PRESUDA OPĆEG SUDA (četvrto vijeće)
25. studenog 2014.(*)
„Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Odluka kojom se nalaže pretraga – Proporcionalnost – Prikladnost – Nužnost – Nepostojanje arbitrarnosti – Obrazloženje“
U predmetu T‑402/13,
Orange, sa sjedištem u Parizu (Francuska), koji zastupaju J.-P. Gunther i A. Giraud, avocats,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju A. Dawes i F. Ronkes Agerbeek, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva za poništenje Odluke C (2013) 4103 final i Odluke C (2013) 4194 final Komisije od 25. i 27. lipnja 2013. u vezi s postupkom primjene članka 20. stavka 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003, koje se odnose na France Télécom SA i Orange kao i sva društva nad kojima oni imaju neposrednu ili posrednu kontrolu.
OPĆI SUD (četvrto vijeće)
u sastavu: M. Prek (izvjestitelj), predsjednik, I. Labucka i M. V. Kreuschitz, suci,
tajnik: S. Bukšek Tomac, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 18. lipnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Tužitelj, Orange (do 1. srpnja 2013., France Télécom SA), je dioničko društvo osnovano prema francuskom pravu koje se bavi pružanjem elektroničkih komunikacijskih usluga uključujući fiksnu i pokretnu telefoniju, pristup internetu, za poduzetnike i fizičke osobe. Na području interneta, tužitelj je pružatelj pristupa internetu preko svoje nacionalne mreže „Orange Internet“ na koju su povezani njegovi klijenti. On također upravlja svojom vlastitom međunarodnom mrežom za prenošenje internetskog sadržaja „Open Transit International“, koja je međusobno povezana s Orange Internetom, ali i sa skupom drugih međunarodnih mreža.
Postupak pred francuskim tijelom nadležnim za tržišno natjecanje
2 Cogent Communications Inc. i Cogent Communications France (u daljnjem tekstu zajedno: Cogent) podnijeli su 9. svibnja 2011. pritužbu francuskom tijelu nadležnom za tržišno natjecanje (u daljnjem tekstu: Tijelo) u vezi s tužiteljevim praksama suprotnim članku L. 420‑2 Code de commerce (Trgovački zakonik) i članka 102. UFEU‑a. Cogent se pozvao na odbijanje pristupa nužnom sredstvu i postojanje praksi „tromboninga“ prigovarajući neprikladnosti kapaciteta međusobnog povezivanja koji mu je tužitelj dodijelio u Parizu (Francuska) kao i na uspostavljanje politike zaračunavanja za dodatne kapacitete u okviru sporazuma o „peeringu“ te ističe ograničenje širenja „prefixes/routes to peers“ kao i prakse pretjeranog snižavanja marži.
3 Tijelo je 20. rujna 2012. donijelo svoju odluku 12-D-18 o praksama provedenim u sektoru usluga međupovezivanja na području internetske povezivosti. Nakon što je ispitalo prakse na koje se Cogent pozvao te dotično tržište, Tijelo je, s jedne strane, zaključilo u biti da navedene prakse nisu dokazane ili ne predstavljaju zloporabu vladajućeg položaja, te je, s druge strane, prima facie ocijenilo da jedini problem koji može postojati za tržišno natjecanje potječe od pretjeranog snižavanja marži. U biti, bilo je teško za očekivati da će Cogent moći odrediti vrlo nisku razinu cijena koje tužitelj zaračunava određenim neovisnim pružateljima sadržaja i/ili aplikacija na internetu za pristup svojim pretplatnicima te da to zaračunavanje predstavlja praksu pretjeranog snižavanja marži. Nakon što je primijetilo nepreglednost odnosa između Orange Interneta i Open Transit Internationala, Tijelo je zaključilo da je takvu teško nadzirati u stvarnosti. U odgovoru na taj problem tužitelj je predložio dvije obveze koje se, s jedne strane, odnose na formalizaciju unutarnjeg protokola između Orange Interneta i Open Transit Internationala te, s druge strane, na provjeru provođenja protokola od strane istražnih odjela Tijela.
Istraga Komisije
4 Europska komisija je na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. i 82. Ugovora o EZ‑u (SL L 1, str. 1., SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.) uputila tužitelju i njegovu poljskom društvu kćeri zahtjeve za pružanje informacija. Ti zahtjevi za pružanje informacija odnosili su se na moguće protutržišno ponašanje u vezi s pružanjem usluga internetske povezivosti i pristupom krajnjim korisnicama povezanim s telekomunikacijskim mrežama u Europskom gospodarskom prostoru (EGP). Tužitelj i njegovo poljsko društvo kći odgovorili su na te zahtjeve 15. veljače 2012.
5 Komisija je 25. lipnja 2013. donijela Odluku C (2013) 4103 final u vezi s postupkom primjene članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1/2003, koja se odnosi na France Télécom kao i na sva društva nad kojima on ima neposrednu ili posrednu kontrolu, nalažući im da dopuste provođenje pretrage. Zbog promjene tužiteljeve tvrtke, Komisija je 27. lipnja 2013. donijela Odluku C (2013) 4194 final u vezi s postupkom primjene članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1/2003, koja se odnosi na Orange kao i na sva društva nad kojima on ima neposrednu ili posrednu kontrolu, nalažući im da dopuste provođenje pretrage. Osim tvrtki svojih adresata, sadržaj odluka C (2013) 4103 final i C (2013) 4194 final je istovjetan (u daljnjem tekstu zajedno: pobijane odluke).
6 Uvodne izjave 3. do 10. pobijanih odluka glase kako slijedi:
„(3) Komisija raspolaže naznakama da [tužitelj] može imati vladajući položaj na jednom ili više relevantnih tržišta u pogledu pružanja usluga internetske povezivosti.
(4) Komisija raspolaže naznakama da bi [tužitelj] mogao provesti prakse koje ograničavaju i/ili smanjuju kakvoću usluga internetske povezivosti u EGP‑u. Takve bi prakse mogle uključivati:
(a) ,Tromboningʼ [Tužitelj] bi mogao određenim pružateljima usluge dopustiti da se međusobno povežu uz prikladni mrežni kapacitet [tužitelja] samo na udaljenim mjestima, iako su [tužitelj] i predmetni pružatelji(i) usluge prisutni i mogli bi se međusobno povezati na bližim mjestima u EGP‑u, uključujući područje države/a članice/a gdje [sam tužitelj] nudi usluge širokopojasnog pristupa internetu; i/ili
(b) Zagušenje portova. [Tužitelj] može odbiti i/ili odgoditi nadopunjavanje kapaciteta međusobnog povezivanja s određenim pružateljima usluge, što dovodi do zagušenja postojećih portova; i/ili
(c) Ograničenje širenja smjerova. Ograničavajući širenje smjerova u okviru svojih djelatnosti prijenosa, [tužitelj] bi mogao obvezati operatere prijenosa i [mreže za distribuciju sadržaja] da se izravno spoje na [tužiteljevu] mrežu kako bi dosegli [tužiteljeve] krajnje korisnike ili istim krajnjim korisnicima pružiti prihvatljivu razinu kakvoće; i/ili
(d) Ograničavajući omjeri prometa. [Tužitelj] bi mogao primijeniti ograničavajuće omjere prijenosa između ulaznog i izlaznog prometa čiji bi učinak bio ograničavanje ulaznog prometa operatera prijenosa koji je namijenjen njihovim krajnjim korisnicima i/ili bi mogao zahtijevati da operateri prijenosa plaćaju za ulazni promet koji prelazi taj omjer; i/ili
(e) Pretjerano snižavanje marži. Razlika između cijene [koju tužitelj] zahtijeva od operatera prijenosa za pristup svojoj mreži i cijena [koje tužitelj] zaračunava za svoje vlastite usluge prijenosa mogla bi biti takva da se operateri prijenosa, koji su isto učinkoviti kao i [tužitelj], ne mogu natjecati za pružanje određenih usluga prijenosa.
