CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BOBEK
van 26 juni 2018 (1)
Zaak C‑384/17
Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistik N&N
tegen
Budapest Rendőrfőkapitánya
[verzoek van de Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Szombathely, Hongarije) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Vervoer over de weg – In rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen –Richtlijn 1999/62/EG – Artikel 9 bis – Vereiste van evenredigheid van sancties – Conforme uitlegging – Rechtstreekse werking – Gevolgen voor nationale rechters en bestuurlijke autoriteiten – Bevoegdheid om een mildere sanctie op te leggen in afwachting van wetgevende maatregelen”
I. Inleiding
1. Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistik N&N (hierna: „verzoekster”) is een onderneming die zware vrachtvoertuigen exploiteert. In oktober 2015 werd door één van haar chauffeurs geen tol betaald vóór hij met het voertuig van de onderneming een tolweg opreed. Verzoekster, als exploitante van het voertuig, kreeg een boete. Verzoekster heeft de hoogte van de boete betwist voor de Hongaarse rechter. Zij stelt dat de boete onevenredig is en dat de betrokken nationale wettelijke regeling onverenigbaar is met het Unierecht.
2. In het arrest Euro-Team en Spirál-Gép(2) oordeelde het Hof al dat de sanctieregeling waarin de Hongaarse wettelijke regeling voorziet, niet voldoet aan het evenredigheidsvereiste als neergelegd in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen(3). De analyse en bevindingen van het Hof in dat arrest waren algemeen in de zin dat zij resulteerden in een verklaring van onverenigbaarheid van een sanctieregeling (zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding) met het evenredigheidsvereiste.
3. In casu wordt het Hof door een andere Hongaarse rechter gevraagd om meer specifieke richtsnoeren te verstrekken: wat zijn de specifieke gevolgen van een dergelijke onverenigbaarheid? Wie moet de vereiste evenredigheid van de sancties waarborgen en hoe? En vooral: hoe moeten deze vragen worden beantwoord met betrekking tot de overgangsperiode totdat de nationale wetgever voorziet in een nieuw kader? Met het oog hierop wordt het Hof gevraagd of artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 rechtstreekse werking heeft en/of het nationale recht conform deze bepaling moet worden uitgelegd. Daarnaast stelt de verwijzende rechter een daaraan gerelateerde vraag: op welke rechterlijke of bestuurlijke instantie rust die verplichting en hoe moet deze verplichting precies worden nagekomen.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Richtlijn 1999/62
4. Overweging 14 van richtlijn 1999/62/EG luidt als volgt: „Overwegende dat tolgelden en gebruiksrechten noch discriminerend mogen zijn, noch buitensporige formaliteiten mogen meebrengen en evenmin tot belemmeringen aan de binnengrenzen mogen leiden; dat er derhalve toereikende maatregelen moeten worden getroffen om betaling van tolgelden en gebruiksrechten te allen tijde en met verschillende betaalmiddelen mogelijk te maken”.
5. Overweging 15 luidt als volgt: „Overwegende dat de gebruiksrechtentarieven gerelateerd moeten zijn aan de duur van het gebruik van de betrokken infrastructuren en moeten worden gedifferentieerd naargelang de door de wegvoertuigen veroorzaakte werkelijke kosten”.
6. Overweging 21 luidt als volgt: „Overwegende dat in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel de onderhavige richtlijn overeenkomstig artikel 5, derde alinea, van het Verdrag niet verder gaat dan wat nodig is om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken”.
7. In artikel 2, onder b), van richtlijn 1999/62 wordt „tolgeld” gedefinieerd als „een bedrag dat moet worden betaald voor een bepaalde afstand afgelegd met een voertuig op een infrastructuurvoorziening en voor een bepaald type voertuig, en dat een infrastructuurheffing en/of een externekostenheffing bevat”.
8. In artikel 2, onder c), wordt „gebruiksrecht” gedefinieerd als „een bedrag dat recht geeft om met een voertuig gedurende een bepaalde tijd gebruik te maken van de in artikel 7, lid 1, bedoelde infrastructuurvoorzieningen”.
9. Hoofdstuk III van de richtlijn heeft betrekking op tolgelden en gebruiksrechten.
10. In artikel 7, lid 1, is bepaald: „Onverminderd artikel 9, lid 1 bis, mogen de lidstaten tolgelden en/of gebruiksrechten op het trans-Europese wegennet of op bepaalde trajecten daarvan, en op andere bijkomende trajecten van hun autosnelwegennet die geen onderdeel zijn van het trans-Europees wegennet, handhaven of invoeren, mits aan de in de leden 2, 3, 4 en 5 van dit artikel en de in de artikelen 7 bis tot en met 7 duodecies gestelde voorwaarden is voldaan. Dit doet geen afbreuk aan het recht van de lidstaten om met inachtneming van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie tolgelden en/of gebruiksrechten toe te passen op andere wegen, mits het opleggen van tolgelden en/of gebruiksrechten op dergelijke andere wegen geen discriminerende werking heeft jegens het internationaal verkeer en niet tot concurrentievervalsing tussen de vervoerders leidt.”
11. Ingevolge artikel 7 bis, lid 1, zijn „[d]e gebruiksrechten […] evenredig met de duur van het gebruik van de infrastructuurvoorzieningen, zonder de in bijlage II vermelde waarden […] te overschrijden, en moeten [deze] geldig zijn voor de duur van een dag, week, maand of jaar”.
12. In artikel 9 bis is bepaald: „De lidstaten voeren adequate controles in en stellen een sanctieregeling vast voor inbreuken op de nationale bepalingen die ter uitvoering van deze richtlijn worden aangenomen. Zij nemen alle nodige maatregelen met het oog op de toepassing daarvan. De vast te stellen sancties dienen doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn.”
B. Hongaars recht
1. Wet betreffende het wegverkeer
13. § 20, lid 1, van de közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (wet nr. I van 1988 betreffende het wegverkeer) (hierna: „wegverkeerswet”) bepaalt:
„Een geldboete kan worden opgelegd aan eenieder die deze wet schendt of inbreuk maakt op de bijzondere en de communautaire regelgeving inzake:
[…]
m) de voor het gebruik van een tolweg verschuldigde trajectafhankelijke tol.
[…]”
14. § 21 van de wegverkeerswet luidt als volgt:
„(1) De eigenaar van het voertuig of, in de situatie waarvan sprake is in § 21/A, lid 2, de persoon aan wie het voertuig is toevertrouwd en die het mag gebruiken, dient zich bij de exploitatie of het gebruik van het voertuig te houden aan de voorschriften die zijn neergelegd in bijzondere regelingen met betrekking tot:
[…]
h) de voor het gebruik van een tolweg verschuldigde trajectafhankelijke tol.
[…]
(2) Bij overtreding van de in lid 1 genoemde voorschriften wordt de eigenaar van het voertuig of, in de situatie waarvan sprake is § 21/A, lid 2, de persoon aan wie het voertuig is toevertrouwd en die het mag gebruiken, een bestuurlijke boete van 10 000 [Hongaarse forint (HUF)] tot 300 000 HUF opgelegd (ongeveer 32 tot 974 EUR). De hoogte van de boete wegens overtreding van de onderscheiden voorschriften wordt bij regeringsbesluit vastgelegd. Wanneer eenzelfde gedraging een inbreuk op verschillende voorschriften oplevert en dit strafbare feit wordt vervolgd in het kader van eenzelfde procedure, wordt deze gedraging bestraft met een geldboete ter hoogte van de som van de geldboeten die voor elk van deze inbreuken zijn vastgesteld.
[…]
(5) De regering stelt, met inachtneming van het bepaalde in lid 1, bij besluit een lijst op van overtredingen die kunnen worden bestraft met een bestuurlijke boete […] voor de eigenaar van het betrokken voertuig”.
2. Wet betreffende de tolwegenheffingen
15. § 3, leden 1 en 6, van de az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény (wet nr. LXVII van 2013 betreffende de trajectafhankelijke tol voor het gebruik van snelwegen, autowegen en hoofdwegen) (hierna: „wet betreffende de tolwegenheffingen”), bepaalt:
„(1) Tolplichtige voertuigen dienen te beschikken over het recht tot weggebruik als bedoeld in deze wet om gebruik te mogen maken van tolwegen.
[…]
(6) De eigenaar van het betrokken voertuig […] moet ervoor zorgen dat het door hem gebruikte voertuig voldoet aan het bepaalde in lid 1”.
