KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
BOBEK
ippreżentati fis‑26 ta’ Ġunju 2018 (1)
Kawża C‑384/17
Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistik N&N
vs
Budapest Rendőrfőkapitánya
(talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mis-Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (il-Qorti Amministrattiva u Industrijali ta’ Szombathely, l-Ungerija))
“Rinviju għal deċiżjoni preliminari – Trasport bit-triq – Ħlas li jrid isir minn vetturi ta’ merkanzija tqila għall-użu ta’ ċerti infrastrutturi –Direttiva 1999/62/KE – Artikolu 9a – Rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet – Interpretazzjoni konformi – Effett dirett – Konsegwenzi għall-qrati nazzjonali u għall-awtoritajiet amministrattivi – Setgħa li tiġi imposta sanzjoni inqas ħarxa meta jkun pendenti intervent leġiżlattiv”
I. Introduzzjoni
1. Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistik N&N (iktar ’il quddiem ir-“rikorrenti”) hija impriża li taħdem b’vetturi ta’ merkanzija tqila. F’Ottubru tal‑2015, hija naqset milli tiżgura li s-sewwieq iħallas pedaġġ għal waħda mill-vetturi tagħha qabel ma dik il-vettura daħlet fit-triq suġġetta għall-pedaġġ. Ir-rikorrenti ġiet immultata peress li hija l-operatur tal-vettura. Ir-rikorrenti kkontestat l-ammont tal-multa quddiem il-qrati Ungeriżi. Hija targumenta li l-multa hija sproporzjonata u li l-leġiżlazzjoni nazzjonali inkwistjoni hija inkompatibbli mad-dritt tal-Unjoni.
2. Fis-sentenza Euro-Team u Spirál-Gép (2), il-Qorti tal-Ġustizzja diġà ddeċidiet li s-sistema ta’ sanzjonijiet pprovduta fil-leġiżlazzjoni Ungeriża ma hijiex konformi mar-rekwiżit ta’ proporzjonalità stipulat fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62/KE dwar il-ħlas li jrid isir minn vetturi ta’ merkanzija tqila għall-użu ta’ ċerti infrastrutturi (3). L-analiżi u l-konstatazzjonijiet tal-Qorti tal-Ġustizzja f’dik il-kawża kienu ġenerali, fis-sens li ġiet iddikjarata l-inkompatibbiltà ta’ sistema ta’ sanzjonijiet (bħal dik fil-kawża prinċipali) mar-rekwiżit ta’ proporzjonalità.
3. Fil-każ ineżami, il-Qorti tal-Ġustizzja hija mitluba, minn qorti Ungeriża differenti, sabiex tagħti gwida iktar speċifika: x’inhuma l-konsegwenzi speċifiċi ta’ din l-inkompatibbiltà? Min għandu jiżgura l-proporzjonalità meħtieġa ta’ sanzjonijiet, u kif għandu jagħmel dan? B’mod partikolari, x’għandha tkun ir-risposta għal dawn id-domandi fir-rigward tal-perijodu tranżitorju qabel il-leġiżlatur nazzjonali jipprovdi qafas ġdid? Għal dan il-għan, il-Qorti tal-Ġustizzja saritilha mistoqsija dwar jekk l-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 għandux effett dirett u/jew jekk id-dritt nazzjonali għandux jiġi interpretat konformement mal-imsemmija dispożizzjoni. Barra minn hekk, il-qorti tar-rinviju tqajjem kwistjoni relatata: liema korp, ġudizzjarju jew amministrattiv, għandu d-dmir li jwettaq tali obbligu u kif għandu jitwettaq eżattament.
II. Il-kuntest ġuridiku
A. Id-dritt tal-Unjoni
1. Id-Direttiva 1999/62
4. Il-premessa 14 tad-Direttiva 1999/62 tipprovdi kif ġej: “[n]olijiet għall-użu tat-toroq [pedaġġi] u ħlasijiet fuq l-utenti ma għandhomx ikunu diskriminatorji u l-anqas ma għandhom jinvolvu formalitajiet eċċessivi jew joħolqu xkiel fil-fruntieri interni; għalhekk għandhom jittieħdu miżuri adegwati sabiex jitħalla jsir il-ħlas ta’ ħlasijiet għall-użu tat-toroq [pedaġġi] u ħlasijiet fuq l-utenti f’kull ħin u b’modi differenti ta’ ħlas”.
5. Il-premessa 15 tgħid li ġej: “[i]r-rati ta’ ħlasijiet fuq l-utenti għandhom ikunu bbażati fuq it-tul tal-ħin ta’ l-użu li jsir mill-infrastruttura inkwistjoni u għandhom ikunu differenzjati skond l-ispejjeż ikkawżati mill-vetturi tat-toroq”.
6. Il-premessa 21 hija redatta kif ġej: “[f]’konformità mal-prinċipju ta’ proporzjonalità, din id-Direttiva tillimita ruħha għall-minimu meħtieġ għall-ilħuq ta’ l-għanijiet taħt it-tielet paragrafu ta’ l-Artikolu 5 tat-Trattat”.
7. L-Artikolu 2(b) tad-Direttiva 1999/62 jiddefinixxi “ħlas għall-użu tat-triq [pedaġġ]” bħala “ammont speċifiku pagabbli għal vettura bbażat fuq id-distanza ta’ vjaġġ fuq infrastruttura partikolari u fuq it-tip ta’ vettura, li jinkludi tariffa għall-infrastruttura u/jew tariffa għall-ispejjeż esterni”.
8. L-Artikolu 2(ċ) jiddefinixxi “ħlas fuq l-utent” bħala “ħlas ta’ ammont speċifikat li jagħti d-dritt lil vettura li tuża għal perjodu speċifiku l-infrastrutturi li hemm referenza għalihom fl-Artikolu 7(2)”.
9. Il-Kapitolu III tad-Direttiva huwa ddedikat għall-pedaġġi u għall-ħlasijiet fuq l-utenti.
10. L-Artikolu 7(1) jipprovdi li: “[m]ingħajr preġudizzju għall-Artikolu 9(1a), l-Istati Membri jistgħu jżommu jew jintroduċu ħlasijiet għall-użu tat-triq u/jew ħlasijiet fuq l-utent fuq in-netwerk trans-Ewropew tat-toroq jew fuq ċerti partijiet ta’ dak in-netwerk, u fuq kwalunkwe parti oħra addizzjonali tan-netwerk tal-awtostradi tagħhom li mhux parti min-netwerk trans-Ewropew tat-toroq taħt il-kondizzjonijiet stabbiliti fil-paragrafi 2, 3, 4 u 5 ta’ dan l-Artikolu u fl-Artikoli 7a sa 7k. Dan għandu jkun mingħajr preġudizzju għad-dritt tal-Istati Membri, f’konformità mat-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea, li japplikaw ħlasijiet għall-użu tat-triq u/jew ħlasijiet fuq l-utent fuq toroq oħra, dment li l-impożizzjoni ta’ ħlasijiet għall-użu tat-triq u/jew ħlasijiet fuq l-utent fuq toroq oħra bħal dawn ma jiddiskriminax kontra t-traffiku internazzjonali u ma jirriżultax f’distorsjoni tal-kompetizzjoni bejn l-operaturi”.
11. Skont l-Artikolu 7a(1), “[i]l-ħlasijiet fuq l-utent għandhom ikunu proporzjonali għat-tul ta’ żmien li tintuża l-infrastruttura, mingħajr ma jinqabżu l-valuri stipulati fl-Anness II, u għandhom ikunu validi għal ġurnata, ġimgħa, xahar jew sena […]”.
12. L-Artikolu 9a jipprovdi: “[l]-Istati Membri għandhom jistabbilixxu kontrolli xierqa u jiddeterminaw is-sistema ta’ penali applikabbli għall-ksur tad-dispożizzjonijiet nazzjonali adottati taħt din id-Direttiva. Huma għandhom jieħdu l-miżuri kollha meħtieġa biex jiżguraw li dawn jiġu implimentati. Il-penali stabbiliti għandhom ikunu effettivi, proporzjonati u dissważivi”.
B. Id-dritt Ungeriż
1. Il-Liġi dwar iċ-Ċirkulazzjoni fit-Triq
13. L-Artikolu 20(1) tal-közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (il-Liġi Nru 1 tal‑1988 dwar iċ-Ċirkulazzjoni fit-Triq, iktar ’il quddiem il-“Liġi dwar iċ-Ċirkulazzjoni fit-Triq”) jipprevedi li:
“Tista’ tiġi imposta multa fir-rigward ta’ kull persuna li tikser id-dispożizzjonijiet ta’ din il-liġi, ta’ atti leġiżlattivi speċifiċi u ta’ atti tad-dritt Komunitarju, dwar
[…]
(m) il-pedaġġ, proporzjonali għad-distanza koperta, għall-użu ta’ sezzjoni tat-triq b’pedaġġ.
[…]”
14. L-Artikolu 21 tal-Liġi dwar iċ-Ċirkulazzjoni fit-Triq jipprevedi li:
“(1) L-operatur tal-vettura jew, fil-każ imsemmi fl-Artikolu 21/A(2), il-persuna li lilha tkun ġiet fdata l-vettura għall-finijiet tal-użu tagħha għandu jkun responsabbli għall-osservanza, meta jopera jew juża l-vettura, tar-regoli, kif stabbiliti mid-dispożizzjonijiet speċjali dwar
[…]
(h) il-pedaġġ, proporzjonali għad-distanza koperta, għall-użu ta’ sezzjoni tat-triq b’pedaġġ.
[…]
(2) Fil-każ ta’ ksur ta’ xi waħda mir-regoli stabbiliti fil-paragrafu 1, l-operatur jew, fil-każ imsemmi fl-Artikolu 21/A(2), il-persuna li lilha tkun ġiet fdata l-vettura għall-finijiet tal-użu tagħha tista’ tkun suġġetta għal multa amministrattiva ta’ 10 000 [forint Ungeriż (HUF)] sa HUF 300 000 (madwar EUR 32 sa EUR 974). Il-Gvern għandu jistabbilixxi b’digriet l-ammont tal-multi li jistgħu jiġu imposti fil-każ ta’ ksur ta’ dawn id-dispożizzjonijiet. Meta l-istess aġir jikkostitwixxi ksur ta’ diversi regoli u huwa eżaminat fil-kuntest tal-istess proċedura, dan huwa ssanzjonat b’multa li l-ammont tagħha jikkorrispondi għat-total tal-ammonti tal-multi previsti għal kull waħda minn dawn l-istanzi ta’ ksur.
[…]
(5) Il-Gvern għandu jiddetermina permezz ta’ digriet, billi jieħu inkunsiderazzjoni d-dispożizzjonijiet tal-paragrafu 1, l-istanzi ta’ ksur li fir-rigward tagħhom tista’ tiġi imposta multa amministrattiva […] fuq l-operatur tal-vettura kkonċernata.”
2. Il-Liġi dwar il-Pedaġġi tat-Toroq
15. L-Artikolu 3(1) u (6) tal-az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény (il-Liġi Nru LXVII tal‑2013 dwar it-Tariffa, Proporzjonali għad-Distanza Koperta, għall-Użu tal-Awtostradi, tat-Toroq Espress u tat-Toroq Nazzjonali (il-“Liġi dwar il-Pedaġġi tat-Toroq”), jipprevedi:
“(1) L-użu ta’ sezzjoni tat-triq b’pedaġġ minn vettura suġġetta għal pedaġġ huwa suġġett għall-kisba ta’ awtorizzazzjoni ta’ użu tat-triq stabbilita minn din il-liġi.