(5) Nadalje, prakse opisane u uvodnoj izjavi 4. ove odluke mogle bi imati za posljedicu da neovisni pružatelji sadržaja i/ili aplikacija na internetu budu stavljeni u nepovoljniji konkurentski položaj za pružanje usluga krajnjim korisnicima [tužitelja] u odnosu na isporuku istog sadržaja i/ili aplikacija [od strane tužitelja].
(6) Komisija raspolaže naznakama da su se prakse opisane u uvodnoj izjavi ove odluke mogle događati barem od 2005. te mogu još uvijek biti u tijeku. Međutim, ne može se isključiti da su se te prakse događale tijekom dužeg vremenskog razdoblja.
(7) Ako se pokaže da su ti navodi osnovani, prakse opisane u uvodnoj izjavi ove odluke mogle bi predstavljati povredu ili povrede članka 102. UFEU‑a i članka 54. Ugovora o EGP‑u.
(8) Kako bi se Komisiji omogućilo da provjeri sve relevantne činjenice u vezi s praksama opisanim u uvodnoj izjavi 4. i kontekst u kojem su se one dogodile, potrebno je provesti pretragu u skladu s člankom 20. Uredbe br. 1/2003.
(9) Komisija raspolaže naznakama da su prakse opisane u uvodnoj izjavi 4. vođene razlozima koji podliježu najstrožoj tajnosti o kojoj saznanje ima samo [tužiteljevo] više rukovodstvo i ograničen broj zaposlenika od povjerenja, te da je dokumentacija u vezi s tim praksama i njihovim razlozima navodno ograničena na nužni minimum i čuvana na mjestima i/ili održavana u obliku koji omogućava njihovo prikrivanje, uskratu ili uništenje u slučaju pretrage.
(10) Kako bi se zajamčila učinkovitost sadašnjih pretraga, bitno da je one budu provedene bez prethodnog obavještavanja poduzetnika osumnjičenih za sudjelovanje u povredi/ama te da se više inspekcija odvija istovremeno.“
7 U prvom stavku članka 1. pobijane odluke navodi se: „[Tužitelj], kao i svi poduzetnici nad kojima on ima neposrednu ili posrednu kontrolu, dužni su dopustiti pretragu u vezi s mogućim sudjelovanjem u praksama suprotnim članku 102. UFEU‑a i članku 54. Sporazuma o EGP‑u u odnosu na pružanje usluga internetske povezivosti.“
8 Prema članku 2. pobijanih odluka „[p]retraga će početi 9. srpnja 2013. ili malo nakon toga“.
9 Članak 3. pobijanih odluka pojašnjava da se „[t]a odluka odnosi na [tužitelja] kao i na sve poduzetnike nad kojima on ima neposrednu ili posrednu kontrolu [; ] ova odluka bit će dostavljena poduzetnicima na koje se odnosi na temelju članka 297. stavka 2. UFEU‑a odmah nakon pretrage“.
10 Pretraga je provedena od 9. do 13. srpnja 2013. i odnosi se na četiri tužiteljeva poslovna prostora. Dana 17. srpnja 2013. kopija tvrdih diskova, napravljena tijekom istrage, pregledana je u prostorijama Komisije u prisutnosti tužiteljevih zastupnika.
Postupak i zahtjevi stranaka
11 Tužitelj je tužbom podnesenom 31. srpnja 2013. pokrenuo ovaj postupak.
12 Na temelju izvješća suca izvjestitelja, Opći sud (četvrto vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka.
13 Opći sud je 2. svibnja 2014. u okviru mjera upravljanja postupkom na temelju članka 64. stavka 3. točke (a) Poslovnika Općeg suda postavio pisano pitanje tužitelju koji je na isto odgovorio u određenim rokovima.
14 Na raspravi od 18. lipnja 2014. stranke su saslušane prilikom svojih izlaganja i prilikom davanja odgovora na usmena pitanja koja je postavio Opći sud.
15 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijane odluke;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
16 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
17 U potporu svoje tužbe, tužitelj iznosi dva tužbena razloga koji se u bitnome temelje, s jedne strane, na povredi načela proporcionalnosti i „dobre uprave“, te, s druge strane, na arbitrarnosti pobijanih odluka.
Prvi tužbeni razlog koji se u biti temelji na povredi načela proporcionalnosti i „dobre uprave“
18 Tužitelj osporava proporcionalnost i nužnost primjene mjere pretrage jer je Tijelo istražilo identične moguće povrede i donijelo odluku kojom se prihvaćaju tužiteljeve obveze, a da nije utvrdilo povredu članka 102. UFEU‑a, iako je Komisija morala biti obaviještena o postupku, koji je pokrenulo Tijelo, te o konačno donesenoj odluci. U tom okviru se tužitelj poziva na načelo ne bis in idem, i na obvezu Komisije da na osnovi načela „dobre uprave“ brižljivo i nepristrano ispita sve relevantne elemente ovog slučaja. Tužitelj smatra da odluka Tijela nedvosmisleno ide protiv mjere pretrage, prvo, jer je ona osobito obrazložena i podrobna, drugo, njome se odbacuju sve prakse navedene u pritužbi povodom koje je pokrenut postupak pred Tijelom, treće, njome se izražava povoljna stajališta s obzirom na tužiteljevo ponašanje, i, četvrto, niti jedan incident u provođenju njegovih obveza nije bio prijavljen. U replici tužitelj ističe da se primjena mjere pretrage ne može smatrati proporcionalnom ako je Komisija propustila prethodno proučiti spis postupka pred Tijelom.
19 Tužitelj također ističe da čak i u slučaju da se prihvati da je u skladu s načelom proporcionalnosti provođenje pretrage koja se odnosi na praksu čija je sukladnost s pravom tržišnog natjecanja Unije već priznata i o kojima Komisija ima brojne podatke, njome se mogu tražiti samo dopunske informacije. On smatra da to nije slučaj u ovom predmetu jer je Komisija provela pretrage koje mogu dovesti samo do dokumenata koji su već dio spisa kojim ona raspolaže. U tom se pogledu poziva na okolnosti da je, prvo, Komisija u okviru svojih pretraga zaplijenjenih računala koristila ključne riječi povezane s istragom Tijela ili s danim obvezama, drugo, ona je zaplijenila odgovore na upitnik prethodno upućen tužitelju i, treće, jedinog zaposlenika koji je formalno saslušan tijekom istrage već je saslušalo Tijelo.
20 Naposljetku, tužitelj ističe neproporcionalnost mjere pretrage jer moguće povrede navedene u četvrtoj uvodnoj izjavi pobijanih odluka nisu po svojoj naravi tajne. On navodi da se sve one odnose na politiku „peeringa“ koja je javna i dostupna svima na njegovoj internetskoj stranici. Navedena politika je u potpunosti sukladna tržišnim standardima te je transparentna za sudionike na tržištu. Tužitelj također smatra da se odluka o pretrazi ne može opravdati nastojanjem da se upoznaju razlozi njegove politike stoga što na temelju ustaljene sudske prakse pojam zloporabe vladajućeg položaja ima objektivan sadržaj i ne podrazumijeva namjeru uzrokovanja štete.
