėdį yra teisingi, t. y. kad negalima vertinti Reglamento Nr. 539/2001 II priedo dalinio pakeitimo įterpiant aptariamą išnašą atskirai nuo sprendimo dėl sustabdymo.
64. Tiksliau, mano nuomone, numatydamas minėtą dalinį pakeitimą, teisės aktų leidėjas norėjo įterpti sprendimą dėl sustabdymo į pagrindinio akto tekstą. Taip sprendimas dėl sustabdymo tampa neatsiejama to akto dalimi ir užima formaliu šaltinių hierarchijos požiūriu kitokią vietą, palyginti su priemonėmis, priimtomis pirmuoju abipusiškumo mechanizmo etapu ir numatytomis apsaugos mechanizmo srityje, nors jas ir sieja tokia pati norminė forma.
65. Tokiomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į išnašos atliekamą sprendimo dėl sustabdymo ir Reglamento Nr. 539/2001 teksto siejamąją funkciją, man neatrodo, kad galima pritarti Komisijos tvirtinimui, jog įrašant išnašą atliekamas dalinis šio reglamento II priedo pakeitimas nedaro poveikio reglamento norminėms nuostatoms. Taigi negalime taikyti šios išvados 48 punkte suformuluotų prielaidų, kuriomis remiantis Komisijai suteiktas įgaliojimas pakeisti pagrindinį aktą nepatenka į SESV 290 straipsnio taikymo sritį.
66. Taip pat laikausi nuomonės, kad turi būti atmestas Komisijos argumentas, kad nagrinėjamu atveju negalima kalbėti apie dalinį pakeitimą pagal SESV 290 straipsnį, atsižvelgiant į ribotą jos įgaliojimų pobūdį. Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, kad ginčijamu reglamentu įtrauktas antrasis abipusiškumo mechanizmo etapas, be abejonės, yra tam tikra prasme automatiško pobūdžio, kaip tai patvirtina Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punkto pažodinis turinys ir ta aplinkybė, kad laikinam vizos reikalavimo netaikymo sustabdymui minėtoje nuostatoje taikoma tik viena sąlyga, t. y. atitinkamos trečiosios šalies per 24 mėnesių laikotarpį nepanaikintas vizos reikalavimas. Vis dėlto, kaip pažymi pati Komisija, tos pačios 4 dalies d punkte nustatyta, kad „svarstydama, kokių tolesnių veiksmų imtis“, visų pirma, laikydamasi f punkto, Komisija „atsižvelgia į priemonių, kurių ėmėsi atitinkama valstybė narė, siekdama užtikrinti bevizį režimą susijusios trečiosios šalies atžvilgiu, rezultatus, į veiksmus, kurių imtasi laikantis b punkto, ir vizos reikalavimo netaikymo sustabdymo pasekmes Sąjungos ir jos valstybių narių išorės santykiams su atitinkama trečiąja šalimi“. Taigi remiantis šia nuostata, nepaisant tendencingo antrojo abipusiškumo mechanizmo etapo automatiškumo, Komisija bet kokiu atveju turi tam tikrą, nors ir nedidelę, vertinimo laisvę priimdama sprendimą dėl f punkte nustatyto laikinojo sustabdymo. Taigi ir šiuo atveju negalime taikyti šios išvados 48 punkte suformuluotų prielaidų.
67. Galiausiai laikausi nuomonės, kad, nepaisant sustabdymo priemonės, priimtos remiantis Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punktu, faktiškai įgyvendinamojo pobūdžio, nagrinėjamu atveju SESV 290 straipsnyje numatytos norminės priemonės naudojimas yra pateisinamas dėl to, kad priemonė pakeičia pagrindinį aktą.
3. Dėl argumento dėl tariamo „formalaus pobūdžio piktnaudžiavimo“
68. Ieškinyje Komisija teigė, kad išnašos, kuria nurodoma sustabdyti vizos reikalavimo netaikymą atitinkamai trečiajai šaliai, įterpimas į Reglamento Nr. 539/2001 II priedą, nėra „dalinis pakeitimas“ pagal SESV 290 straipsnio 1 dalį, o tiesiog gudrus teisės aktų leidėjo techninis sprendimas, siekiant pateisinti deleguotųjų aktų pasitelkimą, ir todėl yra „formalaus pobūdžio piktnaudžiavimas“. Šiuo mažai ieškinyje išplėtotu ir dublike nebeminėtu argumentu, man atrodo, daroma piktnaudžiavimo įgaliojimais prielaida.
69. Pagal teismo praktiką teisės aktas laikomas priimtu piktnaudžiaujant įgaliojimais tik tada, jei, remiantis objektyviais, reikšmingais ir suderinamais įrodymais, paaiškėja, kad jis priimtas tik ar bent jau iš esmės siekiant įgyvendinti kitus nei nurodytieji tikslus arba siekiant išvengti Sutartyje specialiai numatytos konkrečiomis aplinkybėmis taikytinos procedūros(35). Neatsižvelgdamas į jokius kitus svarstymus, nemanau, kad Komisijos ieškinyje pabrėžtos nuostatos dėl sustabdymo priemonės, nustatytos Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punkte, faktiškai įgyvendinamojo pobūdžio yra tokie įrodymai, kurie leistų manyti, jog teisės aktų leidėjas numatė toje nuostatoje numatytą išnašos įrašymą tik ar iš esmės siekdamas išvengti įgyvendinimo aktų pasitelkimo.