[…]
(6) L-operatur tal-vettura kkonċernata għandu jkun responsabbli għall-osservanza, f’dak li jirrigwarda l-vettura li jkun qed jopera, tar-regola li tissemma fil-paragrafu 1.”
16. L-Artikolu 14 tal-Liġi dwar il-Pedaġġi tat-Toroq jaqra kif ġej:
“Għandu jikkostitwixxi użu mhux awtorizzat ta’ triq […] mill-persuna responsabbli għall-ħlas tal-pedaġġ:
(a) l-użu ta’ sezzjoni tat-triq b’pedaġġ mingħajr ma tkun xtrat biljett għall-użu tat-triq għal din is-sezzjoni qabel ma tibda tużaha, filwaqt li ma tkunx marbuta b’kuntratt validu – li jirregola s-sottomissjoni ta’ dikjarazzjonijiet previsti minn din il-liġi mal-kollettur tal-pedaġġi u l-ħlas ta’ pedaġġi – li jkun ġie konkluż mal-amministratur tas-sistema ta’ pedaġġi;
(b) l-użu ta’ sezzjoni tat-triq b’pedaġġ abbażi ta’ dikjarazzjoni li tindika kategorija tariffarja jew ambjentali inqas minn dik li taħtha taqa’ l-vettura kkonċernata; jew
(c) l-użu ta’ sezzjoni tat-triq b’pedaġġ mingħajr ma tkun xtrat biljett għall-użu tat-triq għal din is-sezzjoni qabel ma tibda tużaha, filwaqt li tkun marbuta, fid-dawl tal-użu mill-vettura kkonċernata tal-imsemmija sezzjoni, b’kuntratt validu – li jirregola s-sottomissjoni ta’ dikjarazzjonijiet previsti minn din il-liġi mal-kollettur tal-pedaġġi u l-ħlas ta’ pedaġġi – li jkun ġie konkluż mal-amministratur tas-sistema ta’ pedaġġi, iżda l-ebda waħda mill-kundizzjonijiet li għalihom huwa suġġett il-funzjonament tal-apparat installat fil-vettura, kif deċiżi minn digriet skont din il-liġi, ma hija ssodisfatta matul l-użu tas-sezzjoni tat-triq b’pedaġġ ikkonċernata.”
17. L-Artikolu 15 ta’ din il-liġi jipprevedi li:
“(1) L-ammont tal-multa għandu jiġi stabbilit b’mod li jinkoraġġixxi lill-persuni responsabbli għall-ħlas li jħallsu l-pedaġġ mitlub.”
3. Id-Digriet tal-Gvern Nru 410/2007
18. L-Artikolu 1(1) tal-közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (id-Digriet tal-Gvern Nru 410/2007 tad‑29 ta’ Diċembru 2007 dwar il-Ksur tar-Regoli tat-Traffiku Suġġett għal Multi Amministrattivi, l-Ammonti tal-Multi Dovuti fil-Każ ta’ Ksur tar-Regoli tat-Traffiku, is-Sistema ta’ Impożizzjoni tal-Multi u l-Kundizzjonijiet għall-Parteċipazzjoni fil-Kontrolli tat-Traffiku, (iktar ’il quddiem id-“Digriet tal-Gvern Nru 410/2007”), jipprevedi li:
“Abbażi tal-Artikolu 21(1) tal-[Liġi dwar iċ-Ċirkulazzjoni fit-Triq], l-operatur tal-vettura kkonċernata […] għandu jeħel, fil-każ ta’ ksur tad-dispożizzjonijiet tal-Artikoli 2 sa 8/A, multa amministrattiva li l-ammont tagħha huwa deċiż minn din id-digriet.”
19. L-Artikolu 8/A tad-Digriet tal-Gvern Nru 410/2007 jistabbilixxi li:
“(1) F’dak li jirrigwarda l-Artikolu 21(1)(h) tal-[Liġi dwar iċ-Ċirkulazzjoni fit-Toroq], l-operatur tal-vettura kkonċernata għandu jħallas, għal kull ksur imsemmi fl-Anness 9, multa li l-ammont tagħha huwa stabbilit skont il-kategorija tal-vettura.
[…]”
20. L-Anness 9 ta’ dan id-digriet jinkludi t-tabella segwenti:
A | B | |
| B1 | B2 | B3 |
1. Ksur previst fil-Liġi dwar il-Pedaġġi tat-Toroq | Ammont tal-multa skont il-kategorija tal-vettura | |
| J2 | J3 | J4 |
2. L-Artikolu 14(a) tal-Liġi dwar il-Pedaġġi tat-Toroq | 140 000 | 150 000 | 165 000 |
3. L-Artikolu 14(b) tal-Liġi dwar il-Pedaġġi tat-Toroq | 80 000 | 90 000 | 110 000 |
4. L-Artikolu 14(c) tal-Liġi dwar il-Pedaġġi tat-Toroq | 140 000 | 150 000 | 165 000 |
III. Il-fatti, il-proċedura u d-domandi preliminari
21. Fid‑29 ta’ Ottubru 2015, fis-19.34, vettura ta’ merkanzija tqila tal-kategorija J4, operata minn Link Logistik N&N, kienet qiegħda tivvjaġġa fil-punt tal-kilometru 3.670 tas-sezzjoni tat-triq nazzjonali 14 suġġetta għal pedaġġ (fid-direzzjoni lejn il-bidu tat-triq). Il-vettura daħlet fis-sezzjoni tat-triq suġġetta għal pedaġġ mingħajr ma qabel sar il-ħlas tal-pedaġġ meħtieġ proporzjonali għad-distanza koperta.
22. Tmintax-il minuta wara, is-sewwieq, fuq inizjattiva tiegħu stess, xtara biljett għall-użu tat-triq għall-vjaġġ sħiħ ippjanat fuq it-triq suġġetta għal pedaġġ. Dak il-biljett, li sewa HUF 19 573, kopra l-ewwel parti tal-vjaġġ li kienet diġà nstaqet u l-parti li s-sewwieq kien għad fadallu jispiċċa.
23. Fil‑15 ta’ Jannar 2016, il-Vas Megye Rendőrfőkapitánya (il-Kummissarju Prinċipali tal-Pulizija tal-Kontea ta’ Vas, l-Ungerija), l-awtorità amministrattiva tal-ewwel grad, sabet li fid-data tal-verifika, fil-post u fid-direzzjoni indikati iktar ’il fuq, il-vettura operata minn Link Logistik kienet qiegħda tuża t-triq mingħajr ma kien tħallas il-pedaġġ, bi ksur tal-Artikolu 14(a) tal-Liġi Ungeriża dwar il-Pedaġġi tat-Toroq. Għaldaqstant, il-Kummissarju Prinċipali tal-Pulizija impona multa amministrattiva ta’ HUF 165 000 fuq Link Logistik, konformement mal-Artikoli 21 sa 21/B tal-Liġi dwar iċ-Ċirkulazzjoni fit-Triq, kif emendata diversi drabi, u mal-Artikoli 1(1) u 8/A tad-Digriet tal-Gvern Nru 410/2007.
24. L-awtorità amministrattiva tal-appell, il-Budapest Rendőrfőkapitánya (il-Kummissarju Prinċipali tal-Pulizija ta’ Budapest, l-Ungerija), ikkonfermat id-deċiżjoni tal-ewwel grad. Din qalet li l-leġiżlazzjoni nazzjonali applikabbli ma tagħtix is-setgħa lill-awtorità kompetenti sabiex tibbilanċja l-interessi fl-evalwazzjoni tal-ammont tal-multa li għandha tiġi imposta. Il-Kummissarju Prinċipali tal-Pulizija ta’ Budapest osserva li d-dritt nazzjonali jippermetti biss li jiġu kkunsidrati ċ-ċirkustanzi stabbiliti fl-istatut. Dawn ma jinkludux iċ-ċirkustanzi speċifiċi invokati minn Link Logistik, b’mod partikolari x-xiri a posteriori tal-biljett għall-użu tat-triq, għar-rotta sħiħa suġġetta għal pedaġġ, wara li kien għadda ħin qasir, u l-eżistenza ta’ ostakoli li jfixklu x-xiri tal-biljett għall-użu tat-triq qabel id-dħul fis-sezzjoni tat-triq suġġetta għal pedaġġ.
25. Link Logistik ikkontestat id-deċiżjoni tal-Kummissarju Prinċipali tal-Pulizija (iktar ’il quddiem il-“konvenut”) quddiem il-qorti tar-rinviju. Fl-appell tagħha, ir-rikorrenti ssostni li l-leġiżlazzjoni Ungeriża ma hijiex kompatibbli mad-dritt tal-Unjoni. Hija targumenta li l-ammont tal-multa huwa eċċessiv għaliex huwa ekwivalenti għall-ammont tal-multa imposta fuq dawk li lanqas biss jixtru biljett għall-użu tat-triq.
26. Huwa f’dan il-kuntest fattwali u ġuridiku li s-Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (il-Qorti Amministrattiva u Industrijali ta’ Szombathely, l-Ungerija) iddeċidiet li tissospendi l-proċedura quddiemha u li tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari segwenti:
“1) Ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità previst fl-Artikolu 9a tad-[Direttiva 1999/62] u interpretat mill-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea fis-sentenza mogħtija fit‑22 ta’ Marzu 2017 fil-Kawżi [Euro-Team u Spirál-Gép (C‑497/15 and C‑498/15, EU:C:2017:229)], hija dispożizzjoni applikabbli direttament ta’ din id-direttiva?
2) Jekk ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità stabbilit fl-Artikolu 9a tad-[Direttiva 1999/62] u interpretat mill-Qorti tal-Ġustizzja fis-sentenza mogħtija fit‑22 ta’ Marzu 2017, fil-Kawżi [Euro-Team u Spirál-Gép (C‑497/15 and C‑498/15, EU:C:2017:229)], ma jikkostitwixxix dispożizzjoni applikabbli direttament ta’ din id-direttiva:
L-interpretazzjoni tad-dritt nazzjonali skont id-dritt tal-Unjoni tippermetti u tagħmilha neċessarja għall-qorti u għall-awtorità amministrattiva tal-Istat Membru kompetenti li tikkompleta[, fin-nuqqas ta’ intervent leġiżlattiv fuq livell nazzjonali,] l-leġiżlazzjoni Ungeriża f’din il-kawża inkwistjoni billi jiġu miżjuda l-kriterji materjali stabbiliti fis-sentenza mogħtija fit‑22 ta’ Marzu 2017 mill-Qorti tal-Ġustizzja fil-Kawżi [Euro-Team u Spirál-Gép (C‑497/15 and C‑498/15, EU:C:2017:229)]?”
27. Ġew ippreżentati osservazzjonijiet bil-miktub mill-Gvern Ungeriż u mill-Kummissjoni Ewropea.
