WYROK SĄDU (druga izba)
z dnia 12 maja 2015 r.(*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące dwóch krajowych postępowań w dziedzinie konkurencji – Dokumenty przekazane Komisji przez krajowy organ ochrony konkurencji w ramach współpracy przewidzianej przepisami prawa Unii – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej – Brak obowiązku przeprowadzenia przez daną instytucję konkretnej analizy treści każdego z dokumentów, których dotyczy wniosek o dostęp, w sytuacji gdy dane dochodzenie jest ostatecznie zakończone – Brak konieczności zastosowania środka organizacji postępowania nakazującego przedstawienie spornych dokumentów – Nieuwzględnienie szczególnej sytuacji wnioskodawcy
W sprawie T‑623/13
Unión de Almacenistas de Hierros de España, z siedzibą w Madrycie (Hiszpania), reprezentowana przez adwokatów A. Creusa Carrerasa oraz A. Valiente Martin,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez J. Baquera Cruza oraz F. Clotuche‑Duvieusart, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Republikę Federalną Niemiec, reprezentowaną przez T. Henzego, K. Petersen oraz A. Lippstreu, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 18 września 2013 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej dostępu do niektórych dokumentów dotyczących korespondencji wymienionej pomiędzy Komisją a Comisión Nacional de la Competencia (CNC, hiszpańskim krajowym organem ochrony konkurencji) w odniesieniu do dwóch krajowych postępowań wszczętych przez ten organ,
SĄD (druga izba),
w składzie: E. Martins Ribeiro, prezes, S. Gervasoni (sprawozdawca) i L. Madise, sędziowie,
sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 listopada 2014 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
1. Uregulowania Unii Europejskiej w dziedzinie dostępu do dokumentów
1 Zgodnie z art. 15 ust. 3 TFUE:
„Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z niniejszym ustępem.
[…]”.
2 Te zasady i warunki zostały określone w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43).
3 Artykuł 2 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi:
„1. Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, z zastrzeżeniem zasad, warunków i ograniczeń określonych w niniejszym rozporządzeniu.
[…]
3. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.
[…]”.
4 Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym wyjątków od prawa dostępu do dokumentów:
„[…]
2. Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
– interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej,
– postępowania sądowego lub opinii prawnej,
– celu kontroli, dochodzenia lub audytu,
chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
3. Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję, nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
Dostęp do dokumentu zawierającego opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zainteresowanej instytucji nie zostaje udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
4. W odniesieniu do dokumentów stron trzecich instytucja konsultuje się ze stroną trzecią w celu oceny, czy wyjątek przewidziany w ust. 1 lub 2 ma zastosowanie, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu.
5. Państwo członkowskie może zażądać od instytucji nieujawniania dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody.
6. Jeśli jakiekolwiek wyjątki dotyczą jedynie części dokumentu, którego dotyczy wniosek o ujawnienie, pozostałe części dokumentu zostają ujawnione.
7. Wyjątki ustanowione w ust. 1–3 mają zastosowanie wyłącznie przez okres, w którym ochrona ta jest uzasadniona ze względu na treść dokumentu. Wyjątki mogą być stosowane przez okres nieprzekraczający 30 lat. W przypadku dokumentów objętych wyjątkiem ze względu na prywatność lub interesy handlowe oraz w przypadku dokumentów sensytywnych, wyjątki mogą, jeśli to konieczne, obowiązywać nadal po tym okresie”.
5 Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi:
„Wnioski o dostęp do dokumentu składane są w dowolnej formie pisemnej, także w formie elektronicznej, w jednym z języków, o których mowa w art. 314 [WE], oraz w sposób na tyle precyzyjny, aby instytucja mogła zidentyfikować dokument. Wnioskodawca nie jest zobowiązany do podania uzasadnienia wniosku”.
6 Zgodnie z art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001:
„W jak najszerszym zakresie instytucje udostępniają dokumenty bezpośrednio w formie elektronicznej lub poprzez rejestr zgodnie z regulaminem zainteresowanej instytucji”.
2. Uregulowania Unii w dziedzinie konkurencji
7 Artykuł 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 TFUE] i [102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1) stanowi:
„1. Komisja i organy ochrony konkurencji państw członkowskich stosują wspólnotowe reguły konkurencji w ścisłej współpracy.
[…]
4. Nie później niż 30 dni przed przyjęciem decyzji nakazującej zaprzestania naruszenia, akceptującej zobowiązania lub wycofującej stosowanie rozporządzenia o wyłączeniu grupowym organy ochrony konkurencji państw członkowskich powiadomią o tym Komisję. W tym celu dostarczą Komisji streszczenie sprawy, przewidywaną decyzję, lub – wobec jej braku – inny dokument przedstawiający proponowany kierunek działań. Informację tę można również udostępnić organom ochrony konkurencji innych państw członkowskich. Na wniosek Komisji działający w sprawie organ ochrony konkurencji udostępni Komisji inne posiadane dokumenty, które są konieczne do rozstrzygnięcia sprawy. Informację dostarczoną Komisji można udostępniać organom ochrony konkurencji innych państw członkowskich. Krajowe organy ochrony konkurencji mogą również wymieniać między sobą informacje konieczne do rozstrzygnięcia sprawy, którą zajmują się na mocy art. [101 TFUE] lub [102 TFUE].
[…]”.
8 Artykuł 27 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi:
„W toku postępowania respektuje się prawo stron do obrony. Strony mają prawo wglądu do akt Komisji przy zachowaniu uzasadnionego interesu przedsiębiorstw w zakresie ochrony tajemnicy handlowej. Prawo wglądu do akt nie obejmuje informacji poufnych i wewnętrznych dokumentów Komisji lub organów ochrony konkurencji państw członkowskich. W szczególności prawo wglądu do akt nie obejmuje korespondencji między Komisją a organami ochrony konkurencji państw członkowskich lub między tymi ostatnimi, w tym dokumentów sporządzonych na mocy art. 11 i 14. Nie zabrania to Komisji ujawnienia i wykorzystania informacji koniecznej do udowodnienia naruszenia”.