16. In § 14 van de wet betreffende de tolwegenheffingen is het volgende bepaald:
„Van recht tot weggebruik is […] geen sprake wanneer:
a) de tolplichtige vóór het gebruik van een tolweg geen trajectticket heeft aangekocht voor het af te leggen traject of geen geldige overeenkomst heeft gesloten met de tolexploitant om overeenkomstig deze wet aangifte te doen bij de tolinningsinstantie en de tol te betalen,
b) de tolplichtige een tolweg gebruikt na een te laag tarief of te lage milieuklasse te hebben aangegeven, of
c) er voor het betrokken voertuig weliswaar een geldige overeenkomst bestaat om een tolweg te gebruiken, welke overeenkomst met de tolexploitant is gesloten om overeenkomstig deze wet aangifte te doen bij de tolinningsinstantie en de tol te betalen, maar er tijdens het gebruik van de tolweg niet wordt voldaan aan een van de eisen voor het conform de regelgeving functioneren van het boordinstrument (on-board-unit) die zijn vastgesteld in een uitvoeringsbesluit van deze wet, en de tolplichtige vóór het gebruik van de tolweg geen trajectticket heeft aangekocht voor het af te leggen traject”.
17. § 15 van deze wet bepaalt:
„(1) De hoogte van de geldboete wordt aldus vastgesteld dat de schuldenaars van de heffing ertoe worden aangezet het verschuldigde tolgeld te betalen”.
3. Regeringsdecreet nr. 410/2007
18. § 1, lid 1, van de közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (regeringsdecreet nr. 410/2007 betreffende de lijst van verkeersovertredingen die worden bestraft met een bestuurlijke boete, de hoogte van de boete die kan worden opgelegd bij overtreding van de betrokken bepalingen, de regeling omtrent de bestemming van de boete en de voorwaarden voor deelname aan controles) van 29 december 2007 (hierna: „regeringsdecreet nr. 410/2007”) bepaalt:
„Overeenkomstig het bepaalde in § 21, lid 1, van de wegverkeerswet wordt bij overtreding van in § 2 tot en met § 8/A opgenomen voorschriften aan de eigenaar van het voertuig […] een bestuurlijke boete opgelegd waarvan de hoogte in deze regeling wordt vastgesteld”.
19. § 8/A van regeringsdecreet nr. 410/2007 luidt als volgt:
„(1) In verband met het bepaalde in § 21, lid 1, onder h), van de [wegverkeerswet] moet de eigenaar van het voertuig bij overtreding van de in bijlage 9 opgenomen voorschriften een boete betalen waarvan de hoogte afhankelijk is van de voertuigcategorie.
[…]”
20. Bijlage 9 bij dit decreet bevat de volgende tabel:
A | B | |
| B1 | B2 | B3 |
1. Inbreuk als bedoeld in de wet betreffende de tolwegenheffingen van 2013 | Hoogte van de boete, afhankelijk van de voertuigcategorie | |
| J2 | J3 | J4 |
2. § 14, onder a), van de wet betreffende de tolwegenheffingen van 2013 | 140 000 | 150 000 | 165 000 |
3. § 14, onder b), van de wet betreffende de tolwegenheffingen van 2013 | 80 000 | 90 000 | 110 000 |
4. § 14, onder c), van de wet betreffende de tolwegenheffingen van 2013 | 140 000 | 150 000 | 165 000 |
III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen
21. Op 29 oktober 2015 om 19.34 uur reed een tot categorie J4 behorend zwaar vrachtvoertuig dat werd geëxploiteerd door Link Logistik N&N (hierna: „Link Logistik”) ter hoogte van kilometer 3,670 op het tolweggedeelte van weg nr. 14 (in de richting van het beginpunt van de weg). Het voertuig reed het tolweggedeelte van die weg op zonder dat vooraf de verschuldigde trajectafhankelijke tol was betaald.
22. Achttien minuten later kocht de bestuurder uit eigen beweging een trajectticket voor het gehele door het voertuig af te leggen toltraject. Dit ticket, dat 19 573 HUF kostte, gold voor het eerste deel van de reis dat al was afgelegd en voor het deel van de reis dat de bestuurder nog zou afleggen.
23. De Vas Megye Rendőrfőkapitánya (hoofdcommissaris van de provincie Vas, Hongarije), de bestuurlijke autoriteit van het eerste niveau, constateerde op 15 januari 2016 dat op de plaats en het tijdstip en in de richting als hiervoor genoemd het voertuig van Link Logistik op de weg had gereden zonder dat daarvoor tol was betaald en dat daarmee § 14, onder a), van de Hongaarse wet betreffende de tolwegenheffingen was overtreden. De hoofdcommissaris van de politie legde Link Logistik derhalve een bestuurlijke boete van 165 000 HUF op overeenkomstig § 21 tot en met § 21B van de wegverkeerswet, zoals meermaals gewijzigd, en § 1, lid 1, en § 8A van regeringsdecreet nr. 410/2007.
24. De bestuurlijke beroepsinstantie, de Budapest Rendőrfőkapitánya (de hoofdcommissaris van de politie Boedapest, Hongarije), handhaafde het besluit van de Vas Megye Rendőrfőkapitánya. Zij gaf aan dat in de toepasselijke nationale wettelijke regeling niet is voorzien in een bevoegdheid voor de autoriteit om een belangenafweging te verrichten ter zake van de hoogte van de boete. De hoofdcommissaris van de politie Boedapest gaf aan dat volgens het nationale recht slechts rekening kan worden gehouden met de in het statuut genoemde omstandigheden. Deze omvatten niet de door Link Logistik omschreven specifieke omstandigheden, met name het achteraf – korte tijd later – kopen van een trajectticket voor het gehele toltraject en belemmeringen waardoor er geen trajectticket kon worden gekocht vóór het gebruik van de tolweg.
25. Link Logistik (hierna: „verzoekster”) stelde bij de verwijzende rechter beroep in tegen het besluit van de hoofdcommissaris van de politie (hierna: „verweerder”). In haar beroep stelde verzoekster dat de Hongaarse wettelijke regeling niet verenigbaar is met het Unierecht. Zij wees erop dat de boete buitensporig hoog was omdat zij even hoog was als de boete die wordt opgelegd als er helemaal geen trajectticket is gekocht.
26. Binnen deze feitelijke en juridische context heeft de Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Szombathely, Hongarije) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende vragen gesteld:
„1) Is het evenredigheidsvereiste zoals neergelegd in artikel 9 bis van [richtlijn 1999/62] en uitgelegd door het Hof in zijn arrest van 22 maart 2017 [Euro-Team en Spirál-Gép (C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229)], een rechtstreeks toepasselijke bepaling van die richtlijn?
2) Indien het evenredigheidsvereiste zoals neergelegd in artikel 9 bis van [richtlijn 1999/62] en uitgelegd door het Hof in zijn arrest van 22 maart 2017 [Euro-Team en Spirál-Gép (C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229)], geen rechtstreeks toepasselijke bepaling van die richtlijn is:
behelst de uitlegging van het nationale recht conform het Unierecht voor de nationale rechter en de overheid dan de mogelijkheid en verplichting om, zonder tussenkomst van de nationale wetgever, de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde Hongaarse wettelijke regeling aan te vullen met de materiële criteria van het evenredigheidsvereiste zoals die zijn omschreven in het arrest van het Hof van 22 maart 2017 [Euro-Team en Spirál-Gép (C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229)]?”
27. De Hongaarse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
IV. Bespreking
28. Deze conclusie is als volgt opgebouwd. Om te beginnen zal ik bespreken waarom sancties in het Unierecht evenredig moeten zijn, in het algemeen of specifiek op grond van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 (A). Vervolgens zal ik antwoord geven op de twee expliciete vragen van de verwijzende rechter, of het evenredigheidsvereiste als neergelegd in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 rechtstreekse werking heeft dan wel of het aanleiding kan geven tot de verplichting van conforme uitlegging (B). Tot slot zal ik mij buigen over de kwestie waar de verwijzende rechter in zijn tweede vraag op wijst, namelijk de institutionele en procedurele gevolgen van het gegeven antwoord: moeten de nationale rechters dan wel de bestuurlijke autoriteiten zorgen voor de naleving van de vereisten die voortvloeien uit het Unierecht, wanneer op nationaal niveau geen wetgevende maatregelen worden genomen, en hoe moeten zij dit doen? (C).
A. Waarom sancties evenredig moeten zijn
29. In de afgelopen jaren werden aan dit Hof verschillende zaken(4) voorgelegd met betrekking tot de verenigbaarheid van diverse aspecten van de Hongaarse sanctieregeling met het evenredigheidsvereiste zoals neergelegd in richtlijn 1999/62 of verordening (EG) nr. 561/2006(5).
30. Op grond van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 stellen de lidstaten een sanctieregeling vast voor inbreuken op nationale bepalingen die ter uitvoering van deze richtlijn worden aangenomen. Die sancties dienen doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn.