IV. Evalwazzjoni
28. Dawn il-konklużjonijiet huma strutturati kif ġej. Ser nibda billi niddiskuti għalfejn is-sanzjonijiet għandhom ikunu proporzjonati skont id-dritt tal-Unjoni, kemm jekk b’mod ġenerali kif ukoll speċifikament skont l-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 (A). Sussegwentement, ser nagħti risposta għaż-żewġ domandi espliċiti tal-qorti tar-rinviju, dwar jekk ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità, stabbilit fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62, għandux effett dirett jew jekk jistax jimplika l-obbligu ta’ interpretazzjoni konformi (B). Finalment, ser nindirizza l-kwistjoni msemmija mill-qorti tar-rinviju fit-tieni domanda tagħha fir-rigward tal-implikazzjonijiet istituzzjonali u proċedurali għar-risposta mogħtija: jekk huma l-qrati nazzjonali jew inkella l-awtoritajiet amministrattivi li għandhom jiżguraw l-konformità mar-rekwiżit li ġejjin mid-dritt tal-Unjoni fil-każ tal-assenza ta’ intervent leġiżlattiv fuq livell nazzjonali, u kif għandhom jagħmlu dan? (C).
A. Għalfejn is-sanzjonijiet għandhom ikunu proporzjonati
29. F’dawn l-aħħar snin, il-Qorti tal-Ġustizzja ġiet adita b’diversi każijiet (4) li jirrigwardaw il-kompatibbiltà ta’ aspetti varji tas-sistema ta’ sanzjonijiet Ungeriża mar-rekwiżit ta’ proporzjonalità stabbilit kemm fid-Direttiva 1999/62 kif ukoll fir-Regolament (KE) Nru 561/2006 (5).
30. Bis-saħħa tal-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62, l-Istati Membri għandhom jiddeterminaw is-sistema ta’ sanzjonijiet applikabbli għall-ksur tad-dispożizzjonijiet nazzjonali adottati taħt din id-direttiva. Dawn is-sanzjonijiet għandhom ikunu effettivi, proporzjonati u dissważivi.
31. Din id-dispożizzjoni ġiet interpretata reċentement mill-Qorti tal-Ġustizzja fis-sentenza Euro-Team (6). Is-sentenza mogħtija għaqqdet żewġ kawżi b’kuntest fattwali simili: ir-rikorrenti f’dawk il-kawżi ma kinux użaw il-ħruġ korrett tal-awtostrada, wieħed minnhom minħabba żball fis-sistema ta’ navigazzjoni tal-vettura u l-ieħor għaliex ma qagħadx attent. Dawn ġew immultati talli kienu użaw sezzjoni tal-awtostrada mingħajr ma kienu ħallsu minn qabel il-pedaġġ meħtieġ għal dik is-sezzjoni. Il-multi kienu rispettivament 500 darba u 87 darba iktar għoljin mill-ammont dovut għall-pedaġġ. F’dawk il-kawżi, l-awtoritajiet ma setgħux jieħdu inkunsiderazzjoni s-sitwazzjoni individwali u partikolari tal-operatur tal-vettura u lanqas ma setgħu jinvestigaw jekk il-ksur setax effettivament jiġi attribwit lil dak l-operatur. Ir-rikorrenti sostnew li l-ammont tal-sanzjoni kien sproporzjonat u għalhekk ma kienx konformi mad-dritt tal-Unjoni (7).
32. F’dan il-kuntest fattwali, il-Qorti tal-Ġustizzja fakkret li, fl-assenza ta’ armonizzazzjoni tal-Unjoni fil-qasam tas-sanzjonijiet, l-Istati Membri għandhom is-setgħa li jagħżlu s-sanzjonijiet li huma jqisu xierqa. Madankollu, dawn għandhom jeżerċitaw din is-setgħa skont id-dritt tal-Unjoni u l-prinċipji ġenerali tiegħu, inkluż il-prinċipju ta’ proporzjonalità. Dan ifisser li s-severità tas-sanzjoni trid tkun proporzjonata għall-gravità tal-ksur. Barra minn hekk, l-Istati Membri huma meħtieġa jikkonformaw ruħhom mal-prinċipju ta’ proporzjonalità mhux biss f’dak li jirrigwarda d-determinazzjoni tal-elementi li jikkostitwixxu ksur u d-determinazzjoni tar-regoli dwar is-severità tal-multi, iżda anki f’dak li jirrigwarda l-evalwazzjoni tal-elementi li jistgħu jittieħdu inkunsiderazzjoni fl-iffissar ta’ multa (8).
33. Konsegwentement, il-Qorti tal-Ġustizzja kkonstatat li r-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet, stabbilit fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62, jipprekludi sistema ta’ sanzjonijiet li timponi multa b’rata fissa għal kull ksur, tkun xi tkun in-natura u l-gravità tiegħu, skont ir-regoli dwar l-obbligu li l-ħlas tal-pedaġġ għall-użu tal-infrastruttura tat-triq isir bil-quddiem. Il-fatt li l-awtoritajiet nazzjonali inkarigati li jissanzjonaw il-ksur ma setgħux jieħdu inkunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi konkreti u speċifiċi tal-każ jew, jekk ikun il-każ, inaqqsu l-ammont ta’ din il-multa, kien inkompatibbli mad-dritt tal-Unjoni (9).
34. Il-Qorti tal-Ġustizzja waslet għall-istess konklużjoni fil-kuntest tar-Regolament Nru 561/2006. Dan ir-regolament jinkludi dispożizzjoni simili għall-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 (10). B’mod partikolari, fis-sentenza Urbán, il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li r-rekwiżit ta’ proporzjonalità previst fl-Artikolu 19(1) u (4) tar-Regolament Nru 561/2006 għandu jiġi interpretat fis-sens li jipprekludi sistema ta’ sanzjonijiet li timponi multa b’rata fissa għal kull tip ta’ ksur tar-regoli dwar l-użu tal-formoli ta’ reġistrazzjoni, indipendentement mis-severità tal-każ (11).
35. Għaldaqstant, mill-ġurisprudenza jirriżulta biċ-ċar li, kemm taħt id-Direttiva 1999/62 kif ukoll taħt ir-Regolament Nru 561/2006, is-sanzjonijiet imposti għal ksur tal-imsemmija atti jridu jkunu proporzjonati. Madankollu, dan ir-rekwiżit bl-ebda mod ma huwa limitat għal dawn iż-żewġ atti sekondarji.
36. L-ewwel nett, fuq l-iktar livell astratt, il-prinċipju ta’ proporzjonalità huwa prinċipju ġenerali tad-dritt tal-Unjoni. Dan għandu jiġi osservat minn kull leġiżlazzjoni nazzjonali li taqa’ fil-kamp ta’ applikazzjoni tad-dritt tal-Unjoni jew li timplimenta l-imsemmi dritt. Huwa jeżiġi li l-Istati Membri jadottaw miżuri li huma adattati għall-ksib tal-għanijiet imfittxija u li ma jmorrux lil hinn minn dak li huwa neċessarju sabiex dawn jinkisbu (12).
37. It-tieni nett, dan il-prinċipju, meta applikat speċifikament għas-sanzjonijiet, ċertament ma huwiex ristrett għat-trasport bit-triq. Dan japplika b’mod trażversali għal diversi oqsma tad-dritt tal-Unjoni, bħal pereżempju d-dazji (13), id-dritt tal-kompetizzjoni (14), il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-Unjoni (15), il-moviment liberu tal-ħaddiema (16), jew l-immigrazzjoni illegali (17).
38. It-tielet nett, il-prinċipju ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet huwa ggarantit ukoll fuq livell kostituzzjonali permezz tal-Artikolu 49(3) tal-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea (iktar ’il quddiem il-“Karta”). Din id-dispożizzjoni teżiġi li s-severità tas-sanzjonijiet ma għandhiex tkun sproporzjonata għar-reat kriminali. Dan jinkludi li t-total tas-sanzjonijiet kriminali kollha imposti jrid jikkorrispondi man-natura serja tar-reat inkwistjoni (18).
39. Ovvjament, l-Artikolu 49(3) jirreferi għal reati kriminali. Għaldaqstant, is-saħħa argumentattiva tiegħu fir-rigward ta’, għall-inqas prima facie, ksur amministrattiv, tista’ tiġi kkontestata. Madankollu, konformement mal-ġurisprudenza tal-Qorti Ewropea tad-Drittijiet tal-Bniedem (iktar ’il quddiem il-“Qorti EDB”) (19), il-Qorti tal-Ġustizzja żammet interpretazzjoni wiesgħa u sostantiva tal-kunċett “reat kriminali” (20). Dan ifisser li, ksur formalment amministrattiv jista’ jiġi kklassifikat ukoll bħala kriminali u, għalhekk, ikun suġġett għall-Artikolu 49(3) tal-Karta skont jekk il-kriterji ddefiniti mill-Qorti EDB, u adottati mill-Qorti tal-Ġustizzja, humiex issodisfatti. Mingħajr ma nasal għal konklużjoni, b’xi mod jew ieħor, dwar dan l-aspett fil-każ ineżami mingħajr l-evalwazzjoni meħtieġa, nixtieq ninnota sempliċiment li bl-ebda mod ma huwa eżattament ċar x’inhu “kriminali” u x’inhu “amministrattiv”. Barra minn hekk, hu x’inhu f’termini ta’ klassifikazzjoni, ir-riferiment li sar hawnhekk jikkonċerna sempliċiment il-prinċipju.
40. Ir-raba’ u l-aħħar nett, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet huwa wkoll preżenti fil-ġurisprudenza tal-Qorti EDB. B’mod partikolari, l-Artikolu 1 tal-Ewwel Protokoll Addizzjonali tal-Konvenzjoni Ewropea dwar il-Protezzjoni tad-Drittijiet tal-Bniedem (iktar ’il quddiem il-“KEDB”) jipprovdi li “[k]ull persuna naturali jew persuna morali għandha dritt għat-tgawdija paċifika tal-possedimenti tagħha”. Sabiex jiġi ddeterminat jekk jeżistix ksur tal-imsemmi dritt, il-Qorti EDB tevalwa jekk sanzjonijiet ta’ natura pekunjarja, kemm kriminali kif ukoll (jew b’mod partikolari) amministrattivi, humiex proporzjonati, jiġifieri jekk jimplikawx piż eċċessiv jew deprivazzjoni tal-proprjetà fir-rigward tal-persuni li fuqhom hija imposta s-sanzjoni (21). B’dan il-mod, il-Qorti EDB tieħu inkunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi individwali ta’ kull każ sabiex tiddetermina jekk is-sanzjoni hijiex proporzjonata (22).
41. L-Artikolu 52(3) tal-Karta jiddisponi li, sa fejn il-Karta tinkludi drittijiet li jikkorrispondu ma’ drittijiet iggarantiti mill-KEDB, it-tifsira u l-portata ta’ dawn id-drittijiet għandhom ikunu l-istess bħal dawk stabbiliti mill-KEDB. Għaldaqstant, fl-aħħar mill-aħħar, irrispettivament mill-kwistjoni tal-applikabbiltà tal-Artikolu 49(3) tal-Karta, ir-rekwiżiti tal-Qorti EDB fir-rigward tal-proporzjonalità ta’ sanzjonijiet spjegati iktar ’il fuq huma applikabbli għal każ bħal dak fil-kawża prinċipali permezz tal-effetti konġunti tal-Artikolu 17(1), tal-Artikolu 52(1), tal-Artikolu 51(1) u tal-Artikolu 52(3) tal-Karta.
42. Mill-kunsiderazzjonijiet preċedenti jirriżulta b’mod ċar li l-proporzjonalità ta’ sanzjonijiet tinkludi żewġ livelli: l-ewwel nett, is-sanzjoni imposta trid tkun proporzjonata għall-gravità tal-ksur. It-tieni nett, meta tiġi stabbilita s-sanzjoni, pereżempju l-ammont ta’ multa, iridu jittieħdu inkunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi individwali ta’ kull każ.