9 Zgodnie z art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003:
„Bez uszczerbku dla wymiany i wykorzystania informacji przewidzianych w art. 11, 12, 14, 15 i 27 Komisja i organy ochrony konkurencji państw członkowskich, ich urzędnicy, funkcjonariusze i inne osoby pracujące pod nadzorem tych organów, jak również urzędnicy i funkcjonariusze innych organów państw członkowskich nie ujawnią informacji zebranych lub wymienionych przez nich zgodnie z niniejszym rozporządzeniem oraz objętych obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej. Obowiązek ten dotyczy również wszystkich przedstawicieli i ekspertów państw członkowskich uczestniczących w posiedzeniach Komitetu Doradczego na mocy art. 14”.
Okoliczności powstania sporu
10 Skarżąca, Unión de Almacenistas de Hierros de España, przedstawiła Komisji Europejskiej, w ramach przewidzianych w art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, dwa wnioski wstępne o uzyskanie dostępu do całości korespondencji wymienionej pomiędzy Komisją a Comisión Nacional de la Competencia (krajowym organem ochrony konkurencji, zwanym dalej „CNC”), dotyczącej dwóch hiszpańskich krajowych postępowań wszczętych przez CNC na podstawie art. 101 TFUE.
11 Po uzyskaniu opinii CNC Komisja odpowiedziała na wstępne wnioski skarżącej pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. Komisja udzieliła dostępu do potwierdzeń odbioru, które jej Dyrekcja Generalna (DG) ds. Konkurencji wysłała do CNC. Komisja wskazała także, iż jej DG nie przekazała żadnej odpowiedzi w następstwie przekazanych przez CNC informacji wskazanych w art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003. Komisja odmówiła wreszcie dostępu do innych wnioskowanych dokumentów, czyli z jednej strony projektów decyzji CNC dotyczących dwóch przedmiotowych krajowych postępowań, a z drugiej strony streszczeń w języku angielskim tych dwóch spraw wszczętych przez CNC.
12 Pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. skarżąca złożyła na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 ponowny wniosek. W tym samym dniu złożyła ona także kolejny wniosek wstępny o uzyskanie dostępu do wykazu i do streszczeń ewentualnych rozmów Komisji z CNC w sprawie dwóch krajowych postępowań wszczętych przez CNC.
13 Pismem z dnia 18 września 2013 r. Komisja wyraźnie oddaliła ponowny wniosek złożony pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. (zwanym dalej „zaskarżoną decyzją”).
14 W zaskarżonej decyzji Komisja przywołała trzy względy: pierwszy – oparty na przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątku związanym z ochroną interesów handlowych, drugi – przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, oparty na wyjątku dotyczącym ochrony dochodzenia, i trzeci – oparty na przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit drugi tego rozporządzenia wyjątku dotyczącym naruszenia procesu podejmowania decyzji przez instytucję. Komisja odmówiła ponadto przyznania na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 dostępu częściowego do spornych dokumentów.
15 Komisja oparła się co do istoty na istnieniu ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów takich jak sporne dokumenty stanowiłoby naruszenie ochrony interesów handlowych danego przedsiębiorstwa oraz celów dochodzenia.
16 Komisja wskazała, że w orzecznictwie Trybunału przewidziano, w szczególności w dziedzinie kontroli koncentracji, stosowanie takiego ogólnego domniemania.
17 Zdaniem Komisji zaś domniemanie takie ma zastosowanie, analogicznie, do dokumentów przekazanych jej przez krajowy organ ochrony konkurencji na podstawie art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003.
18 Komisja także uzasadniła swą odmowę udzielenia częściowego dostępu do spornych dokumentów istnieniem takiego domniemania.
19 Komisja ponadto ustosunkowała się do argumentów, które skarżąca przedstawiła w ponownym wniosku. Komisja w szczególności wskazała, że okoliczność, iż skarżąca jest organizacją o celu niezarobkowym, nie miała wpływu na prawo dostępu do dokumentów, zważywszy, że rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zagwarantowanie ogólnego publicznego dostępu do dokumentów instytucji, a nie wprowadzanie przepisów służących ochronie indywidualnego interesu konkretnej osoby.
20 Komisja wskazała także, iż rozmowy, jakie podjęła z krajowymi organami ochrony konkurencji, wymagały klimatu wzajemnego zaufania między nią i tymi organami oraz że organy te były skłonne do nawiązania takich rozmów, tylko jeśli opinie, które wyrażały one w tym kontekście, były poufne.
21 Wreszcie Komisja podniosła, że żaden nadrzędny interes publiczny nie mógł uzasadnić ujawnienia spornych dokumentów.
Przebieg postępowania i żądania stron
22 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 listopada 2013 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
23 W swej skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– nakazanie Komisji przedstawienia dokumentów, do których dostępu odmówiono, aby Sąd mógł dokonać ich analizy i sprawdzić zasadność argumentów przedstawionych w skardze;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
24 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
25 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 maja 2014 r. Republika Federalna Niemiec wniosła o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta po stronie Komisji.
26 Postanowieniem prezesa drugiej izby Sądu z dnia 9 lipca 2014 r. Republikę Federalną Niemiec dopuszczono do niniejszej sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Ze względu na to, że wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta został złożony po upływie terminu wyznaczonego w art. 115 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, Republice Federalnej Niemiec umożliwiono przedstawienie uwag w toku procedury ustnej na podstawie przekazanego jej sprawozdania na rozprawę.
Co do prawa
1. W przedmiocie żądań o stwierdzenie nieważności
27 Skarżąca podnosi dwa zarzuty. W ramach zarzutu pierwszego skarżąca twierdzi, że Komisja nie przeprowadziła konkretnej analizy wniosku skarżącej. Skarżąca utrzymuje, że taki brak konkretnej analizy stanowi podstawę niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
28 W ramach zarzutu drugiego kwestionuje ona każdy z trzech przyjętych przez Komisję względów (zob. pkt 14 powyżej). Skarżąca utrzymuje, że żaden z wyjątków, na których Komisja oparła się w zaskarżonej decyzji, nie umożliwiał Komisji odmówienia dostępu do spornych dokumentów i że zaskarżona decyzja została w konsekwencji wydana z naruszeniem prawa przy stosowaniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego braku dokonania konkretnej analizy złożonego przez skarżącą wniosku o dostęp
29 Należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Komisja nie przeprowadziła konkretnej analizy złożonego przez skarżącą wniosku.