31. Deze bepaling werd onlangs door het Hof uitgelegd in het arrest Euro-Team.(6) In dat arrest werden twee zaken met vergelijkbare feitelijke achtergrond gevoegd: de verzoekers in de zaken hadden de juiste afslag van de snelweg gemist, één vanwege een fout in het navigatiesysteem van het voertuig en de andere omdat hij niet had opgelet. Ze kregen een boete omdat ze een tolweg hadden gebruikt zonder de vereiste tol voor die weg vooraf te hebben betaald. De boeten bedroegen respectievelijk 500 en 87 keer het bedrag dat zij aan tol hadden moeten betalen. In die zaken konden de autoriteiten geen rekening houden met de individuele en bijzondere situatie van de eigenaar van het voertuig en evenmin nagaan of de overtreding inderdaad aan hem kon worden toegerekend. Verzoekers stelden dat het bedrag van de sanctie onevenredig hoog en dus in strijd met het Unierecht was.(7)
32. Het Hof herinnerde eraan dat de lidstaten bij ontbreken van harmonisatie van de Uniewetgeving op het gebied van sancties binnen een dergelijke feitelijke context bevoegd zijn de sancties te kiezen die hun passend voorkomen. Zij moeten deze bevoegdheid echter uitoefenen met eerbiediging van het Unierecht en de algemene beginselen daarvan, en dus ook met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel. Dit houdt in dat de strengheid van de sancties in verhouding dient te staan tot de ernst van de strafbaar gestelde feiten. De lidstaten zijn bovendien niet alleen voor de vaststelling van de constitutieve bestanddelen van een inbreuk en van de regels inzake de hoogte van de geldboeten aan het evenredigheidsbeginsel gebonden, maar eveneens voor de beoordeling van de factoren die in aanmerking mogen worden genomen bij de bepaling van de geldboete.(8)
33. Het Hof oordeelde dienovereenkomstig dat het vereiste van evenredigheid van de sancties zoals neergelegd in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 zich verzet tegen een sanctieregeling die erin voorziet dat een forfaitaire geldboete kan worden opgelegd voor alle inbreuken – ongeacht de aard en de ernst ervan – op de voorschriften houdende de verplichting om voor het gebruik van een snelweg vooraf tolgeld te betalen. Het feit dat de nationale autoriteiten die belast zijn met de bestraffing van de niet-nakoming van de verplichtingen, geen rekening konden houden met de specifieke en bijzondere omstandigheden van het concrete geval en evenmin het bedrag van die geldboete konden verlagen, was in strijd met het Unierecht.(9)
34. Het Hof kwam in de context van verordening nr. 561/2006 tot dezelfde conclusie. Deze verordening bevat een bepaling die vergelijkbaar is met artikel 9 bis van richtlijn 1999/62.(10) Met name in het arrest Urbán oordeelde het Hof dat het evenredigheidsvereiste van artikel 19, leden 1 en 4, van verordening nr. 561/2006 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een sanctiestelsel waarbij, ongeacht de ernst van de inbreuk, een forfaitaire geldboete wordt opgelegd voor elke inbreuk op de voorschriften inzake het gebruik van de registratiebladen.(11)
35. Uit de rechtspraak blijkt derhalve duidelijk dat, ongeacht of dit op grond van richtlijn 1999/62 of verordening nr. 561/2006 gebeurt, sancties die worden opgelegd voor inbreuken op deze handelingen, evenredig moeten zijn. Dit vereiste is echter geenszins beperkt tot deze twee handelingen van afgeleid recht.
36. Ten eerste is het evenredigheidsbeginsel op het meest abstracte niveau een algemeen beginsel van het Unierecht. Het moet worden geëerbiedigd in elke nationale wettelijke regeling die onder het Unierecht valt of dient ter uitvoering van dit recht. Het beginsel vereist dat lidstaten maatregelen aannemen die passend zijn en niet verder gaan dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken.(12)
37. Ten tweede is dat beginsel, wanneer het specifiek wordt toegepast op sancties, zeker niet beperkt tot het wegvervoer. Het is transversaal van toepassing op verschillende gebieden van het Unierecht, zoals de douane(13), het mededingingsrecht(14), de bescherming van de financiële belangen van de Unie(15), het vrije verkeer van werknemers(16) en de illegale immigratie(17).
38. Ten derde wordt het beginsel van evenredigheid van de sancties ook op constitutioneel niveau gewaarborgd door artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Deze bepaling eist dat de zwaarte van de straf niet onevenredig is aan het strafbare feit. Dit betekent dat de som van alle strafrechtelijke sancties die worden opgelegd, moet overeenkomen met de ernst van het betrokken strafbare feit.(18)
39. Artikel 49, lid 3, verwijst echter naar strafbare feiten. Vraagtekens kunnen dus worden geplaatst bij de argumentatieve kracht van het artikel ten aanzien van wat, zeker op het eerste gezicht, een administratieve overtreding lijkt. In overeenstemming met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)(19) houdt het Hof echter vast aan een ruime materiële uitlegging van het begrip „strafbaar feit”.(20) Dit betekent dat een formeel administratieve overtreding, wanneer aan de door het EHRM vastgestelde en door dit Hof overgenomen criteria is voldaan, ook als strafbaar feit kan worden beschouwd en daarmee onder artikel 49, lid 3, van het Handvest kan vallen. Zonder op enige wijze vooruit te lopen op dit aspect in het onderhavige geval, stel ik gewoon vast dat het allesbehalve evident is wat als „strafbaar feit” en wat als „administratieve overtreding” kan worden beschouwd. Bovendien wordt de hier opgenomen verwijzing, ongeacht de indeling, gemaakt op het niveau van het beginsel.
40. In de vierde en laatste plaats kan het beginsel van evenredigheid van de sancties worden teruggevonden in de rechtspraak van het EHRM. Met name in artikel 1 van het Eerste aanvullend protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (hierna: „EVRM”) is bepaald dat „[i]edere natuurlijke of rechtspersoon […] recht [heeft] op het ongestoord genot van zijn eigendom”. Om te bepalen of sprake is van inbreuk op dit recht, beoordeelt het EHRM of sancties van geldelijke aard voor strafbare feiten, maar ook (of met name) voor administratieve overtredingen, evenredig zijn, dat wil zeggen of deze geen buitensporige belasting of ontneming van eigendom vormen voor de persoon aan wie de sanctie wordt opgelegd.(21) Hierbij houdt het EHRM rekening met de omstandigheden van het concrete geval om te bepalen of de sanctie evenredig is.(22)
41. Volgens artikel 52, lid 3, van het Handvest geldt dat voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en de reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Uiteindelijk zijn de hierboven uiteengezette vereisten van het EHRM met betrekking tot de evenredigheid van sancties dus van toepassing op een geval zoals dat in het hoofdgeding door middel van de gecombineerde werking van artikel 17, lid 1, artikel 52, lid 1, artikel 51, lid 1 en artikel 52, lid 3 van het Handvest, ongeacht of artikel 49, lid 3, van het Handvest van toepassing is.
42. Uit een en ander volgt vrij duidelijk dat de evenredigheid van sancties op twee niveaus geldt: ten eerste moet de opgelegde sanctie evenredig zijn aan de ernst van de inbreuk; ten tweede moet bij de vaststelling van deze sanctie, zoals het bepalen van de hoogte van een boete, rekening worden gehouden met de omstandigheden van het concrete geval.
43. Ik wil tot slot twee voorbehouden maken. Ten eerste kan het evenredigheidsvereiste, zoals hierboven uiteengezet, zeker niet aldus worden begrepen dat het de wettelijke vaststelling van sancties uitsluit. Integendeel, niet alleen het bepalen van wat onwettig is, maar ook het vaststellen, in het algemeen, wat de sanctie voor die onwettigheid zal zijn, behoort tot de inherente prerogatieven van de wetgever. Ten tweede mag de verplichting om rekening te houden met de concrete omstandigheden naar mijn mening niet zo ver gaan dat de mogelijkheid om forfaitaire sancties vast te stellen voor bepaalde soorten inbreuken op zich wordt uitgesloten. Voor bepaalde soorten inbreuken zijn dergelijke sancties geschikt en passend: voorbeelden hiervan zijn lichte verkeersovertredingen en parkeerboetes.