43. Nixtieq inżid żewġ riżervi finali. L-ewwel nett, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità li ddeskrivejt iktar ’il fuq ċertament ma jistax jiġi interpretat fis-sens li jeskludi l-istabbiliment leġiżlattiv ta’ sanzjonijiet. Għall-kuntrarju, hija l-prerogattiva inerenti tal-leġiżlatur li ma jiddeterminax biss x’inhu illegali, iżda li jistabbilixxi wkoll, b’mod ġenerali, x’għandha tkun is-sanzjoni għal tali illegalità. It-tieni nett, fil-fehma tiegħi, l-obbligu li jittieħdu inkunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi individwali ma għandux iwassal sabiex jeskludi, per se, il-possibbiltà li jkun hemm sanzjonijiet b’rata fissa għal ċerti tipi ta’ ksur. Jeżisti ċerti tipi ta’ ksur li għalih tali sanzjonijiet huma adattati u xierqa: l-eżempji li jiġuni f’moħħi huma ksur minuri tar-regoli tat-traffiku jew kontravvenzjonijiet minħabba pparkjar ħażin.
44. Madankollu, għal darba oħra hija l-proporzjonalità li tiddetermina liema sistema, fi ħdan dawn iż-żewġ riżervi, ser tkun xierqa. Dan jixhed kemm l-analiżi abbażi tal-proporzjonalità hija inerenti għall-interpretazzjoni tad-dritt. Ir-rwol ta’ mħallef ma għadux dak ta’ “magna ta’ subsunzjoni” (23) li hija sempliċiment mitluba tidentifika t-trasgressjoni rilevanti li għaliha għandha tirriżulta sanzjoni uniformi waħda. Tassew li f’ċerti każijiet ir-rwol tal-imħallef jaf ikun ċirkoskritt, iżda dan bil-kundizzjoni li s-sistema ta’ sanzjonijiet istitwita b’mod leġiżlattiv tkun diġà fiha nnifisha proporzjonata. Sa ċertu punt, il-proporzjonalità leġiżlattiva (ġenerali) u l-proporzjonalità (individwali) fl-aġġudikazzjoni huma żewġ strumenti konġunti. Iktar ma jkun hemm minn tal-ewwel, inqas jaf ikun hemm bżonn dan tal-aħħar, u vice versa. Fi kwalunkwe każ, ir-regola awtomatika għall-operazzjoni ta’ sistema fl-intier tagħha hija l-proporzjonalità diretta: iktar ma jkun kbir l-indħil fid-drittijiet individwali, pereżempju, iktar ma jkunu ħorox is-sanzjonijiet, iktar ikun hemm il-bżonn li jittieħdu inkunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi individwali ta’ kull każ u s-setgħa li tinbidel is-sanzjoni fejn dan ikun xieraq.
B. Ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità previst fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62: effett dirett jew interpretazzjoni konformi
45. Iż-żewġ domandi magħmula mill-qorti tar-rinviju huma ppreżentati f’ordni sussidjarja: ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità previst fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 għandu effett dirett? Jekk ma għandux effett dirett, id-dritt nazzjonali jista’ jiġi interpretat konformement ma’ dan ir-rekwiżit?
46. Qabel ma nindirizza dawn id-domandi, ser nibda billi nagħmel żewġ rimarki.
47. L-ewwel nett, kif issuġġerejt iktar ’il fuq, din il-kawża ssegwi s-sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża Euro-Team (24) u wkoll, sa ċertu punt, dik li ngħatat fil-kawża Urbán (25). Billi tmur pass lil hinn, il-qorti tar-rinviju issa qiegħda tistaqsi, essenzjalment, x’inhu preċiżament dak li huma intitolati jew saħansitra obbligati jagħmlu l-qrati nazzjonali u/jew l-awtoritajiet amministrattivi f’kawżi pendenti individwali, bħala kwistjoni ta’ dritt tal-Unjoni, matul l-istadju tranżitorju bejn il-konstatazzjoni ta’ inkompatibbiltà u l-adozzjoni ta’ qafas leġiżlattiv ġdid mill-awtoritajiet kompetenti tal-Istati Membri (26). Għaldaqstant, sa ċertu punt, il-Qorti tal-Ġustizzja hija mitluba tieħu pożizzjoni dwar żewġ kwistjonijiet relatati: il-prinċipju ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet previst fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 kif jestendi għas-sistemi legali nazzjonali? Ladarba din il-kwistjoni tkun ġiet iċċarata, id-domanda marbuta hija min suppost japplikah u kif għandu jagħmel dan?
48. It-tieni nett, din it-talba għal deċiżjoni preliminari tressqet biss ftit xhur wara li ngħatat is-sentenza fil-kawża Euro-Team (27). Dik id-deċiżjoni kienet tikkonċerna l-istess dispożizzjonijiet tal-leġiżlazzjoni Ungeriża li huma applikabbli wkoll fil-kawża prinċipali. F’dan il-kuntest, filwaqt li ppreżenta l-argument bħala eċċezzjoni ta’ inammissibbiltà, il-Gvern Ungeriż sostna li ma hijiex il-Qorti tal-Ġustizzja li għandha tinterpreta d-dritt nazzjonali konformement mad-Direttiva.
49. Il-Gvern Ungeriż għandu raġun. Mingħajr dubju, ma hijiex il-Qorti tal-Ġustizzja li għandha tinterpreta d-dritt nazzjonali u tiddetermina jekk jistax, jew ma jistax, jiġi interpretat f’konformità mad-dritt tal-Unjoni. Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja hija intitolata tipprovdi gwida fir-rigward tal-konsegwenzi li jirriżultaw mis-sentenza Euro-Team, notevolment fir-rigward tas-setgħat u tal-obbligi tal-qrati nazzjonali u/jew tal-awtoritajiet amministrattivi sabiex id-drittijiet ibbażati fuq id-dritt tal-Unjoni jiġu ssalvagwardjati b’mod effettiv fuq livell nazzjonali.
50. Fid-deċiżjoni tar-rinviju tagħha, il-qorti tar-rinviju tispjega li fuq livell nazzjonali jeżistu opinjonijiet differenti dwar jekk, apparti l-annullament tas-sanzjoni sproporzjonata, huwiex ukoll possibbli jew saħansitra neċessarju li jiġu ordnati proċeduri ġodda quddiem l-awtoritajiet amministrattivi. Għaldaqstant, il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf jekk, fl-assenza ta’ azzjoni mil-leġiżlatur Ungeriż, interpretazzjoni konformi tad-dritt nazzjonali jew effett dirett jippermettux jew saħansitra jitolbux li l-qrati nazzjonali u/jew l-awtoritajiet amministrattivi jikkompletaw il-leġiżlazzjoni Ungeriża qabel din tal-aħħar tiġi effettivament emendata sabiex tissodisfa r-rekwiżit ta’ proporzjonalità previst fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62.
51. Dawn id-domandi, flimkien mal-kwistjoni dwar jekk ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità previst fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 għandux effett dirett, huma kwistjonijiet importanti ta’ interpretazzjoni tad-dritt tal-Unjoni. Din il-kwistjoni dwar l-effetti tad-dritt tal-Unjoni matul il-perijodu tranżitorju bejn il-konstatazzjoni tal-inkompatibbiltà u l-adozzjoni ta’ miżuri ġodda mil-leġiżlatur, diġà ġiet eżaminata mill-Qorti tal-Ġustizzja fil-passat (28). Għaldaqstant, dawn il-kwistjonijiet għandhom jiġu indirizzati mill-Qorti tal-Ġustizzja f’din il-portata u f’din id-dimensjoni.
1. Interpretazzjoni konformi jew effett dirett
52. Qabel neżamina jekk ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità inkluż fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 għandux effett dirett jew jekk minnu tistax titnissel interpretazzjoni konformi, primarjament għandha ssir rimarka ġenerali fir-rigward tal-effett dirett u tal-interpretazzjoni konformi. Iż-żewġ kunċetti huma ppreżentati fid-domandi tal-qorti tar-rinviju bħala żewġ kwistjonijiet separati.
53. Tali preżentazzjoni tassew tirrifletti l-evoluzzjoni taż-żewġ kategoriji bħala żewġ mekkaniżmi distinti fil-ġurisprudenza. Dawn huma suġġetti għal kundizzjonijiet differenti. Kull wieħed minnhom jestendi għall-ordinamenti ġuridiċi nazzjonali b’mod differenti, u għandhom konsegwenzi proċedurali differenti li jiddependu partikolarment mil-limiti tagħhom u mit-tip ta’ relazzjoni legali inkwistjoni.
54. Fl-istess waqt, madankollu, dak li qiegħed jintalab fir-rigward tar-riżultat prattiku fil-każijiet individwali fi ħdan kull waħda minn dawn il-kategoriji jaf ma jkunx daqshekk differenti, b’mod partikolari f’każijiet fejn individwu jressaq kawża kontra Stat Membru. Ir-realtà tidher iktar qrib ta’ continuum bejn dawn iż-żewġ rimedji: ta’ spiss ser ikun dibattibbli f’liema stadju tispiċċa s-“sempliċi” interpretazzjoni konformi u meta jibda l-effett dirett. L-isfumar tas-separazzjoni bejn l-effett dirett u l-interpretazzjoni konformi saħansitra jkun ikbar f’kawżi dwar rekwiżiti bħall-proporzjonalità, li jista’ jinstab f’numru ta’ atti b’piż ġuridiku li jvarja, kemm fuq livell Ewropew kif ukoll fuq livell nazzjonali.
55. Fid-dawl ta’ din ir-riżerva, ser nindirizza l-ewwel nett il-kwistjoni ta’ interpretazzjoni konformi. Huwa minnu li l-qorti tar-rinviju tistaqsi qabelxejn dwar l-effett dirett. Sa fejn naf jien, il-Qorti tal-Ġustizzja qatt ma għamlet stqarrija espliċita dwar xi ordni jew ġerarkija bejn l-effett dirett u l-interpretazzjoni konformi (29). Madankollu, f’konklużjonijiet li jirrigwardaw l-importanza tal-prinċipju ta’ proporzjonalità (iżda li forsi ma humiex limitati għal dak l-element), l-istess prinċipju jista’ jittieħed inkunsiderazzjoni wkoll sabiex il-grad ta’ indħil mal-għażla leġiżlattiva nazzjonali espressa jiġi ristrett għal dak li huwa strettament neċessarju. Fi kliem ieħor, jekk l-interpretazzjoni konformi tassew tkun tista’, mingħajr tgħawwiġ u liwi mhux naturali tar-regoli nazzjonali u fid-dawl tat-tip ta’ relazzjoni inkwistjoni fil-kawża prinċipali, tilħaq l-għan jew l-objettiv stipulat fid-dritt tal-Unjoni, allura mbagħad din forsi għandha tiġi ppreferuta peress li x’aktarx timminimizza l-impatt fuq l-integrità tal-ordinament ġuridiku nazzjonali (30).
a) L-interpretazzjoni konformi
56. F’dak li jirrigwarda t-tieni domanda tal-qorti tar-rinviju, l-istqarrijiet tagħha fid-deċiżjoni tar-rinviju flimkien mal-osservazzjonijiet tal-Gvern Ungeriż u tal-Kummissjoni essenzjalment isegwu l-istess direzzjoni. B’mod partikolari, il-qorti tar-rinviju tinnota li l-interpretazzjoni legali ma hijiex mingħajr limiti u ma tistax tikkostitwixxi attività leġiżlattiva mgħottija, jew użurpazzjoni, mill-qrati nazzjonali, tas-setgħat tal-leġiżlatur nazzjonali, bir-riżultat li l-ġurisdizzjoni tagħhom tiġi eċċeduta.