30 W tym względzie Komisja utrzymuje, że ze względu na to, iż mogła przyjąć wzruszalne domniemanie, że dostęp do spornych dokumentów naruszyłby interesy chronione art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, nie była ona zobowiązana do przeprowadzenia konkretnej analizy, czy dostęp ten mógł zostać udzielony skarżącej.
31 Należy zatem zbadać, czy, jak utrzymuje Komisja, stosowanie ogólnego domniemania umożliwiało, bez potrzeby analizowania indywidualnie treści każdego ze spornych dokumentów, uzasadnienie odmowy dostępu do tych dokumentów.
32 Analiza taka wpisuje się zaś w dokonaną przez Komisję kontrolę stosowania istotnych przepisów rozporządzenia nr 1049/2001, a zatem w ocenę zasadności podniesionego przez skarżącą zarzutu drugiego. W związku z tym przed ostatecznym ustosunkowaniem się do zarzutu pierwszego należy zbadać zarzut drugi.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia prawa przy zastosowaniu przepisów rozporządzenia nr 1049/2001
33 Skarżąca utrzymuje, że pojęcie dochodzenia, jakie wypływa z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, odsyła do instytucji lub organów Unii, a nie krajowych.
34 Skarżąca twierdzi ponadto, że CNC wyciągnęło konsekwencje z dochodzeń, które przeprowadziło, wydając decyzje ostateczne, i Komisja nie może już zatem skutecznie powołać się na wyjątki dotyczące ochrony dochodzenia, interesów handlowych i procesu podejmowania decyzji. Okoliczność, że decyzje te były zaskarżone w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie ma w tej kwestii znaczenia, ponieważ ewentualne stwierdzenie nieważności na drodze sądowej tych decyzji nie może, ze względu na przepisy dotyczące przedawnienia przewidziane hiszpańskim ustawodawstwem dotyczącym konkurencji, wiązać się z otwarciem na nowo tych dochodzeń.
35 Skarżąca powołuje się także na informacje dotyczące jej szczególnej sytuacji. W tym zakresie podnosi ona przede wszystkim okoliczność, że niektóre z wnioskowanych dokumentów zostały jej przekazane przez hiszpańskie organy krajowe. Wskazuje ona także, iż jest jedyną osobą prawną, której dotyczą przedmiotowe postępowania.
36 Skarżąca uściśla, że jest ona nieprowadzącym działalności handlowej podmiotem o celu niezarobkowym. Z uwagi na to, że jest ona jedyną osobą prawną, której dotyczą przedmiotowe postępowania, wnioskowane przez nią przekazanie dokumentów nie może naruszyć interesu handlowego w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
37 Skarżąca dodaje wreszcie, że Komisja, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie uczestniczyła w żadnym procesie podejmowania decyzji w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 i że ponadto sporne dokumenty nie były dokumentami wewnętrznymi.
38 Komisja, opierając się w szczególności na ogólnym domniemaniu, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów takich jak sporne dokumenty stanowiłoby naruszenie ochrony interesów handlowych danego przedsiębiorstwa oraz celów dochodzenia, utrzymuje, że argumenty skarżącej nie mogą zostać uwzględnione.
39 W pierwszej kolejności należy zbadać, czy Komisja prawidłowo zastosowała art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. W tym celu należy, po pierwsze, zbadać, czy sporne dokumenty, które zostały przekazane Komisji przez krajowy organ ochrony konkurencji na podstawie art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, są związane z czynnością wskazaną w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, a następnie, po drugie, zbadać, czy ogólne domniemanie ma zastosowanie do takich dokumentów.
Dokumenty związane z czynnością wskazaną w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
40 Na wstępie należy przypomnieć, że na podstawie wyjątków wymienionych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby, odpowiednio, ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej lub ochronę celów kontroli, dochodzenia lub audytu tych instytucji, chyba że za jego ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
41 Jest bezsporne, że przekazane Komisji przez CNC dokumenty zostały przekazane na podstawie art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003.
42 Artykuł 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi, że organy ochrony konkurencji państw członkowskich przed przyjęciem decyzji nakazującej zaprzestania naruszenia, akceptującej zobowiązania lub wycofującej stosowanie rozporządzenia o wyłączeniu grupowym, dostarczą Komisji streszczenie sprawy, przewidywaną decyzję i na wniosek Komisji inne posiadane dokumenty, które są konieczne do rozstrzygnięcia sprawy.
43 W pierwszej kolejności informacje przekazane w niniejszym przypadku Komisji zostały zgromadzone przez CNC w ramach dochodzenia w sprawie zastosowania art. 101 TFUE, którego cel sprowadzał się do zgromadzenia informacji i dowodów wystarczających w celu powstrzymania konkretnych praktyk niezgodnych z tym przepisem (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑380/08, Zb.Orz., EU:T:2013:480, pkt 33).