21 Komisija zahtijeva da se prvi žalbeni razlog odbije.
22 U tom pogledu valja podsjetiti da na temelju ustaljene sudske prakse, načelo proporcionalnosti, koje čini sastavni dio općih načela prava Unije, zahtijeva da akti institucija ne prelaze granice onoga što je prikladno i nužno za postizanje traženog cilja, s time da, u slučaju kada postoji mogućnost izbora između više prikladnih mjera, valja primijeniti onu koja je manje ograničavajuća i da prouzrokovani nepovoljni učinci ne smiju biti nerazmjerni u odnosu na ciljeve koji se žele postići (vidjeti u tom smislu presude od 13. studenog 1990., Fedesa i dr., C‑331/88, Zb., EU:C:1990:391, t. 13., i od 14. srpnja 2005., Nizozemska/Komisija, C‑180/00, Zb., EU:C:2005:451, t. 103.).
23 Nadalje, što se tiče odluke kojom se nalaže pretraga, poštovanje načela proporcionalnosti pretpostavlja da namjeravane mjere ne uzrokuju nepovoljnosti koje su neproporcionalne i nedopustive u odnosu na ciljeve koji se predmetnom pretragom nastoje ostvariti (vidjeti u tom smislu presudu od 22. listopada 2002., Roquette Frères, C‑94/00, Zb., EU:C:2002:603, t. 76.). Međutim, Komisijin odabir između pretrage provedene na temelju jednostavne ovlasti i pretrage naložene odlukom, ne ovisi o okolnostima kao što je težina situacije, krajnja hitnost ili nužnost za apsolutnom diskrecijom, nego na nužnosti za prikladnom istragom s obzirom na posebnosti slučaja. Stoga, kada je odluka o pretrazi namijenjena samo tome da se Komisiji omogući da prikupi potrebne podatke za ocjenu postojanja moguće povrede Ugovora, takva odluka ne krši načelo proporcionalnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 26. lipnja 1980., National Panasonic/Komisija, 136/79, Zb., EU:C:1980:169, t. 28. do 30., i gore navedenu presudu Roquette Frères, EU:C:2002:603, t. 77.).
24 Iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da je u načelu na Komisiji da ocijeni je li informacija potrebna da bi se mogla prepoznati povreda pravila o tržišnom natjecanju, te iako već raspolaže naznakama ili dokazima o postojanju povrede, Komisija može legitimno smatrati potrebnim da naloži dopunske provjere koje joj omogućavaju da bolje utvrdi povredu ili njezino trajanje (vidjeti u tom smislu presudu od 18. listopada 1989., Orkem/Komisija, 374/87, Zb., EU:C:1989:387, t. 15., i presudu Roquette Frères, t. 23. ove presude, EU:C:2002:603, t. 78.).
25 Ovaj tužbeni razlog može se shvatiti kao da uključuje istovremeno prigovor o prikladnosti pobijanih odluka, to jest jesu li te odluke odgovarajuće za ostvarenje svojih ciljeva, kao i njihovu nužnost koja podrazumijeva izostanak alternative koja je manje ograničavajuća od provedene mjere pretrage. Opći sud stoga smatra da je argumentaciju, koju je tužitelj iznio u okviru ovog tužbenog razloga, svrsishodno podijeliti u dva zasebna dijela, ovisno o tome osporava li on prikladnost ili nužnost pobijanih odluka.
Prvi dio tužbenog razloga koji se odnosi na prikladnost pobijanih odluka
26 Tužiteljeva argumentacija može se shvatiti kao da se njome osporava prikladnost pobijanih odluka jer je, u biti, Tijelo već provelo istragu kojom je utvrđena sukladnost njegova ponašanja ne samo s francuskim pravom tržišnog natjecanja, već također i s člankom 102. UFEU‑a. Tako svojom analizom tužitelj u biti tvrdi da su u okolnostima ovog slučaja te s obzirom na analizu u odluci Tijela, ciljevi pobijanih odluka u vezi s provjerom sukladnosti tužiteljeva ponašanja s člankom 102. UFEU‑a već bili postignuti te se stoga pobijane odluke ne mogu smatrati odgovarajućim za ostvarivanje tih ciljeva.
27 Međutim, mora se ustvrditi da bi prihvaćanje takve argumentacije dovelo do kvalifikacije mjere pretrage neprikladnom jer su moguće povrede na koje se odnosi već bile predmet istrage na nacionalnoj razini, što bi izravno proturječilo ustaljenoj sudskoj praksi prema kojoj u načelu Komisija nije vezana odlukom koju je donio nacionalni sud ili nacionalno tijelo na temelju članka 101. stavka 1. i članka 102. UFEU‑a. Komisija je stoga ovlaštena u svakom trenutku donijeti pojedinačne odluke radi primjene članaka 101. i 102. UFEU‑a iako su sporazum ili praksa već bili predmet odluke nacionalnog suda, a odluka koju Komisija namjerava donijeti proturječi navedenoj sudskoj odluci (presude od 14. prosinca 2000., Masterfoods i HB, C‑344/98, Zb., EU:C:2000:689, t. 48.; od 8. ožujka 2007., France Télécom/Komisija, T‑339/04, Zb., EU:T:2007:80, t. 79., i od 10. travnja 2008., Deutsche Telekom/Komisija, T‑271/03, Zb., EU:T:2008:101, t. 120.).
28 Ne može se prihvatiti niti pozivanje na načelo ne bis in idem u tužbi pod pretpostavkom da je bilo izneseno u potporu osporavanja prikladnosti pobijanih odluka jer u biti nije prikladno provesti mjeru pretrage ako se radi o ponašanju za koje je utvrđeno da tužitelj nije odgovoran.
29 Doduše, na temelju ustaljene sudske prakse, načelo ne bis in idem mora se poštovati u postupcima koji vode do izricanja novčanih kazni koje su obuhvaćene pravom tržišnog natjecanja. To načelo zabranjuje na području tržišnog natjecanja da se poduzetnik sankcionira ili ponovno goni zbog protutržišnog ponašanja radi kojeg je prethodnom odlukom, protiv koje više ne postoji pravni lijek, on sankcioniran ili je utvrđeno da on nije odgovoran za to ponašanje (vidjeti presudu od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr., C‑17/10, Zb., EU:C:2012:72, t. 94. i navedenu sudsku praksu).
30 Međutim, valja istaknuti da tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje nisu ovlaštena donositi odluke kojima se utvrđuje da poduzetnik nije odgovoran za povredu članaka 101. ili 102. UFEU‑a, to jest kojom se utvrđuje da nije bilo povrede navedenog članka jer iz teksta i strukture Uredbe br. 1/2003 te njezina cilja proizlazi da su utvrđenja o nekršenju članka 101. ili članka 102. UFEU‑a pridržana Komisiji iako se taj članak primjenjuje u postupku koji vodi nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje (vidjeti u tom smislu presudu od 3. svibnja 2011., Tele2 Polska, C‑375/09, Zb., EU:C:2011:270, t. 20. do 30.). Sud je u tom pogledu osobito istaknuo da bi se donošenjem takve „negativne“ odluke o meritumu od strane nacionalnog tijela nadležnog za tržišno natjecanje riskiralo narušavanje ujednačene primjene članaka 101. i 102. UFEU‑a koji je jedan od ciljeva Uredbe br. 1/2003 naglašen u njezinoj prvoj uvodnoj izjavi, jer bi se njome spriječilo da Komisija kasnije utvrdi da predmetna praksa predstavlja povredu tih odredaba prava Unije (gore navedena presuda Tele2 Polska, EU:C:2011:270, t. 28.).