57. Il-qorti tar-rinviju ċertament għandha raġun. Hemm limitu għal dak li jista’ jinkiseb permezz tal-interpretazzjoni konformi, kif huwa kkonfermat b’mod ċar mill-ġurisprudenza (31). Fuq naħa waħda, l-obbligu li d-dritt nazzjonali jiġi interpretat f’konformità mad-dritt tal-Unjoni huwa “inerenti fis-sistema tat-Trattat f’dak li jippermetti lill-qorti nazzjonali tassigura, fil-kuntest tal-kompetenzi tagħha, l-effettività sħiħa tad-dritt Komunitarju” (32). Min-naħa l-oħra, wieħed mil-limiti tal-interpretazzjoni konformi huwa li ma tistax tintuża sabiex jinkiseb riżultat “contra legem” (33).
58. Il-limitu madankollu ma jistax jiġi evalwat faċilment. Huwa pjuttost ċar li l-interpretazzjoni konformi ma tistax twassal għal sitwazzjonijiet fejn ir-regoli nazzjonali jistgħu jiġu kompletament injorati. Regola dwar “x’inhu A” ma tistax f’daqqa waħda ssir dwar “x’ma huwiex A” (34). Madankollu, lil hinn minn tali każijiet ċari, x’inhu “intra”, x’inhu “praeter” u dak li diġà huwa “contra legem” b’mod inevitabbli jiddependi mill-evalwazzjoni suġġettiva u interpretattiva ta’ mħallef dwar jekk riżultat partikolari jistax jinkiseb abbażi ta’ evalwazzjoni globali tad-dritt nazzjonali.
59. Dan huwa iktar minnu minħabba l-fatt li l-obbligu ta’ interpretazzjoni konformi ma huwiex limitat għall-istrument ġuridiku speċifiku li ġie adottat għat-traspożizzjoni ta’ obbligu stabbilit fid-dritt tal-Unjoni. Hija wkoll ġurisprudenza stabbilita li interpretazzjoni konformi tinvolvi t-teħid inkunsiderazzjoni tad-dritt nazzjonali fl-intier tiegħu (35), ta’ kwalunkwe regola fil-korp nazzjonali tad-dritt li tista’, abbażi ta’ kostruzzjoni korretta u permissibbli tad-dritt nazzjonali, tiżgura l-konformità interpretattiva tagħha mad-dritt tal-Unjoni (36). Metaforikament, l-interpretazzjoni konformi ma hijiex limitata għall-eżaminazzjoni ta’ fergħa speċifika tad-dritt nazzjonali, koinċidentalment bl-istess isem bħall-miżura tal-Unjoni li għandha tiġi implimentata, iżda tinvolvi s-siġra sħiħa tad-dritt nazzjonali, inklużi z-zokk u l-għeruq kostituzzjonali jew amministrattivi ġenerali. Madankollu, jekk hemmx xi ħaġa oħra, f’post ieħor, f’dik is-siġra leġiżlattiva nazzjonali li kapaċi titfa’ dawl interpretattiv differenti fuq dik il-fergħa waħda speċifika bl-isem ta’ “proporzjonalità ta’ sanzjonijiet amministrattivi” tassew hija kwistjoni li trid tiġi aċċertata mill-qorti/qrati nazzjonali.
60. Fil-każ ineżami, qiegħed jiġi ssuġġerit li interpretazzjoni konformi ma hijiex possibbli. Jekk il-problema tassew hija meqjusa li tinkludi kunflitt bejn, minn naħa, il-leġiżlazzjoni Ungeriża settorjali speċifika dwar il-ksur tar-regoli tat-traffiku, li tipprovdi ċifri jew ammonti speċifiċi, u li ma tippermettix għall-possibbiltà ta’ xi tip ta’ tnaqqis ta’ sanzjonijiet, u, min-naħa l-oħra, in-nuqqas ta’ xi dispożizzjoni oħra, ta’ kwalunkwe grad, tad-dritt Ungeriż li teħtieġ li s-sanzjonijiet għandhom ikunu proporzjonati, imbagħad wieħed tassew irid jaqbel li ma huwiex possibbli li dak li b’mod ċar huwa ammont X jiġi interpretat fis-sens li huwa ammont differenti, Y. Madankollu, nerġa’ ntenni li dawn il-kwistjonijiet għandhom jiġu eżaminati mill-qorti nazzjonali filwaqt li żżomm f’moħħha l-gwida ġenerali pprovduta fil-punti preċedenti.
b) Effett dirett
61. Jekk il-qorti nazzjonali tikkonstata li interpretazzjoni konformi ma hijiex possibbli fil-kawża inkwistjoni, id-domanda ewlenija li trid tiġi deċiża hija jekk l-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62, li jinkludi r-rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet, għandux effett dirett.
62. Abbażi tal-formulazzjoni u tan-natura tagħha, din id-domanda hija ċirkoskritta għall-kwistjoni ta’ effett dirett tar-rekwiżit li s-sanzjonijiet għandhom ikunu proporzjonati, kif inkluż fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62. Dan ifisser limitazzjoni doppja: l-ewwel nett, anki jekk, kif spjegajt fis-sezzjoni preċedenti, il-prinċipju ta’ proporzjonalità jiġi applikat f’numru ta’ oqsma tad-dritt tal-Unjoni, l-evalwazzjoni li għandha titwettaq b’rabta mal-ewwel domanda tal-qorti nazzjonali hija strettament relatata ma’ dispożizzjoni speċifika waħda ta’ ċerta direttiva. Dan ifisser li kull dikjarazzjoni potenzjali ta’ dan it-tip hija limitata għall-kamp ta’ applikazzjoni materjali tad-direttiva inkwistjoni. It-tieni nett, l-istess evalwazzjoni naturalment tikkonċerna biss ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet inkluż f’dan l-artikolu, iżda mhux ir-rekwiżiti potenzjali oħra inklużi fl-istess artikolu.
1) Il-kundizzjonijiet
63. L-effett dirett jirreferi għall-kapaċità li regola tad-dritt tal-Unjoni tkun tista’ tiġi invokata direttament f’azzjoni ġudizzjarja fuq livell nazzjonali. Jekk dispożizzjoni jkollhiex effett dirett jew le jrid jiġi eżaminat fid-dawl tan-natura, l-istruttura ġenerali u l-formulazzjoni tad-dispożizzjoni inkwistjoni (37). Dispożizzjoni tkun direttament effettiva meta, f’dak li għandu x’jaqsam mas-suġġett tagħha, din tkun suffiċjentement ċara, preċiża u inkundizzjonata sabiex tkun tista’ tiġi invokata, jekk dawn id-dispożizzjonijiet tad-direttiva jkunu tali li jiddefinixxu drittijiet li l-individwi jistgħu jinvokaw kontra l-Istat (38).
64. Huwa xieraq li nagħmel erba’ osservazzjonijiet ġenerali bbażati fuq il-ġurisprudenza, qabel ngħaddi għall-każ ineżami (39).
65. L-ewwel nett, abbażi tal-ġurisprudenza huwa manifest li l-frażi “ċara u preċiża” hija pjuttost flessibbli. Dispożizzjoni tista’ tkun “ċara u preċiża” filwaqt li tkun tinkludi kunċetti mhux iddefiniti – jew saħansitra vagi – jew kunċetti legali indeterminati.
66. It-tieni nett, il-Qorti tal-Ġustizzja tidher li hija iktar suxxettibbli li tikkonkludi li dispożizzjoni, minkejja l-użu ta’ kunċetti vagi jew indeterminati, għandha effett diretta meta d-dispożizzjoni tkun tinkludi projbizzjoni. Meta d-dispożizzjoni tkun qiegħda tiġi invokata bħala s-sors ta’ dritt awtonomu, li l-kontorni tiegħu jridu jiġu ddefiniti, ġeneralment ir-rikors għal kunċetti vagi jkun iktar problematiku. Madankollu, f’diversi istanzi, projbizzjoni tista’ tinbidel f’rekwiżit pożittiv u vice versa.
67. It-tielet nett, sabiex jiġi ddeterminat jekk dispożizzjoni għandhiex effett dirett f’każ partikolari, il-Qorti tal-Ġustizzja ma tipprovax tistabbilixxi jekk dispożizzjonijiet sħaħ għandhomx effett dirett u jekk humiex applikabbli verbatim. Minflok, tipproċedi permezz tal-estrazzjoni, jiġifieri tfittex li tiddetermina jekk tistax tiġi estratta regola ta’ mġiba speċifika u applikabbli mid-dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni (li jaf tkun itwal u iktar kumplessa).
68. Ir-raba’ nett, il-kriterju tan-natura “inkundizzjonata” ta’ effett dirett jimplika li d-dispożizzjoni tal-Unjoni ma teħtieġx l-adozzjoni ta’ xi tip ta’ miżura jew miżuri oħra min-naħa tal-istituzzjonijiet tal-Unjoni jew mill-Istati Membri. L-Istati Membri ma għandhomx ikollhom setgħa diskrezzjonali (40) fir-rigward tal-implimentazzjoni tagħhom u lanqas ma għandhom ikunu jistgħu jinvokaw il-fatt li jkunux użaw din id-diskrezzjoni (41). Madankollu, minkejja l-eżistenza ta’ xi setgħa diskrezzjonali min-naħa tal-Istati Membri, il-kundizzjonijiet ta’ effett dirett xorta jistgħu jiġu ssodisfatti. Dan ikun partikolarment minnu jekk il-kwistjoni dwar jekk l-awtoritajiet nazzjonali eċċedewx id-diskrezzjoni tagħhom tista’ tkun suġġetta għal stħarriġ ġudizzjarju (42). Dan, bħala prinċipju, ikun il-każ jekk ikunu jistgħu jiġu aċċertati “garanzija minima”, “drittijiet minimi”, jew “protezzjoni minima” (43), u l-istħarriġ ġudizzjarju jkun jista’ jistabbilixxi jekk dak il-livell minimu ġiex osservat mill-Istati Membri (44).
69. Fil-qosor, meta jiġi ddeterminat jekk dispożizzjoni li timponi projbizzjoni jew kmand għandhiex effett dirett, id-domanda bażika hija jekk ir-regola inkluża tistax tiġi invokata f’azzjoni ġudizzjarja. Għal dan il-għan, ir-rekwiżiti ta’ “ċarezza, ta’ preċiżjoni u ta’ natura inkundizzjonata suffiċjenti” għandhom jiġu interpretati fid-dawl tal-kapacità effettiva tal-awtoritajiet nazzjonali sabiex jifhmu u japplikaw dik id-dispożizzjoni huma stess. Jekk dawn l-awtoritajiet iżommu diskrezzjoni jew marġni ta’ diskrezzjoni fl-applikazzjoni tagħha, tali diskrezzjoni trid tiġi limitata permezz tal-istruttura tad-dispożizzjoni nnifisha.
