SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 19. aprila 2018(1)
Zadeva C‑123/17
Nefiye Yön
proti
Landeshauptstadt Stuttgart
ob udeležbi
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Pridružitveni sporazum EGS-Turčija – Sklep št. 2/76 – Člen 7 – Klavzula standstill – Nove omejitve v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve – Združitev družine – Dodatni protokol – Člen 59 – Utemeljitev – Nujni razlogi v splošnem interesu“
1. Ali dvostranski dogovori med Evropsko unijo in Turčijo nasprotujejo strožjim zahtevam glede priseljevanja za turške državljane, ki jih je Nemčija uvedla oktobra 1980 in ki ovirajo združitev družine med turškim delavcem, ki je že dolgo prebivalec te države članice, in njegovim turškim zakoncem? Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe sprašuje o časovnem in stvarnem področju uporabe klavzule standstill v členu 7 Sklepa št. 2/76(2) o izvajanju člena 12 Pridružitvenega sporazuma med EGS in Turčijo (v nadaljevanju: Pridružitveni sporazum),(3) ki se nanaša na prosto gibanje delavcev. Sodišču daje priložnost, da pojasni časovno področje uporabe dveh zaporednih sklepov Pridružitvenega sveta EGS-Turčija(4) – Sklepa št. 2/76 in Sklepa št. 1/80(5) – in dodatno razloži, kako naj se ta sklepa razlagata.
Pravo EU
Pridružitveni sporazum in Dodatni protokol
2. Pridružitveni sporazum je bil sklenjen leta 1963. Člen 2(1) določa, da je cilj pridružitve pospeševati nenehno in uravnoteženo krepitev trgovine in gospodarskih odnosov med pogodbenicama. Pridružitev bi morala obsegati pripravljalno, prehodno in zaključno obdobje.(6) Med pripravljalnim obdobjem bi morala Turčija okrepiti svoje gospodarstvo, da bi lahko izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz naslednjih dveh obdobij.(7) Cilj prehodnega obdobja je bila postopna vzpostavitev carinske unije med strankama in približevanje njunih gospodarskih politik.(8) Zaključno obdobje, temelječe na carinski uniji, naj bi vsebovalo tesnejše usklajevanje gospodarskih politik Turčije in Evropske unije.(9)
3. Člen 9 določa, da je za področje uporabe Sporazuma in brez poseganja v posebne določbe, ki bodo morda sprejete na podlagi člena 8, v skladu z načelom iz sedanjega člena 18 PDEU prepovedana vsakršna diskriminacija na podlagi državljanstva.
4. Poglavje 3 je naslovljeno „Druge določbe, ki se nanašajo na gospodarstvo“. Člen 12 tega poglavja določa, da se „[p]ogodbenici […] dogovorita, da bosta upoštevali člene [45, 46 in 47 PDEU], zato da bi postopoma uresničili prosto gibanje delavcev med njima“.
5. EGS in Turčija sta leta 1970 podpisali Dodatni protokol k Pridružitvenemu sporazumu, ki označuje prehod iz pripravljalnega v prehodno obdobje.(10)
6. Člen 36 določa, da se postopoma zagotovi prosto gibanje delavcev med državami članicami in Turčijo v skladu z načeli iz člena 12 Pridružitvenega sporazuma. Pooblašča Pridružitveni svet, ki je bil ustanovljen na podlagi tega sporazuma, da sprejme podrobna pravila v ta namen.
7. S členom 41(1) je bila uvedena klavzula standstill, s katero je pogodbenicama k Pridružitvenemu sporazumu prepovedano, da bi med sabo uvajali „[kakršne koli] nov[e] omejit[ve] na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev“.
8. Člen 59 določa, da „Turčija na področjih, ki jih pokriva ta protokol, ni deležna obravnave, ki je bolj ugodna od tiste, ki jo države članice zagotavljajo druga drugi po Pogodbi o ustanovitvi Skupnosti.“
9. Člen 62 določa, da so Dodatni protokol in njegove priloge sestavni del Pridružitvenega sporazuma.
Sklep št. 2/76
10. S Sklepom št. 2/76 Pridružitvenega sveta so bili predvideni številni ukrepi, s katerimi naj bi podpirali prosto gibanje delavcev. Natančneje, določena so bila „podrobna pravila za izvajanje člena 36 Dodatnega protokola“ v prvem obdobju, ki „bo trajalo štiri leta od decembra 1976“.(11) Njegove določbe pa naj bi se uporabljale do začetka naslednjega obdobja.(12)
11. Člen 7 določa:
„Države članice Skupnosti in Turčija ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za delavce, ki so z vidika prebivanja in zaposlitve zakonito na njihovem ozemlju.“
12. Člen 9 omogoča odstopanje od določb tega sklepa na podlagi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja.
13. Sklep št. 2/76 je začel veljati 20. decembra 1976.(13)
Sklep št. 1/80
14. Pridružitveni svet je v podporo prostemu gibanju delavcev sprejel tudi Sklep št. 1/80. V tretji uvodni izjavi je navedeno, da bi bilo treba na socialnem področju „izboljša[ti] uredit[ev], katere ugodnosti so deležni delavci in njihovi družinski člani, glede na ureditev, uvedeno s Sklepom […] št. 2/76“.
15. Člen 13 določa:
„Države članice Skupnosti in Turčija ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, ki so z vidika prebivanja in zaposlitve zakonito na njihovem ozemlju.“
16. Člen 14(1) omogoča odstopanje od določb tega sklepa na podlagi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja.
17. Člen 16 je določil, da naj bi Pridružitveni svet preučeval rezultate uporabe teh določb, „zato da pripravi rešitve, ki bi jih bilo mogoče uporabiti po 1. decembru 1983“. Nadaljnji takšni ukrepi pa niso bili sprejeti.(14)
18. Upoštevne določbe Sklepa št. 1/80 se uporabljajo od 1. decembra 1980.(15)
Nemško pravo
19. S členom 1 Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (enajsta uredba o spremembah uredbe za izvajanje zakona o tujcih) je bila 1. julija 1980 uvedena splošna obveznost pridobitve vizuma za turške državljane, ki je začela veljati 5. oktobra 1980. Pred to spremembo so turški državljani morali imeti dovoljenje za prebivanje v obliki vizuma le za opravljanje poklicne dejavnosti v Nemčiji.(16)
20. V skladu s členom 4 Aufenthaltsgesetz (zakon o prebivanju) morajo imeti državljani tretjih držav za vstop v Nemčijo in prebivanje v njej dovoljenje za prebivanje, razen če z določbami prava Unije ali zakonskimi akti ni določeno drugače in če pravica do prebivanja izhaja iz Pridružitvenega sporazuma.
21. Člen 5(2) zakona o prebivanju določa, da se sme dovoljenje za začasno prebivanje izdati samo, kadar je državljan tretje države v Nemčijo vstopil z zahtevanim vizumom in je v svoji prošnji za ta vizum že predložil podatke, ki so potrebni za izdajo tega dovoljenja za prebivanje. Te zahteve se lahko opustijo, če so izpolnjene vsebinske zahteve za dovoljenje za prebivanje ali če bi bilo glede na posebne okoliščine primera nerazumno ponovno začeti postopek izdaje vizuma. Člen 6(3) določa, da je za bivanje za daljše obdobje potreben nacionalni vizum, ki mora biti izdan, preden državljan tretje države vstopi v Nemčijo.
22. Člen 30 zakona o prebivanju zadeva združitev zakoncev. Zakoncu državljana tretje države se izda dovoljenje za začasno prebivanje, če se zadevna oseba lahko vsaj na osnovni ravni sporazumeva v nemškem jeziku.(17) Kljub tej zahtevi se dovoljenje za začasno prebivanje izda, če zakonec ne more dokazati osnovnega znanja nemškega jezika zaradi fizične, duševne ali psihološke bolezni ali kadar v okoliščinah posameznega primera od njega ni mogoče ali razumno pričakovati, da bo pred vstopom v Nemčijo pridobil osnovno znanje nemškega jezika.(18)
Dejansko stanje, postopek in predložena vprašanja
23. Nefiye Yön je turška državljanka. Njen mož, prav tako turški državljan, od leta 1995 prebiva v Nemčiji. Vložil je prvo prošnjo za azil, ki je bila zavrnjena. Nato se je poročil z nemško državljanko, od katere se je pozneje ločil. Z N. Yön se je poročil leta 2004. Vsaj od leta 2005 ima dovoljenje za stalno prebivanje in od leta 2009 je zaposlen v pekarni. Par ima tri odrasle otroke, ki prebivajo v Avstriji, Nemčiji in Turčiji.
