РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
4 октомври 2018 година(*)
„Преюдициално запитване — Сближаване на законодателствата — Шосеен транспорт — Данъчни разпоредби — Директива 1999/62/ЕО — Заплащане на такси от тежкотоварни автомобили за използване на определени инфраструктури — Тол такса — Задължение на държавите членки за въвеждане на ефективни, пропорционални и възпиращи санкции — Фиксирана глоба — Принцип на пропорционалност — Пряка приложимост на Директивата“
По дело C‑384/17,
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове на Сомбатхей, Унгария) с акт от 13 юни 2017 г., постъпил в Съда на 27 юни 2017 г., в рамките на производство по дело
Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N
срещу
Budapest Rendőrfőkapitánya,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: J. L. da Cruz Vilaça, председател на състава, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger (докладчик) и F. Biltgen, съдии,
генерален адвокат: M. Bobek,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за унгарското правителство, от G. Koós и Z. Fehér, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от L. Havas и J. Hottiaux, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 26 юни 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 9а от Директива 1999/62/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 юни 1999 година относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за използване на определени инфраструктури (ОВ L 187, 1999 г., стр. 42; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 7, стр. 88), изменена с Директива 2011/76/EС на Европейския парламент и на Съвета от 27 септември 2011 г. (ОВ L 269, 2011 г., стр. 1, наричана по-нататък „Директива 1999/62“).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N (наричано по-нататък „Link Logistic N&N“) и Budapest Rendőrfőkapitánya (главен комендант на полицията на Будапеща, Унгария), по повод на наложена глоба Link Logistic N&N за използване на участък от магистрала, без да е заплатена необходимата такса.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съображения 1, 12 и 15 от Директива 1999/62 гласят следното:
„(1) Премахването на нарушенията на конкуренцията между транспортните предприятия в държавите членки изисква хармонизиране на системите за облагане с данъци и установяване на справедливи механизми за налагане на такси на превозвачите за покриване на разходите на инфраструктурата.
[…]
(12) Съществуващите нарушения на конкуренцията не могат да бъдат премахнати само чрез хармонизиране на данъците или на акцизите върху горивата; като имат предвид, че все пак, докато не се приемат по-подходящи от техническа и икономическа страна форми за облагане, тези нарушения могат да бъдат смекчени чрез запазване или въвеждане на такси за изминат участък и/или такси за ползване на магистрали; като имат предвид, че би следвало да се разреши на държавите членки да събират такси за ползване на мостове, тунели и планински проходи.
[…]
(15) Ставките на таксите за ползване на инфраструктурата би следвало да се основават на продължителността на ползване на съответната инфраструктура и да бъдат диференцирани в зависимост от разходите, причинявани от превозните средства“.
4 Член 1, първа алинея от тази директива гласи:
„Настоящата директива се отнася за данъците за превозните средства, таксите за изминат участък и таксите за ползване на инфраструктура, налагани на превозните средства, така както са определени в член 2“.
5 Член 2 от посочената директива предвижда:
„За целите на настоящата директива:
[…]
б) „Т[ол] такса“ означава определена сума, платима за превозно средство въз основа на изминатото разстояние по дадена инфраструктура и на типа превозно средство, която включва такса за инфраструктура и/или такса за външни разходи;
[…]“.
6 Съгласно член 7, параграф 1 от Директива 1999/62:
„Без да се засяга член 9, параграф 1а, държавите членки могат да продължат да прилагат или да въвеждат [тол] такси и/или такси за ползване на трансевропейската пътна мрежа или на определени участъци от тази мрежа, както и на онези допълнителни участъци от своята мрежа от автомагистрали, които не са част от трансевропейската пътна мрежа, съгласно условията, предвидени в параграфи 2, 3, 4 и 5 от настоящия член и в членове 7а—7к. Това не засяга правото на държавите членки при спазване на Договора за функционирането на Европейския съюз да прилагат [тол] такси и/или такси за ползване за други пътища, при условие че налагането на [тол] такси и/или такси за ползване за такива други пътища не е дискриминационно спрямо международния трафик и не води до нарушаване на конкуренцията между операторите“.