44 Okoliczność, że przedmiotowe dochodzenie jest prowadzone przez organ publiczny państwa członkowskiego, a nie przez instytucję, jest bez znaczenia dla objęcia dokumentów zakresem stosowania art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lipca 2006 r., Franchet i Byk/Komisja, T‑391/03 i T‑70/04, Zb.Orz., EU:T:2006:190, pkt 121–124). Z brzmienia tego przepisu nie wynika bowiem, że omawiane kontrola, dochodzenie lub audyt są tylko czynnościami instytucji Unii, w przeciwieństwie do tego, co ma miejsce w odniesieniu do art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, który ma na celu ochronę procesu podejmowania decyzji „przez […] instytucję”. Ponadto Trybunał orzekł, że proces podejmowania decyzji ustanowiony w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczący dokumentów wydanych przez państwo członkowskie, wymaga, aby właściwa instytucja i dane państwo członkowskie przestrzegały wyjątków przedmiotowych przewidzianych w art. 4 ust. 1–3 tego rozporządzenia. Trybunał dodał zaś, że ochrona uzasadnionych interesów państw członkowskich może w odpowiednim przypadku zostać zagwarantowana za pomocą tych właśnie wyjątków (wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C‑64/05 P, Zb.Orz., EU:C:2007:802, pkt 83). Wyjątki te powinny zatem być analizowane jako mające na celu ochronę nie tylko czynności instytucji Unii, ale także interesów, które są istotne dla państwa członkowskiego, na przykład ochronę czynności kontroli, dochodzenia lub audytu, które wykonywane są przez służby podległe organowi tego państwa członkowskiego.
45 W drugiej kolejności, w sytuacji gdy CNC sprawdza, jak ma to miejsce w przypadku dotyczącym dwóch krajowych postępowań będących przedmiotem niniejszej sprawy (zob. pkt 10 powyżej), czy jedno przedsiębiorstwo lub kilka brało udział w ukartowanych zachowaniach, które mogły w znacznym stopniu wpłynąć na konkurencję, organ ten zbiera mające szczególne znaczenie informacje handlowe dotyczące strategii handlowej przedsiębiorstw uczestniczących w tych zachowaniach, ich kwot sprzedaży, udziałów w rynku lub kontaktów handlowych, efektem czego dostęp do dokumentów takiego postępowania kontrolnego może naruszyć ochronę interesów handlowych tych przedsiębiorstw (zob. analogicznie ww. w pkt 43 wyrok Niderlandy/Komisja, EU:T:2013:480, pkt 34).
46 W konsekwencji sporne dokumenty, które zostały sporządzone w ramach postępowania prowadzonego przez organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego działający na podstawie art. 101 TFUE, są związane z dochodzeniem w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, a ujawnienie ich naruszyłoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze tego rozporządzenia.
47 Z powyższego wynika, że Komisja słusznie mogła uznać w zaskarżonej decyzji, iż sporne dokumenty wchodziły w zakres stosowania przepisów wskazanych w pkt 46 powyżej.
48 Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono, nie wystarczy co do zasady powołać się na okoliczność, że dokument ten ma związek z czynnościami wymienionymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Właściwa instytucja jest zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, Zb.Orz., EU:C:2014:112, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
49 Jak zaś wskazano w pkt 29 powyżej, Komisja nie przeprowadziła w zaskarżonej decyzji konkretnej i indywidualnej analizy złożonego przez skarżącą wniosku.
50 Jednak Komisja uzasadniła swą odmowę udzielenia dostępu do spornych dokumentów, opierając się na istnieniu ogólnego domniemania (zob. pkt 15–18 powyżej).
51 Należy zatem zbadać, czy domniemanie takie ma zastosowanie do dokumentów przekazanych Komisji przez krajowy organ ochrony konkurencji na podstawie art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003.
Stosowanie ogólnego domniemania
52 Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 ust. 3 TFUE każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim mają prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. Rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji. Jednocześnie z rozporządzenia tego, w szczególności z jego art. 4, ustanawiającego system wyjątków w tym względzie, wynika, że prawo dostępu do dokumentów jest jednak poddane pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny (ww. w pkt 48 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 61).
53 Trybunał uwzględnił bowiem takie ogólne domniemania w szczególności w odniesieniu do dokumentów z akt administracyjnych dotyczących postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa (wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Zb.Orz., EU:C:2010:376, pkt 61), dokumentów wymienionych między Komisją a przedsiębiorstwami w postępowaniu w sprawie kontroli koncentracji (wyroki: z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Zb.Orz., EU:C:2012:393, pkt 123; z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Zb.Orz., EU:C:2012:394, pkt 64) oraz dokumentów zawartych w aktach postępowania na podstawie art. 101 TFUE (ww. w pkt 48 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 81).
54 W dziedzinie kontroli koncentracji i karania porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk Trybunał orzekł, że Komisja ma prawo przyjąć, iż ujawnienie dokumentów rozpatrywanych w tych sprawach zasadniczo stwarza zagrożenie dla ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw biorących udział w owych postępowaniach, jak również dla ochrony celów dochodzenia dotyczących tych postępowań w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. w pkt 53 wyrok Komisja/Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, pkt 123; ww. w pkt 48 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 80). Trybunał wyjaśnił także, iż wyjątki dotyczące ochrony interesów handlowych i ochrony celu kontroli, dochodzenia lub audytu prowadzonych przez instytucje Unii są ściśle ze sobą powiązane (ww. w pkt 53 wyrok Komisja/Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, pkt 115; ww. w pkt 48 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 79).
55 W celu przyjęcia istnienia domniemania Trybunał oparł się w szczególności na okoliczności, że gdy dokumenty, do których odnosi się wniosek o udzielenie dostępu, są objęte szczególną dziedziną prawa Unii, wyjątki od prawa dostępu do dokumentów zawarte w art. 4 tego rozporządzenia nie mogą być interpretowane bez uwzględnienia szczególnych zasad regulujących dostęp do tych dokumentów (ww. w pkt 48 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 83).
56 Szczegółowe zasady regulują zaś dostęp do dokumentów przekazanych Komisji przez krajowy organ ochrony konkurencji na podstawie art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003.
57 W motywie 15 rozporządzenia nr 1/2003 przewidziano zatem, że „Komisja i organy ochrony konkurencji w państwach członkowskich powinny wspólnie stworzyć sieć organów władzy publicznej stosujących w ścisłej współpracy […] reguły [Unii w dziedzinie] konkurencji [i że w] tym celu konieczne jest stworzenie mechanizmów służących informacji i konsultacji”. Zgodnie z motywem 32 rozporządzenia nr 1/2003 „należy chronić poufność informacji wymienianych w obrębie sieci”.