24. N. Yön je prvo prošnjo za vizum za pridružitev možu z namenom združitve družine pri nemškem veleposlaništvu v Ankari vložila leta 2007. Leta 2011 je vložila še dve prošnji. Vse tri prošnje so bile zavrnjene zaradi tega, ker je imela nezadostno znanje nemškega jezika. Marca 2013 je z nizozemskim schengenskim vizumom vstopila na Nizozemsko, da bi obiskala sestro, ki je živela tam. Aprila 2013 je potovala v Nemčijo, da bi se pridružila možu. Maja 2013 je v Nemčiji zaprosila za dovoljenje za začasno prebivanje zaradi združitve družine. Imela naj bi zdravstvene težave in bila naj bi nepismena; posledično naj bi bila odvisna od podpore svojega moža.
25. Marca 2014 je Landeshauptstadt Stuttgart (deželno glavno mesto Stuttgart, Nemčija, v nadaljevanju: mesto Stuttgart) zavrnilo prošnjo N. Yön z obrazložitvijo, da ni dokazala, da se zmore na osnovni ravni sporazumevati v nemškem jeziku, in da je v Nemčijo vstopila brez zahtevanega nacionalnega vizuma.
26. Verwaltungsgericht (upravno sodišče, Nemčija) je ugodilo pritožbi N. Yön zoper to odločbo. Odločilo je, da so bili razlogi, zaradi katerih je bila njena prošnja zavrnjena, v nasprotju s klavzulama standstill v sklepih št. 2/76 in 1/80.
27. Mesto Stuttgart je pri Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija, v nadaljevanju: predložitveno sodišče) vložilo pritožbo zoper to sodno odločbo.
28. Predložitveno sodišče meni, da četudi jezikovni pogoj za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje v členu 30(1) zakona o prebivanju pomeni „novo omejitev“ z vidika klavzul standstill, je vseeno lahko upravičen na podlagi nujnega razloga v splošnem interesu. Zakon o prebivanju je bil, zato da bi bil skladen z načelom sorazmernosti, spremenjen tako, da je bila vanj dodana možnost, da se prosilec oprosti jezikovne zahteve. Toda predložitveno sodišče pojasnjuje, da se obravnavana zadeva ne nanaša na jezikovno zahtevo, saj tega vprašanja nacionalna sodišča še niso obravnavala, temveč na zahtevo (v skladu s členom 5(2) zakona o prebivanju), da je treba na nacionalno ozemlje vstopiti z zahtevanim vizumom, ki je predpogoj za izdajo dovoljenja za prebivanje.
29. Predložitveno sodišče nato ugotavlja, da bi vizumska obveznost lahko pomenila „novo omejitev“ prostega gibanja turških delavcev. V teh okoliščinah je predložitveno sodišče Sodišču postavilo ta vprašanja:
„1. Ali je klavzulo standstill iz člena 7 Sklepa št. 2/76 Pridružitvenega sveta v celoti nadomestila klavzula standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta, ali pa je treba zakonitost novih omejitev prostega gibanja delavcev, ki so bile sprejete med začetkom veljavnosti Sklepa št. 2/76 in začetkom uporabe člena 13 Sklepa št. 1/80, še naprej presojati na podlagi člena 7 Sklepa št. 2/76?
2. Če je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da člen 7 Sklepa št. 2/76 ni bil v celoti razveljavljen: ali je treba sodno prakso Sodišča Evropske unije v zvezi s členom 13 Sklepa št. 1/80 v celoti uporabljati tudi za člen 7 Sklepa št. 2/76, kar pomeni, da člen 7 Sklepa št. 2/76 na podlagi tega zajema tudi nacionalno ureditev, ki je bila uvedena s 5. oktobrom 1980 in ki pridružitev zakonca turškemu delavcu z namenom združitve družine pogojuje z izdajo nacionalnega vizuma?
3. Ali je takšna nacionalna ureditev upravičena z nujnim razlogom v splošnem interesu, zlasti s ciljem učinkovitega nadzora priseljevanja in upravljanja migracijskih tokov, če so posebne okoliščine posameznega primera upoštevane v okviru pravičnostne klavzule?“
30. N. Yön je predložila zelo kratko pisno stališče. Obširnejša pisna stališča so predložili tudi vlagatelj pritožbe v postopku v glavni stvari, nemška vlada in Evropska komisija. Na obravnavi 18. januarja 2018 so ustna stališča podali vlagatelj pritožbe v postopku v glavni stvari, nemška vlada in Komisija.
Presoja
Splošni preudarki
Namen Pridružitvenega sporazuma in postopno uvajanje prostega gibanja delavcev
31. Namen Pridružitvenega sporazuma je vzpostavljanje čedalje tesnejših vezi s Turčijo ter spodbujanje trajne in uravnotežene krepitve trgovinskih in gospodarskih odnosov med Turčijo in Evropsko unijo.(19) Medtem ko je pristop Turčije k Evropski uniji dolgoročni cilj,(20) je cilj Pridružitvenega sporazuma v bistvu gospodarski.(21) Ta dva vidika Pridružitvenega sporazuma nista v medsebojnem neskladju. Za „zaključno obdobje“ pridružitve je izrecno navedeno, da je to carinska unija, besedilo in zgradba sporazuma pa odražata njegovo gospodarsko naravo.(22) Toda sporazum izrecno omenja tudi možnost pristopa Turčije k Evropski uniji.(23) Ta prihodnji cilj naj bi gradil na gospodarskih dosežkih Pridružitvenega sporazuma in obenem od pogodbenic zahteval nadaljnje ukrepe.
32. Poglavje 3 Pridružitvenega sporazuma („Druge določbe, ki se nanašajo na gospodarstvo“) se začne s členom 12, ki določa načelo prostega gibanja delavcev. Člen 36 Dodatnega protokola nato določa desetletni načrt za „postopno“ zagotovitev prostega gibanja delavcev in določa, da Pridružitveni svet sprejme „ustrezna pravila“. Pridružitveni svet je ustrezno sprejel Sklep št. 2/76, ki določa vsebino prvega od teh obdobij postopnega zagotavljanja.(24) Do nadaljnje „oživitve in razvoja pridružitve“ je prišlo leta 1980, ko je bil sprejet Sklep št. 1/80.(25) Tam pa se je zakonodajni proces ustavil. Čeprav je člen 16 Sklepa št. 1/80 Pridružitvenemu svetu nalagal, naj „preučuje rezultate uporabe določb [o prostem gibanju delavcev], zato da pripravi rešitve, ki bi jih bilo mogoče uporabiti po 1. decembru 1983“, kasneje ni bil izdan noben drug zakonodajni akt za nadaljnji razvoj prostega gibanja delavcev. Posledično, kot je opozorilo Sodišče, nekateri temeljni vidiki navedenega cilja še niso bili doseženi in postopna vzpostavitev prostega gibanja delavcev ni bila dokončana.(26)
33. Drugače od nekaterih drugih sporazumov, kot sta Sporazum EGS in Sporazum s Švico o prostem pretoku oseb,(27) Pridružitveni sporazum ne določa nobene splošne razširitve pravil notranjega trga na Turčijo. Ne ustvarja prostega gibanja delavcev med Evropsko unijo in Turčijo. Določa zgolj postopno vzpostavitev tega prostega gibanja.(28) Sodišče je že večkrat razsodilo, da v nasprotju z delavci iz Evropske unije turški državljani trenutno nimajo pravice do prostega gibanja v Evropski uniji, Pridružitveni sporazum jim zagotavlja uživanje nekaterih pravic le na ozemlju države članice gostiteljice.(29)
Razlaga Pridružitvenega sporazuma in sklepov Pridružitvenega sveta
34. Mednarodni sporazum, ki ga sklene Evropska unija, se ne razlaga samo na osnovi njegovega besedila, temveč tudi z vidika njegovih ciljev.(30) Sodišče je spomnilo, da člen 31 Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb(31) določa, da se pogodba razlaga v dobri veri po običajnem smislu, ki ga je treba dati izrazom v pogodbi v njihovem kontekstu ter ob upoštevanju njenega predmeta in cilja.(32) Enako besedilo določb v pogodbah Evropske unije in v mednarodnih sporazumih nima za posledico samodejno identične razlage (v nadaljevanju: načelo Polydor).(33)
35. Načelo Polydor se uporablja tudi v okviru Pridružitvenega sporazuma in aktov za njegovo izvajanje. Ali je razlago določbe EU mogoče uporabiti tudi za določbo s primerljivim, podobnim ali celo enakim besedilom v sporazumu, ki ga je EU sklenila s tretjo državo, je torej med drugim odvisno od cilja, ki ga uresničuje vsaka določba v svojem lastnem posebnem okviru. Pri odločanju o tem, ali je mogoče določbo prava Unije po analogiji uporabiti v okviru pridružitve EGS-Turčija, je zato treba primerjati cilj Pridružitvenega sporazuma in okvir, v katerega je umeščen, na eni strani ter cilj in okvir zadevnega instrumenta prava Unije na drugi strani.(34) Dalje, obstoj cilja pristopa ne pomeni, da se sodna praksa, s katero se razlagajo določbe Pogodb EU, samodejno prenese tudi na sporazum s tretjo državo.(35)