7 Член 9а от Директивата предвижда:
„Държавите членки установяват съответен контрол и определят система от наказания, приложими за нарушаване на националните разпоредби, приети по настоящата директива. Те предприемат всички необходими мерки, за да гарантират прилагането на санкциите. Установените наказания трябва да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи“.
Унгарското право
Закон за движението по пътищата
8 Член 20, параграф 1 от közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Закон номер I от 1988 г. за движението по пътищата, наричан по-нататък „Законът за движението по пътищата“) гласи:
„С глоба се наказват лицата, които нарушават разпоредбите на този закон, на специалните нормативни актове и на актовете на общностното право относно:
[…]
m) пропорционалната на изминатото разстояние тол такса за ползване на платени пътни участъци.
[…]“.
9 Член 21 от Закона за движението по пътищата гласи:
„(1) Лицето, стопанисващо превозното средство, или в случая по член 21/A, параграф 2 — лицето, на което превозното средство е поверено за ползване, отговаря за спазването на конкретните разпоредби относно:
[…]
h) пропорционалната на изминатото разстояние тол такса за ползване на платени пътни участъци.
[…]
(2) За нарушение на параграф 1 на лицето, стопанисващо превозното средство, или в случая по член 21/A, параграф 2 — на лицето, на което е превозното средство е поверено за ползване, се налага административна глоба в размер от 10 000 HUF до 300 000 HUF [унгарски форинти (приблизително 32 EUR—974 EUR)]. Размерът на глобите, налагани за нарушение на различните разпоредби, се определя от правителството с отделно постановление. Когато с едно деяние са нарушени няколко разпоредби и отделните нарушения се разглеждат в едно производство, размерът на наложената глоба е равен на сбора от глобите, предвидени за всяко от тези нарушения.
[…]
(5) При спазване на параграф 1 правителството определя с правилник списъка на нарушенията, за които може да се налага административна глоба […] на лицето, стопанисващо превозното средство“.
Законът за тол таксите
10 Член 3, параграфи 1 и 6 от az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény (Закон номер LXVII от 2013 г. за плащането на пътна такса според изминатото разстояние за ползване на автомагистрали, скоростни пътища и първокласните пътища; наричан по-нататък „Законът за тол таксите“) предвижда:
„(1) Превозните средства, за които се дължи тол такса, трябва да разполагат с предвиденото в този закон разрешение за преминаване, за да могат да се движат по платените пътни участъци.
[…]
(6) Лицето, стопанисващо превозното средство[…], отговаря за спазването на параграф 1, що се отнася до стопанисваното от него превозно средство“.
11 Член 14 от Закона за тол таксите гласи:
„Липсва разрешение за преминаване — без да се засягат разпоредбите на член 9 — в следните случаи:
а) преди да навлезе в платения пътен участък, задълженото лице не е закупило пътен билет за използвания участък, нито е сключило с оператора на системата за плащане валиден договор, уреждащ представянето на декларации пред субекта, на когото е възложено да събира тол таксите, и плащането на същите;
b) задълженото лице се движи в платения пътен участък с декларация, в която е посочен по-нисък размер на таксата или по-ниска екологична категория от тези, които съответстват на превозното средство; или
c) за съответното превозно средство е сключен с оператора на системата за плащане валиден договор за ползване на платения пътен участък, уреждащ представянето на декларациите по този закон пред субекта, на когото е възложено да събира тол таксите, и плащането на същите, но при движението в посочения участък не е изпълнено някое от изискванията за правилно функциониране на бордовото устройство, установени с постановлението, прието съгласно този закон, и същевременно задълженото лице не е закупило пътен билет за използвания участък“.