58 Co więcej, art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi, że nawet strony postępowań prowadzonych przez Komisję zgodnie z art. 101 TFUE nie mają dostępu do dokumentów sporządzonych na mocy art. 11 wspomnianego rozporządzenia. Tym bardziej rozporządzenie nr 1/2003 wyklucza zatem, by dokumenty takie mogły być udostępniane wszelkim pozostałym osobom.
59 Wreszcie na podstawie art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 urzędnicy i funkcjonariusze Komisji i innych organów ochrony konkurencji państw członkowskich są zobowiązani do nieujawniania informacji zebranych lub wymienionych przez siebie oraz objętych ze względu na swój charakter obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej.
60 Rozporządzenie nr 1/2003 dotyczy zatem w szczególności zapewnienia poufności informacji i poszanowania tajemnicy zawodowej w postępowaniach na podstawie art. 101 TFUE, zwłaszcza w ramach mechanizmu służącego informacji ustanowionego w sieci władz publicznych zapewniających przestrzeganie reguł Unii w dziedzinie konkurencji.
61 Cel taki uzasadniony jest w szczególności okolicznością, że w postępowaniach tych rozpatrywane są potencjalnie mające szczególne znaczenie informacje handlowe, jak przypomniano w motywie 32 rozporządzenia nr 1/2003, zgodnie z którym to motywem „[w] celu zapewnienia zainteresowanym przedsiębiorstwom prawa do obrony, w szczególności prawa dostępu do akt, istotne jest, aby tajemnica handlowa podlegała ochronie”.
62 Rozporządzenie nr 1/2003 realizuje zatem w dziedzinie dostępu do dokumentów cel odrębny od celu rozporządzenia nr 1049/2001, które ma przyczynić się do ułatwienia w jak największym stopniu korzystania z prawa dostępu do dokumentów oraz do promowania dobrych praktyk administracyjnych poprzez zapewnienie jak największej możliwej przejrzystości procesu podejmowania decyzji przez władze publiczne i informacji, na których oparte są wydawane przez te władze decyzje (zob. podobnie ww. w pkt 48 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 83).
63 Ponadto należy dodać, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału działalność administracyjna Komisji nie wymaga takiego samego zakresu dostępu do dokumentów jak zakres wymagany przez działalność legislacyjną instytucji Unii (ww. w pkt 48 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 91). Tymczasem to właśnie w ramach działalności administracyjnej Komisja uczestniczy w sieci władz publicznych zapewniających przestrzeganie reguł Unii w dziedzinie konkurencji.
64 Z całości powyższych rozważań wynika, że istnieje ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów przekazanych na podstawie art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 zasadniczo stwarza zagrożenie zarówno dla ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw, których dotyczą sporne informacje, jak i dla ściśle z nią powiązanej (zob. pkt 54 powyżej) ochrony celów dochodzenia prowadzonego przez działający w sprawie krajowy organu ochrony konkurencji.
65 W świetle tego właśnie domniemania należy zatem ocenić zasadność przedstawionych przez skarżącą zastrzeżeń dotyczących przesłanek stosowania art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
W przedmiocie przedstawionych przez skarżącą zastrzeżeń dotyczących przesłanek stosowania art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
66 Na wstępie należy zauważyć, że wymienione wcześniej ogólne domniemanie nie wyklucza możliwości wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wniesiono, nie jest objęty zakresem tego domniemania lub że istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadnia ujawnienie tego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. w pkt 48 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 100).
67 W tym względzie w pierwszej kolejności skarżąca podnosi, że postępowania prowadzone przez CNC są definitywnie zakończone. W drugiej kolejności skarżąca powołuje się na informacje dotyczące jej szczególnej sytuacji, które uzasadniają udzielenie jej dostępu do spornych dokumentów.
68 Oba te argumenty należy kolejno przeanalizować.
– W przedmiocie okoliczności, że postępowania prowadzone przez CNC są definitywnie zakończone
69 W celu ustosunkowania się do tego twierdzenia należy określić, w odniesieniu dokumentów takich jak będące przedmiotem niniejszego postępowania, okres, w którym ma zastosowanie ogólne domniemanie wskazane w pkt 64 powyżej.
70 W tym względzie należy przypomnieć, że w dziedzinie kontroli koncentracji przez Komisję Trybunał orzekł, że domniemanie ma zastosowanie niezależnie od kwestii, czy wniosek o dostęp dotyczy postępowania kontrolnego już zakończonego, czy też jeszcze toczącego się (ww. w pkt 53 wyrok Komisja/Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, pkt 124, 125).
71 Po pierwsze bowiem, publiczny dostęp do mających szczególne znaczenie informacji dotyczących działalności gospodarczej uczestniczących w ukartowanych zachowaniach przedsiębiorstw może naruszyć interesy handlowe tych przedsiębiorstw, niezależnie od toczącego się postępowania kontrolnego. Po drugie, sama perspektywa takiego publicznego dostępu po zakończeniu postępowania kontrolnego mogłaby zaszkodzić gotowości przedsiębiorstw do współpracy, jeżeli postępowanie jest w toku. Po trzecie, zgodnie z art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątki dotyczące interesów handlowych lub dokumentów o szczególnym znaczeniu mogą być stosowane w okresie trzydziestu lat, a nawet, jeżeli jest to konieczne, po upływie tego okresu (ww. w pkt 53 wyrok Komisja/Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, pkt 124, 125).
72 Ten sam tok rozumowania został zastosowany przez Sąd w dziedzinie kontroli porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk przez Komisję (ww. w pkt 43 wyrok Niderlandy/Komisja, EU:T:2013:480, pkt 43, 44; wyrok z dnia 7 października 2014 r., Schenker/Komisja, T‑534/11, Zb.Orz., EU:T:2014:854, pkt 58, 59).
73 Z tych samych względów co przedstawione w pkt 71 powyżej ten tok rozumowania należy zastosować także do spornych dokumentów, a w związku z tym odrzucić przedstawiony przez skarżącą argument dotyczący okoliczności, że rozpatrywane postępowania prowadzone przez CNC zostały definitywnie zakończone.