44. De sleutel voor het antwoord op de vraag, welke regeling binnen het kader van de twee voorbehouden passend is, ligt echter wederom in de evenredigheid van een dergelijke regeling. Hieruit blijkt hoe diep beoordelingen op basis van evenredigheid in het huidige begrip van het recht verankerd zijn. De rechter vervult niet langer de rol van een „subsumptiemachine”(23) aan wie eenvoudigweg wordt gevraagd om de desbetreffende overtreding vast te stellen, waarna een uniforme sanctie wordt opgelegd. De rol van de rechter kan in sommige gevallen beperkt zijn, maar dan op voorwaarde dat de wettelijk ingestelde sanctieregeling op zichzelf al evenredig is. De (algemene) wettelijke evenredigheid en de (individueel) beoordeelde evenredigheid zijn in zekere zin met elkaar verbonden. Meer van het eerstgenoemde kan leiden tot een geringere behoefte aan het laatstgenoemde en vice versa. Hoe dan ook geldt rechtstreekse evenredigheid als standaardregel voor de werking van een regeling in haar geheel: bijvoorbeeld hoe groter de aantasting van de individuele rechten, des te draconischer de sancties, des te groter de noodzaak om rekening te houden met de omstandigheden van het concrete geval en de bevoegdheid om de sanctie, in voorkomend geval, te wijzigen.
B. Het evenredigheidsvereiste neergelegd in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62: rechtstreekse werking of conforme uitlegging
45. De twee door de verwijzende rechter gestelde vragen worden als alternatieven gepresenteerd: heeft het evenredigheidsvereiste van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 rechtstreekse werking? En zo niet, kan het nationale recht conform dit vereiste worden uitgelegd?
46. Alvorens in te gaan op deze vragen, dienen twee opmerkingen te worden gemaakt.
47. Ten eerste volgt de onderhavige zaak, zoals hierboven gesuggereerd, de uitspraak die het Hof in de zaak Euro-Team(24) en, tot op zekere hoogte, al in de zaak Urbán(25) heeft gedaan. De verwijzende rechter gaat nu een stap verder en vraagt in wezen wat de nationale rechter en/of de bestuurlijke autoriteiten op grond van het Unierecht precies mogen of moeten doen in individuele lopende zaken in de overgangsfase tussen het vaststellen van de onverenigbaarheid en de goedkeuring van een nieuw wettelijk kader door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat.(26) Het Hof wordt dus gevraagd, een standpunt in te nemen ten aanzien van twee verweven vraagstukken: hoe strekt het beginsel van evenredigheid van de sancties, zoals neergelegd in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62, zich uit tot het nationale rechtsstelsel? En, wanneer dat is vastgesteld, wie moet het beginsel toepassen en op welke manier?
48. Ten tweede werd het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing slechts een paar maanden na de uitspraak van het arrest in de zaak Euro-Team(27) ingediend. Die beslissing had betrekking op dezelfde bepalingen van de Hongaarse wetgeving als die welke van toepassing zijn in het hoofdgeding. In deze context stelde de Hongaarse regering, die het argument als grond voor niet-ontvankelijkheid formuleert, dat het niet aan het Hof staat, het nationale recht conform de richtlijn uit te leggen.
49. De Hongaarse regering heeft gelijk. Het is zonder twijfel niet de taak van het Hof, het nationale recht uit te leggen en te bepalen of dit conform het Unierecht kan worden uitgelegd. Het Hof is echter wel bevoegd om toelichting te verstrekken over de gevolgen van het arrest in de zaak Euro-Team, en met name voor het antwoord op de vraag welke bevoegdheden en verplichtingen de nationale rechters en/of bestuurlijke autoriteiten hebben bij de effectieve waarborging van uit het Unierecht voortvloeiende rechten op nationaal niveau.
50. In zijn verwijzingsbeslissing legt de verwijzende rechter uit dat er op nationaal niveau uiteenlopende standpunten bestaan ter zake van het antwoord op de vraag of het, naast het nietig verklaren van de onevenredige sanctie, ook mogelijk of zelfs noodzakelijk is om te eisen dat nieuwe procedures plaatsvinden voor de bestuurlijke autoriteiten. Wat de verwijzende rechter dus wil vernemen, is of de nationale rechters en/of bestuurlijke autoriteiten, bij ontbreken van maatregelen van de Hongaarse wetgever, op grond van de conforme uitlegging van het nationale recht of de rechtstreekse werking, de Hongaarse wetgeving mogen of zelfs moeten aanvullen totdat die wetgeving effectief is gewijzigd om te voldoen aan het evenredigheidsvereiste neergelegd in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62.
51. Deze vragen zijn, samen met de vraag of het evenredigheidsvereiste van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 rechtstreekse werking heeft, belangrijke kwesties van uitlegging van het Unierecht. Dit betreft de werking van het Unierecht tijdens de overgangsperiode tussen het vaststellen van de onverenigbaarheid en de goedkeuring van nieuwe maatregelen door de wetgever en daaraan heeft het Hof in het verleden al aandacht besteed.(28) Bijgevolg moeten deze kwesties in zoverre door het Hof worden behandeld.
1. Conforme uitlegging of rechtstreekse werking
52. Alvorens na te gaan of het evenredigheidsvereiste van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 rechtstreekse werking heeft dan wel aanleiding kan geven tot een conforme uitlegging, moet een algemene opmerking worden gemaakt met betrekking tot de rechtstreekse werking en de conforme uitlegging. Deze beide begrippen worden in de vragen van de verwijzende rechter als twee afzonderlijke kwesties gepresenteerd.
53. Een dergelijke presentatie weerspiegelt inderdaad de ontwikkeling in de rechtspraak ter zake van beide categorieën als twee verschillende mechanismen. Voor deze mechanismen gelden verschillende voorwaarden. Zij dringen op verschillende wijze door in de nationale rechtsorde en hebben verschillende procedurele gevolgen die met name afhankelijk zijn van de grenzen van deze mechanismen en van het soort rechtsbetrekking in kwestie.
54. Wat in termen van resultaat in concrete zaken binnen elk van deze categorieën wordt vereist, kan echter niet zoveel uiteenlopen, met name in gevallen waarin een particulier een lidstaat voor de rechter daagt. In de praktijk lijken deze twee rechtsmiddelen geleidelijk in elkaar over te gaan: het is niet altijd even duidelijk waar een „louter” conforme uitlegging ophoudt en rechtstreekse werking begint. De grens tussen rechtstreekse werking en conforme uitlegging vervaagt nog meer in zaken betreffende een vereiste zoals het evenredigheidsvereiste, dat in een aantal rechtshandelingen met uiteenlopend gewicht kan worden gevonden op zowel Europees als nationaal niveau.
55. Rekening houdend met dit voorbehoud, behandel ik allereerst de kwestie van conforme uitlegging. Het klopt dat de verwijzende rechter het eerst naar de rechtstreekse werking vraagt. Voor zover mij bekend, heeft het Hof nooit expliciete uitspraken gedaan over enige volgorde of rangorde ten aanzien van de rechtstreekse werking en de conforme uitlegging.(29) In een conclusie over (maar misschien niet beperkt tot) het belang van het evenredigheidsbeginsel kan echter ook rekening worden gehouden met dit beginsel om de mate van inmenging in de geformuleerde nationale wetgevende keuze te beperken tot het strikt noodzakelijke. Met andere woorden, als het middels conforme uitlegging inderdaad mogelijk is om, zonder onnatuurlijke verdraaiing en verbuiging van de nationale regels en gelet op het soort betrekking in het hoofdgeding, het door het Unierecht voorgeschreven oogmerk of doel te bereiken, moet hieraan misschien de voorkeur worden gegeven, omdat conforme uitlegging de impact op de integriteit van de nationale rechtsorde naar alle waarschijnlijkheid zal beperken.(30)
a) Conforme uitlegging
56. Wat de tweede vraag van de verwijzende rechter betreft, sluiten de door deze in zijn verwijzingsbeslissing gemaakte opmerkingen grotendeels aan bij de opmerkingen van de Hongaarse regering en de Commissie. De verwijzende rechter merkt met name op dat er grenzen zijn aan de uitlegging van het recht en dat dit geen verhulde wetgevende activiteit of uitoefening van de bevoegdheden van de nationale wetgever door de nationale rechters mag vormen, daar die rechters zodoende hun bevoegdheden zouden overschrijden.
57. De verwijzende rechter heeft zeker gelijk. Aan hetgeen via conforme uitlegging kan worden bereikt, zijn er grenzen, zoals duidelijk blijkt uit de rechtspraak.(31) Aan de ene kant is de verplichting om nationaal recht conform het Unierecht uit te leggen „inherent aan het systeem van het Verdrag aangezien het de nationale rechter in staat stelt binnen het kader van zijn bevoegdheden de volle werking van het gemeenschapsrecht te verzekeren”.(32) Aan de andere kant bestaat een van de beperkingen aan de conforme uitlegging erin, dat het niet kan dienen voor het bereiken van een resultaat „contra legem”.(33)
58. Deze beperking kan echter niet zo gemakkelijk worden afgebakend. Het is duidelijk dat de conforme uitlegging niet kan leiden tot situaties waarin de nationale regels volledig kunnen worden genegeerd. Een regel die inhoudt dat „A moet” kan niet ineens een regel worden die inhoudt dat „A niet mag”.(34) Buiten dergelijke duidelijke gevallen hangt wat „intra”, wat „praeter” en wat al „contra legem” is, onvermijdelijk af van de subjectieve, interpretatieve beoordeling door een rechter of een bepaald resultaat haalbaar is op basis van een algemene beoordeling van het nationale recht.