2) Applikazzjoni għal din il-kawża
70. Il-qorti tar-rinviju hija tal-fehma li r-rekwiżit ta’ proporzjonalità stabbilit fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 ma jikkostitwixxix dispożizzjoni applikabbli direttament. Hija targumenta li ma huwiex possibbli li jiġi dedott mid-direttiva għal xiex għandha tkun proporzjonata s-sanzjoni. Hija l-leġiżlazzjoni nazzjonali li għandha tistabbilixxi l-kriterji dwar il-proporzjonalità abbażi tad-definizzjoni mogħtija mill-Qorti tal-Ġustizzja.
71. Skont il-Gvern Ungeriż, il-kontenut tal-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 ma huwiex preċiż u speċifiku biżżejjed sabiex jiġi applikat direttament. Huwa jqis li d-dispożizzjoni ma toħloqx drittijiet għall-benefiċċju tar-rikorrenti, iżda tiddefinixxi limiti li jippermettu, fi ħdan l-applikazzjoni ta’ sanzjonijiet, li jinħoloq bilanċ bejn il-protezzjoni oġġettiva tad-dritt u d-drittijiet individwali.
72. Il-Kummissjoni, min-naħa tagħha, issostni li l-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 huwa ċar, preċiż u inkundizzjonat sa fejn is-sanzjonijiet imposti mill-Istati Membri dejjem iridu josservaw ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità. Għaldaqstant, l-individwi jistgħu jinvokaw dan ir-rekwiżit stipulat fid-direttiva kontra l-Istat quddiem qorti.
73. Jiena naqbel mal-Kummissjoni. Ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet stabbilit fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 huwa suffiċjentement ċar, preċiż u inkundizzjonat sabiex ikollu effett dirett.
74. Dan ir-rekwiżit huwa ċar u preċiż. L-ewwel nett, it-tifsira u l-konsegwenzi eżatti tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità fil-kuntest ta’ sanzjonijiet huma faċilment konċepibbli: is-sanzjonijiet imposti ma għandhomx imorru lil hinn minn dak li huwa strettament neċessarju sabiex jinkiseb l-għan imfittex. Il-formulazzjoni stess tal-propożizzjoni estratta mill-Artikolu 9a tad-Direttiva ftit tagħmel differenza dwar jekk ir-rekwiżit jiġi abbozzat bħala li jirrikjedi azzjoni pożittiva (“is-sanzjonijiet għandhom ikunu proporzjonati”) jew bħala projbizzjoni (“is-sanzjonijiet ma għandhomx ikunu sproporzjonati”).
75. It-tieni nett, huwa wkoll pjuttost ċar fir-rigward ta’ xiex is-sanzjonijiet għandhom ikunu proporzjonati: dawn għandhom ikunu proporzjonati għall-gravità tal-ksur imwettaq filwaqt li jieħdu inkunsiderazzjoni, jekk ikun il-każ, iċ-ċirkustanzi individwali ta’ kull każ. Din l-evalwazzjoni sħiħa suppost issir fi ħdan il-kuntest speċifiku tad-Direttiva 1999/62, li jistabbilixxi l-għanijiet u l-kuntest tal-applikabbiltà tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet.
76. It-tielet nett, f’termini ta’ ċarezza u preċiżjoni, iċ-ċarezza ta’ regola ma għandhiex tiġi konfuża maċ-ċarezza tal-eżitu tal-applikazzjoni ta’ dik ir-regola f’kull każ individwali. Il-kriterju ta’ evalwazzjoni tal-effett dirett ta’ dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni jaqa’ manifestament taħt l-ewwel tip ta’ ċarezza: ir-regola, jew ir-rekwiżit, ġenerali jew normattiva hija suffiċjentement ċara, preċiża u inkundizzjonata sabiex tiġi invokata f’azzjoni ġudizzjarja? Fi kliem ieħor, il-korp ġudizzjarju, kemm jekk dan ikun qorti jew awtorità amministrattiva, jista’ juża u japplika direttament ir-regola għal tilwima li jkollu quddiemu, mingħajr kjarifika addizzjonali dwar ir-regola? Dan mhux neċessarjament (u abbażi tan-natura stess tad-dritt ma jistax) ifisser li r-regola ser tipprovdi, ex ante, risposta ċara għal kull kawża legali li taqa’ fil-kamp ta’ applikazzjoni materjali tagħha. B’mod ġenerali, irrispettivament minn kemm jingħataw linji gwida, tabelli jew sentenzi għall-finijiet tal-interpretazzjoni tas-sinjifikat ta’ “sanzjoni proporzjonata”, id-diskrezzjoni inerenti fl-applikazzjoni ta’ din ir-regola għal każijiet individwali qatt ma titlaq.
77. Ir-raba’ nett, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità jidher ukoll li huwa ċar u preċiż jekk wieħed jikkunsidrah mill-perspettiva ta’ dawk l-awtoritajiet li jkollhom japplikawh fuq bażi regolari, jekk mhux ta’ kuljum – speċifikament il-qrati nazzjonali u l-entitajiet amministrattivi. Dawn l-awtoritajiet tassew għandhom ikunu familjari mal-kriterju ta’ proporzjonalità u ppreparati sew għall-implimentazzjoni tiegħu, b’mod partikolari fil-kuntest ta’ sanzjonijiet (45).
78. F’dak li jirrigwarda n-natura inkundizzjonata tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet, huwa wkoll ċar li l-applikabbiltà ta’ dan il-prinċipju ma hijiex suġġetta għal xi kundizzjonijiet minn qabel.
79. L-ewwel nett, mingħajr dubju, primarjament għandu jkun il-leġiżlatur nazzjonali li jimplimenta din id-dispożizzjoni permezz ta’ mezzi iktar speċifiċi u li jifforma l-proporzjonalità b’ċertu mod, bl-iffissar ta’ kriterji u ċifri eżatti. Madankollu, dan l-argument ma għandux jiġi mġebbed tant sabiex effettivament ifisser li atturi oħra, bħal, pereżempju, awtoritajiet ġudizzjarji jew amministrattivi, qatt ma jkunu jistgħu jeżaminaw il-proporzjonalità, speċjalment f’dawk il-każijiet li fihom il-leġiżlatur nazzjonali jibqa’ ma jiħux azzjoni jew ikun implimenta r-regola inkwistjoni b’mod inkorrett.
80. Dan ikun iktar u iktar il-każ jekk, it-tieni nett, il-każ ikkonċernat ikollu x’jaqsam b’mod ċar ma’ dik li tista’ tissejjaħ “garanzija minima” jew “protezzjoni minima” tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità. F’dan is-sens, forsi jkun jista’ jiġi invokat ċertu grad ta’ kundizzjonalità ta’ regola jekk l-applikazzjoni ta’ din ir-regola tibqa’ fi ħdan l-ambitu ta’ diskrezzjoni li setgħet, raġonevolment, titqies li hija rriżervata għall-Istati Membri. Madankollu, bl-istabbiliment ta’ sistema ta’ sanzjonijiet li, kif irrilevat il-Qorti tal-Ġustizzja, timponi sanzjonijiet li huma mijiet ta’ drabi iktar għoljin mis-somma dovuta (46), filwaqt li ma tippermettix li jittieħdu inkunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi individwali ta’ kull każ u li l-multa titnaqqas, Stat Membru jkun qiegħed imur manifestament lil hinn minn dak li raġonevolment jista’ jitqies li jaqa’ fil-limiti tad-diskrezzjoni tiegħu u, għaldaqstant, kopert minn xi kundizzjonalità ta’ traspożizzjoni. Fi kliem ieħor, minbarra dak li raġonevolment seta’ ġie kopert mid-diskrezzjoni tal-Istati Membri, ma teżistix kundizzjonalità.
3) Konklużjoni intermedjarja
81. Mill-kunsiderazzjonijiet preċedenti jirriżulta li l-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 għandu effett dirett sa fejn jeħtieġ li s-sanzjonijiet għandhom ikunu proporzjonati.
C. Id-dimensjoni istituzzjonali
82. Ladarba ġie stabbilit li r-rekwiżit ta’ proporzjonalità inkluż fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 għandu effett dirett (47), il-kwistjoni relatata hija din: min għandu jagħmel xiex, skont id-dritt tal-Unjoni, f’sitwazzjoni fejn jidher li l-qrati nazzjonali u l-awtoritajiet amministrattivi ma jistgħux, taħt id-dritt nazzjonali, jieħdu inkunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi konkreti u speċifiċi ta’ kull każ jew, jekk ikun il-każ, li jnaqqsu l-ammont ta’ din il-multa (48)?
83. Dawn iż-żewġ subkwistjonijiet, li sar riferiment għalihom mill-qorti tar-rinviju fit-tieni domanda tagħha u li ġew elaborati iktar fid-dettall fid-deċiżjoni tar-rinviju tagħha, ser jiġu indirizzati separatament. Li qiegħed jiġi ssuġġerit huwa li l-effett dirett ta’ rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet ifisser li huwa d-dritt tal-Unjoni li jagħti s-setgħa lill-awtoritajiet nazzjonali sabiex inaqqsu, fejn xieraq skont il-każ, il-livell sproporzjonat ta’ sanzjoni prevista fil-leġiżlazzjoni (1). Barra minn hekk, anki jekk huwa f’idejn kull Stat Membru li jiddeċiedi liema setgħat ser jiġu eżerċitati minn liema awtoritajiet f’kull każ, fl-aħħar mill-aħħar huma l-qrati nazzjonali li għandhom jiżguraw l-osservanza tad-dritt tal-Unjoni (2).
1. Xiex: l-annullament jew it-tnaqqis tas-sanzjoni?
84. Hija ġurisprudenza stabbilita li dispożizzjoni ta’ leġiżlazzjoni nazzjonali, li hija inkompatibbli mad-dritt tal-Unjoni, trid titħassar (49). Fil-każ ineżami, huwa ċar li l-inkompatibbiltà tal-leġiżlazzjoni Ungeriża mar-rekwiżit ta’ proporzjonalità inkluż fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 tfisser li dik il-leġiżlazzjoni trid titħassar.
85. Huwa inqas ċar x’inhu preċiżament dak li jrid jitħassar. L-istrument leġiżlattiv fl-intier tiegħu? Jew sempliċiment it-tabella fl-anness li tistabbilixxi l-ammont tas-sanzjonijiet? Jew id-deċiżjoni individwali bbażata fuq il-kontenut ta’ dik it-tabella? Jew id-dispożizzjonijiet speċifiċi biss fid-deċiżjonijiet li jiffissaw is-sanzjonijiet?
86. B’mod iktar fundamentali, l-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet inkluż fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 ifisser li xi sanzjoni trid titħassar? Jew jista’, l-effett dirett, fil-verità jfisser li l-qrati nazzjonali u/jew l-awtoritajiet amministrattivi jistgħu jiddeċiedu huma stess, abbażi tad-dritt tal-Unjoni, li jnaqqsu l-ammont u jimponu sanzjoni proporzjonata li tkun tissostitwixxi s-sanzjoni sproporzjonata imposta inizjalment abbażi tad-dritt nazzjonali? Fi kliem ieħor, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità b’effett dirett, kif previst fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62, jista’ jiġi inkorporat fid-dritt nazzjonali sabiex jagħti s-setgħa lill-entitajiet nazzjonali sabiex jimponu sanzjonijiet li huma konformi ma’ dak ir-rekwiżit?