36. V členu 12 Pridružitvenega sporazuma sta se pogodbenici dogovorili, da bosta „upoštevali“ določbe primarnega prava Unije o prostem gibanju delavcev. Kot je ugotovil generalni pravobranilec P. Cruz Villalón, izraz „upoštevali“ kaže, da ima gospodarska svoboda, ki jo določa primarno pravo Unije, naravo zgleda. Vendar je iz izbranih besed ravno tako jasno, da se gospodarska svoboda, opredeljena v primarnem pravu Unije, ne prenese v celoti na pridružitveno razmerje. Izraz „upoštevali“ pač ne kaže na identičnost in nasprotno načelno dopušča različne razlage.(36)
37. Od sodbe Bozkurt je ustaljena sodna praksa, da je načela, sprejeta v okviru določb primarnega prava Unije glede prostega gibanja delavcev, treba prenesti, kolikor je mogoče, na turške državljane, ki uživajo pravice iz Pridružitvenega sporazuma.(37) Vendar pa pogodbenice niso dolžne uporabljati teh pravil kot takih.(38) Namesto tega je ta načela treba uporabljati v smislu besedila in cilja posamezne določbe, ki se razlaga, in sistema, ki ga vzpostavlja.(39)
38. Sodišče je pokazalo pripravljenost uporabljati formulo „kolikor je mogoče“ liberalno ter se je pri razlagi določb Pridružitvenega sporazuma in povezane zakonodaje brez oklevanja zgledovalo po določbah sekundarnega prava Unije.(40) Pri razlagi pojma „družinski član“ v členu 6 Sklepa št. 1/80 se je tako Sodišče ravnalo po Uredbi (EGS) št. 1612/68.(41) Ko gre za določitev obsega izjeme javnega reda iz člena 14 Sklepa št. 1/80, je Sodišče menilo, da se je „treba sklicevati na razlago iste izjeme na področju prostega gibanja delavcev, državljanov držav članic“ in natančneje na Direktivo Sveta 64/221/EGS.(42)
39. V sodbi Toprak je šlo Sodišče tako daleč, da je poiskalo vzporednice med klavzulo standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80 in klavzulo standstill iz Šeste direktive o DDV.(43) (V navedeni zadevi je bilo razsojeno brez sklepnih predlogov generalnega pravobranilca in sama nekoliko dvomim, ali je resnično primerno po analogiji uporabiti razlago davčne zakonodaje za določbe o trgu dela, ki so del pridružitvene ureditve med EU in tretjo državo.)
40. Sodišče je načela iz svoje sodne prakse o prostem gibanju delavcev znotraj Evropske unije po analogiji uporabilo tudi za prosto gibanje delavcev med državami članicami in Turčijo. Že v zadevi Kus se je Sodišče sklicevalo na načela, ki so bila oblikovana v zadevi Antonissen,(44) ter odločilo, da se turški delavec lahko neposredno opre na člen 6(1) Sklepa št. 1/80 pri pridobitvi podaljšanja ne le delovnega dovoljenja, temveč tudi dovoljenja za prebivanje.(45)
41. Sodišče se je sklicevalo tudi na svojo sodno prakso, ki se nanaša na druge mednarodne sporazume, sklenjene s tretjimi državami, ne glede na njihovo vrsto (ali so bili pridružitveni sporazumi ali ne) in cilj (ali so bili povezani s pristopom k Evropski uniji ali ne).(46)
42. Vendar pa je sodna praksa priznala tudi nekaj pomembnih omejitev, ki jih ima uporaba formule „kolikor je mogoče“.
43. Prvič, v zadevi Demirkan je Sodišče odločilo, da „razlage določb prava Unije, vključno z določbami Pogodbe, o notranjem trgu ni mogoče po analogiji samodejno uporabiti za razlago sporazuma, ki ga Unija sklene s tretjo državo, razen če sporazum vsebuje izrecne določbe v zvezi s tem“.(47)
44. Če torej v pridružitvenem pravu EGS-Turčija ni nobene posebne določbe o nekem vprašanju, je Sodišče izrecno zavrnilo, da bi določbe prava EU po analogiji preneslo na to vprašanje. V sodbi Bozkurt je odločilo, da ob neobstoju kakršnih koli posebnih določb, s katerimi bi bila turškim delavcem podeljena pravica do nadaljnjega prebivanja na ozemlju države članice, potem ko so tam delali, pravica turškega državljana do prebivanja preneha, če zadevna oseba postane v celoti in trajno nezmožna za delo. Ker so bili pogoji, pod katerimi so lahko delavci EU uveljavljali pravico do nadaljnjega prebivanja, v skladu s tem, kar je sedaj člen 45(3)(d) PDEU, odvisni od predpisov, ki naj bi jih pripravila Komisija, pravil, ki se uporabljajo v skladu s temi predpisi, ni mogoče enostavno prenesti na turške delavce.(48)
45. Drugič, če cilji in vsebina določb sekundarnega prava Unije presegajo cilje in vsebino enakovrednih določb pridružitvenega prava EGS-Turčija, je Sodišče izključilo razlago zadnjenavedenih po analogiji s prvonavedenimi. Režima varstva pred izgonom, na primer, ki ga uživajo državljani EU na podlagi člena 28(3)(a) Direktive 2004/38/ES,(49) ni mogoče prenesti mutatis mutandis na jamstva proti izgonu, ki so jih deležni turški državljani na podlagi člena 14(1) Sklepa št. 1/80. S takšno odločitvijo je Sodišče ugotovilo, da namen Direktive 2004/38 ni samo gospodarski, temveč tudi krepitev pravic državljanov EU; da je njena pravna podlaga širša od določb o prostem gibanju delavcev; in da obravnavanih pravnih režimov ni mogoče šteti za enakovredna.(50)
46. Tretjič, Sodišče ni želelo prenesti razlage svoboščine EU v svoji sodni praksi na pridružitev EGS-Turčija, če je bila zadevna razlaga oblikovana v sodni odločbi, ki je bila izdana po sprejetju pridružitvenih pravil, in nič ne nakazuje, da bi pogodbene stranke ob sklenitvi Pridružitvenega sporazuma in Dodatnega protokola načrtovale takšno razlago teh instrumentov. Zato razlage svobode opravljanja storitev v pravu Unije v smislu, da vključuje „pasivno“ svobodo prejemnikov storitev, da gredo v drugo državo članico in storitev prejmejo tam, ki je bila v sodni praksi potrjena leta 1984,(51) ni mogoče prenesti na klavzulo standstill v zvezi s svobodo opravljanja storitev v členu 41(1) Dodatnega protokola, ki je bil podpisan leta 1970.(52)
Narava in funkcija klavzul standstill v sklepih Pridružitvenega sveta
47. Klavzuli standstill v sklepih Pridružitvenega sveta sta bili predmet številnih predhodnih odločanj, prvič v zadevi Sevince. V tej sodbi je Sodišče priznalo, da imata ti klavzuli neposreden učinek.(53)
48. Klavzula standstill sama po sebi ne ustvarja pravic.(54) Obveznost, ki jo uvaja, pravno pomeni enako kot opustitev nadaljnjega ukrepanja. Ne deluje enako kot materialnopravna določba, ki onemogoča uporabo upoštevnega materialnega prava tako, da ga nadomesti. Je kvaziprocesnopravna določba, ki ratione temporis določa, glede na katere določbe ureditve države članice je treba presojati položaj turškega državljana, ki želi uveljavljati svojo gospodarsko svobodo v državi članici.(55) Te določbe lahko urejajo med drugim vsebinske ali postopkovne pogoje, ki urejajo prvi vstop turških državljanov, ki nameravajo uveljavljati to gospodarsko svobodo, na ozemlje države članice.(56)
49. Klavzuli standstill v sklepih Pridružitvenega sveta ne zbujata dvoma v načelno pristojnost držav članic, da vodijo svojo nacionalno politiko priseljevanja.(57) Klavzuli le preprečujeta sprejetje novih omejitev v nacionalni zakonodaji, ki bi vnesle dodatne ovire v postopno vzpostavljanje prostega gibanja delavcev med državami članicami in Turčijo. Če se izrazim slikovito: klavzuli standstill sta pravo, ki se uporablja v vsaki posamezni državi članici za omejitve v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za turške državljane, zamrznili v tistem trenutku, v katerem sta začeli veljati.