74 Należy także odrzucić zaproponowaną podczas rozprawy przez skarżącą interpretację pkt 98 i 99 ww. w pkt 48 wyroku Komisja/EnBW (EU:C:2014:112).
75 Zgodnie z tą interpretacją Trybunał orzekł, że jeżeli ostateczna decyzja wydana w wyniku dochodzenia w dziedzinie porozumień, decyzji i uzgodnionych jest prawomocna, to dochodzenie może zostać uznane za zakończone, a zatem że wyjątek dotyczący ochrony celów dochodzenia i ściśle z nim powiązany wyjątek dotyczący interesów handlowych nie mają już zastosowania.
76 Należy przypomnieć, że w tej sprawie, w której kwestionowana była odmowa dostępu do dokumentów postępowania zakończonego nałożeniem przez Komisję sankcji w dziedzinie porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk, Sąd w postępowaniu w pierwszej instancji uznał, że ujawnienie wnioskowanych dokumentów nie mogło naruszyć dotyczącej tego postępowania ochrony celów dochodzenia. Trybunał zaś, opierając się na okoliczności, że Sąd stwierdził ponadto, iż w dniu wydania spornej decyzji zawisłe były sprawy w przedmiocie skarg na decyzję Komisji nakładającą sankcję, poprzestał w skierowanym do Sądu odwołaniu na podważeniu wniosku, do którego Sąd doszedł.
77 Tytułem uzupełnienia, nawet jeśli założyć, że zaproponowana przez skarżącą interpretacja pkt 98 i 99 ww. w pkt 48 wyroku Komisja/EnBW (EU:C:2014:112) może zostać przyjęta, to jednak w odniesieniu do spornych dokumentów ogólne domniemanie wskazane w pkt 64 powyżej powinno znajdować zastosowanie również po ostatecznym zakończeniu postępowań prowadzonych przez CNC.
78 W pierwszej kolejności bowiem prawidłowe funkcjonowanie mechanizmu wymiany informacji, ustanowionego w sieci władz publicznych zapewniających przestrzeganie reguł Unii w dziedzinie konkurencji, oznacza, że wymienione w ten sposób informacje pozostają poufne (zob. pkt 57–60 powyżej). Gdyby każda osoba mogła na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 mieć dostęp do dokumentów przekazanych przez organy ochrony konkurencji państw członkowskich Komisji, to związana z przekazanymi informacjami gwarancja zaostrzonej ochrony, na której opiera się ten mechanizm, zostałaby podważona. Należy dodać, że rozporządzenie nr 1/2003 nie przewiduje, iż ochrona ta powinna ustać po ostatecznym zakończeniu dochodzenia umożliwiającego zebranie tych informacji.
79 W drugiej kolejności ograniczenie okresu, w którym znajduje zastosowanie domniemanie ogólne, nie mogłoby w tym szczególnym kontekście być uzasadnione uwzględnieniem prawa do odszkodowania, z którego korzystają podmioty poszkodowane w wyniku naruszenia art. 101 TFUE.
80 Nie ma wątpliwości, że prawo to może stanowić nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności ponieważ prawo to wzmacnia praktyczną skuteczność przepisów Unii z zakresu konkurencji, przyczyniając się w ten sposób do utrzymania skutecznej konkurencji w Unii Europejskiej (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 czerwca 2011 r., Pfleiderer, C‑360/09, Zb.Orz., EU:C:2011:389, pkt 29; z dnia 6 czerwca 2013 r., Donau Chemie i in., C‑536/11, Zb.Orz., EU:C:2013:366, pkt 23; ww. w pkt 48 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 104, 108).
81 W tym względzie należy zauważyć, że zawarte w aktach prowadzonego przez Komisję postępowania na podstawie art. 101 TFUE dokumenty mogą zawierać informacje umożliwiające podmiotom uzyskanie naprawienia szkody wyrządzonej im zachowaniem mogącym ograniczyć lub zakłócić konkurencję.
82 Jednak sporne w niniejszej sprawie dokumenty – a mianowicie decyzja, jaką zamierza wydać krajowy organ ochrony konkurencji, i streszczenie sprawy – których przekazanie przewidziane jest art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, nie dotyczą dochodzenia prowadzonego przez Komisję, lecz dochodzenia prowadzonego przez krajowy organ ochrony konkurencji. To nie w spornych dokumentach, lecz właśnie w aktach dochodzenia danego krajowego organu ochrony konkurencji mogłyby w danym przypadku być zawarte dowody niezbędne do uzasadnienia wniosku o odszkodowanie, nawet gdyby dokumenty te odnosiły się do takich dowodów. W ten sposób podmioty, które uważałyby się za poszkodowane w wyniku naruszenia art. 101 TFUE, mogłyby żądać od właściwego organu krajowego dostępu do dokumentów związanych z tym postępowaniem, a sądy krajowe, które ewentualnie rozpatrują sprawę, mogłyby dokonywać na podstawie analizy każdego konkretnego przypadku w ramach prawa krajowego wyważenia interesów uzasadniających przekazanie rozpatrywanych informacji oraz interesów uzasadniających ochronę tych informacji (zob. podobnie ww. w pkt 80 wyrok Donau Chemie i in., EU:C:2013:366, pkt 34).
83 W konsekwencji prawo każdej osoby do uzyskania naprawienia szkody wyrządzonej tej osobie zachowaniem mogącym ograniczyć lub zakłócić konkurencję nie wymaga ograniczenia okresu, w którym może być stosowane ogólne domniemanie dotyczące wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, do okresu przed dniem, w którym można stwierdzić, iż dochodzenie jest ostatecznie zakończone, w sytuacji gdy rozpatrywanymi dokumentami są decyzja, jaką ma wydać krajowy organ ochrony konkurencji, i streszczenie sprawy.
84 Z powyższego wynika, że dotyczący ostatecznego charakteru zakończenia dochodzenia argument skarżącej należy w każdym wypadku odrzucić.