4. Dėl argumento dėl tariamos akivaizdžios vertinimo klaidos
70. Tuo atveju, jei Teisingumo Teismas nuspręstų šioje byloje taikyti Sprendime Biocidi nustatytus principus(36), dublike Komisija teigia, kad teisės aktų leidėjo sprendimas nagrinėjamu atveju pasitelkti deleguotuosius aktus yra neteisingas dėl akivaizdžios vertinimo klaidos.
71. Tarybos pateiktas pirmiau išdėstytų argumentų nepriimtinumu grindžiamas prieštaravimas, mano nuomone, turi būti atmestas. Iš tikrųjų, kitaip, nei tvirtina ši institucija, minėti argumentai yra ne naujas ieškinio pagrindas, kuris per vėlai pateiktas dublike, o tolesnis vienintelio ieškinio pagrindo dėl SESV 290 ir 291 straipsnių pažeidimo išplėtojimas. Be to, net ir tuo atveju, jei jie būtų laikomi nauju pagrindu, jų vėlų pateikimą pateisintų tai, kad jie kildinami iš Teisingumo Teismo sprendime Biocidi, kuris buvo priimtas po šio ieškinio pateikimo, nustatytų principų.
72. Dėl esmės visų pirma primenu, kad tame sprendime Teisingumo Teismas pripažino, jog teisės aktų leidėjas „turi diskreciją pasirinkti suteikti Komisijai deleguotuosius įgaliojimus pagal SESV 290 straipsnio 1 dalį ar įgyvendinimo įgaliojimus pagal SESV 291 straipsnio 2 dalį“(37). Šios išvados 35 punkte priėjau prie išvados, kad ši diskrecija iš esmės yra teisės aktų leidėjo turima teisė nuspręsti, kokia tvarka turi būti įgyvendintas teisėkūros procedūra priimtas aktas, priderinant šio akto turinį ir struktūrą.
73. Dėl visų pirma šios išvados 60–67 punktuose išdėstytų priežasčių laikausi nuomonės, kad, atsižvelgiant į keičiamąjį aktų, priimtų remiantis Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punktu, pobūdį, nagrinėjamu atveju sąlygos, kad būtų galima taikyti SESV 290 straipsnį, yra tenkinamos. Taigi belieka patikrinti, ar teisės aktų leidėjo sprendimas įgyvendinti antrąjį abipusiškumo mechanizmo etapą pasitelkiant deleguotuosius aktus ir suteikiant tuo etapu priimtoms priemonėms keičiamąjį pobūdį neviršija jo turimos diskrecijos apibrėžti pagrindinio akto struktūrą ir turinį. Tokią prielaidą būtų galima daryti tuo atveju, jei sprendimas numatyti išnašos įterpimą būtų nepagrįstas ar neprotingas, ar neatitiktų norminės sistemos, kuriai priklauso.
74. Kaip jau ne kartą pažymėta, Komisijos teigimu, pirmasis neatitikimo veiksnys yra tas, kad, nustatydama vizos reikalavimo netaikymo sustabdymą pagal Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies f punktą, ji neturi jokios diskrecijos, nors turi plačią vertinimo laisvę įgyvendinimo aktu priimti abipusiškumo mechanizmo pirmojo etapo priemones. Dėl ribotų minėta nuostata jai suteikiamų įgaliojimų Reglamento Nr. 539/2001, pakeisto ginčijamu reglamentu, 4b straipsnyje teisės aktų leidėjams pripažinti prieštaravimo įgaliojimai yra beprasmiai.
75. Šiuo atžvilgiu konstatuotina, kad iš tiesų abipusiškumo mechanizmo pirmuoju etapu Komisija turi didesnę diskreciją, tačiau, kaip jau buvo pirma minėta(38), nėra taip, kad jos visiškai neturėtų antruoju etapu.