Prvo vprašanje
50. Prvo vprašanje zadeva časovno področje uporabe klavzule standstill v Sklepu št. 2/76. Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali ta sklep še velja za nacionalno zakonodajo iz obravnavane zadeve, ki je bila uvedena 5. oktobra 1980 (to pomeni, preden je 1. decembra 1980 začel veljati Sklep št. 1/80).
51. Mesto Stuttgart in nemška vlada trdita, da se Sklep št. 2/76 in njegova klavzula standstill ne moreta več uporabiti. Trdita, da člen 59(1)(a) DKPMP in sodna praksa Sodišča v zadevi Bozkurt podpirata ta pristop.(58) Nemška vlada je na obravnavi trdila, da čim je Sklep št. 1/80 začel veljati, je za nazaj nadomestil Sklep št. 2/76 za vse namene in je tako postal edina referenčna točka za oceno veljavnosti novih omejitev. Toda ker je nemška zakonodaja iz obravnavane zadeve že obstajala, ko je začel veljati Sklep št. 1/80, ne spada na področje uporabe klavzule standstill v členu 13 tega sklepa.
52. Komisija trdi, da se klavzula standstill iz člena 7 Sklepa št. 2/76 še naprej uporablja za nacionalne ukrepe, ki so bili uvedeni od 1. decembra 1976 do vključno 30. novembra 1980.
53. Strinjam se s Komisijo.
54. Časovno področje uporabe Sklepa št. 2/76 je izrecno opredeljeno v tem sklepu v povezavi s Sklepom št. 1/80. Sklep št. 2/76 je začel veljati 20. decembra 1976(59) in se je uporabljal v „prvem obdobju“ štirih let od 1. decembra 1976. Sklep št. 2/76 naj bi „se uporabljal do začetka naslednjega obdobja“.(60) Sklep št. 1/80 je zaznamoval začetek naslednjega obdobja. Ta sklep je začel veljati 1. julija 1980(61), vendar je oddelek 1 („Vprašanja glede zaposlitve in prostega gibanja delavcev“) v poglavju II („Socialne določbe“) začel veljati 1. decembra 1980.(62)
55. Iz besedila obeh sklepov in sistema postopne uvedbe prostega gibanja delavcev, ki je bil predviden v pridružitvenem pravu EGS-Turčija, je razvidno, da naj bi Sklep št. 1/80 gladko nasledil Sklep št. 2/76. Sklep št. 2/76 je tako veljal od 20. decembra 1976 do 30. novembra 1980.(63) Upoštevni del Sklepa št. 1/80 se uporablja od 1. decembra 1980.(64)
56. V Sklepu št. 1/80 ali v celotnem režimu pridružitvenega prava EGS-Turčija ni ničesar, kar bi kazalo, da naj bi imel učinek za nazaj na časovno področje uporabe Sklepa št. 2/76 ali povzročil njegovo neveljavnost ex tunc. Kadar pravni akt nadomesti akt, ki ga nasledi, svoje učinke razvije ex nunc, razen kadar ima naslednji pravni akt učinek za nazaj ali povzroči neveljavnost prejšnjega akta ex tunc.(65)
57. Poleg tega bi razlaga, ki jo predlaga nemška vlada, ex post ustvarila pravno praznino. Sklep št. 1/80 se ne more uporabljati za nazaj za položaje, ki so nastali pred 1. decembrom 1980. Takšni položaji, ki jih je prej urejal Sklep št. 2/76, bi – po razmišljanju nemške vlade – postali neregulirani, ko je začel veljati Sklep št. 1/80, in bi ostali neregulirani tudi po tem. To pa ne more biti prav.
58. V sodbi Bozkurt je Sodišče navedlo, da Sklep št. 1/80 tvori naslednjo stopnjo zagotavljanja prostega gibanja delavcev in da je nadomestil, čim je začel veljati, ustrezne manj ugodne določbe Sklepa št. 2/76.(66) Kot razumem to sodbo, pa Sodišče nikjer ni navedlo, da je Sklep št. 1/80, ko je začel veljati, odstranil pravne učinke, ki jih ima Sklep št. 2/76 v zvezi z dogodki (v tem primeru začetek veljavnosti izpodbijanih nemških pravil 5. oktobra 1980), ki so se zgodili med veljavnostjo zadnjega.
59. Zato ugotavljam, da se zakonitost novih omejitev prostega gibanja delavcev, ki jih je država članica uvedla med začetkom veljavnosti Sklepa št. 2/76 in začetkom veljavnosti Sklepa št. 1/80, presoja v skladu s členom 7 Sklepa št. 2/76.
Drugo vprašanje
60. Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je na podlagi sodne prakse Sodišča v zvezi s klavzulo standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80 treba klavzulo standstill iz člena 7 Sklepa št. 2/76 razlagati tako, da nasprotuje uvajanju novih omejitev v zvezi z združitvijo družine za družinske člane turških delavcev.
61. Mesto Stuttgart in nemška vlada trdita, da združitev družine ne spada na področje uporabe klavzule standstill iz člena 7 Sklepa št. 2/76, ker ta določba ne zadeva družinskih članov turških državljanov. Mesto Stuttgart dodaja, da za turške državljane velja tudi vizumska obveznost v skladu s pravom Unije.(67)
62. Komisija trdi, da tako kot klavzuli standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80 in iz člena 41(1) Dodatnega protokola tudi člen 7 Sklepa št. 2/76 zajema združitev družine. Sodna praksa Sodišča v zvezi s temi drugimi določbami(68) naj bi se zdaj prenesla na klavzulo standstill iz Sklepa št. 2/76.
63. Kot v svojih pisnih stališčih pravilno ugotavlja Komisija, to, ali bi fraza „nove omejitve v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve“ morala vključevati omejitve v zvezi z združitvijo družine, ni urejeno z nobenim zakonodajnim aktom v pridružitvenem pravu EGS-Turčija. Zato bom najprej analizirala pomen te fraze in njeno razlago, nato pa bom preučila, ali bi bilo treba sodno prakso Sodišča o pomenu tega izraza v okviru Sklepa št. 1/80 prenesti na prejšnji Sklep št. 2/76.
Obseg in razlaga fraze „nove omejitve v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve“ iz Sklepa št. 1/80
64. Vprašanje združitve družine v pridružitveni zakonodaji EGS-Turčija o prostem gibanju delavcev je bilo prvič obravnavano v zadevi Demirel,(69) v kateri je bilo ženi turškega državljana, ki je živel in delal v Nemčiji, naloženo, da mora ob poteku vizuma zapustiti državo. Obravnavani vizum je veljal samo za obisk, in ne za združitev družine.