59. Dit klemt temeer omdat de verplichting tot conforme uitlegging niet beperkt is tot het specifieke rechtsinstrument dat werd aangenomen om uitvoering te geven aan een verplichting van het Unierecht. Vast staat dat bij conforme uitlegging moet worden gekeken naar het nationaal recht in zijn geheel(35), naar elke regel in de nationale wetgeving die bij correcte en toegestane uitlegging van het nationale recht de interpretatieve verenigbaarheid met het Unierecht zou kunnen verzekeren.(36) Metaforisch gesproken is conforme uitlegging niet beperkt tot de beoordeling van een specifieke tak of twijg van het nationale recht die toevallig dezelfde naam heeft als de EU-maatregel die moet worden uitgevoerd, maar heeft zij betrekking op de volledige boom van het nationale recht, met inbegrip van de constitutionele of algemene administratieve stam en wortels. Of er ergens anders in de nationale rechtsboom iets is wat een ander interpretatief licht op de specifieke tak „evenredigheid van de administratieve sancties” werpt, dient echter door de nationale rechter(s) te worden nagegaan.
60. In het onderhavige geval wordt gesuggereerd dat conforme uitlegging niet mogelijk is. Het is inderdaad zo dat wanneer het probleem wordt weergegeven als conflict tussen enerzijds de specifieke sectorale Hongaarse wetgeving inzake verkeersovertredingen, die voorziet in tabellen en specifieke cijfers of bedragen en niet voorziet in de mogelijkheid om sancties te verzachten, en anderzijds het ontbreken van enige andere bepaling in het Hongaarse recht van welke rang dan ook die vereist dat sancties evenredig moeten zijn, moet worden vastgesteld dat het niet mogelijk is om bedrag X uit te leggen als bedrag Y. Maar nogmaals, het staat aan de nationale rechter om deze kwesties te beoordelen, rekening houdend met de onder de bovenstaande punten verstrekte algemene toelichting.
b) Rechtstreekse werking
61. Wanneer de nationale rechter vaststelt dat een conforme uitlegging in het onderhavige geval niet mogelijk is, wordt de belangrijkste vraag of artikel 9 bis van richtlijn 1999/62, waarin het vereiste van evenredigheid van de sancties is opgenomen, rechtstreekse werking heeft.
62. Door de bewoordingen en de aard ervan is deze vraag beperkt tot de kwestie van rechtstreekse werking van het vereiste dat sancties evenredig moeten zijn, zoals opgenomen in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62. Deze beperking is tweeledig: ten eerste houdt de in verband met de eerste vraag van de nationale rechter te verrichten beoordeling, ook al wordt het evenredigheidsbeginsel op een aantal gebieden van het Unierecht toegepast, zoals uiteengezet in het vorige deel, strikt verband met één specifieke bepaling van een bepaalde richtlijn. Dit betekent dat een dergelijke potentiële uitspraak beperkt is tot de materiële werkingssfeer van de richtlijn in kwestie. Ten tweede heeft deze beoordeling logischerwijs uitsluitend betrekking op het in dat artikel vervatte vereiste van evenredigheid van de sancties, en niet op andere potentiële vereisten in datzelfde artikel.
1) De voorwaarden
63. Rechtstreekse werking betekent dat een regel van Unierecht rechtstreeks in rechte kan worden afgedwongen op nationaal niveau. Of een bepaling rechtstreekse werking heeft, moet worden onderzocht aan de hand van de aard, de algemene opzet en de bewoordingen van de bepaling in kwestie.(37) Een bepaling heeft rechtstreekse werking wanneer zij inhoudelijk gezien voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is om te kunnen worden ingeroepen, voor zover zij rechten vastlegt die particulieren tegenover de staat kunnen doen gelden.(38)
64. Op basis van de rechtspraak dienen vier algemene opmerkingen te worden gemaakt vooraleer ik de onderhavige zaak behandel.(39)
65. Ten eerste blijkt uit de rechtspraak dat „duidelijk en nauwkeurig” een vrij rekbaar begrip is. Een bepaling kan „duidelijk en nauwkeurig” zijn, maar ongedefinieerde – of zelfs vage – concepten of onbepaalde juridische begrippen bevatten.
66. Ten tweede lijkt het Hof meer geneigd te oordelen dat een bepaling, ongeacht het gebruik van vage of onbepaalde begrippen, rechtstreekse werking heeft wanneer zij een verbod bevat. Wanneer op een bepaling wordt vertrouwd als grondslag voor een op zichzelf staand recht, waarvan de contouren moeten worden bepaald, is het gebruik van vage concepten in het algemeen problematischer. In een aantal situaties kan van een verbod echter een positief vereiste worden gemaakt en andersom.
67. Ten derde streeft het Hof bij de vaststelling of een bepaling rechtstreekse werking heeft, niet ernaar vast te stellen dat volledige bepalingen rechtstreekse werking hebben en woordelijk van toepassing zijn. Het gaat veeleer op basis van extractie te werk, dat wil zeggen het Hof probeert vast te stellen of uit de (misschien langere en complexere) bepaling van het Unierecht een specifieke, toepasselijke gedragsregel kan worden gehaald.
68. Ten vierde volgt uit het criterium van „onvoorwaardelijkheid” voor rechtstreekse werking dat de Uniebepaling geen vaststelling van nadere maatregelen door de instellingen van de Unie of door de lidstaten vereist. De lidstaten mogen geen beoordelingsbevoegdheid meer te hebben(40) in verband met de uitvoering ervan en kunnen zich niet beroepen op het niet-gebruiken van deze bevoegdheid.(41) Ongeacht het bestaan van een zekere beoordelingsmarge van de lidstaten kan echter aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking worden voldaan. Dit is met name het geval wanneer de vraag of de nationale autoriteiten hun discretionaire bevoegdheid hebben overschreden, rechtens kan worden getoetst.(42) Dit is in principe het geval wanneer een „minimumwaarborg”, „minimumrechten” of „minimumbescherming”(43) kan worden vastgesteld, en de rechter de mogelijkheid heeft te toetsen of de lidstaten deze minimummarge in acht hebben genomen.(44)
69. Kortom, bij het vaststellen of een bepaling die een verbod of verplichting oplegt, rechtstreekse werking heeft, is de kernvraag of de daarin opgenomen regel in rechte kan worden afgedwongen. Met het oog hierop moeten de vereisten van „voldoende duidelijkheid, nauwkeurigheid en onvoorwaardelijkheid” worden uitgelegd tegen de achtergrond van het daadwerkelijke vermogen van de nationale autoriteiten om die bepaling te begrijpen en toe te passen. Wanneer die autoriteiten een beoordelingsvrijheid of -marge behouden bij de toepassing ervan, moet een dergelijke vrijheid worden beperkt door de opzet van de bepaling zelf.
2) Toepassing op het onderhavige geval
70. De verwijzende rechter is van mening dat het evenredigheidsvereiste als neergelegd in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 geen bepaling met rechtstreekse werking is. Uit de richtlijn zou niet kunnen worden afgeleid waaraan de sanctie evenredig moet zijn. De nationale wetgever moet de evenredigheidscriteria vaststellen op basis van de definitie van het Hof.
71. Volgens de Hongaarse regering is de inhoud van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 niet nauwkeurig en specifiek genoeg om rechtstreeks te worden toegepast. Zij is van mening dat die bepaling geen rechten ten behoeve van verzoekster creëert, maar veeleer grenzen stelt waarbinnen bij de toepassing van sancties kan worden gezorgd voor een evenwicht tussen de objectieve bescherming van het recht en de rechten van burgers.
72. De Commissie stelt dat artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is omdat de door de lidstaten opgelegde sancties altijd moeten voldoen aan het evenredigheidsvereiste. Burgers kunnen zich dus voor de rechter tegenover de staat beroepen op dit in de richtlijn neergelegde vereiste.
73. Ik ben het eens met de Commissie. Het vereiste van evenredigheid van de sancties zoals verankerd in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 is voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk om rechtstreekse werking te hebben.