76. Vis dėlto, kaip nurodo institucijos atsakovės, sprendimą antruoju etapu pasitelkti deleguotuosius aktus, o pirmuoju ne galima pagrįsti atsižvelgiant į platesnę tuo etapu nustatytos sustabdymo priemonės taikymo sritį, kurios poveikis, išskyrus laikinąjį pobūdį, yra iš esmės toks pats, kaip ir atitinkamos trečiosios šalies pašalinimas iš Reglamento Nr. 539/2001 II priede pateikto sąrašo, kuris įvyksta baigiamuoju trečiuoju abipusiškumo mechanizmo etapu, įgyvendinamu teisėkūros procedūra priimamu aktu. Šis mechanizmas sukurtas kaip vienas procesas, pasižymintis vis griežtesnėmis priemonėmis, kurias atitinka skirtingos norminės priemonės, išdėstytos skirtinguose šaltinių hierarchijos sistemos lygiuose. Šiuo požiūriu nemanau, kad, kaip pažymi Komisija, Reglamento Nr. 539/2001 4b straipsnyje numatyta veto teisė aktų, priimtų remiantis to paties reglamento 1 straipsnio 4 dalies f punktu, atžvilgiu, virstanti dėl ribotų šiuo etapu Komisijos turimų įgaliojimų netiesiogine teisės aktų leidėjo vykdoma Komisijos naudojimosi diskrecija, turima pirmuoju abipusiškumo mechanizmo etapu, kontrolės forma, savaime yra norminių funkcijų, atitinkamai numatytų SESV 290 ir 291 straipsniuose, supainiojimo rodiklis.
77. Dėl Komisijos argumento, kad Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 4b straipsnio 2 dalyje dėl deleguotųjų įgaliojimų numatytos sąlygos, t. y. galimybė juos atšaukti ir ribota jų trukmė, taip pat yra nuostatos, rodančios deleguotųjų aktų pasitelkimo nepagrįstumą, nes nebūtų įmanoma įsivaizduoti abipusiškumo mechanizmo veikimo be šio reglamento 1 straipsnio 4 dalies f punkte numatytos priemonės, tik pažymiu, kad minėtos sąlygos aiškiai nurodytos SESV 290 straipsnio 2 dalyje, todėl jų numatymas visai nėra neįprastas, atsižvelgiant į teisės aktų leidėjo sprendimą naudoti tame straipsnyje numatytą norminę priemonę. Be to, pažymiu, kad remiantis Reglamento Nr. 539/2001, iš dalies pakeisto ginčijamu reglamentu, 1 straipsnio 4 dalies i punktu šios nuostatos f punkte numatyta procedūra nedaro poveikio Komisijos teisei bet kada pateikti pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto, kuriuo būtų iš dalies keičiamas šis reglamentas siekiant perkelti nuorodą į atitinkamą trečiąją šalį iš II priedo į I priedą. Vadinasi, galima būtų pereiti prie abipusiškumo mechanizmo trečiojo etapo net ir neužbaigus antrojo etapo.
78. Galiausiai, Komisija konstatuoja daugybę techninio pobūdžio sunkumų, atsirandančių dėl išnašos įtraukimo(39), kurie taip pat įrodo teisės aktų leidėjo sprendimo nepagrįstumą. Šiuo klausimu, nors neabejotina, kad įtraukus tokią išnašą lieka ne vienas neišspręstas klausimas, susijęs su procedūra, kurios reikėtų laikytis Komisijos nurodytomis aplinkybėmis, ir tai, be kita ko, išryškėja ir iš institucijų atsakovių pateiktų skirtingų sprendimų, nemanau, kad šie sunkumai nagrinėjamu atveju galėtų daryti poveikį deleguotųjų aktų taikymo teisėtumui.
79. Remdamasis pateiktais vertinimais, laikausi nuomonės, kad Komisijos pateikti argumentai neleidžia daryti išvados, jog, nuspręsdamas suteikti keičiamąjį pobūdį antruoju abipusiškumo mechanizmo etapu priimamoms priemonėms ir joms priimti naudodamas SESV 290 straipsnyje numatytas priemones, teisės aktų leidėjas peržengė turimos diskrecijos nustatyti pagrindinio akto struktūrą ir turinį ribas. Be to, reikia pridurti, kad išnašos prie atitinkamos trečiosios šalies pavadinimo įrašymas į Reglamento Nr. 539/2001 II priedą yra būdingas pačiai šio priedo struktūrai ir teisės aktų leidėjas reguliariai naudojasi šia priemone siekdamas patikslinti vizos reikalavimo netaikymo atitinkamos šalies piliečiams apimtį ar nurodyti galimas šio netaikymo sąlygas.
E – Išvada dėl ieškinio pagrįstumo
80. Atsižvelgiant į visus pateiktus argumentus, mano nuomone, ieškinys yra nepagrįstas. Todėl Komisijos pateiktus pagrindinį ir antrinį prašymus dėl panaikinimo reikia iš esmės atmesti. Tuo atveju, jei Teisingumo Teismas nuspręstų kitaip ir padarytų išvadą, kad ieškinys yra pagrįstas, laikausi nuomonės, jog pagrindinis Komisijos pateiktas prašymas dėl dalinio panaikinimo turėtų būti pripažintas priimtinu, nes ginčijamo reglamento nuostatos, kurias prašoma panaikinti, kaip, be kita ko, teigia ir visos bylos šalys, aiškiai atsiejamos nuo kitų reglamento dalių.
IV – Išvada
81. Atsižvelgdamas į visus pateiktus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui atmesti ieškinį, priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas, o Čekijos Respublikai nurodyti pačiai padengti savo bylinėjimosi išlaidas.