31 Stoga, kada tijelo države članice nadležno za tržišno natjecanje prihvati na temelju članka 5. Uredbe br. 1/2003 obveze ili utvrdi da nema potrebe za pokretanje postupka, ne može se smatrati da je ono donijelo odluku kojom utvrđuje da nije bilo povrede članaka 101. ili 102. UFEU‑a. Stoga u okolnostima ovog slučaja tužitelj ne može valjano isticati odluku koju je Tijelo donijelo u odnosu na njega radi primjene načela ne bis in idem.
32 Nadalje, tužiteljeva argumentacija također se može shvatiti kao da se njome osporava prikladnost mjere pretrage jer je Komisija bila obaviještena o nacrtu odluke Tijela na temelju članka 11. stavka 4. Uredbe br. 1/2003 i nije iskoristila mogućnost na temelju članka 11. stavka 6. Uredbe br. 1/2003 da sama pokrene postupak zbog kojeg prestaje nadležnost Tijela. Izgleda da tužitelj iz tog zaključuje da je Komisija zaključila ili da je odluka Tijela u skladu s člankom 102. UFEU‑a ili da predmet nije važan. U tom okviru, tužitelj zahtijeva od Suda da na temelju mjera za upravljanje postupkom zatraži dostavu mogućih pisanih očitovanja Komisije nakon dostave nacrta odluke Tijela.
33 U tom pogledu valja podsjetiti, s jedne strane, na tekst članka 11. stavka 4. Uredbe br. 1/2003:
„[n]e duže od 30 dana prije donošenja odluke kojom se traži prestanak povrede propisa, kojom se prihvaćaju obveze ili kojom se ukida pogodnost Uredbe o skupnom izuzeću, tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje će o tome izvijestiti Komisiju. U tu svrhu Komisiji dostavljaju sažetak predmeta, planiranu odluku, ili, u slučaju da isti ne postoje, bilo koji drugi akt kojim se ukazuje na predloženi tijek postupka. Takva informacija može se dostaviti i tijelima ostalih država članica nadležnim za tržišno natjecanje. Postupajući po zahtjevu Komisije mjerodavno tijelo nadležno za tržišno natjecanje Komisiji će na raspolaganje staviti i ostalu dokumentaciju koju posjeduje i koja se smatra potrebnom za ocjenu predmeta. Informacije dostavljene Komisiji mogu se dostaviti i tijelima ostalih država članica nadležnim za tržišno natjecanje. Nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje mogu također međusobno razmjenjivati informacije potrebne za ocjenu u predmetu koju provode na temelju članka [101.] ili [102. UFEU‑a].“
34 S druge strane, članak 11. stavak 6. Uredbe br. 1/2003 propisuje:
„[a]ko Komisija pokrene postupak za donošenje odluke sukladno Poglavlju III., time tijelima država članica nadležnim za tržišno natjecanje prestaje nadležnost za primjenu članaka [101.] i [102. UFUE‑a]. Ako je tijelo države članice nadležno za tržišno natjecanje već pokrenulo postupak i radi na predmetu, Komisija će pokrenuti postupak samo nakon što se o tome konzultira s nacionalnim tijelom nadležnim za tržišno natjecanje.“
35 Doduše, iz zajedničkog čitanja tih dviju odredbi proizlazi da Komisijin primitak nacrta odluka od nacionalnog tijela nadležnog za tržišno natjecanja na temelju članka 11. stavka 4. Uredbe br. 1/2003 može biti prilika za Komisiju da iskoristi pravo i diskrecijsku ovlasti koja joj priznata člankom 11. stavkom 6. te iste uredbe da tijelo države članice nadležno za tržišno natjecanje proglasi nenadležnim radi primjene članaka 101. i 102. UFEU‑a u posebnom slučaju.
36 Iz toga, međutim, ne proizlazi da Komisija u slučaju u kojem se ne slaže s ocjenom koja se odnosi na primjenu članaka 101. i 102. UFEU‑a i koja je iznesena u nacrtu odluke dostavljene od strane tijela države članice nadležnog za tržišno natjecanje, ili u slučaju u kojem ona izražava sumnje u tom pogledu, nužno mora pokrenuti postupak na temelju članka 11. stavka 6. Uredbe br. 1/2003 niti da je nepokretanje postupka sprječava da kasnije provede istragu kako bi se došlo do ishoda drukčijeg od onog do kojeg je došlo navedeno tijelo nadležno za tržišno natjecanje.
37 U tom pogledu valja podsjetiti da je prema ustaljenoj sudskoj praksi Komisija, kojoj je člankom 105. stavkom 1. UFEU‑a povjerena zadaća da osigura primjenu načela utvrđenih člancima 101. i 102. UFEU‑a, odgovorna da utvrdi i provodi usmjerenje politike tržišnog natjecanja Unije. Radi djelotvornog obavljanja te zadaće ona je ovlaštena pritužbama, koje su joj podnesene, dodijeliti različite stupnjeve važnosti te u tu svrhu raspolaže diskrecijskom ovlašću (presude od 4. ožujka 1999., Ufex i dr./Komisija, C‑119/97 P, Zb., EU:C:1999:116, t. 88., i od 17. svibnja 2001., IECC/Komisija, C‑449/98 P, Zb., EU:C:2001:275, t. 36.). Opći sud smatra da isto vrijedi u slučaju provođenja članka 11. stavka 3. Uredbe br. 1/2003.
38 To je shvaćanje nadalje potkrijepljeno uobičajenim postupanjem koje je Komisija pojasnila u točki 54. podtočki (b) Obavijesti o suradnji u okviru Mreže tijela za zaštitu tržišnog natjecanja (SL 2004., C 101, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 231.) u skladu s kojom je takva intervencija predviđena samo u slučaju da je nacrt dostavljene odluke očito u suprotnosti s ustaljenom sudskom praksom. Stoga se iz navedene obavijesti ne može zaključiti da se Komisija namjeravala obvezati na intervenciju u svim okolnostima u kojima izrazi sumnju u odnosu na sukladnost nacrta dostavljene odluke s člancima 101. i 102. UFEU‑a.
39 Tako se izostanak intervencije Komisije na temelju članka 11. stavka 6. Uredbe br. 1/2003 ne može smatrati prihvaćanjem osnovanosti odluke Tijela s obzirom na članak 102. UFEU‑a.
40 Zbog toga se niti jedan zaključak o prikladnosti istrage koju je Komisija provela ne može izvući iz okolnosti da ona nije koristila ovlast koja joj je priznata člankom 11. stavkom 6. Uredbe br. 1/2003 nakon dostave nacrta odluke nacionalnog tijela nadležnog za tržišno natjecanje koja ima sličan predmet.
41 S obzirom prethodno izneseno, kritike upućene protiv prikladnosti pobijane odluke nisu osnovane te se stoga prvi dio tužbenog razloga mora odbiti, bez potrebe za usvajanjem zahtjeva za mjeru upravljanja postupkom koji je tužitelj podnio, a naveden je u točki 32. ove presude.
Drugi dio koji se odnosi na nužnost pobijanih odluka
42 Tužitelj pobija nužnost pobijanih odluka po dvije osnove. S jedne strane, on osporava nužnost pobijanih odluka jer je postojala alternativa koja je manje ograničavajuća od donošenja mjere pretrage, a koja se sastoji od uvida u spis postupka pred Tijelom, te ističe da je ne pristupivši takvom uvidu Komisija povrijedila svoju obvezu pažljivog i nepristranog ispitivanja svih relevantnih elemenata ovog slučaja te je zbog toga također povrijedila načelo „dobre uprave“. S druge strane, tužitelj osporava nužnost mjere pretrage stoga što se ona odnosi na informacije kojima Komisija već raspolaže ili kojima je mogla raspolagati bez provođenja navedene pretrage.