74. Dit vereiste is duidelijk en nauwkeurig. Ten eerste zijn de betekenis en de exacte gevolgen van het evenredigheidsvereiste in de context van sancties gemakkelijk te begrijpen: de opgelegde sancties mogen niet verder gaan dan strikt noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken. Uit de concrete bewoordingen van de uit artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 gedistilleerde regel, blijkt dat het weinig uitmaakt of het vereiste aldus wordt geformuleerd dat positief optreden noodzakelijk is („sancties moeten evenredig zijn”) dan wel als een verbod wordt geformuleerd („sancties mogen niet onevenredig zijn”).
75. Ten tweede is ook vrij duidelijk waaraan de sancties evenredig moeten zijn: ze moeten in verhouding staan tot de ernst van het gepleegde delict, rekening houdend met, indien passend, de omstandigheden van het concrete geval. Die volledige beoordeling moet plaatsvinden binnen de specifieke context van richtlijn 1999/62, waarin de doelen en de context van de toepassing van het vereiste van evenredigheid van de sancties zijn geschetst.
76. Ten derde mag, wat duidelijkheid en nauwkeurigheid betreft, de duidelijkheid van een regel niet worden verward met de duidelijkheid van de uitkomst van de toepassing van die regel in een concreet geval. De toets inzake de rechtstreekse werking van Unierechtelijke bepalingen of van een daarin opgenomen regel is duidelijk van eerstgenoemde aard: is de algemene of normatieve regel of het algemene of normatieve vereiste voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk om in rechte te kunnen worden afgedwongen? Met andere woorden, kan de rechterlijke instantie, of dit nu een rechter of bestuurlijke autoriteit is, de regel gebruiken en rechtstreeks toepassen op een bij haar aanhangig gemaakt geding, zonder verdere verduidelijking van die regel? Dit betekent niet noodzakelijkerwijs (en kan vanwege de aard van het recht niet noodzakelijkerwijs betekenen) dat de regel vooraf een duidelijk antwoord biedt voor elke rechtszaak die onder de materiële werkingssfeer van deze regel valt. In het algemeen wordt de beoordelingsbevoegdheid die inherent is aan de toepassing van die regel op individuele gevallen, nooit weggenomen, ongeacht in hoeveel richtsnoeren, tabellen of arresten wordt uitgelegd wat een „evenredige sanctie” is.
77. Ten vierde lijkt het evenredigheidsvereiste ook duidelijk en nauwkeurig te zijn uit het oogpunt van de autoriteiten – de nationale rechters en bestuurlijke organen – die het op regelmatige, zo niet dagelijkse, basis moeten toepassen. Deze autoriteiten moeten inderdaad vertrouwd zijn met en goed uitgerust zijn voor het verrichten van de evenredigheidstoets, met name in de context van sancties.(45)
78. Wat de onvoorwaardelijkheid van het vereiste van evenredigheid van de sancties betreft, is ook duidelijk dat voor de toepasbaarheid van dat beginsel geen voorwaarden gelden.
79. Ten eerste is het zonder twijfel in de eerste plaats aan de nationale wetgever om de bepaling uit te voeren door middel van specifiekere middelen en de evenredigheid op bepaalde wijze vorm te geven door precieze maatstaven en cijfers vast te stellen. Dit mag echter niet zo ver gaan dat tevens wordt gesuggereerd dat andere actoren, zoals rechterlijke of bestuurlijke instanties, de evenredigheidstoets niet mogen verrichten, met name in gevallen waarin de nationale wetgever inactief blijft of de regel in kwestie onjuist ten uitvoer heeft gelegd.
80. Ten tweede klemt dit temeer wanneer het desbetreffende geval duidelijk onder een „minimumwaarborg” of „minimumbescherming” van het evenredigheidsvereiste valt. In deze zin zou misschien een bepaalde mate van voorwaardelijkheid van een regel kunnen worden aanvaard wanneer de toepassing van die regel binnen de omvang van de beoordelingsmarge blijft waarvan ooit redelijkerwijs kon worden aangenomen dat deze aan de lidstaten was voorbehouden. Door echter een sanctieregeling op te zetten in het kader waarvan, zoals het Hof heeft geoordeeld, sancties worden opgelegd die oplopen tot honderden keren het verschuldigde bedrag(46) en het tegelijkertijd onmogelijk is, rekening te houden met de omstandigheden van het concrete geval en de boete te verlagen, gaat een lidstaat duidelijk verder dan wat redelijkerwijs kan worden geacht binnen de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid en dus onder enige voorwaardelijkheid bij de omzetting in nationaal recht te vallen. Met andere woorden, buiten wat redelijkerwijs onder de beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten kan vallen, is geen sprake van voorwaardelijkheid.
3) Voorlopige conclusie
81. Uit een en ander volgt dat artikel 9 bis van richtlijn 1999/62, voor zover dit artikel vereist dat sancties evenredig zijn, rechtstreekse werking heeft.
C. De institutionele dimensie
82. Nu is vastgesteld dat het evenredigheidsvereiste van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 rechtstreekse werking heeft(47), rijst de volgende, daaraan gerelateerde vraag: wie moet op basis van het Unierecht wat doen in een context waarin blijkt dat de nationale rechters en bestuurlijke autoriteiten op grond van het nationale recht geen rekening kunnen houden met de specifieke en bijzondere omstandigheden van het concrete geval en evenmin het bedrag van die geldboete, zo nodig, kunnen verlagen?(48)
83. Deze twee subsidiaire kwesties, die ook de verwijzende rechter in zijn tweede vraag aansnijdt en nader uiteenzet in zijn verwijzingsbeslissing, zullen afzonderlijk worden behandeld. Gesuggereerd wordt dat een vereiste van evenredigheid van de sancties dat rechtstreekse werking heeft, betekent dat het Unierecht de nationale autoriteiten de bevoegdheid verleent om, indien passend in concrete gevallen, de onevenredige sanctie waarin de wetgeving voorziet, te verlagen (1). Bovendien mag elke lidstaat weliswaar bepalen welke bevoegdheden door welke autoriteiten in concrete gevallen worden uitgeoefend, maar staat het uiteindelijk aan de nationale rechters, ervoor te zorgen dat het Unierecht in acht wordt genomen (2).
1. Wat: nietigverklaring of verzachting van de sanctie?
84. Volgens vaste rechtspraak moet een bepaling van de nationale wetgeving die onverenigbaar is met het Unierecht, buiten toepassing worden gelaten.(49) In het onderhavige geval is het duidelijk dat de onverenigbaarheid van de Hongaarse wetgeving met het evenredigheidsvereiste van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 betekent dat die wetgeving buiten toepassing moet worden gelaten.
85. Het is minder duidelijk wat precies buiten toepassing moet worden gelaten. Het volledige wetgevingsinstrument? Of slechts de tabel van de bijlage waarin de hoogte van de sancties is vastgesteld? Of de individuele beslissing die op basis van de inhoud van die tabel is genomen? Of slechts de specifieke bepalingen in de beslissingen houdende oplegging van de sancties?
86. Meer fundamenteel rijst de vraag of de rechtstreekse werking van het vereiste van evenredigheid van de sancties in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 betekent dat elke sanctie buiten toepassing moet worden gelaten. Of kan rechtstreekse werking inhouden dat de nationale rechters en/of bestuurlijke autoriteiten zelf op basis van het Unierecht kunnen beslissen, het bedrag van de sanctie te verlagen en een evenredige sanctie op te leggen ter vervanging van de onevenredige sanctie die in eerste instantie op basis van het nationale recht werd opgelegd? Met andere woorden, kan het evenredigheidsvereiste met rechtstreekse werking dat is neergelegd in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62, op het nationale recht worden geënt om nationale organen de bevoegdheid te verlenen, sancties op te leggen die voldoen aan dit vereiste?
87. Over deze kwestie lijkt de verwijzende rechter onzeker te zijn, daar hij met zijn tweede vraag wil vernemen of de nationale rechters en bestuurlijke autoriteiten „de relevante Hongaarse wettelijke regeling […] – bij gebrek aan wetgevende maatregelen op nationaal niveau – mogen of zelfs moeten aanvullen met de inhoudelijke criteria van het evenredigheidsvereiste zoals deze in het arrest [Euro-Team] zijn geformuleerd”.
88. De Hongaarse regering is van mening dat noch de nationale rechters noch de bestuurlijke autoriteiten bevoegd zijn om de nationale wetgeving aan te vullen, aangezien het aannemen of wijzigen van wetgeving is voorbehouden aan de wetgever.