87. Din il-kwistjoni tidher li qiegħda tinkwieta lill-qorti tar-rinviju meta tistaqsi, fit-tieni domanda tagħha, jekk il-qrati nazzjonali u l-awtoritajiet amministrattivi jistgħux jew saħansitra jridux “[j]ikkompletaw[, fin-nuqqas ta’ intervent leġiżlattiv fuq livell nazzjonali,] il-leġiżlazzjoni Ungeriża […] billi jiġu miżjuda l-kriterji materjali stabbiliti fis-[sentenza Euro-Team]”.
88. Il-Gvern Ungeriż huwa tal-fehma li la l-qrati nazzjonali u lanqas l-awtoritajiet amministrattivi ma għandhom il-ġurisdizzjoni jew il-kompetenza li jikkompletaw il-leġiżlazzjoni nazzjonali, għaliex il-leġiżlatur biss jista’ jadotta jew jemenda l-leġiżlazzjoni.
89. Il-Kummissjoni wkoll temmen li huwa l-leġiżlatur waħdu li jista’ jadotta sistema proporzjonata ta’ sanzjonijiet. Il-fatt li r-rekwiżit ta’ proporzjonalità inkluż fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 għandu effett dirett ma jfissirx li dan jista’ jiġi invokat mill-individwi, bir-riżultat li jingħataw sanzjoni ġdida u proporzjonata minn qorti nazzjonali. Jidher li, skont il-Kummissjoni, dment li l-leġiżlatur nazzjonali ma jkunx stabbilixxa sistema ġdida ta’ sanzjonijiet f’konformità sħiħa mar-rekwiżit ta’ proporzjonalità stipulat fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62, il-qrati nazzjonali jistgħu biss jannullaw is-sanzjoni sproporzjonata.
90. Nammetti li l-pożizzjoni proposta mill-Kummissjoni tidhirli daqsxejn sproporzjonata. Fil-qosor, din bażikament qiegħda tissuġġerixxi li l-effett dirett (li dwaru qablet il-Kummissjoni) tar-rekwiżit li s-sanzjonijiet għandhom ikunu proporzjonati effettivament ifisser li, sakemm il-leġiżlatur ma jkunx adotta sistema ġdida ta’ sanzjonijiet, ma jista’ jkun hemm l-ebda sanzjonijiet.
91. Il-fehma tiegħi dwar din il-kwistjoni taf tkun differenti minn dik tal-Kummissjoni għal żewġ raġunijiet: dawn huma bbażati fuq l-istruttura tad-dispożizzjonijiet applikabbli fil-każ ineżami u l-konsegwenzi meta dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni jkollha effett dirett.
92. L-ewwel nett, meta jiġu imposti sanzjonijiet għal ksur bħal dak fil-kawża prinċipali, l-istruttura legali tar-regoli li għandhom jiġu applikati għandha tendenza tkun kif ġej: fl-ewwel lok, ikun hemm regola li tgħid li jrid jitħallas il-pedaġġ u l-ammont tiegħu (l-obbligu). Fit-tieni lok, ikun hemm dispożizzjoni li tipprovdi li n-nuqqas ta’ ħlas tal-pedaġġ huwa ssanzjonat (il-bażi legali għall-piena). Fit-tielet lok, hemm, kultant marbuta mad-dispożizzjoni tal-aħħar u kultant separata minnha, id-dikjarazzjoni tal-livell tas-sanzjonijiet, li tipikament tipprovdi li għat-tali tip ta’ mġiba tista’ tiġi imposta sanzjoni f’din il-medda. Fir-raba’ lok, taħt l-istess intestatura, kemm jekk din tkun prevista espressament fi ħdan l-istess dispożizzjoni inkwistjoni, jew inkella tkun prevista f’dispożizzjonijiet ġenerali ta’ liġi jew anki f’kodiċi ta’ proċedura amministrattiva, ħafna drabi jkun hemm lista (tipikament bi skop demostrattiv biss) tal-elementi li l-korp ġudizzjarju suppost jieħu inkunsiderazzjoni meta jiffissa l-livell ta’ sanzjonijiet, u għalhekk ikun qiegħed jeżerċita d-diskrezzjoni tiegħu fi ħdan il-limiti stabbiliti mid-dritt u/jew mill-ġurisprudenza tal-qrati.
93. It-tieni nett, l-għan tal-effett dirett ma huwiex, jew ċertament ma huwiex biss, l-esklużjoni ta’ dispożizzjoni inkompatibbli tad-dritt nazzjonali. Jekk il-konstatazzjoni tal-effett dirett ta’ dispożizzjoni ta’ direttiva jkollu dejjem iwassal għas-sempliċi twarrib tal-leġiżlazzjoni nazzjonali inkompatibbli, ikolli naqbel li l-effett dirett ma jkollux valur miżjud għas-supremazija (50). It-twarrib, li jirriżulta fl-annullament tas-sanzjoni, huwa l-konsegwenza neċessarja tas-supremazija. Ma huwiex meħtieġ effett dirett għal dan il-għan.
94. Fil-fehma tiegħi, f’każijiet bħal dak ineżami, effett dirett ifisser ukoll sostituzzjoni. Regola tad-dritt tal-Unjoni li għandha effett dirett tkun tista’ tiġi invokata indipendentement f’azzjoni ġudizzjarja u ssir applikabbli quddiem l-entitajiet nazzjonali, irrispettivament minn leġiżlazzjoni nazzjonali adottata sabiex din tidħol fis-seħħ. Tali regola li għandha effett dirett ma għandha għalfejn teskludi xejn fuq il-livell nazzjonali: din sempliċiment tista’ żżid xi ħaġa oħra li preċedentement ma kinitx disponibbli fil-qafas tad-dritt nazzjonali.
95. Jekk din il-loġika tiġi applikata għall-każ ineżami, rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet b’effett dirett, kif inkluż fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62, u li jiġi inkorporat fis-sistema ġuridika nazzjonali allura jfisser li l-entitajiet nazzjonali jingħataw is-setgħa li, mid-dehra, ma kellhomx taħt ir-raba’ pass spjegat iktar ’il fuq. Dan ma jfissirx neċessarjament li jkollu jitħassar xi wieħed mill-passi preċedenti: il-fatt li l-pedaġġ huwa dovut jibqa’ validu; l-istess bħall-fatt li jekk wieħed ma jħallasx il-pedaġġ, tirriżulta sanzjoni, u anki s-sanzjoni inizjali, imposta qabel ma jista’ jseħħ kull tnaqqis, kif stabbilit fl-anness.
96. Madankollu, li jinbidel huwa li, minħabba r-rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet b’effett dirett, l-organi nazzjonali jingħataw is-setgħa li, f’każijiet matul il-perijodu tranżitorju, jiġifieri, dment li l-leġiżlatur nazzjonali ma jadottax sistema ġdida ta’ sanzjonijiet li hija kompatibbli mad-dritt tal-Unjoni, inaqqsu is-sanzjonijiet imposti skont il-gravità tat-trasgressjoni inkwistjoni u skont iċ-ċirkustanzi individwali ta’ kull każ. Fl-eżerċizzju ta’ din s-setgħa ta’ modifika, l-ammonti stabbiliti fl-Anness 9 tad-Digriet tal-Gvern Nru 410/2007 jistgħu jitqiesu bħala li jiffissaw il-limitu massimu, li iktar minn hekk il-multa imposta naturalment ma tistax tkun, iżda li taħtu l-multa tista’ tinżel f’każijiet individwali, filwaqt li jittieħdu inkunsiderazzjoni kemm il-gravità tal-ksur kif ukoll iċ-ċirkustanzi individwali ta’ kull każ.
97. Għal dawn ir-raġunijiet, nissuġġerixxi li l-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet tassew għandu jfisser “sanzjonijiet proporzjonati” u mhux “l-ebda sanzjonijiet”. B’mod simili għal dak li ġie ssuġġerit diġà (51), l-effett dirett ukoll jista’ jiġi applikat b’mod proporzjonat, sabiex kemm jista’ jkun tiġi ssalvagwardjata l-integrità taż-żewġ sistemi. Li tintuża preċiżjoni kirurġika mmirata sabiex tiġi inkluża, fl-ordinament ġuridiku nazzjonali, regola meħtieġa sabiex tiġi żgurata l-konformità immedjata ta’ dan tal-aħħar mad-dritt tal-Unjoni, filwaqt li b’mod naturali tinżamm il-possibbiltà ta’ tibdil mil-leġiżlatur nazzjonali f’każijiet futuri, forsi hija sitwazzjoni iktar favorevoli milli tiġi prekluża, b’mod effettiv, l-operazzjoni ulterjuri tas-sistema nazzjonali sħiħa ta’ sanzjonijiet.
98. Sabiex nikkonkludi din is-sezzjoni nixtieq nindirizza punt wieħed tal-aħħar. Skont ġurisprudenza stabbilita, direttiva ma jistax ikollha bħala effett, minnha nnifisha u indipendentement minn liġi adottata għall-implementazzjoni tagħha, li tiddetermina jew taggrava r-responsabbiltà kriminali ta’ dawk li jiksru d-dispożizzjonijiet tagħha (52). Addizzjonalment, dispożizzjoni ta’ direttiva b’effett dirett ma tistax, minnha nnifisha, toħloq obbligu fir-rigward ta’ persuna privata (53). Għaldaqstant, din ma tistax tiġi invokata minn persuna oħra, kemm jekk din tkun pubblika jew privata, għad-detriment tal-imsemmija persuna privata. Huwa għal din ir-raġuni li l-Qorti tal-Ġustizzja ċaħdet il-possibbiltà li persuna privata tinvoka dispożizzjoni ta’ direttiva b’effett dirett kontra persuna privata oħra (“effett dirett orizzontali”) jew li awtorità pubblika tinvokaha kontra persuna privata (“effett dirett vertikali dixxendenti”).
99. Jista’ forsi jiġi ssuġġerit, abbażi ta’ din il-ġurisprudenza, li effett dirett permezz ta’ sostituzzjoni kif spjegat iktar ’il fuq jispiċċa jwassal għall-applikazzjoni ta’ dispożizzjoni ta’ direttiva trasposta b’mod inkorrett (Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62), u dan għad-detriment tal-individwu. Din id-dispożizzjoni tad-direttiva, għalhekk, tkun effettivament qiegħda tintuża sabiex taggrava s-sitwazzjoni tal-individwu u, sa ċertu punt, “issalva” lill-Istat Membru li jkun qiegħed jonqos milli jwettaq l-obbligi tiegħu.
100. Fil-fehma tiegħi, il-każ ineżami huwa ta’ natura differenti. L-ewwel nett, tali argument imur wisq ’il bogħod. Diġà huwa preżunt li, skont is-supremazija, l-applikabbiltà ta’ sanzjonijiet trid tiġi kategorikament eskluża, b’tali mod li l-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet ifisser li dawn effettivament jiġu “introdotti mill-ġdid” fl-istampa. Madankollu, kif diġà spjegajt iktar ’il fuq fil-punt 92, il-pożizzjoni awtomatika, li fid-dawl tagħha għandu jitkejjel kull “tiħżin” jew “titjib” fil-pożizzjoni legali tal-individwu, fil-verità hija waħda differenti: huwa obbligu impost fuq livell nazzjonali li jitħallas il-pedaġġ u li jiġi ssanzjonat l-ammont sħiħ tas-sanzjoni prevista fil-leġiżlazzjoni nazzjonali fil-każ li dan ma jsirx.