– Prigovor koji se odnosi na postojanje alternative manje ograničavajuće od pobijanih odluka kao i na povredu načela dobre uprave
43 U svojoj replici tužitelj navodi „da je postojao manje ograničavajući način za Komisiju da dođe do svog cilja (oslanjajući se na nacionalni postupak), a koje sredstvo je Komisija zanemarila [a što] naravno ne bi utjecalo na mogućnost Komisije da jednom kada primi i ispita te podatke, uz potpuno poznavanje predmeta odluči je li i dalje proporcionalno provesti pretragu“. Što se tiče mogućnosti da se Komisiji dostavi spis Tijela, osim na članak 11. stavak 4. Uredbe br. 1/2003, tužitelj se poziva i na članak 18. stavak 6. i članak 20. stavak 4. te iste uredbe.
44 Komisija predlaže odbiti tu argumentaciju i smatra da se u stadiju replike pozivanje na članak 18. stavak 6. i članak 20. stavak 4. Uredbe br. 1/2003 protivi članku 48. Poslovnika te se stoga mora proglasiti nedopuštenim.
45 Što se, kao prvo, tiče dopuštenosti te argumentacije iznesene u stadiju replike, valja podsjetiti da iz članka 44. stavka 1. točke (c) u vezi s člankom 48. stavkom 2. Poslovnika proizlazi da tužba kojom se pokreće postupak mora sadržavati predmet spora i sažeti prikaz tužbenih razloga te da je tijekom postupka zabranjeno iznositi nove razloge, osim ako se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Međutim, tužbeni razlog ili argument koji predstavlja proširenje ranije navedenog tužbenog razloga, izravno ili neizravno, u tužbi kojom se započinje postupak i koji predstavlja usku vezu s tim tužbenim razlogom treba se proglasiti dopuštenim (vidjeti presudu od 14. ožujka 2007., Aluminium Silicon Mill Products/Vijeće, T‑107/04, Zb., EU:T:2007:85, t. 60. i navedenu sudsku praksu).
46 U ovom slučaju valja istaknuti da u tužbi postoje dugačke razrade koje se odnose na postojanje odluke Tijela, na okolnost da se ona morala uzeti u obzir na temelju načela „dobre uprave“ kao i na neproporcionalnost pobijanih odluka zbog samog postojanja navedene odluke. Iz navedenog proizlazi da je tužitelj od stadija tužbe osporavao proporcionalnost različitih komponenata pobijanih odluka oslanjajući se na postojanje odluke Tijela. Slijedom toga, argumentacija u replici koja dovodi u pitanje nužnost mjere pretrage, zbog mogućnosti Komisije da prouči spis postupka pred Tijelom, uključujući pozivanje na članak 18. stavak 6. i članak 20. stavak 4. Uredbe br. 1/2003, predstavlja proširenje tužbenog razloga istaknutog u tužbi (vidjeti u tom smislu presudu od 18. studenog 2004., Ferriere Nord/Komisija, T‑176/01, Zb., EU:T:2004:336, t. 136. i navedenu sudsku praksu).
47 Nadalje, tužitelj je tek čitanjem odgovora na tužbu mogao saznati da Komisija možda nije zahtijevala dostavu spisa postupka pred Sudom prije nego što je donijela pobijane odluke. U njemu Komisija naime navodi da na dan donošenja pobijanih odluka nije raspolagala elementima iz spisa postupka pred Tijelom i da nije bila dužna pribaviti te dokumente u okviru suradnje s Tijelom. Stoga se mora također smatrati da se argumentacija sadržana u replici temelji na činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka te da je u tom pogledu u skladu s člankom 48. Poslovnika.
48 Kao drugo, i u pogledu merituma valja ocijeniti je li dostava Komisiji spisa postupka pred Sudom mogla predstavljati manje ograničavajuću alternativu, koja je isto učinkovita kao i provođenje pretrage, i kojom se mogao postići legitiman cilj Komisije u vidu pribavljanja dopunskih podataka o mogućim povredama koje je istraživala.
49 Valja nadalje istaknuti važnost tog ispitivanja s obzirom na dužnu pažnju na koju se tužitelj poziva u svojim podnescima pod okriljem načela „dobre uprave“, koji podrazumijevaju obvezu Komisije da pažljivo i nepristrano ispita sve relevantne elemente pojedinačnog slučaja (vidjeti presude od 21. studenog 1991., Technische Universität München, C‑269/90, Zb., EU:C:1991:438, t. 14., i od 16. rujna 2013., ATC i dr./Komisija, T‑333/10, Zb., EU:T:2013:451, t. 84. i navedenu sudsku praksu).
50 Prvo se mora primijetiti da se usporedbom pobijanih odluka s odlukom Tijela može prepoznati velika sličnost u prirodi ponašanja koja su predmet odnosnih istraga i koja predstavljaju prakse u vidu ograničavanja pristupa mreži („tromboning“, ograničenja širenja smjerova), određivanja cijena za pristup navedenim mrežama (zaračunavanje dodjele dodatnih kapaciteta, ograničavajući omjeri prijenosa i pretjerano snižavanje marži) te diskriminacije u korist sadržaja koji nudi tužitelj. Tako se istraga Komisije razlikuje od istrage koju je provelo Tijelo u bitnome zbog svojih širih zemljopisnih i vremenskih razmjera.
51 Drugo, kao što je već istaknuto u točki 33. ove presude, Komisija je imala mogućnost da nakon što je bila obaviještena na temelju članka 11. stavka 4. Uredbe br. 1/2003 zahtijeva od Tijela dostavu elemenata u njegovu spisu.
52 U tom pogledu valja istaknuti da je Komisija na temelju članka 12. stavka 1. Uredbe br. 1/2003, bila u načelu ovlaštena upotrijebiti kao dokaz elemente iz spisa Tijela. Naime, iako se u drugom stavku tog istog članka navodi da će se „[m]eđusobno razmijenjene informacije koristit[i] […] kao dokaz samo u svrhu primjene članka [101. UFEU‑a] ili članka [102. UFUE‑a] u vezi predmetnog slučaja za koji je pribavljen od strane nadležnog tijela koje prenosi informacije […]“, činjenica je da su moguće povrede na koje se Komisija poziva zapravo istovjetne i razlikuju se od onih na koje se odnosi odluka Tijela samo u pogledu svojih širih zemljopisnih i vremenskih razmjera. Tako pridržaj iz članka 12. stavka 2. Uredbe br. 1/2003 nije mogao predstavljati prepreku da se Komisija posluži dokumentima koje je Tijelo dostavilo.
53 Treće, valja istaknuti da je Komisijino postupanje s dužnom pažnjom u okolnostima ovog slučaja tim važnije jer joj sudska praksa priznaje marginu prosudbe kod provođenja članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1/2003 radi očuvanja korisnog učinka te odredbe (vidjeti u tom smislu i po analogiji rješenje od 17. studenog 2005., Minoan Lines/Komisija, C‑121/04 P, EU:C:2005:695, t. 36.). Naime, u takvim okolnostima poštovanje prava koje jamči pravni poredak Unije u upravnim postupcima, uključujući obvezu nadležnog tijela da brižljivo i nepristrano ispita sve relevantne elemente pojedinačnog slučaja, od temeljne je važnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 30. rujna 2003., Atlantic Container Line i dr./Komisija, T‑191/98 i T‑212/98 do T‑214/98, Zb., EU:T:2003:245, t. 404. i navedenu sudsku praksu i presudu ATC i dr./Komisija, t. 49. ove presude, EU:T:2013:451, t. 84.).