12 Член 15 от посочения закон гласи:
„(1) Размерът на глобата се определя така, че да стимулира задължените лица да заплащат тол такса.
(2) Приходите от наложените глоби се внасят в централния бюджет като бюджетни приходи по дяла, посочен в член 14, параграф 4, буква d) от [az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (Закон номер CXCV от 2011 г. за публичните финанси)]. Плащането на глобата се извършва в [унгарски] форинти с банков превод по банкова сметка, определена с акт, приет съгласно този закон“.
13 Член 16 от посочения закон предвижда:
„Неразрешеното ползване на пътища по смисъла на настоящия закон представлява нарушение, което може да бъде наказано с глоба съгласно Закона за движение по пътищата“.
14 Член 29/A, параграфи 1, 4, 6 и 7 от Закона за тол таксите, добавен в посочения закон със Закон номер LIV от 2014 г., в сила от 9 ноември 2014 г., предвижда:
„(1) В случаите по параграфи 2—4 лицата, подали пред органа, определен да събира тол таксите (наричан по-нататък „субектът, на когото е възложено събирането на ТОЛ таксите“), молба по параграфи 6 и 7 (наричана по-нататък „молбата“), се освобождават, при спазване на този закон от заплащането на глобите, наложени за неразрешено използване на пътища съгласно член 14, буква a) в периода между 1 юли 2013 г. и 31 март 2014 г.
[…]
(4) По молба, подадена на основание параграф 7, молителят се освобождава от заплащането на глоба, наложена за нарушение на член 14, буква a) на платен пътен участък или на път към такъв участък, в срока на валидност на пътния билет и еднократно за определен контролен пункт във всяка от посоките на движение, ако посоченият пътен участък може да се счита за функционално успореден от гледна точка на пътната мрежа на участъка, за който въпросното превозно средство е имало разрешение за преминаване за същия период от време, и това разрешение не е било реално използвано в срока на неговата валидност.
[…]
(6) Освен предвиденото в параграфи 2—4 за освобождаване от глоба е необходимо молителят преди подаване на молбата да заплати на субекта, на когото е възложено събирането на тол таксите, за всяка от глобите разходи за обслужване в размер на 12 000 HUF [приблизително 39 EUR], включително данък добавена стойност и при подаване на молбата да докаже плащането им. […]
(7) Молбата може да бъде подадена в срок от 60 дни от влизането в сила на Закон LIV от 2014 г. за изменение на [Закона за тол таксите]. Въз основа на молбата и при условие че съдържанието ѝ отговаря на предвиденото в този закон и не се разминава с информацията от базата данни на субекта, на когото е възложено събирането на тол таксите, последният издава удостоверение, в което посочва дали с оглед на изпълнението на изискванията на параграфи 2—4 молителят може да бъде освободен от заплащането на глоба. Такова удостоверение не се издава, когато данните от молбата не съвпадат с информацията от базата данни на субекта, на когото е възложено събирането на тол таксите. Субектът, на когото е възложено събирането на тол таксите, издава удостоверението в срок от 120 дни от получаване на молбата. […]“.
Постановление № 410/2007 на Министерския съвет
15 Член 1, параграф 1 от közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (Постановление № 410 на Министерския съвет от 29 декември 2007 г. относно нарушенията на правилата за движение по пътищата, за които се налага административна глоба, размера на глобите в случай на нарушения на правилата за движение по пътищата, предназначението на глобите и условията за участие в контрола по пътищата (наричано по-нататък „Постановление № 410/2007 на Министерския съвет“), предвижда:
„В съответствие с член 21, параграф 1 от [Закона за движението по пътищата] при нарушение на разпоредбите на членове 2—8/А на лицето, стопанисващо превозното средство, се налага […] административна глоба в размер, определен в настоящото постановление“.