65. Generalni pravobranilec M. Darmon je v svojih sklepnih predlogih preučil obseg klavzule standstill v Sklepu št. 1/80 v kontekstu združitve družine. Poudaril je, da je morala biti pravica do združitve družine za delavce, ki so državljani države članice, uvedena z izrecno določbo v Uredbi št. 1612/68. Ker v pridružitvenem pravu EGS-Turčija ni podobne določbe, ni mogoče šteti, da bi takšna pravica iz njega izhajala implicitno. Čeprav je združitev družine gotovo potreben element pri izvajanju prostega gibanja delavcev, ne postane pravica, dokler se svoboščina, ki jo predstavlja, ni začela izvajati in ni bila sprejeta posebna določba o tem vprašanju. Generalni pravobranilec M. Darmon je sklenil, da klavzula standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80 „zadeva dostop do zaposlitve, in ne združitve družine. Prebivanje družinskih članov je v skladu z njo pogojeno z odobritvijo pristojnih organov pogodbenih strank. Zato je ni mogoče razumeti tako, da zajema pravico do združitve družine […]“.(70)
66. Sodišče je to ugotovitev podprlo. Navedlo je, da je bil Sklep št. 1/80 edini sklep, ki ga je Pridružitveni svet sprejel za postopno dosego prostega gibanja delavcev,(71) in da so s tem sklepom prepovedane nadaljnje zaostritve pogojev, ki urejajo dostop do zaposlitve za turške delavce, ki so že ustrezno vključeni na trg delovne sile države članice. Na področju združitve družine ni bil sprejet noben sklep.(72) Sodišče je zato zadevo, o kateri je odločalo, analiziralo izključno na osnovi členov 7 in 12 Pridružitvenega sporazuma in člena 36 Dodatnega protokola. Odločilo je, da člen 12 Pridružitvenega sporazuma in člen 36 Dodatnega protokola „v bistvu služita za oblikovanje programa in nista dovolj natančna in brezpogojna, da bi lahko neposredno urejala gibanje delavcev“; in da „iz člena 7 Pridružitvenega sporazuma ni mogoče sklepati na prepoved uvajanja novih omejitev v zvezi z združitvijo družine“.(73) Zato je kristalno jasno, da je v zadevi Demirel Sodišče menilo, da Sklep št. 1/80 (vključno s klavzulo standstill iz njegovega člena 13) ne zajema omejitev v zvezi z združitvijo družine za turške delavce.
67. Devetindvajset let pozneje je bilo vprašanje ponovno pred Sodiščem v zadevi Genc.(74) Sodišče je štiri zelo podrobna in pametna vprašanja predložitvenega sodišča strnilo v eno samo vprašanje z dvema deloma: (i) ali je nacionalni ukrep, ki otežuje združitev družine, zajet s klavzulo standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80 in (ii), če je tako, ali je omejitev iz izpodbijanega nacionalnega ukrepa vseeno mogoče upravičiti? Z odstopanjem od svoje jasne odločitve v sodbi Demirel (pri čemer pa se na to sodbo ni sklicevalo) je Sodišče na prvega od teh delov odgovorilo z „da“ in na drugega z „ne“. Smiselno je skrbno preučiti pot, ki jo je Sodišče ubralo pri sprejetju prvega dela te ugotovitve, preden se vprašamo, ali ga je treba s Sklepa št. 1/80 prenesti na njegovega predhodnika, Sklep št. 2/76.
68. Sodišče je najprej iz ustaljene sodne prakse navedlo zadevo, ki se nanaša na svobodo ustanavljanja v okviru EGS-Turčija (Savas),(75)in zadevo, povezano s Sklepom št. 1/80, ki se nanaša na takse za izdajo dovoljenj za prebivanje (Sahin),(76)da bi oblikovalo stališče, da „klavzuli standstill, določeni v členu 13 Sklepa št. 1/80 in členu 41(1) Dodatnega protokola, na splošno prepovedujeta uvedbo kakršnih koli novih nacionalnih ukrepov, katerih cilj ali posledica bi bila, da se za turškega državljana pri uresničevanju gospodarske svobode na ozemlju zadevne države članice določijo strožji pogoji od tistih, ki so se zanj uporabljali, ko je za to državo članico začel veljati navedeni sklep ali navedeni protokol“.(77) V zadevi Savas (v točkah od 56 do 63) se je Sodišče močno zgledovalo po odločitvah, povezanih s Sklepom št. 1/80, glede načel, ki „se morajo po analogiji uporabljati tudi v kontekstu […] pravice do ustanavljanja“. V sodbi Sahin (v točki 65) je Sodišče že razsodilo, da „ker […] je klavzula standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80 enake narave kot tista iz člena 41(1) Dodatnega protokola in da obe sledita istemu cilju (glej sodbo z dne 11. maja 2000 v zadevi Savas, C‑37/98, Recueil, str. I‑2927, točka 50, in […] sodbo Abatay in drugi, točke od 70 do 74), velja razlaga [člena 41(1) Dodatnega protokola], na katero je bilo opozorjeno v prejšnji točki[(78)], tudi za obveznost mirovanja, ki je temelj navedenega člena 13 v zvezi s prostim gibanjem delavcev“.
69. Tu bom naredila premor za opažanje, da je v sodbi Abatay in drugi Sodišče že združilo besedilo člena 41(1) Dodatnega protokola, ki na splošno nasprotuje uvajanju „novih omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev,“ in besedilo člena 13 Sklepa št. 1/80, ki prepoveduje „nov[e] omejit[ve] v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, ki so z vidika prebivanja in zaposlitve zakonito na […] ozemlju [EU in Turčije]“ (moj poudarek).(79) Vendar pa je očitno, da se besedilo teh dveh določb opazno razlikuje. Pri uporabi načel razlage, ki so bila potrjena s prejšnjo sodno prakso Sodišča – to je načelo Polydor in splošna načela razlage ter tudi načelo „kolikor je mogoče“(80) – bi bilo treba ustrezno upoštevati to razhajanje v besedilu ter obenem splošni okvir in namen ukrepov (svoboda ustanavljanja in svoboda opravljanja storitev na splošno v členu 41(1) Dodatnega protokola; postopna zagotovitev prostega gibanja delavcev v členu 36 Dodatnega protokola, na katerem temelji Sklep št. 1/80). Tako jezikovni kot teleološki pristop torej kažeta, da se tema sklopoma določb ne bi smela dati povsem enaka razlaga in področje uporabe.
70. V zadevi Genc je Sodišče nato potrdilo, da referenčna točka za analizo v skladu s členom 13 Sklepa št. 1/80 ni družinski član, ki vstopa v zadevno državo članico, temveč je to turški delavec, ki v zadevni državi članici prebiva.(81) V obravnavani zadevi je zato vprašanje, ali izpodbijani ukrepi (ob predpostavki, da so to „nove“ omejitve) negativno vplivajo na moža, g. Yöna – in ne, ali tako vplivajo na N. Yön. V središču pozornosti mora biti pravica delavca do prostega gibanja.
71. Sodišče je v nadaljevanju vneslo razlogovanje iz novejše odločbe v zadevi Dogan. V tej zadevi je soproga turškega poslovneža (poslovodje malega podjetja), ki ima sedež v Nemčiji in tam prebiva od leta 1998, v Turčiji zaprosila za izdajo vizuma zaradi združitve družine. Njena prošnja je bila zavrnjena z utemeljitvijo, da nima zahtevanega osnovnega znanja nemškega jezika za pridobitev vizuma zaradi združitve družine.(82) Sodišče je razsodilo, da temu pogoju, ki je bil uveden po začetku veljavnosti Dodatnega protokola, nasprotuje klavzula standstill iz člena 41(1).(83)
72. Ob sklicevanju na sodbo Dogan je Sodišče pojasnilo, da „na odločitev turškega državljana, da se naseli v državi članici, da bi tam trajno opravljal gospodarsko dejavnost, lahko negativno vpliva zakonodaja države članice, ki otežuje ali onemogoča združitev družine, tako da mora navedeni državljan morda izbirati med svojo dejavnostjo v zadevni državi članici in družinskim življenjem v Turčiji“.(84)Na osnovi tega, da sta klavzuli standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80 in člena 41(1) Dodatnega protokola iste vrste in imata enak cilj, je Sodišče odločilo, da se razlaga člena 41(1) Dodatnega protokola iz sodbe Dogan lahko prenese na zadevo Genc.(85)Sodišče je takoj dodalo, da je tako treba „le, če lahko nacionalna ureditev, s katero se zaostrijo pogoji za združitev družine […], vpliva na opravljanje dejavnosti turških državljanov […] na ozemlju države članice, šteti, da taka ureditev spada na področje uporabe […] člena 13 Sklepa št. 1/80“, in da „[k]lavzuli standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80 in člena 41(1) Dodatnega protokola, kot ju razlaga Sodišče, torej nikakor ne zajemata priznanja niti pravice do združitve družine niti pravice ustanavljanja in prebivanja v korist družinskih članov turških delavcev“.(86)
73. Nazadnje je Sodišče ugotovilo razliko glede na sodbo Demirkan(87), ki se nanaša na dejstva (ker se je navedena zadeva nanašala na pasivnega upravičenca pravice do prejemanja storitev, ni bilo povezave z opravljanjem gospodarske dejavnosti), in navedlo, da je razlaga, kot izhaja iz sodbe Dogan, „skladna z razlago, ki jo je Sodišče razvilo glede člena 7, prvi odstavek, Sklepa št. 1/80, v skladu s katero je cilj te druge določbe […] spodbujanje združitve družine v državi članici gostiteljici, da bi se olajšala zaposlitev in prebivanje turškega delavca, ki je na zakonitem trgu dela v zadevni državi članici“.(88)
74. Z največjim spoštovanjem do Sodišča je pri pristopu, ki je bil uporabljen v sodbi Genc, mogoče ugotoviti nekatere težave.