54 Četvrto i zadnje, u ovom slučaju ta obveza izgleda tim važnija jer izvršavanje ovlasti u provođenju pretraga poduzetnika, koje su Komisiji dane člankom 20. stavkom 4. Uredbe br. 1/2003, predstavlja očito zadiranje u pravo poduzetnika na poštovanje njegova privatnog života, doma i komuniciranja (vidjeti i tom smislu rješenje od 30. ožujka 2006. Strintzis Lines Shipping/Komisija, C‑110/04 P, EU:C:2006:211, t. 32. do 33.).
55 U ovom predmetu možemo doduše u najmanju ruku žaliti da se Komisija odmah odlučila za mjeru pretrage bez prethodne provjere informacija koje je Tijelo moglo pribaviti s obzirom na slična ponašanja.
56 Ostaje činjenica da pobijane odluke nisu uslijed toga zahvaćene nezakonitošću. Naime, u okolnostima ovog slučaja i kao što je Komisija pravilno istakla, uvid u spis u posjedu Tijela ne predstavlja alternativu primjeni mjere pretrage stoga što Tijelo uopće nije provelo pretragu u tužiteljevim prostorima, a njezina odluka je stoga donesena samo na temelju podataka koje tužitelj dobrovoljno dostavio.
57 Stoga je u okolnostima ovog slučaja, nužnost prikladne i učinkovite istrage mogla opravdati provedbu pretrage, jer je ta mjera bila jedina koja je Komisiji omogućila da prikupi informacije koje zbog njihove naravi tužitelj možda ne bi dobrovoljno predočio u okviru postupka pred Tijelom.
58 U tom pogledu Komisija ističe da je jedan od predmeta mjere pretrage bilo traženje dokumenata koji se odnose na tužiteljevu poslovnu strategiju i koji su mogli otkriti namjeru ili plan istiskivanja konkurenata.
59 Nasuprot onomu što ističe tužitelj takvi elementi mogu biti relevantni za Komisijino ispitivanje mogućih povreda.
60 Doduše, kako podsjeća tužitelj, pojam zloporabe ima objektivan sadržaj i ne podrazumijeva namjeru uzrokovanja štete (presuda od 12. prosinca 2000., Aéroports de Paris/Komisija, T‑128/98, Zb., EU:T:2000:290, t. 173.).
61 Ne može se, međutim, zaključiti da elementi koji se odnose na tužiteljevu namjeru kod donošenja njegove poslovne strategije nisu relevantni. Kao što je Sud imao prilike istaknuti, kada Komisija provodi ocjenu ponašanja poduzetnika u vladajućem položaju, jer je to ispitivanje neophodno radi zaključka o postojanju zloporabe takvog položaja, ona nužno mora ocijeniti poslovnu strategiju koju slijedi navedeni poduzetnik. U tom okviru izgleda uobičajeno da se Komisija poziva na subjektivne čimbenike to jest motive koji leže u osnovi predmetne poslovne strategije. Stoga, iako radi primjene članka 102. UFEU‑a Komisija uopće nije dužna utvrditi postojanje protutržišne namjere poduzetnika u vladajućem položaju, takva namjera se ipak može uzeti u obzir (presuda od 19. travnja 2012., Tomra Systems i dr./Komisija, C‑549/10 P, Zb., EU:C:2012:221, t. 17. do 21.).
62 Iz istih razloga valja odbiti tužiteljeve argumente kojima se osporava nužnost mjere pretrage jer su podaci koji su se tražili bili javni ili je Komisija njima već raspolagala zbog odgovora na njezine prethodne zahtjeve.
63 Naime, i pod pretpostavkom da, kao što drži i tužitelj, sve moguće povrede iz pobijanih odluka proizlaze iz tužiteljeve politike „peeringa“ i da su njegove posebnosti javne, isto se ne može reći za moguće protutržišne motive koji su mogli dovesti do donošenja te politike. Budući da su elementi koji ukazuju na te motive po svojoj prirodi tajni, malo je vjerojatno da oni mogu proizlaziti iz javne verzije tužiteljeve politike te se teško može prihvatiti da su oni postojali u odgovorima na zahtjeve za pružanje informacija koje mu je Komisija uputila.
64 Stoga s obzirom na sve prethodno izneseno, valja zaključiti da je Komisija na dan donošenja pobijanih odluka mogla razumno smatrati da ne postoji alternativa koja je manje ograničavajuća od primjene mjere pretrage. Iz tog proizlazi da Komisija nije povrijedila načelo proporcionalnosti iz tog aspekta niti dužnu pažnju, s obzirom na okolnosti ovog slučaja.
65 Prvi se prigovor mora stoga odbiti.
– Prigovor koji se odnosi na to da Komisija nije tražila nove elemente
66 Tužitelj smatra da Komisija može valjano tražiti samo elemente koji su dopunski u odnosu na one kojima veća raspolaže. On ističe da je Komisija provela pretrage koje mogu dovesti samo do dokumenata koji su već dio spisa kojim ona raspolaže ili spisa Tijela kojemu ona ima pristup. U potporu te argumentacije, on ističe da je Komisija u okviru svojih pretraga zaplijenjenih računala koristila ključne riječi te da je zaplijenila dokumente povezane s njegovim odgovorima na upitnik Tijela, s ranijim zahtjevima Komisije za pružanje informacija i s obvezama koje je preuzeo pred Tijelom. On također primjećuje da je jedinog zaposlenika, kojeg je Komisija formalno saslušala, već saslušalo Tijelo.
67 Tako u biti tužitelj osporava nužnosti pobijanih odluka jer se provedena pretraga odnosila na elemente kojima je Komisija već raspolagala ili kojima je mogla raspolagati uvidom u spis Tijela.
68 Na temelju sudske prakse navedene u točki 24. ove presude, na Komisiji je da ocijeni, je li određena informacija potrebna da bi se mogla prepoznati povreda pravila o tržišnom natjecanju, te iako već raspolaže naznakama ili dokazima o postojanju povrede, Komisija može legitimno smatrati potrebnim da naloži dopunske provjere koje joj omogućavaju da bolje utvrdi povredu ili njezino trajanje.
69 S jedne strane, valja primijetiti da tužitelj ne navodi niti dokazuje da se pretraga isključivo ili zapravo sastojala od traženja elementa povezanih s postupkom pred Tijelom ili s njegovim odgovorima na zahtjeve za pružanje informacija. U tom pogledu mora se ustvrditi da se tužitelj ograničava na davanje nekih primjera za ključne riječi i zaplijenjenih dokumenata, iako je pretraga trajala skoro četiri dana i obuhvaćala više prostora.
70 S druge strane, iz razloga sličnih onima iznesenim u točkama 55. do 61. ove presude, valja zaključiti da je Komisija legitimno mogla tražiti informacije koje su, iako povezane s postupkom pred Tijelom ili s odgovorima koje je tužitelj dostavio na njezine vlastite zahtjeve za pružanje informacija, mogle po svojoj naravi biti otkrivene od strane tužitelja, osobito jer se njima može eventualno otkriti postojanje namjere ili plana za istiskivanje konkurenata.
71 Valja stoga odbiti taj prigovor i time drugi dio prvog tužbenog razloga.
72 Osim toga, na temelju prakse navedene u točki 22. ove presude, određena mjera, iako je prikladna i nužna za ostvarenje legitimnih ciljeva, ne smije uzrokovati nepovoljnosti koje su neproporcionalne u odnosu na navedene ciljeve. Konkretno, iz sudske prakse navedene u točki 23. ove presude proizlazi da u pogledu odluke kojom se nalaže pretraga, poštovanje načela proporcionalnosti pretpostavlja da namjeravane mjere ne uzrokuju nepovoljnosti koje su neproporcionalne i nedopustive u odnosu na ciljeve koji se predmetnom pretragom nastoje ostvariti.