89. De Commissie is ook van mening dat alleen de wetgever een evenredige sanctieregeling kan vaststellen. Dat het evenredigheidsvereiste van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 rechtstreekse werking heeft, betekent niet dat particulieren zich hierop kunnen beroepen om door een nationale rechter een nieuwe, evenredige sanctie te laten vaststellen. De Commissie lijkt van mening te zijn dat de nationale rechters de onevenredige sanctie uitsluitend nietig kunnen verklaren zolang de nationale wetgever geen nieuwe sanctieregeling heeft vastgesteld die volledig in overeenstemming is met het evenredigheidsvereiste van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62.
90. Ik moet toegeven dat het standpunt van de Commissie volgens mij wat te ver gaat. Dit standpunt komt, kort gezegd, erop neer dat de rechtstreekse werking (waar de Commissie het mee eens is) van het vereiste dat sancties evenredig moeten zijn, in feite betekent dat, zolang de wetgever geen nieuwe sanctieregeling heeft vastgesteld, überhaupt geen sancties kunnen worden opgelegd.
91. Om twee redenen verschilt mijn standpunt dienaangaande van het standpunt van de Commissie. Deze redenen zijn gebaseerd op de opzet van de in het onderhavige geval toepasselijke bepalingen en de gevolgen van de rechtstreekse werking van een Unierechtelijke bepaling.
92. Ten eerste is de wettelijke structuur van de regels die moeten worden toegepast bij het opleggen van sancties voor inbreuken zoals die in het onderhavige geding, normaal gesproken als volgt: ten eerste is er een regel die bepaalt dat tol moet worden betaald en hoeveel (de verplichting). Ten tweede is er een bepaling waarin staat dat niet-betaling van de tol strafbaar is (de rechtsgrond voor de bestraffing). Ten derde is er, soms in combinatie met en soms los van laatstgenoemde bepaling, een tekst waarin de hoogte van de sancties is vastgesteld en waarin normaal gesproken wordt bepaald dat voor een bepaald soort gedrag een sanctie binnen een bepaalde marge kan worden opgelegd. Ten vierde bestaat er onder hetzelfde kopje, hetzij uitdrukkelijk in dezelfde bepaling, hetzij in algemene bepalingen van een wet of wetboek van bestuursprocesrecht, in de regel een (normaal gesproken uitsluitend indicatieve) lijst van elementen waarmee de rechterlijke instantie rekening dient te houden bij het vaststellen van de hoogte van de sancties en aan de hand waarvan deze instantie zodoende haar beoordelingsbevoegdheid uitoefent binnen de grenzen van de wet en/of de rechtspraak van de rechters.
93. Ten tweede betreft de rechtstreekse werking niet, of zeker niet alleen, het uitsluiten van een onverenigbare bepaling van het nationale recht. Indien de vaststelling van rechtstreekse werking van een bepaling van een richtlijn altijd zou leiden tot het simpelweg buiten toepassing laten van de onverenigbare nationale wetgeving, zou ik ook van mening zijn dat de rechtstreekse werking geen toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de voorrang van het Unierecht.(50) Het buiten toepassing laten, leidend tot de nietigverklaring van de sanctie, is het noodzakelijke gevolg van de voorrang van het Unierecht. Daarvoor is geen rechtstreekse werking nodig.
94. Ik ben van mening dat rechtstreekse werking ook, in gevallen zoals het onderhavige, vervanging betekent. Een regel van het Unierecht met rechtstreekse werking wordt autonoom in rechte afdwingbaar en toepasselijk voor de nationale instanties, ongeacht de nationale wetgeving die ter uitvoering van die regel werd vastgesteld. Een dergelijke regel met rechtstreekse werking hoeft op nationaal niveau niets uit te sluiten. Hij kan in plaats daarvan simpelweg iets toevoegen wat voorheen niet aanwezig was in de structuur van het nationale recht.
95. Wanneer deze logica in het onderhavige geval wordt gevolgd, betekent het op het nationale rechtstelsel enten van een rechtstreeks werkend vereiste van evenredigheid van de sancties, zoals het vereiste neergelegd in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62, dat de nationale organen de bevoegdheid krijgen die zij kennelijk onder de hierboven beschreven vierde stap niet hadden gekregen. Dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat een van de voorgaande stappen buiten beschouwing moet worden gelaten: het feit dat tol moet worden betaald blijft wettig, evenals het feit dat een sanctie wordt opgelegd wanneer de tol niet wordt betaald, en ook de in de bijlage bepaalde aanvankelijke sanctie, zoals die is opgelegd vóór verzachting kan plaatsvinden, blijft behouden.
96. Wat echter verandert, is dat de nationale organen op grond van de rechtstreekse werking van het vereiste van evenredigheid van de sancties de bevoegdheid krijgen om tijdens de overgangsfase, dat wil zeggen totdat de nationale wetgever een nieuwe sanctieregeling heeft vastgesteld die verenigbaar is met het Unierecht, de opgelegde sancties te verlagen in verhouding tot de ernst van de betrokken overtreding en rekening houdend met de omstandigheden van het concrete geval. Bij de uitoefening van een dergelijke bevoegdheid om sancties te verzachten, kunnen de bedragen die zijn vastgesteld in bijlage 9 bij regeringsdecreet nr. 410/2007 worden gezien als het maximum dat niet mag worden overschreden bij het opleggen van een boete, maar dat in concrete gevallen mag worden verlaagd, rekening houdend met zowel de ernst van de inbreuk als de omstandigheden van het concrete geval.
97. Om deze redenen ben ik van mening dat de rechtstreekse werking van het vereiste van evenredigheid van de sancties „evenredige sancties” en niet „überhaupt geen sancties” moet betekenen. Zoals al is gesuggereerd(51), kan rechtstreekse werking ook op evenredige wijze worden toegepast in een mate die de integriteit van beide stelsels zo veel mogelijk waarborgt. Met chirurgische precisie in de nationale rechtsorde een regel inlassen die nodig is om ervoor te zorgen dat deze rechtsorde onmiddellijk in overeenstemming is met het Unierecht, terwijl uiteraard voor de nationale wetgever ruimte wordt gelaten om toekomstige gevallen te regelen, verdient soms de voorkeur boven het in feite buiten toepassing laten van de volledige nationale sanctieregeling.
98. Ter afsluiting van dit deel moet nog een laatste punt worden behandeld. Volgens vaste rechtspraak kan een richtlijn niet uit zichzelf en los van een ter uitvoering ervan vastgestelde wet bepalend zijn voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die in strijd met haar bepalingen handelen, noch deze aansprakelijkheid verzwaren.(52) Daarnaast kan een rechtstreeks werkende bepaling van een richtlijn niet uit zichzelf een verplichting opleggen aan een particulier.(53) De bepaling kan niet door een andere persoon, ongeacht of het gaat om een publiekrechtelijke persoon dan wel om particulier is, ten nadele van die particulier worden ingeroepen. Dit is een van de redenen waarom het Hof heeft uitgesloten dat een particulier een rechtstreeks werkende bepaling van een richtlijn tegen een andere particulier kan inroepen („horizontale rechtstreekse werking”) of dat een overheidsdienst deze bepaling tegen een particulier kan inroepen („neerwaartse verticale rechtstreekse werking”).
99. Op basis van deze rechtspraak zou misschien kunnen worden gesuggereerd dat rechtstreekse werking door vervanging, zoals uiteengezet, zou betekenen dat een onjuist in nationaal recht omgezette bepaling van een richtlijn (artikel 9 bis van richtlijn 1999/62) wordt toegepast ten nadele van de particulier. Deze bepaling van de richtlijn zou dus in feite worden gebruikt om de situatie van de persoon te verslechteren en in zekere zin de lidstaten „redden” die in gebreke blijven.
100. Naar mijn mening is het onderhavige geval van een andere aard. Ten eerste loopt een dergelijk argument een stap vooruit. Hierbij wordt al aangenomen dat de toepasbaarheid van de sancties categorisch moet worden uitgesloten op grond van de voorrang van het Unierecht, terwijl de rechtstreekse werking van het vereiste van evenredigheid van de sancties betekent dat deze in feite „opnieuw” worden ingevoerd. Zoals hierboven onder punt 92 al is uiteengezet, is de uitgangspositie ten opzichte waarvan een „verslechtering” of „verbetering” van de rechtspositie van de particulier moet worden gemeten, echter in werkelijkheid anders: het is de op nationaal niveau opgelegde verplichting om de tol te betalen en een boete opgelegd te krijgen ter hoogte van het volledige bedrag van de op nationaal niveau voorziene sanctie wanneer de tol niet wordt betaald.
101. Ten tweede is de uiteindelijke uitkomst, gemeten aan de hand van deze maatstaf, altijd gunstig voor particulieren. De particulier is in feite beter af op basis van de richtlijn, aangezien hem in de meest flagrante gevallen van opzettelijke schending dezelfde, maar in de meeste gevallen een mildere straf wordt opgelegd dan de sanctie waarin het onverenigbare nationale recht voorziet.