16 Член 8/А от Постановление № 410/2007 на Министерския съвет предвижда:
„(1) В съответствие с член 21, параграф 1, буква h) от [Закона за движението по пътищата] при нарушение на разпоредбите на приложение 9 лицето, стопанисващо превозното средство, заплаща глоба, чийто размер се определя според категорията на превозното средство.
(2) Лицето, стопанисващо превозното средство, не може да бъде наказвано повече от един път с глобата по параграф 1 за неразрешено движение със същото превозно средство, преди да са изминали осем часа от момента, в който за първи път е установено, че това превозно средство се движи без разрешение.
[…]“.
17 Съгласно член 9 от посоченото постановление:
„А | B | |
| B1 | B2 | B3 |
1. Нарушение, предвидено в Закона за тол таксите | Размер на глобата според категорията на превозното средство | |
| J2 | J3 | J4 |
2. Нарушение на член 14, буква a) | 140 000 | 150 000 | 165 000 |
3. Нарушение на член 14, буква b) | 80 000 | 90 000 | 110 000 |
4. Нарушение на член 14, буква c) | 140 000 | 150 000 | 165 000“ |
Постановление № 209/2013 на Министерския съвет
18 Член 24, параграф 3 от az ED törvény végrehajtásáról szóló 209/2013 (VI. 18.) Korm. rendelet (Постановление № 209 от 18 юни 2013 г. на Министерския съвет за прилагане на Закона за тол таксите) (наричано по-нататък „Постановление № 209/2013 на Министерския съвет“) предвижда:
„Пътният билет представлява разрешение за използване на път без прекъсване в съответствие с характеристиките на пътното превозно средство, посочени в момента на закупуване на билета. Пътният билет е непрехвърлим и съдържанието му не може да се променя по отношение на маршрута или характеристиките на пътното превозно средство, посочени в момента на закупуване на билета. Пътният билет може да бъде използван за пътуване, започващо в предварително определен ден, и важи:
a) от момента на закупуването му до края на следващия ден, ако срокът на валидност започва да тече в деня на закупуването,
b) от началото на посочения календарен ден до края на следващия ден, когато е закупен най-много 30 дни предварително“.
19 Член 26, параграф 1, буква с) от посоченото постановление предвижда:
„Преди да започне да използва платен пътен участък, задълженото лице трябва да се увери, че правоотношението между него и оператора на системата за плащане действително му дава право да използва електронната система за плащане, стопанисвана от субекта, който събира таксите, и че е закупило пътен билет за действително използвания маршрут“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
20 На 29 октомври 2015 г. в 19,34 ч. тежкотоварно превозно средство, категория J4 съгласно Постановление № 410/2007 на Министерския съвет, стопанисвано от Link Logistik N&N, предприятие, регистрирано в бивша югославска република Македония, се движи в Унгария по платен пътен участък без валиден документ за платена тол такса пропорционално на изминатото разстояние по този участък.
21 Същия ден в 19,52 ч. водачът на посоченото тежкотоварно превозно средство, след като заплаща по собствена инициатива таксата в размер на 19 573 HUF (около 63 EUR), дължима за целия платен пътен участък, който е имал намерение да измине, продължава пътя си по посочения участък.
22 Vas Megye Rendőrfőkapitánya (главен комендант на полицията на област Ваш, Унгария) обаче с решение от 15 януари 2016 г. налага на Link Logistik N&N административна глоба в размер на 165 000 HUF (около 532 EUR) на основание членове 21—21/B от Закона за движението по пътищата, както и съгласно член 1, параграф 1 и член 8/A от Постановление № 410/2007 на Министерския съвет, поради това че в нарушение на член 14, буква а) от Закона за тол таксите превозното средство се е движило, без да е заплатена предварително необходимата такса.