– W przedmiocie argumentów dotyczących szczególnej sytuacji skarżącej
85 W pierwszej kolejności skarżąca podnosi okoliczność, że niektóre z wnioskowanych dokumentów zostały jej przekazane przez hiszpańskie organy krajowe. Wskazuje ona także, iż jest jedyną osobą prawną, której dotyczą przedmiotowe postępowania.
86 W tym względzie należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zagwarantowanie dostępu do dokumentów instytucji opinii publicznej w ogólności, a nie wprowadzanie przepisów dotyczących ochrony indywidualnego interesu tej czy innej osoby w uzyskaniu dostępu do jednego z tych dokumentów (wyrok z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, Zb.Orz., EU:C:2007:75, pkt 43).
87 Wynika to w szczególności z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 oraz z tytułu i z motywów 4 i 11 tego rozporządzenia. Pierwszy z tych przepisów gwarantuje bowiem prawo dostępu na tych samych zasadach każdemu obywatelowi Unii oraz każdej osobie fizycznej i prawnej zamieszkałej lub mającej siedzibę w państwie członkowskim, a drugi dodaje, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do uzasadnienia wniosku. Artykuł 12 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia przewiduje, że tak szybko, jak tylko będzie to możliwe, instytucje udostępnią dokumenty „bezpośrednio” w formie elektronicznej lub poprzez rejestr. Tytuł rozporządzenia nr 1049/2001, jak również jego motywy 4 i 11 wyraźnie wskazują także, że celem tego rozporządzenia jest spowodowanie, by dokumenty instytucji były dostępne „publicznie” (ww. w pkt 86 wyrok Sison/Rada, EU:C:2007:75, pkt 44).
88 Analiza prac, które doprowadziły do przyjęcia rozporządzenia nr 1049/2001, wykazuje zresztą, że badana była możliwość poszerzenia celu tego rozporządzenia poprzez uwzględnienie pewnych indywidualnych interesów, na które dana osoba mogłaby się powołać w celu uzyskania dostępu do konkretnego dokumentu. Dlatego właśnie w trzydziestej pierwszej poprawce do wymienionego projektu, zawartej w propozycji legislacyjnej zamieszczonej w sprawozdaniu Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Parlamentu Europejskiego, sugerowano wprowadzenie do projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. C 177 E, s. 70) nowego art. 4 ust. 1a, zgodnie z którym „[b]adając interes opinii publicznej w uzyskaniu dostępu do dokumentu, instytucja bierze również pod uwagę interes, na który powołuje się wnioskodawca, skarżący lub inny uprawniony, który ma prawo, interes lub obowiązek w danej dziedzinie”. Podobnie siódma poprawka zgłoszona w opinii wydanej przez Komisję ds. Petycji Parlamentu Europejskiego, zamieszczona w tym samym sprawozdaniu, dotyczyła dodania do art. 1 projektu Komisji ustępu określającego, że „[w]nioskodawcy, skarżącemu lub każdej innej osobie fizycznej lub prawnej, której praw, interesów lub obowiązków dotyczy sprawa (strona w sprawie), przysługuje również prawo dostępu do dokumentu, który nie jest dostępny publicznie, lecz który może mieć wpływ na wynik sprawy, zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia”. Należy w tym względzie zauważyć, że żadna z tych poprawek nie została uwzględniona w treści rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. w pkt 86 wyrok Sison/Rada, EU:C:2007:75, pkt 45).
89 Ponadto, o ile przewidziany w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 system wyjątków opiera się na wyważeniu interesów, które w danej sytuacji stoją ze sobą w sprzeczności, czyli, po pierwsze, interesów zagrożonych ujawnieniem, a po drugie, interesów, za którymi przemawia ujawnienie danych dokumentów, o tyle w odniesieniu do interesów, za którymi przemawia ujawnienie danych dokumentów, może zostać uwzględniony wyłącznie nadrzędny interes publiczny.
90 Z powyższych rozważań wynika, że indywidualny interes wnioskodawcy w uzyskaniu dostępu do dokumentu oraz indywidualna sytuacja wnioskodawcy nie mogą zostać uwzględnione przez instytucję, która musi zdecydować, czy ujawnienie dokumentu naruszy interesy chronione art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, z wyjątkiem sytuacji, w której interesy te wiążą się z nadrzędnym interesem publicznym (zob. podobnie wyrok z dnia 21 października 2010 r., Umbach/Komisja, T‑474/08, EU:T:2010:443, pkt 70).
91 Prawdą jest, że Sąd przyznał z jednej strony, iż instytucja nie może na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 odmówić dostępu do dokumentów, i stwierdził, że ujawienie tych dokumentów naruszyłoby prywatność lub integralność danych osób, gdyby sporne dokumenty zawierały dane osobowe, które dotyczą wyłącznie osoby występującej o dostęp, a z drugiej strony, iż w takim wypadku prawo tej osoby do uzyskania ich ujawnienia na podstawie prawa dostępu do dokumentów instytucji nie może skutkować zagwarantowaniem publicznego dostępu do tych dokumentów w ogólności (wyrok z dnia 22 maja 2012 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja, T‑300/10, Zb.Orz., EU:T:2012:247, pkt 107–109).
92 Jednak w niniejszej sprawie Komisja nie oparła się na art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 w celu wydania zaskarżonej decyzji.
93 W konsekwencji Komisja słusznie uznała w zaskarżonej decyzji, że przywołane przez skarżącą informacje, które dotyczyły jej indywidualnej sytuacji i nie były powiązane z żadnym nadrzędnym interesem publicznym, nie powinny były zostać uwzględnione w celu ustalenia, czy ujawnienie spornych dokumentów naruszałoby interesy chronione przez art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
94 W każdym wypadku w odniesieniu do okoliczności, zgodnie z którą skarżąca jest jedyną osobą prawną, której dotyczą przedmiotowe postępowania, skarżąca przyznaje, że co się tyczy jednego z dwóch postępowań krajowych wszczętych przez CNC, to dotyczy ono innej osoby prawnej. Co więcej, nie jest wykluczone, że informacje odnoszące się do osób, których nie dotyczą te postępowania, zostały zawarte w spornych dokumentach. W tym względzie Komisja wskazała, przy czym nie zostało to podważone, że dokumenty te zawierają poufne informacje o innych osobach fizycznych i prawnych. Twierdzenie skarżącej nie może w związku z tym zostać uznane za dowiedzione.