102. Ten derde zal het altijd een particulier, zoals verzoekster, zijn die richtlijn 1999/62 tegen een lidstaat inroept om van de hierin vastgelegde rechten te profiteren. Nogmaals, het is nuttig eraan te herinneren wat precies de aard van dat op grond van de richtlijn gewaarborgde recht is: het vaststellen van evenredige sancties. In de richtlijn is niet bepaald dat geen sancties mogen worden opgelegd. Het recht dat uit artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 voortvloeit en dat verzoekster kan inroepen, is dus niet een recht op niet-oplegging van sancties, maar het recht om niet met een onevenredige sanctie te worden bestraft.
103. Het zou vreemd zijn wanneer een particulier die een rechtstreeks werkende bepaling van een richtlijn inroept, een betere bescherming zou krijgen dan de bescherming die de richtlijn hem daadwerkelijk ooit had kunnen bieden.
2. Wie: nationale rechters en/of bestuurlijke autoriteiten?
104. Het laatste onderdeel betreft een probleem dat door de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeslissing wordt aangekaart en aan de orde is in de tweede vraag. De aard van het probleem, zoals ik het begrijp, is de volgende: de nationale wetgeving staat niet toe dat bestuurlijke autoriteiten de sancties wijzigen en bij het vaststellen van een sanctie rekening houden met de concrete omstandigheden. Naar nationaal recht is een bestuursrechter alleen bevoegd, de beslissing van de bestuurlijke autoriteit nietig te verklaren en de zaak terug te verwijzen naar de bestuurlijke autoriteit voor een nieuwe behandeling, en kennelijk kan hij de opgelegde sanctie niet wijzigen. In deze context begrijp ik de vraag van de nationale rechter aldus: wie waarborgt de verenigbaarheid met het Unierecht – de nationale bestuurlijke autoriteit en/of de nationale rechter?
105. Het is vaste rechtspraak dat „met de vereisten die in de eigen aard van het recht van de Unie besloten liggen, onverenigbaar is elke bepaling van een nationale rechtsorde of elke wetgevende, bestuurlijke of rechterlijke praktijk die ertoe zou leiden dat aan de werking van het recht van de Unie wordt afgedaan, doordat aan de rechter die bevoegd is om dit recht toe te passen, de bevoegdheid wordt ontzegd, daarbij terstond al het nodige te doen om de nationale wettelijke bepalingen die de volle werking van de rechtstreeks [werkende] regels van het recht van de Unie zouden kunnen verhinderen, ter zijde te stellen. […] [Dit zou] het geval […] zijn indien de […] belemmering voor de volledige werking van het recht van de Unie slechts van tijdelijke aard [zou] zijn”.(54)
106. Verder staat vast dat de verplichting tot onmiddellijke toepassing van het Unierecht op gelijke wijze geldt voor de nationale rechters(55) en de bestuurlijke autoriteiten(56). Beide zijn in het kader van de uitoefening van hun bevoegdheden verplicht te zorgen voor de volle werking van de Unierechtelijke bepalingen, zonder dat zij eerst de intrekking van een daarmee strijdige nationale bepaling bij wet of enige andere constitutionele procedure hoeven te vragen of af te wachten.(57) Tot slot houdt het zorgen voor de volle werking van de Unierechtelijke bepalingen in dat alle vormen van nationale toepassing van het Unierecht, zoals de voorrang van het Unierecht, de rechtstreekse werking of de conforme uitlegging, moeten worden toegepast.
107. In de praktijk is het dus vrij duidelijk dat beide organen, nationale rechters en bestuurlijke autoriteiten, het Unierecht op nationaal niveau moeten toepassen. Natuurlijk bestaan er enkele beperkingen. Zelfs een Unierechtelijke bepaling met rechtstreekse werking mag niet afdoen aan de aard en het soort bevoegdheden die in het algemeen overeenkomstig de nationale rechtsorde aan rechters en bestuurlijke organen worden verleend.(58) Een dergelijke bepaling zal echter gevolgen hebben voor de specifieke bevoegdheden die door dit stelsel aan de nationale organen worden verleend om bepaalde taken uit te voeren. De lidstaten zijn met name verplicht, te voorzien in bepaalde soorten rechtsmiddelen waarmee voor hun rechters en bestuurlijke autoriteiten de onmiddellijke en uniforme toepassing van het Unierecht kan worden gewaarborgd.(59)
108. Bij de toepassing op de feiten van de onderhavige zaak volgt uit het feit dat het vereiste van evenredigheid van de sancties, zoals verankerd in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62, rechtstreekse werking heeft, dus dat de nationale autoriteiten, binnen de werkingssfeer van die richtlijn, bevoegd zijn om sancties in individuele gevallen op zodanige wijze te verzachten dat deze evenredig worden aan de ernst van het gepleegde delict, zonder dat zij hoeven te wachten totdat de nationale wetgever de desbetreffende wetgeving wijzigt. Deze autoriteiten krijgen op grond van het Unierecht een rechtstreeks mandaat om het recht van verzoekster op evenredige sancties (of om niet te worden bestraft met onevenredige sancties), dat voortvloeit uit artikel 9 bis van richtlijn 1999/62, onmiddellijk te handhaven.
109. Binnen die grenzen staat het inderdaad aan elke lidstaat om in zijn eigen rechtstelsel in overeenstemming met het beginsel van institutionele en procedurele autonomie te bepalen welk nationaal orgaan wordt belast met de toepassing van het evenredigheidsvereiste. Ik ben van mening dat het verstandig noch passend zou zijn dat het Hof verder gaat dan dit algemene advies en in feite beslissingen neemt over de toewijzing van bevoegdheden op nationaal niveau.
110. Daaraan wil ik echter nog twee afsluitende opmerkingen toevoegen.
111. Ten eerste dienen alle instanties van de lidstaten, zowel rechterlijke als bestuurlijke, de voorrang van het Unierecht, de rechtstreekse werking en de verplichting tot conforme uitlegging in acht te nemen. Binnen dat kader dient in het nationale recht te worden bepaald welke specifieke entiteit uiteindelijk wordt belast met het waarborgen van de inachtneming van deze verplichtingen, op voorwaarde dat iemand dit doet. Als een lidstaat in de praktijk de regel wil handhaven dat bestuursrechters een beperkte toetsing verrichten, moet hij de bestuurlijke autoriteiten de bevoegdheid verlenen om de sancties te verzachten. Als een lidstaat er de voorkeur aan geeft, de beoordelingsvrijheid van de bestuurlijke autoriteiten te beperken, moet hij de rechters in staat stellen te beslissen over evenredige sancties. Een „negatief bevoegdheidsconflict”, waarbij beide soorten organen een dergelijke bevoegdheid wordt ontzegd, zou echter onverenigbaar zijn met een doeltreffende handhaving van het Unierecht.
112. Ten tweede anticipeert het Unierecht in zekere zin al op dergelijke problemen doordat hierin is bepaald dat het in een op de rule of law gebaseerde Unie, in het bijzonder aan de nationale rechterlijke instanties staat om de rechtsbescherming te verzekeren die voor particulieren uit de regels van het Unierecht voortvloeit en om de volle werking van deze regels te waarborgen.(60) Ten slotte is het bepalende element van het stelsel van bescherming waarin het Unierecht voorziet, of dit nu op grond van de tweede alinea van artikel 19, lid 1, VEU of op grond van artikel 47, eerste alinea, van het Handvest is, dat dit een stelsel van daadwerkelijke rechtsbescherming is.(61) Het Unierecht verleent dus niet alleen bevoegdheden aan nationale rechters, maar legt hen ook de uiteindelijke verplichting op, ervoor te zorgen dat het (Unie)recht op nationaal niveau in acht wordt genomen. Dat is de volle omvang van het mandaat van een rechter voor het Unierecht.
V. Conclusie
113. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Szombathely, Hongarije) te beantwoorden als volgt:
„– Artikel 9 bis van richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 1999 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen heeft rechtstreekse werking, voor zover het vereist dat de sancties evenredig zijn.
– Het is aan elke lidstaat om in overeenstemming met het beginsel van institutionele en procedurele autonomie te beslissen welk nationaal orgaan wordt belast met de toepassing van dit evenredigheidsvereiste. Bij gebrek aan een dergelijke beslissing zijn echter de nationale rechters verplicht, de rechtsbescherming te verzekeren die voor particulieren uit de regels van het Unierecht voortvloeit, en te zorgen voor de volle werking van deze regels, daaronder begrepen ervoor te zorgen dat de sancties die in concrete gevallen worden opgelegd, niet in strijd zijn met het evenredigheidsvereiste van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62.”