73 U ovom slučaju iz tužiteljevih podnesaka ne proizlazi da osporavaju razmjer nepovoljnosti koje su uzrokovane provedenom pretragom u njegovim prostorima. U svakom slučaju valja istaknuti da se razmjer navedene pretrage i nepovoljnosti koje je mogao uzrokovati, kao što su one navedene u tužbi – to jest da je pretraga trajala četiri dana, na četiri mjesta, da je uključivala obilazak 18 ureda, zapljenu 11 računala i 5 pametnih telefona, saslušanje jedne osobe, analizu i indeksaciju 34 poštanska sandučića osoblja, kao i pretragu kopije tvrdih diskova u prostorijama Komisije u prisutnosti tužiteljevih zastupnika – ne mogu u ovom slučaju smatrati neproporcionalnim s obzirom na moguće povrede pod istragom Komisije.
74 Prvi se tužbeni razlog mora stoga odbiti u cijelosti.
Drugi tužbeni razlog koji se temelji na arbitrarnosti mjere pretrage
75 U okviru drugog tužbenog razloga, tužitelj ističe da je na Općem sudu da osigura nearbitrarnost odluke o pretrazi i da se kod tog ispitivanja mora provjeriti, je li Komisija prije donošenja odluke o pretrazi imala dovoljno ozbiljne i podrobne indicije. On također ističe da nije dužan dostaviti dokaze koji dovode u sumnju ozbiljnost naznaka koje Komisija ima kako bi ih Opći sud ispitao. U ovom slučaju tužitelj smatra da i istovjetnost pobijanih odluka i odluke Tijela kao i ponašanje Komisije u istrazi – upotrebljavajući ključne riječi u vezi s postupkom pred Tijelom – ukazuju na izostanak ozbiljnih i podrobnih indicija prije donošenja mjere pretrage. U replici on iznosi da je od Općeg suda zatražio, od stadija tužbe, da provjeri indicije koje Komisija ima.
76 Kao prvo, Komisija ističe da njezinu obvezu iz članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1/2003 da navede predmet i svrhu pretrage, sudska praksa opisuje kao temeljni zahtjev osobito kako bi se pokazala opravdanost namjeravane intervencije unutar poduzetnika. Kao drugo, ona smatra da tužitelj u tužbi nije zahtijevao od Općeg suda da naloži iznošenje indicija koje je ona imala prije donošenja pobijanih odluka. Ona ističe da se takav zahtjev, kada je postavljen u stadiju replike, mora smatrati nedopuštenim.
77 Što se tiče odgovora kojeg valja iznijeti u ovom tužbenom razlogu, valja imati na umu da je upravni postupak na temelju Uredbe br. 1/2003, koji se provodi pred Komisijom, podijeljen na dva različita i uzastopna stadija od kojih svaki ima svoju vlastitu unutarnju logiku, i to, s jedne strane, stadij prethodne istrage i, s druge strane, kontradiktorni stadij. Stadij prethodne istrage, tijekom kojeg Komisija koristi istražne ovlasti predviđene Uredbom br. 1/2003 i koji se proteže sve do dostave obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, omogućuje Komisiji da prikupi sve elemente koji su prikladni za utvrđenje je li počinjena povreda propisa o tržišnom natjecanju i da zauzme prvotno stajalište o načinu vođenja postupka kao i o ishodu postupka. S druge strane, kontradiktorni stadij, koji se proteže od dostave obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku do donošenja konačne odluke, mora omogućiti Komisiji da donese konačnu odluku o povredi koju tužitelju stavlja na teret (vidjeti u tom smislu presudu 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija, C‑521/09 P, Zb, EU:C:2011:620, t. 113. i navedenu sudsku praksu, i presudu od 8. srpnja 2008., AC‑Treuhand/Komisija, T‑99/04, Zb., EU:T:2008:256, t. 47.).
78 S jedne strane, faza prethodnog prikupljanja dokaza započinje s datumom na koji je Komisija izvršavajući ovlasti koje su joj dodijeljene člancima 18. i 20. Uredbe br. 1/2003 poduzela mjere koje podrazumijevaju prigovor da je počinjena povreda i koje imaju važne posljedice za situaciju osumnjičenih poduzetnika. S druge strane, dotični je poduzetnik tek na početku upravne kontradiktorne faze putem obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku obaviješten o svim ključnim elementima na kojima Komisija temelji svoj stav u tom stadiju postupka i o pravu tog poduzetnika na pristup dosjeu, čime se jamči efektivno izvršavanje prava na obranu. Posljedično, dotični se poduzetnik mogao u potpunosti pozvati na svoja prava na obranu tek nakon upućivanja obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku. Zapravo, da mu je to pravo omogućeno u fazi koja je prethodila upućivanju obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, učinkovitost Komisijine istrage bila bi dovedena u pitanje jer bi dotični poduzetnik već od faze prethodnog prikupljanja dokaza u određenoj mjeri mogao prepoznati koje su informacije Komisiji poznate, a koje još može od nje sakriti (vidjeti u tom smislu presudu AC‑Treuhand/Komisija, t. 77. ove presude, EU:T:2008:256, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
79 Međutim, mjere izvođenja dokaza koje je provela Komisija tijekom stadija prethodne istrage, posebice radnje provjere i zahtjevi za pružanje informacija, po naravi stvari podrazumijevaju optužbu da je počinjena povreda i mogu imati značajne posljedice na položaj osumnjičenih poduzetnika. Stoga se mora izbjeći mogućnost nepopravljive povrede prava obrane tijekom tog stadija upravnog postupka, s obzirom na to da provedene mjere izvođenja dokaza mogu biti odlučujuće za dokazivanje nezakonitog postupanja poduzetnika za koje oni mogu biti odgovorni (presuda AC‑Treuhand/Komisija, t. 77. ove presude, EU:T:2008:256, t. 50. i 51.; vidjeti također u tom smislu presude od 21. rujna 1989., Hoechst/Komisija, 46/87 i 227/88, Zb., EU:C:1989:337, t. 15., i Elf Aquitaine/Komisija, t. 77. ove presude, EU:C:2011:620, t. 116. i 117. i navedenu sudsku praksu).
80 U tom kontekstu valjda podsjetiti da obveza iz članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1/2003 o navođenju predmeta i svrhe pretrage predstavlja naime temeljno jamstvo prava na obranu dotičnih poduzetnika, i slijedom toga doseg obveze obrazlaganja odluka o pretrazi ne može se ograničiti upućivanjem na razmatranja o djelotvornost istrage. U tom pogledu, iako je istina da Komisija nije dužna obavijestiti adresata takve odluke o svim podacima kojima raspolaže u odnosu na pretpostavljene povrede, niti precizno razgraničiti predmetno tržište, niti je dužna dati strogu pravnu kvalifikaciju tih povreda, niti navesti razdoblje tijekom kojeg su te povrede počinjene, ona, s druge strane, mora što je preciznije moguće navesti presumpcije koje namjerava provjeriti, to jest ono što se istražuje i elemente na koje se pretraga odnosi (vidjeti u tom smislu presude Hoechst/Komisija, t. 79. ove presude, EU:C:1989:337, t. 41.; od 17. listopada 1989., Dow Benelux/Komisija, 85/87, Zb., EU:C:1989:379, t. 10., i Roquette Frères, t. 23. ove presude, EU:C:2002:603, t. 48.).