101. It-tieni nett, abbażi ta’ dan il-kriterju, l-eżitu finali dejjem ser ikun favorevoli għall-individwi. L-individwu effettivament ser ikun f’pożizzjoni aħjar abbażi tad-direttiva peress li ser ibati, fl-agħar każijiet ta’ ksur intenzjonali, l-istess sanzjoni, iżda fil-biċċa l-kbira tal-każijiet sanzjoni inqas ħarxa minn dik prevista fid-dritt nazzjonali inkompatibbli.
102. It-tielet nett, dejjem ser ikun individwu, bħalma hija r-rikorrenti, li jinvoka d-Direttiva 1999/62 sabiex jibbenefika mid-drittijiet li din tipprovdi kontra Stat Membru. Għal darba oħra, huwa utli li jitfakkar x’inhi n-natura eżatta tad-dritt iggarantit mid-direttiva: l-istabbiliment ta’ sanzjonijiet proporzjonati. Id-direttiva ma tipprovdix li ma għandux ikun hemm sanzjonijiet. Għaldaqstant, id-dritt li jitnissel mill-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62, u li jista’ jiġi invokat mir-rikorrenti, ma huwiex id-dritt ta’ ebda sanzjonijiet, iżda d-dritt li ma tbatix sanzjoni sproporzjonata.
103. Ikun pjuttost stramb jekk individwu, li jinvoka dispożizzjoni ta’ direttiva b’effett dirett, ikun jista’ jikseb protezzjoni ikbar minn dik li d-direttiva effettivament setgħet qatt tagħtih.
2. Min: il-qrati nazzjonali u/jew l-awtoritajiet amministrattivi?
104. L-aħħar element għandu x’jaqsam ma’ problema mqajma mill-qorti tar-rinviju fid-deċiżjoni tar-rinviju tagħha u li hija riflessa fit-tieni domanda. Għandi nifhem li n-natura tal-problema hija din: il-liġi nazzjonali ma tippermettix lill-awtoritajiet amministrattivi jbiddlu s-sanzjonijiet u jieħdu inkunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi individwali meta jiddeċiedu dwar is-sanzjoni. Is-setgħat mogħtija lil qorti amministrattiva taħt il-liġi nazzjonali jippermettu biss l-annullament tad-deċiżjoni tal-awtorità amministrattiva u li l-każ jintbagħat lura quddiem l-awtorità amministrattiva sabiex jinfetħu proċeduri ġodda, u mid-dehra ma tistax tbiddel s-sanzjoni imposta. F’dan il-kuntest nifhem li d-domanda tal-qorti nazzjonali hija din: min għandu jiżgura l-konformità mad-dritt tal-Unjoni – l-awtorità amministrattiva nazzjonali u/jew il-qorti nazzjonali?
105. Skont ġurisprudenza stabbilita “hija inkompatibbli mar-rekwiżiti inerenti għan-natura stess tad-dritt tal-Unjoni kull dispożizzjoni ta’ sistema legali nazzjonali jew kull prassi leġiżlattiva, amministrattiva jew ġudizzjarja, li għandha l-effett li tnaqqas l-effettività tad-dritt tal-Unjoni minħabba l-fatt li tirrifjuta lill-qorti kompetenti mill-applikazzjoni ta’ dan id-dritt is-setgħa li tagħmel, fil-mument stess ta’ din l-applikazzjoni, dak kollu li huwa neċessarju sabiex twarrab id-dispożizzjonijiet leġiżlattivi nazzjonali li eventwalment jifformaw ostakolu għall-effettività sħiħa ta’ dawn ir-regoli direttament applikabbli tad-dritt tal-Unjoni. […] [D]an ikun il-każ jekk […] l-ostakolu li hekk jirriżulta għall-effettività sħiħa tad-dritt tal-Unjoni jkun biss temporanju” (54).
106. Hija wkoll ġurisprudenza stabbilita li l-obbligu ta’ applikazzjoni immedjata tad-dritt tal-Unjoni japplika b’mod ugwali għall-qrati nazzjonali (55) u għall-awtoritajiet amministrattivi (56). It-tnejn li huma, filwaqt li jeżerċitaw il-ġurisdizzjoni jew il-kompetenza rispettiva tagħhom, għandhom l-obbligu li jiżguraw l-effett sħiħ ta’ dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni, mingħajr ma jitolbu jew jistennew it-tħassir minn qabel ta’ kwalunkwe dispożizzjoni nazzjonali kunfliġġenti permezz ta’ leġiżlazzjoni jew permezz ta’ kwalunkwe proċedura kostituzzjonali oħra (57). Finalment, l-iżgurar ta’ effett sħiħ ta’ dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni jinkludi l-applikazzjoni tal-prinċipji kollha li jiggwidaw l-applikazzjoni nazzjonali tad-dritt tal-Unjoni, bħas-supremazija, l-effett dirett jew l-interpretazzjoni konformi.
107. Għaldaqstant, f’termini prattiċi, huwa pjuttost ċar li kemm il-qrati nazzjonali kif ukoll l-awtoritajiet amministrattivi huma obbligati japplikaw id-dritt tal-Unjoni fuq livell nazzjonali. Ċertament, jeżistu ċerti limiti. Anki dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni b’effett dirett ma għandhiex taffettwa n-natura u t-tip ta’ kompetenzi li ġeneralment jingħataw lill-qrati u lill-korpi amministrattivi skont is-sistema legali nazzjonali (58). Madankollu, tali dispożizzjoni jkollha impatt fuq is-setgħat speċifiċi li dik is-sistema tattribwixxi lill-korpi nazzjonali tagħha sabiex iwettqu ċerti kompiti. B’mod partikolari, l-Istati Membri għandhom l-obbligu li jipprovdu ċerti tipi ta’ rimedji quddiem il-qrati u l-awtoritajiet amministrattivi tagħhom sabiex jiżguraw l-applikazzjoni immedjata u uniformi tad-dritt tal-Unjoni (59).
108. Għaldaqstant, meta dan jiġi applikat għall-każ inkwistjoni, mill-fatt li r-rekwiżit ta’ proporzjonalità ta’ sanzjonijiet, stabbilit fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62, għandu effett dirett, jirriżulta li, fi ħdan il-kamp ta’ applikazzjoni ta’ din id-direttiva, l-awtoritajiet nazzjonali għandhom is-setgħa li jnaqqsu s-sanzjonijiet f’kull każ, b’tali mod li jirrenduhom proporzjonati għas-severità tal-ksur li twettaq, mingħajr ma jkollhom għalfejn jistennew li l-leġiżlatur nazzjonali jemenda l-leġiżlazzjoni rilevanti. Dawn l-awtoritajiet jingħataw mandat dirett, skont id-dritt tal-Unjoni, sabiex minnufih jilqgħu d-dritt tar-rikorrenti għal sanzjonijiet proporzjonati (jew sabiex ma tbatix sanzjonijiet sproporzjonati) li joriġinaw mill-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62.
109. Fi ħdan dawn il-limiti, huwa tassew f’idejn kull Stat Membru li, permezz tal-istruttura interna tiegħu stess, jiddeċiedi, f’konformità mal-prinċipju ta’ awtonomija istituzzjonali u proċedurali, liema korp nazzjonali għandu jiġi fdat bl-applikazzjoni tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità. Ma naħsibx li jkun opportun jew xieraq li l-Qorti tal-Ġustizzja tmur lil hinn minn din il-gwida ġenerali u effettivament tieħu deċiżjonijiet dwar kif is-setgħat għandhom jiġu allokati fuq livell nazzjonali.
110. Nixtieq, madankollu, inżid żewġ rimarki konklużivi.
111. L-ewwel nett, is-supremazija, l-effett dirett u l-obbligu ta’ interpretazzjoni konformi jorbtu lill-awtoritajiet kollha tal-Istati Membri, kemm ġudizzjarji kif ukoll amministrattivi. F’dan il-kuntest, huwa verament id-dritt nazzjonali li għandu jiddetermina liema entità speċifika għandha tingħata, fl-aħħar mill-aħħar, l-inkarigu li tiżgura li dawn l-obbligi jiġu osservati, bil-kundizzjoni li xi ħadd ikollu dan l-inkarigu. Fil-prattika, jekk Stat Membru jixtieq iżomm ir-regola li l-qrati amministrattivi jeżerċitaw stħarriġ ristrett, huwa għandu f’dak il-każ jagħti lill-awtoritajiet amministrattivi s-setgħa sabiex inaqqsu s-sanzjonijiet. Jekk Stat Membru jippreferi jiċċirkoskrivi d-diskrezzjoni tal-awtoritajiet amministrattivi, huwa għandu f’dak il-każ jippermetti lill-qrati sabiex jiddeċiedu dwar sanzjonijiet proporzjonati. Madankollu, “kunflitt ta’ kompetenza fin-negattiv”, fejn iż-żewġ tipi ta’ korpi jirrifjutaw tali setgħa, ikun inkompatibbli mal-implimentazzjoni effettiva tad-dritt tal-Unjoni.
112. It-tieni nett, sa ċertu punt, id-dritt tal-Unjoni diġà jantiċipa problema ta’ dan it-tip billi jipprovdi li, f’Unjoni bbażata fuq l-istat tad-dritt, huma b’mod partikolari l-qrati nazzjonali li għandhom is-setgħa jiżguraw il-protezzjoni ġuridika li tirriżulta, għall-individwi, mid-dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni u li għandhom jiżguraw l-effett sħiħ tagħhom (60). Wara kollox, l-element li jiddefinixxi s-sistema ta’ protezzjoni pprovduta skont id-dritt tal-Unjoni, kemm jekk skont lit-tieni subparagrafu tal-Artikolu 19(1) TUE jew skont l-ewwel paragrafu tal-Artikolu 47 tal-Karta, huwa li din hija sistema ta’ protezzjoni ġudizzjarja effettiva (61). Id-dritt tal-Unjoni mhux biss jagħti s-setgħa lill-qrati nazzjonali, iżda jimponi wkoll l-obbligu, fil-konfront tagħhom, li jiżguraw li fuq livell nazzjonali jiġi osservat id-dritt (tal-Unjoni). Dan huwa tassew l-estent sħiħ tal-mandat li għandu mħallef tad-dritt tal-Unjoni.
V. Konklużjoni
113. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nipproponi li l-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi għad-domandi magħmula mis-Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (il-Qorti Amministrattiva u Industrijali ta’ Szombathely, l-Ungerija) kif ġej:
– - L-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑17 ta’ Ġunju 1999 dwar il-ħlas li jrid isir minn vetturi ta’ merkanzija tqila għall-użu ta’ ċerti infrastrutturi, sa fejn jeżiġi li s-sanzjonijiet għandhom ikunu proporzjonati, għandu effett dirett.
– - Huwa f’idejn kull Stat Membru li jiddeċiedi, f’konformità mal-prinċipju ta’ awtonomija istituzzjonali u proċedurali, liema korp nazzjonali għandu jiġi fdat bl-applikazzjoni ta’ dan ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità. Madankollu, fl-assenza ta’ tali deċiżjoni, il-qrati nazzjonali għandhom id-dmir li jipprovdu lill-individwi bil-protezzjoni legali li tirriżulta mid-dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni u jiżguraw l-effett sħiħ tagħhom, filwaqt li jiżguraw ukoll li s-sanzjonijiet imposti f’kull każ ma jmorrux kontra r-rekwiżit ta’ proporzjonalità previst fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62.