23 Главният комендант на полицията на Будапеща потвърждава това решение с мотива, че приложимата национална правна уредба, що се отнася до размера на глобата, не оставя никакво право на преценка на административния орган. Посоченият орган нямал право да вземе предвид съображения за справедливост и можел да се основава единствено на законоустановените обстоятелства, сред които не били обстоятелствата, изтъкнати от Link Logistik N&N, като последващо закупуване в кратък срок на пътен билет за целия платен пътен участък, както и обстоятелствата, които евентуално са попречили на закупуването на пътен билет преди навлизане в посочения платен пътен участък.
24 Link Logistik N&N подава жалба срещу решението на главния комендант на полицията на Будапеща пред запитващата юрисдикция, Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове на Сомбатхей, Унгария), като изтъква по-специално че унгарската правна уредба не е съобразена с правото на Съюза. Според дружеството, доколкото то е било задължено да заплати глоба в размер, който се налага на лицата или предприятията, които изобщо не са закупили пътен билет, този размер е прекомерен.
25 Запитващата юрисдикция припомня, че по делата, по които е постановено решение от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép (C‑497/15 и C‑498/15, EU:C:2017:229), чиято фактическа обстановка е аналогична с тази по главното производство, Съдът тълкува изискването за съразмерност, предвидено в член 9а от Директива 1999/62, и констатира, че размерът на глобите, предвиден в унгарската правна уредба, не отговаря на това изискване.
26 Сезирана със спора по главното производство, запитващата юрисдикция иска да се установи най-напред дали тази разпоредба е пряко приложима.
27 На следващо място, запитващата юрисдикция счита, че подобно изискване не е неограничено. Макар върховенството на правото на Съюза и задължението за лоялност, възложено на държавите членки, да предполагат, че националното право следва да се остави без приложение, когато противоречи на разпоредба на директива, която не е пряко приложима, не било необходимо, а понякога дори невъзможно, да се допълни материална разпоредба на националното право чрез тълкуване.
28 Поради това запитващата юрисдикция счита, че тълкуването на националното право в съответствие с дадена директива не може да се осъществява под формата на скрита законодателна дейност, като се изземе компетентността на националния законодател и се превишат правомощията на правоприлагащите органи.
29 Според запитващата юрисдикция в конкретния случай не е възможно — без намесата на националния законодател — в рамките на тълкуването на националното право в съответствие с Директива 1999/62 да се допълни член 21, параграф 2 от Закона за движението по пътищата, като се добави изискването за съразмерност, доколкото, от една страна, що се отнася до определянето на размера на глобите, тази разпоредба препраща към постановление, и от друга страна, подлежащата на тълкуване и прилагане унгарска правна уредба не съдържа такова изискване за пропорционалност.
30 Запитващата юрисдикция посочва, че въпросът дали без националният законодател да е въвел изискване за пропорционалност в националното право, то може да се тълкува в съответствие с правото на ЕС, разделя специалистите и води до поява на различни мнения.
31 При тези обстоятелства Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове на Сомбатхей) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Представлява ли изискването за съразмерност, установено в член 9а от [Директива 1999/62] и тълкувано от Съда в [решение от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép (C 497/15 и C 498/15, (EU:C:2017:229)], пряко приложима разпоредба на тази директива?
2) В случай че изискването за съразмерност, установено в [тази разпоредба], тълкувана от Съда в [решение от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép (C‑497/15 и C‑498/15, (EU:C:2017:229)], не представлява пряко приложима разпоредба на тази директива:
възможно и необходимо ли е — при положение че липсва законодателна намеса на национално равнище — при тълкуване на националното законодателство в съответствие с правото на Съюза националният съд и националният административен орган да допълват приложимата към разглеждания случай национална правна уредба с материалноправните критерии на изискването за съразмерност, установени в [решение от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép (C‑497/15 и C‑498/15, (EU:C:2017:229)]?“.
По преюдициалните въпроси
32 С преюдициалните си въпроси, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали изискването за съразмерност на наказанията, налагани от държавите членки за нарушения на националните разпоредби, приети в изпълнение на Директива 1999/62, предвидено в член 9а, е пряко приложима разпоредба, и при отрицателен отговор, дали съдилищата и административните органи на съответната държава членка, с оглед на тълкуване на националното право в съответствие с правото на Съюза, могат или трябва да допълват без намесата на националния законодател, разглежданата национална правна уредба, като добавят материалноправни критерии, установени в практиката на Съда.