95 W drugiej kolejności skarżąca uściśla, że jest ona nieprowadzącym działalności handlowej podmiotem o celu niezarobkowym. W ten sposób, ponieważ jest jedynym podmiotem, którego dotyczą przedmiotowe postępowania krajowe, nie mogą zostać naruszone żadne interesy handlowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
96 Twierdzenie to należy odrzucić. Nie pozwala ono bowiem na wykazanie istnienia nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
97 W każdym wypadku, jak wskazano powyżej, nie wykazano, że skarżąca jest jedyną osobą, której dotyczą te postępowania krajowe. Co więcej, Komisja słusznie odpiera z jednej strony, że skarżąca jest związkiem przedsiębiorstw, a z drugiej strony, iż została ona ukarana na podstawie art. 101 TFUE, to jest z racji działań, które zostały uznane za mogące wpływać na handel między państwami członkowskimi.
98 Z powyższych rozważań wynika, że podniesiony przez Komisję zarzut drugi należy odrzucić w zakresie, w jakim dotyczy on tych części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które dotyczą art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
99 Części te są same w sobie wystarczające do uzasadnienia owej decyzji w sposób wymagany prawem. W tych okolicznościach błędy, jakimi może być obciążone pozostałe uzasadnienie tej decyzji, dotyczące art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, nie mają w każdym wypadku wpływu na legalność tej decyzji. Podniesiony przez skarżącą argument, za pomocą którego kwestionuje ona konkretnie tę część uzasadnienia, jest w konsekwencji nieistotny dla sprawy i powinien zatem zostać odrzucony (wyrok z dnia 6 listopada 1990 r., Włochy/Komisja, C‑86/89, Rec, EU:C:1990:373, pkt 20).
100 Ponadto należy zauważyć, że złożony w niniejszej sprawie przez skarżącą wniosek o dostęp miał na celu uzyskanie dostępu do całości korespondencji wymienionej w ramach przewidzianych w art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 pomiędzy Komisją a CNC dotyczącej dwóch postępowań krajowych wszczętych przez CNC na podstawie art. 101 TFUE (zob. pkt 10 powyżej). Chodziło zatem o całościowy wniosek. Dopuszczenie w tego typu sytuacjach stosowania ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów pewnego rodzaju zagrażałoby zasadniczo ochronie jednego z interesów wymienionych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, pozwala danej instytucji rozpatrzyć wniosek w sposób całościowy i ustosunkować się do niego w odpowiedni sposób bez przeprowadzenia konkretnej i odrębnej analizy każdego z dokumentów, w odniesieniu do których wystąpiono o dostęp (zob. ww. w pkt 48 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 67, 68 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 19 listopada 2014 r., Ntouvas/ECDC, T‑223/12, EU:T:2014:975, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
101 W konsekwencji zarzut drugi należy oddalić w całości.
102 Skutkiem powyższego, i uwzględniając fakt, że ogólne domniemanie wskazane w pkt 64 powyżej miało zastosowanie w niniejszym przypadku i że żaden nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie spornych dokumentów nie został wykazany przez skarżącą, należy oddalić zarzut pierwszy, dotyczący braku konkretnej analizy wniosku o dostęp do tych dokumentów.
103 Z całości powyższych rozważań wynika, że żądania stwierdzenia nieważności należy oddalić w całości.
2. W przedmiocie żądań mających na celu zastosowanie środków organizacji postępowania
104 Skarżąca wnosi do Sądu, by ten nakazał Komisji przedstawienie dokumentów, do których dostępu odmówiono, aby Sąd mógł dokonać ich analizy i sprawdzić zasadność argumentów przedstawionych w skardze.
105 W tym względzie należy przypomnieć, że kontrola sądowa decyzji o odmowie dostępu do dokumentów powinna dotyczyć uzasadnienia, na którym decyzja została oparta. Jeżeli zatem uzasadnienie to odnosi się do rozważenia skutków, jakie wywoła ujawnienie dokumentu wobec określonych dóbr, wartości czy interesów, kontrola takiego uzasadnienia będzie możliwa jedynie w przypadku, gdy Sąd będzie mógł ukształtować swój własny pogląd w przedmiocie materialnoprawnej zawartości tego dokumentu (opinia rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Komisja, C‑135/11 P, Zb.Orz., EU:C:2012:118, pkt 73). W takim wypadku do Sądu należy zapoznanie się z dokumentem in camera (wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Komisja, C‑135/11 P, Zb.Orz., EU:C:2012:376, pkt 73).
106 Jednak na podstawie ogólnego domniemania instytucja może ustosunkować się do całościowego wniosku bez przeprowadzenia konkretnej analizy każdego z dokumentów, w odniesieniu do których wystąpiono o dostęp (ww. w pkt 48 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 67, 68, 127, 128).
107 Domniemanie takie zaś ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Co więcej, skarżącej nie udało się wykazać, że jeden z dokumentów, o którego ujawnienie wniesiono, nie jest objęty zakresem stosowania tego domniemania ani że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie tego dokumentu.
108 Zadaniem Sądu nie jest zatem przeprowadzenie oceny in concreto każdego z wnioskowanych dokumentów w celu upewnienia się, że dostęp do tych dokumentów zagrażałby powołanym interesom..
109 Z powyższego wynika, że należy odrzucić wniosek o zastosowanie środka organizacji postępowania.
110 W związku z powyższym skarga podlega oddaleniu w całości.
W przedmiocie kosztów
111 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, pokrywa ona własne koszty, jak również koszty poniesione przez Komisję.
112 Ponadto art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania przewiduje, że państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Należy zatem zastosować te przepisy do Republiki Federalnej Niemiec.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Unión de Almacenistas de Hierros de España pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3) Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 maja 2015 r.
Podpisy