75. Prvič, prezrta je pomembna razlika v besedilu med klavzulama standstill, ki ju vsebujeta dva akta z različnim hierarhičnim statusom. Pogodbenici sta se dogovorili, da v Dodatni protokol vključita splošno klavzulo standstill, ki določa, da „ne uvajata nobenih novih omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev“.(89) Pridružitveni svet, ki je uporabil prenesena pooblastila na osnovi člena 36 Dodatnega protokola za „postopno“ zagotovitev prostega gibanja delavcev, je v Sklepu št. 1/80 določil veliko bolj omejeno klavzulo standstill, ki zajema le „nov[e] omejit[ve] v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, ki so z vidika prebivanja in zaposlitve zakonito na [ozemlju EU in Turčije]“.
76. Drugič, sodba Genc je v neskladju tako s sodbo Demirel kot z novejšo sodno prakso glede pridružitve EGS-Turčija, v katerih je Sodišče odločilo, da je za to, da bi turški delavec pridobil dodatno pravico, potrebna izrecna določba v sklepu Pridružitvenega sveta.(90) Pridružitveni svet bi po mojem mnenju brez dvoma lahko izdal zakonodajni akt na podlagi člena 36 Dodatnega protokola, da bi obravnaval pogoje, ki ovirajo združitev družine za turške delavce – toda doslej tega ni storil. Podredno bi Sodišče v sodbi Genc lahko navedlo sodbi Demirel in Bozkurt ter – če bi želelo odstopati od njih – zgradilo podrobnejšo utemeljitev (morda na podlagi splošnega razvoja sodne prakse, vloge Listine o temeljnih pravicah in tako naprej). Vendar tega ni naredilo.
77. Tretjič, omeniti je treba, da primarna zakonodaja EU o prostem gibanju delavcev (člen 45 PDEU) ne zajema pravice do združitve družine. Ta pravica je bila za delavce, ki so državljani EU, izrecno uvedena s sekundarnim pravom.(91) V Uredbi št. 1612/68 (ki jo je Sodišče že uporabilo kot vodilo pri razlagi Sklepa št. 1/80)(92) je dostop do zaposlitve obravnavan pod naslovom I dela 1. Oddelek v nadaljevanju (naslov III dela 1, naslovljen „Družine delavcev“) ureja združitev družine za delavce, ki so državljani države članice in so že zaposleni v drugi državi članici. Uredba št. 1612/68 torej ne povezuje združitve družine z dostopom do zaposlitve (edini predmet, prepoznan v besedilu člena 13 Sklepa št. 1/80).
78. Četrtič, ostale določbe Sklepa št. 1/80 v zvezi z družinskimi člani delavcev se nanašajo na osebe, ki „so pridobile dovoljenje, da se […] pridružijo“ tem delavcem(93) ali ki zakonito prebivajo v državi članici gostiteljici.(94) To pomeni, da ni bil namen Pridružitvenega sveta, da bi Sklep št. 1/80 urejal prvi vstop družinskih članov. In Sodišče je drugje dejansko izrecno trdilo, da v okviru pridružitvenega prava EGS-Turčija „združitev družine ne pomeni pravice za družinske člane turškega delavca migranta, ampak je, nasprotno, odvisna od odločitve nacionalnih organov, sprejete zgolj na podlagi nacionalnega prava zadevne države članice“;(95) in da „[so] države članice […] tako kot prej pristojne sprejemati predpise o vstopu člana družine turškega delavca na svoje ozemlje“.(96)
79. Nazadnje, v sami sodbi Genc se ponovi, da se člen 13 Sklepa št. 1/80 osredotoča na položaj turškega delavca, ne družinskega člana.(97) Prvi vstop turškega državljana v državo članico je pogojen z njegovo namero uveljavljati gospodarsko svobodo do dela v tej državi.(98) Zanimivo je, da se za poznejši vstop družinskega člana z namenom združitve družine s tem delavcem zdi, da je zanj določenih manj zahtev kot za prvotno pravico samega delavca.
80. Ko navajam te ugotovitve, ne trdim, da pogoji za vstop in prebivanje družinskih članov turškega državljana zaradi združitve družine ne bodo nekako vplivali na odločitve, ki jih ta sprejme glede tega, ali in kako dolgo bo opravljal gospodarsko dejavnost v Evropski uniji. Seveda bodo. Tu gre preprosto za vprašanje, ali člen 13 Sklepa št. 1/80 z vidika jezikovne in teleološke zgradbe prepričljivo vsebuje pomen, ki mu ga je Sodišče pripisalo v sodbi Genc.
81. Prav tako ne nasprotujem liberalnemu pristopu, ki ga je Sodišče uporabilo pri ugotavljanju „novih omejitev“ za svoboščine turških delavcev v povezavi,med drugim z zahtevo po pridobitvi delovnega dovoljenja za šoferje tovornjakov,(99) z vizumsko obveznostjo za šoferje tovornjakov, ki nimajo sedeža v državi članici,(100) in uvedbo upravnih taks za pridobitev dovoljenja za prebivanje v državi članici gostiteljici.(101) Vse te odločbe so bile povezane z omejitvami, ki jih je bilo mogoče brez večjih težav umestiti v besedilo in teleologijo člena 13 Sklepa št. 1/80. Menim, da tega ni mogoče trditi za nove omejitve, ki vplivajo na združitev družine.
Področje uporabe in razlaga klavzule standstill iz Sklepa št. 2/76
82. Izhajam iz tega, da pridružitveno pravo EGS-Turčija predvideva postopno izboljšanje pogojev, ki urejajo zaposlovanje turških delavcev v Evropski uniji.
83. S Sklepom št. 2/76 so bila določena podrobna pravila za „prvo obdobje“ po sprejemu Dodatnega protokola.(102) Člen 3 tega sklepa določa, da se „turškim otrokom, ki s svojimi starši zakonito prebivajo v državi članici […] omogoči dostop […] do splošnega izobraževanja“, in jim daje pravico, da uživajo „prednosti, ki so v povezavi s tem predpisane z nacionalno zakonodajo“.(103) V Sklepu št. 2/76 družinski člani turških delavcev sicer niso nikjer omenjeni. Besedilo klavzule standstill iz tega sklepa (člen 7) z ničemer ne nakazuje, da naj bi klavzula obravnavala tudi združitev družine.
84. V Sklepu št. 1/80 je navedeno, da je treba „izboljša[ti] uredit[ev], katere ugodnosti so deležni delavci in njihovi družinski člani, glede na ureditev, uvedeno s Sklepom […] št. 2/76“.(104) Edina razlika v besedilu teh dveh klavzul standstill – med členom 7 Sklepa št. 2/76 in členom 13 Sklepa št. 1/80 – je dejansko, da zadnja za frazo „novih omejitev v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za delavce“ vsebuje štiri dodatne besede: „in njihove družinske člane“.
85. Če oba sklepa predstavljata zaporedne korake pri „postopni zagotovitvi“ prostega gibanja delavcev in če je namen Sklepa št. 1/80 izboljšanje ureditve, ki so je deležni delavci in njihove družine, glede na ureditev, uvedeno s Sklepom št. 2/76, bi moral biti splošni trend, da se sčasoma preide od „manj ugodne ureditve“ k „ugodnejši ureditvi“. Zato ne bi bilo nenavadno, če bi določbe Sklepa št. 2/76 razlagali ožje, ko gre za vprašanja, ki zadevajo družinsko življenje in družinske člane, kot določbe Sklepa št. 1/80, ki ga je nadomestil.