По допустимостта
33 Унгарското правителство оспорва допустимостта на поставените въпроси, като изтъква, що се отнася до първия въпрос, че доколкото постоянната практика на Съда е лесно приложима по главното производство, отговорът на този въпрос не е необходим за решаването на спора в главното производство, а що се отнася до втория въпрос, че видно от обясненията на запитващата юрисдикция, тя очаква Съдът да посочи как по главното производство да тълкува националното право в съответствие с правото на Съюза, което е от компетентността единствено на националния съд.
34 Що се отнася до първото възражение за недопустимост, следва да се припомни, че в рамките на установеното от член 267 ДФЕС сътрудничество само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, след като отправените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (вж. по-специално решение от 5 юни 2018 г., Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein, C‑210/16, EU:C:2018:388, т. 47 и цитираната съдебна практика).
35 Оттук следва, че въпросите относно правото на Съюза се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване или исканата преценка на валидността на норма от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество, или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. по-специално решение от 31 май 2018 г., Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, т. 21).
36 Настоящият случай обаче не е такъв. В действителност, преди всичко в акта за преюдициално запитване фактическата и правната рамка е описана в достатъчна степен, за да може да се определи обхватът на поставените въпроси. На следващо място, в преюдициалното запитване ясно са изложени мотивите, поради които запитващата юрисдикция изпитва съмнения относно тълкуването на член 9а от Директива 1999/62, и по-специално на изискването за съразмерност, закрепено в този член, тълкувано от Съда в решение от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép (C‑497/15 и C‑498/15, EU:C:2017:229). На последно място, исканото тълкуване има връзка с действителността и предмета на спора в главното производство, а преюдициалните въпроси не са хипотетични, тъй като отговорът на Съда ще има пряко въздействие върху глобата, която може да бъде или да не бъде наложена на жалбоподателя в главното производство.
37 Що се отнася до второто възражение за недопустимост, е вярно, че съгласно постоянната съдебна практика Съдът не следва да се произнася по тълкуването на национални разпоредби, тъй като това тълкуване попада в изключителната компетентност на националните юрисдикции (решение от 5 юни 2018 г., Grupo Norte Facility, C‑574/16, EU:C:2018:390, т. 32).
38 Въпреки това следва да се констатира, че формулираните от запитващата юрисдикция въпроси не се отнасят до тълкуването на унгарското право, а на правото на Съюза, и по-специално на изискването за съразмерност, предвидено в член 9а от Директива 1999/62, както и на последиците от решение от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép (C‑497/15 и C‑498/15, EU:C:2017:229), което е от компетентността на Съда.
39 Предвид изложеното по-горе следва да се приеме, че поставените въпроси са допустими.
По същество
Предварителни бележки
40 Следва да се припомни, че принципът на пропорционалност е част от общите принципи на правото на Съюза, които са в основата на общите конституционни традиции на държавите членки и трябва да бъдат спазвани в национална правна уредба, навлизаща в приложното поле на правото на Съюза или приета в изпълнение на това право (вж. по-специално определение от 12 юни 2014 г., Pańczyk, C‑28/14, непубликувано, EU:C:2014:2003, т. 26). Принципът на пропорционалност задължава държавите членки да приемат мерки, които са подходящи за постигането на преследваните цели и не надхвърлят необходимото за постигането им (вж. в този смисъл решение от 17 април 2018 г., Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, т. 68 и цитираната съдебна практика).
41 Този принцип, който е гарантиран и в член 49, параграф 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и който предвижда, че тежестта на наказанията не трябва да бъде несъразмерна спрямо престъплението, е задължителен за държавите членки, когато прилагат правото на Съюза в съответствие с член 51, параграф 1 от Хартата.