81 S obzirom na prethodno izneseno, ne treba Komisiji nametati da u fazi prethodnog prikupljanja dokaza, uz moguće povrede koje namjerava provjeriti, naznači indicije to jest elemente koji su je naveli da stvori pretpostavku o povredi članka 101. UFEU‑a. Naime, takva obveza dovela bi u pitanje ravnotežu koju sudska praksa uspostavlja između očuvanja učinkovitosti istrage i očuvanja prava dotičnog poduzetnika na obranu.
82 Iz toga se, međutim, ne može zaključiti da Komisija ne smije raspolagati elementima koji su je naveli da stvori pretpostavku o povredi članka 102. UFEU‑a prije donošenja odluke na temelju članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1/2003.
83 Naime, valja podsjetiti da zahtjev za zaštitu od intervencija javne vlasti, arbitrarnih ili neproporcionalnih, u sferu privatnih aktivnosti osobe, bila ona fizička ili pravna, predstavlja opće načelo prava Unije (presuda Roquette Frères, t. 23. ove presude, EU:C:2002:603, t. 27.; presuda od 14. studenog 2012., Nexans France i Nexans/Komisija, T‑135/09, Zb., EU:T:2012:596, t. 40., i presuda Prysmian i Prysmian Cavi e Sistemi Energia/Komisija, T‑140/09, EU:T:2012:597, t. 35.).
84 Dakle, u svrhu poštovanja općeg načela, odluka o zahtjevu za dostavu informacija mora imati za cilj prikupljanje dokumentacije potrebne za provjeru postojanja i opsega određenih činjeničnih i pravnih stanja o kojima Komisija već ima informacije, a koji čine dovoljno ozbiljne indicije za sumnju o povredi pravila tržišnog natjecanja (presude Nexans France i Nexans/Komisija, t. 83. ove presude, EU:T:2012:596, t. 43., i Prysmian i Prysmian Cavi e Sistemi Energia/Komisija, t. 83., ove presude, EU:T:2012:597, t. 38.; vidjeti također u tom smislu i po analogiji presudu Roquette Frères, t. 23. ove presude, EU:C:2002:603, t. 54. i 55.).
85 U pogledu, kao prvo, dopuštenosti zahtjeva koji je tužitelj podnio da Opći sud provjeri indicije kojima Komisija raspolaže, a koji Komisija osporava jer je bio iznesen prvi put u fazi replike, iz sudske prakse navedene u točki 45. ove presude, proizlazi, doduše, da je tijekom postupka zabranjeno iznositi nove razloge, osim ako se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka, ali da se tužbeni razlog koji predstavlja proširenje ranije navedenog tužbenog razloga, izravno ili neizravno, u tužbi kojom se pokreće postupak i koji predstavlja usku vezu s tim tužbenim razlogom, treba proglasiti dopuštenim.
86 Valja utvrditi da iako tužitelj u tužbi nije izričito zahtijevao od Općeg suda da provjeri indicije kojima Komisija raspolaže, iz razrada u drugom tužbenom razlogu, a konkretnije iz točaka 98. do 103. tužbe, nužno proizlazi da je to bio smisao njegove argumentacije. Nadalje, izričitiji zahtjev u točkama 67. do 72. replike usko je povezan s razradama u točkama 98. do 103. tužbe. Stoga, u svakom slučaju zahtjev koji se izričito pojavljuje u replici predstavlja proširenje drugog tužbenog razloga i stoga je također po toj osnovi dopušten.
87 Kao drugo, što se tiče pitanja treba li u ovom slučaju prihvatiti zahtjev koji je tužitelj podnio, valja istaknuti da provjera postojanja dovoljno ozbiljnih indicija kojima Komisija raspolaže za sumnju o povredi pravila tržišnog natjecanja prije donošenja odluke o pretrazi ne predstavlja jedino sredstvo koje Općem sudu omogućuje da osigura nepostojanje arbitrarnosti navedene odluke.
88 S jedne strane, samo u okolnostima u kojima mu je podnesen zahtjev u tom smislu i kada poduzetnici adresati odluke donesene na temelju članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1/2003 ističu određene elemente koji mogu dovesti u sumnju dovoljnu ozbiljnost karaktera indicija kojima je Komisija raspolagala pri donošenju navedene odluke, Opći sud može smatrati potrebnim da izvrši takvu provjeru (vidjeti u tom smislu presude Nexans France i Nexans/Komisija, t. 83. ove presude, EU:T:2012:596, t. 72., i Prysmian i Prysmian Cavi e Sistemi Energia/Komisija, t. 83. ove presude, EU:T:2012:597, t. 70.; vidjeti po analogiji presudu od 14. ožujka 2014., Cementos Portland Valderrivas/Komisija, T‑296/11, Zb., EU:T:2014:121, t. 42.).
89 S druge strane, valja podsjetiti da nadzor obrazloženja odluke također omogućava sudu da osigura poštovanje načela zaštite od arbitrarnih i neproporcionalnih intervencija jer navedeno obrazloženje omogućava, da se prepozna opravdanje namjeravane intervencije u prostorima dotičnih poduzetnika (presude Hoechst/Komisija, t. 79. ove presude, EU:C:1989:337, t. 29.; Roquette Frères, t. 23. ove presude, EU:C:2002:603, t. 47.; France Télécom/Komisija, t. 27. ove presude, EU:T:2007:80, t. 57.).
90 U tom pogledu valja podsjetiti da članak 20. stavak 4. Uredbe br. 1/2003 definira bitne elemente koji moraju postojati u odluci kojom se nalaže pretraga, obvezujući osobito Komisiju da navede predmet i svrhu naložene pretrage. Na temelju te obveze, iz sudske prakse navedene u točki 80. ove presude proizlazi da je na Komisiji da što preciznije moguće navede presumpcije koje namjerava provjeriti, to jest ono što se istražuje i elemente na koje se pretraga odnosi.
91 Stoga u okolnostima u kojima Opći sud smatra da su presumpcije koje Komisija namjerava provjeriti i elementi na koje se pretraga mora odnositi, dovoljno precizno definirani, on može zaključiti da odluka o pretrazi nije arbitrarna, a da nije potrebno supstancijalno provjeriti sadržaj indicija kojima Komisija raspolaže na dan njihova donošenja.
92 Valja utvrditi da je to slučaj s pobijanim odlukama. Kao što proizlazi iz njihovih uvodnih izjava 3. do 10. navedenih u točki 6. ove presude, priroda mogućih ograničenja tržišnog natjecanja definirana je dovoljno precizno i podrobno. To se odnosi na moguće povrede članka 102. UFEU‑a zbog praksi koje se, s jedne strane, sastoje od ograničavanja pristupa tužiteljevim mrežama („tromboning“, zagušenje portova i ograničenja širenja smjerova), te, s druge strane, određivanja cijena za pristup navedenim mrežama (zaračunavanje davanja dodatnih kapaciteta, ograničavajući omjeri prijenosa i pretjerano snižavanje marži). Nadalje, u pobijanim se odlukama pojašnjava po čemu tužiteljevo ponašanje može biti obuhvaćeno svakom od mogućih praksi.
93 Pod tim uvjetima, Opći sud može utvrditi da pobijane odluke nisu arbitrarne samo zbog razloga navedenih u pobijanim odlukama, a da nije potrebno provesti ispitivanje indicija kojima Komisija raspolaže na dan njihova donošenja.
94 S obzirom na prethodno izneseno, valja odbiti drugi tužbeni razlog, a time i tužbu u cijelosti.
Troškovi
95 U skladu s člankom 87. stavkom 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Komisije.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (četvrto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Nalaže se Orangeu snošenje troškova.
Objavljena na javnoj raspravi u Luxembourgu 25. studenog 2014.
Potpisi