86. Iz zgoraj predstavljenih razlogov(105) je analiza, ki jo je Sodišče v sodbi Genc izdelalo v zvezi s členom 13 Sklepa št. 1/80, manj robustna, kot bi si želeli. Sodišču predlagam, naj te razlage ne prenese na predhodno klavzulo standstill o omejitvah v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za delavce, to je na člen 7 Sklepa št. 2/76.
87. Dodajam, da rezultat ni, da se turškim delavcem odreče vsakršna pravica, da se jim njihovi družinski člani pridružijo na ozemlju Evropske unije. Direktiva Sveta 2003/86/ES vsebuje lex generalis, ki ureja združitev družine.(106) Pridružitveno pravo EGS-Turčija je lex specialis, ki uvaja podrobnejše določbe, ki se uporabljajo za turške državljane na področjih, za katere se uporablja.(107) Če turški delavci niso zajeti v lex specialis, se še vedno lahko zanašajo na lex generalis.
Morebitni vpliv člena 59 Dodatnega protokola
88. Če bi Sodišče v nasprotju z mojimi izraženimi stališči menilo, da zadevna nacionalna zakonodaja spada na področje uporabe člena 7 Sklepa št. 2/76, bo treba preučiti, ali člen 59 Dodatnega protokola prevlada nad uporabo te klavzule standstill.
89. Člen 59 Dodatnega protokola določa, da „Turčija na področjih, ki jih pokriva ta protokol, ni deležna obravnave, ki je bolj ugodna od tiste, ki jo države članice zagotavljajo druga drugi po [Pogodbah EU]“. Na ta način odraža načelo, da je članstvo v Evropski uniji najgloblji in najbolj poseben odnos, ki ga država lahko doseže, ter da mora biti posledično kateri koli drug odnos med tretjo državo in Evropsko unijo (kot je Pridružitveni sporazum EGS-Turčija) nujno manj privilegiran.
90. Dodatni protokol je primarno pravo v hierarhiji pridružitvenega prava EGS-Turčija. Sklepi, ki jih sprejme Pridružitveni svet, ko uveljavlja prenesena pooblastila, se morajo torej razlagati na način, ki je skladen s pravilom „obravnava ni bolj ugodna“, ki ga določa. Ugotavljam, da v novejših sodbah, v katerih je združitev družine vključena na področje uporabe klavzule standstill iz člena 13 Sklepa št. 1/80, ni videti, da bi bil obravnavan ta nadaljnji in nujni preizkus razlage.(108)
91. Ob tem je Sodišče že uporabilo člen 59 Dodatnega protokola v okviru prostega gibanja turških delavcev in je dosledno trdilo, da turški državljani ne smejo biti postavljeni v boljši položaj od državljanov EU.(109) Obstajata dva sklopa sodne prakse, prvi v zvezi z materialnimi (pozitivnimi) pravicami, ki so določene za turške delavce in njihove družinske člane, in drugi v zvezi z negativno obveznostjo, ki jo državam članicam predpisujejo klavzule standstill.
92. V prvem sklopu je Sodišče upoštevalo celotno sliko namesto točne enakovrednosti z vidika pravic, ki so podeljene turškim državljanom, in tistih, ki so podeljene državljanom EU.(110) Sodišče na primer ni želelo primerjati položaja otroka turškega delavca s položajem potomca državljana države članice glede na pomembne razlike, ki obstajajo med njunima pravnima položajema.(111)
93. V drugem sklopu, ki zajema dve zadevi, povezani z uvedbo upravnih taks za pridobitev dovoljenja za prebivanje na Nizozemskem, je Sodišče uporabilo drugačen pristop. Odločilo je, da člen 13 Sklepa št. 1/80, ki se uporabi skupaj s pravilom „obravnava ni bolj ugodna“, ne nasprotuje uvedbi zakonodaje, ki izdajo dovoljenja za prebivanje ali podaljšanje njegove veljavnosti pogojuje s plačilom upravnih taks s strani turških državljanov, ki prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice. Sodišče je nato obravnavalo sorazmernost nove omejitve, ki bi ji klavzula standstill sicer nasprotovala.(112)
94. Iz svoje analize sodne prakse sem izpeljala naslednja načela: (i) člen 59 Dodatnega protokola ne nasprotuje sprejetju novih omejitev, ki na enak način veljajo za turške državljane in državljane EU; (ii) vendar je treba primerjati pravni položaj, ki iz tega izhaja, turških državljanov na eni strani in državljanov EU na drugi strani; (iii) ni treba, da so nove omejitve za turške delavce enake tistim za državljane EU, morajo pa biti enakovredne, če upoštevamo različna položaja teh dveh kategorij;(113) (iv) nove omejitve za turške državljane ne smejo biti nesorazmerne s tistimi, ki se uporabljajo za državljane EU;(114) (v) nesorazmerne nove omejitve bi kršile tudi načelo prepovedi diskriminacije, ki ga določa člen 9 Pridružitvenega sporazuma.(115)
95. V obravnavani zadevi je ustrezna primerjava med turškim delavcem, ki dela v Nemčiji in želi, da bi se mu pridružila turška žena, in nenemškim državljanom EU, ki dela v Nemčiji in želi, da bi se mu pridružil zakonec, ki je državljan tretje države, kar vključuje zakonca, ki je turški državljan.
96. Če zadevni družinski član še nima veljavnega dovoljenja za prebivanje, se na podlagi člena 5(2) Direktive 2004/38 zahteva vstopni vizum v skladu z Uredbo št. 539/2001 ali, če je to ustrezno, v skladu z nacionalno zakonodajo.(116) Odkar je ta direktiva začela veljati, bi bilo po mojem mnenju dopustno, da države članice uvedejo podobno vizumsko obveznost za družinske člane turških delavcev, pod pogojem, da zahteve zanje niso nesorazmerne v primerjavi z vizumsko obveznostjo, ki je bila uvedena z Direktivo 2004/38.(117)
97. Poleg tega člen 5(2) Direktive 2004/38 določa, da kadar družinski član državljana EU nima zahtevanih dokumentov ali vstopnega vizuma, ni samodejno zavrnjen, temveč so mu na voljo vse razumne priložnosti za pridobitev zahtevanih dokumentov. Za isto kategorijo oseb člen 9(3) določa, da se lahko neizpolnitev zahteve glede predložitve vloge za dovoljenje za prebivanje kaznuje s sorazmernimi in nediskriminatornimi sankcijami. Komisija trdi, da torej družinski člani turških delavcev niso v bolj ugodnem položaju od družinskih članov državljana EU, ki so državljani tretjih držav, saj za zadnjenavedene nezakonit vstop v državo članico ne upraviči zavrnitve dovoljenja za prebivanje. Iz tega bi sledilo, da člen 59 Dodatnega protokola ne bi spreminjal rezultata, če bi bila uporabljena klavzula standstill. Če pa bi bil rezultat uporabe klavzule standstill to, da za družinske člane turških državljanov, ki so državljani tretjih držav članic, ne bi veljala nikakršna obveznost pridobitve vizuma, medtem ko za družinske člane državljanov Unije, ki so državljani tretje države, ta obveznost pridobitve vizuma bi veljala, bi člen 59 Dodatnega protokola temu nasprotoval.
98. To, da je zahteva, ki je določena za turškega državljana, strožja od tiste za državljane EU, samo po sebi ne pomeni, da je nesorazmerna.(118) Upoštevati je treba posebni položaj turških državljanov kot državljanov tretje države, to, da morajo države članice izdati dovoljenje v skladu z nacionalno zakonodajo, da bi se družinski člani lahko pridružili turškemu delavcu, ter postopek za uresničevanje te zahteve.
99. Preučiti je treba tudi vprašanje, ali so posledice kršitve pravil za družinskega člana turškega delavca nesorazmerno stroge v primerjavi s tistimi, ki se uporabljajo za družinske člane državljanov EU, ki so državljani tretjih držav. Tu dodajam, da člen 5(2) zakona o prebivanju določa, da se vizumska obveznost pred vstopom v Nemčijo lahko opusti, če bi bilo ob upoštevanju posebnih okoliščin primera nerazumno ponovno začeti z vizumskim postopkom. Po mojem mnenju to ustrezno rešuje sorazmernost.
100. Naj v zvezi z drugim vprašanjem za predhodno odločanje zaključim: menim, da bi bilo na to vprašanje treba odgovoriti, da uvedba vizumske obveznosti za zakonca turškega delavca, ki se želi temu delavcu pridružiti zaradi združitve družine, ne spada na področje uporabe člena 7 Sklepa št. 2/76.
Tretje vprašanje
101. Tretje vprašanje je upoštevno le, če se v nasprotju s stališči, ki sem jih predstavila zgoraj, Sodišče odloči uporabiti svojo odločitev v zadevi Genc za klavzulo standstill iz člena 7 Sklepa št. 2/76. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem sprašuje, ali je nacionalni ukrep, s katerim se zahteva vizum, upravičen z nujnim razlogom v splošnem interesu, zlasti s ciljem učinkovitega nadzora priseljevanja in upravljanja migracijskih tokov, če so posebne okoliščine posameznega primera upoštevane v okviru pravičnostne klavzule.
102. Mesto Stuttgart, nemška vlada in Komisija trdijo, da klavzula standstill iz Sklepa št. 2/76 ne nasprotuje uvedbi nacionalne zakonodaje, sprejete s tem ciljem, če ta zakonodaja upošteva načelo sorazmernosti.
103. Strinjam se s temi trditvami.
104. Prvič, ta razlaga je skladna z načeli PDEU in sodno prakso Sodišča o prostem gibanju delavcev, ki jih je treba uporabiti, kolikor je mogoče, za prosto gibanje delavcev v okviru pridružitve EGS-Turčija.(119)
105. Sodišče je uvedlo pojem legitimnih ciljev, ki lahko upravičijo nacionalne ukrepe, ki omejujejo prosto gibanje delavcev znotraj Evropske unije, zaradi širokega področja uporabe sedanjega člena 45 PDEU in ozke razlage izjem od prostega gibanja delavcev iz člena 45(3) PDEU. Omejitev te svoboščine je tako vseeno lahko združljiva s členom 45 PDEU, če se z njo uresničuje legitimni cilj, ki je v skladu s Pogodbo in ga upravičujejo nujni razlogi v splošnem interesu, ter če se uporablja tako, da omogoča uresničitev zadevnega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja.(120)
106. Podobno je v okviru pridružitvenega prava EGS-Turčija zaradi široke razlage prostega gibanja delavcev v Sklepu št. 2/76 in Sklepu št. 1/80 v kombinaciji z ozko razlago odstopanj zaradi javnega reda, javne varnosti in javnega zdravja (v členih 9 in 14 teh dveh sklepov)(121) pojem nujnih zahtev v splošnem interesu nujen za to, da se v sistemu prostega gibanja delavcev v okviru pridružitve EGS-Turčija doseže pravilno ravnovesje po analogiji s položajem na notranjem trgu.
107. Drugič, v sodni praksi je že priznana ta utemeljitev v okviru prepovedi novih pogojev za združitev turških delavcev z njihovimi družinskimi člani, če so tako nastale omejitve primerne za uresničitev zastavljenega legitimnega cilja in ne presegajo tega, kar je nujno za dosego tega cilja.(122)
108. V sodni praksi so bile kot nujne zahteve v splošnem interesu, ki upravičujejo uvedbo novih omejitev v zvezi z uresničevanjem gospodarskih svoboščin v okviru pridružitvenega prava EGS-Turčija, že sprejete: preprečevanje nezakonitega vstopa in prebivanja,(123) preprečevanje prisilnih porok,(124) zagotavljanje uspešne vključitve državljanov tretjih držav(125) in učinkovito upravljanje migracijskih tokov.(126) Seznam ni izčrpen in strinjam se z generalnim pravobranilcem P. Mengozzijem, da Sodišče priznava, da imajo države članice na tem področju diskrecijsko pravico.(127)
109. V obravnavani zadevi se Nemčija pri utemeljitvi uvedbe vizumske obveznosti za namene združitve družine s turškim delavcem sklicuje na učinkovito upravljanje migracijskih tokov. Ta cilj je bil že sprejet kot nujna zahteva v splošnem interesu, ki uresničuje cilj, ki je skladen s Pogodbo. Načeloma torej lahko, kljub klavzuli standstill, utemelji novo omejitev.(128) Vendar bo nacionalno sodišče moralo preveriti, ali zahteva iz obravnavane zadeve prestane preizkus sorazmernosti.(129) Pri tem mora preučiti, ali je nacionalni ukrep primeren za zagotovitev uresničevanja zastavljenega cilja in ali ne presega tega, kar je nujno, da se ta cilj doseže.(130)
110. Glede primernosti ukrepa se mi zdi, da je v sodni praksi že sprejeto, da je vizumska obveznost, ki omogoča nadzor nad migracijskimi tokovi, primerna za uresničevanje cilja učinkovitega upravljanja migracijskih tokov.(131)
111. Glede tega, ali obravnavani ukrep presega to, kar je nujno za uresničevanje zastavljenega cilja, je Sodišče razložilo, da načeloma ni mogoče šteti, da je obveznost, naložena državljanom tretjih držav, da morajo imeti za vstop in prebivanje v državi članici vizum, nesorazmerna glede na zastavljeni cilj. Vendar načelo sorazmernosti zahteva tudi, da podrobna pravila o izvajanju take obveznosti ne presegajo tega, kar je nujno za uresničevanje zastavljenega cilja.(132)
112. V zvezi s tem zadevna nemška zakonodaja določa, da mora državljan tretje države, ki želi pridobiti dovoljenje za prebivanje, v državo vstopiti z zahtevanim vizumom in mora že v prošnji za izdajo vizuma predložiti bistvene podatke, ki se zahtevajo za izdajo dovoljenja za prebivanje. Toda vizumska obveznost se lahko opusti, če je zaradi posebnih okoliščin, povezanih s posameznim primerom, nerazumno zahtevati poznejšo prošnjo za izdajo vizuma.
113. Menim, da je s postopkom, ki ga določa nemška zakonodaja o uvedbi vizumske obveznosti, ker je v njem vsebovana določba za izjemo v ustreznem posameznem primeru, spoštovano načelo sorazmernosti.
114. Nacionalno sodišče, ki bo imelo na voljo vse potrebne podatke, bo moralo preučiti, ali zadeva N. Yön vsebuje zahtevane posebne lastnosti, da se zanjo lahko uporabi ta izjema. Upoštevni dejavniki bodo lahko starost N. Yön, njeno zdravstveno stanje, stopnja njene odvisnosti od moža ter njena sposobnost potovati.(133)
115. Zato ugotavljam, da če bo Sodišče odločilo, da zakonodaja, kot je ta iz postopka v glavni stvari, predstavlja novo omejitev v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za turške delavce v smislu člena 7 Sklepa št. 2/76, je to omejitev mogoče utemeljiti z nujnimi zahtevami v splošnem interesu, kot je učinkovito upravljanje migracijskih tokov. Kakršna koli omejitev mora biti primerna za uresničevanje legitimnega zastavljenega cilja in ne sme presegati tega, kar je nujno za dosego tega cilja. Nacionalno sodišče bo moralo ugotoviti, ali je v obravnavanem primeru tako.
Predlog
116. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija), odgovori tako:
– Zakonitost novih omejitev v zvezi s prostim gibanjem delavcev, ki jih je uvedla država članica med začetkom veljavnosti Sklepa št. 2/76 Pridružitvenega sveta EGS-Turčija in začetkom veljavnosti Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta EGS-Turčija, je treba presojati v skladu s členom 7 Sklepa št. 2/76.
– Uvedba vizumske obveznosti za zakonca turškega delavca, ki se želi temu delavcu pridružiti zaradi združitve družine, ne spada na področje uporabe člena 7 Sklepa št. 2/76.
– Nove omejitve v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za turške delavce v smislu člena 7 Sklepa št. 2/76 je mogoče utemeljiti z nujnimi zahtevami v splošnem interesu, kot je učinkovito upravljanje migracijskih tokov. Kakršna koli omejitev mora biti primerna za uresničevanje legitimnega zastavljenega cilja in ne sme presegati tega, kar je nujno za dosego tega cilja. Nacionalno sodišče bo moralo ugotoviti, ali je v obravnavanem primeru tako.