42 Следователно тежестта на санкцията трябва да съответства на тежестта на съответното престъпление, като това изискване произтича не само от член 52, параграф 1 от Хартата, но и от принципа на пропорционалност на наказанията, установен в член 49, параграф 3 от Хартата (вж. в този смисъл решение от 20 март 2018 г., Garlsson Real Estate и др., C‑537/16, EU:C:2018:193, т. 56).
43 Видно от разясненията относно Хартата на основните права (ОВ C 303, 2007 г., стр. 17), че съгласно член 52, параграф 3 от Хартата, доколкото правото, гарантирано в член 49, е гарантирано от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), неговият смисъл и обхват са същите като предвидените в ЕКПЧ. Следователно изискванията на Европейския съд по правата на човека по отношение на съразмерността на наказанията са приложими в случай като разглеждания в главното производство на основание член 17, параграф 1, член 51, параграф 1 и член 52, параграфи 1 и 3 от Хартата във връзка едни с други.
44 Следва да се отбележи освен това, че за да се провери наличието на нарушение на правото на собственост, закрепено в член 1 от Първи допълнителен протокол към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписан на 20 март 1952 г. в Париж, който предвижда, че всяко физическо или юридическо лице има право мирно да се ползва от своята собственост, Европейският съд по правата на човека преценява, като се вземат предвид обстоятелствата по конкретния случай, дали паричните санкции от наказателноправен или административноправен характер предполагат прекомерна тежест или лишаване от собственост за лицето, на което са наложени, така че да направи тези санкции несъразмерни (вж. по-специално решения на ЕСПЧ от 18 юни 2013 г., S.C. Complex Herta Import Export S.R.L. Lipova с/у Румъния, CE:ECHR:2013:0618JUD001711804, § 38, и от 4 март 2014 г., Grande Stevens и др. с/у Италия, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 199).
45 От това следва, че принципът на пропорционалност изисква, от една страна, наложеното наказание да съответства на тежестта на нарушението, и от друга страна, при определянето на наказанието и на размера на имуществената санкция да се отчитат конкретните обстоятелства по случая.
46 Именно в светлината на тези съображения следва да се отговори на поставените въпроси.
По първия и втория въпрос
47 Важно да се припомни, че според постоянната съдебна практика във всички случаи, когато от гледна точка на съдържанието си разпоредбите на една директива изглеждат безусловни и достатъчно точни, частноправните субекти могат основателно да се позовават на тях срещу държава членка пред националните юрисдикции на въпросната държава, когато тя не е транспонирала в предвидения срок директивата в националното право или когато я е транспонирала неправилно (решение от 15 февруари 2017 г., British Film Institute, C‑592/15, EU:C:2017:117, т. 13).
48 В това отношение следва да се разгледат естеството, структурата и формулировката на разглежданата разпоредба (решение от 4 декември 1974 г., van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, т. 12). Такъв е по-специално случаят, когато разпоредба на въпросната директива установява задължение, по отношение на което не е предвидено никакво изключение или условие и което по своята същност не изисква приемането на никакъв акт било на институциите на Съюза, било на държавите членки и което не предоставя на държавите членки никакво право за преценка (вж. по-специално решения от 4 декември 1974 г., van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, т. 6 и 13, както и от 22 декември 2010 г., Gavieiro Gavieiro и Iglesias Torres, C‑444/09 и C‑456/09, EU:C:2010:819, т. 79).
49 Ето защо в настоящия случай следва да се разгледа въпросът дали предвиденото в член 9а от Директива 1999/62 изискване за пропорционалност с оглед на съдържанието му изглежда безусловно и достатъчно точно, за да може частноправен субект да се позове на него срещу държава членка пред националните органи на въпросната държава.
50 В съответствие с тази разпоредба държавите членки определят приложимия санкционен режим при нарушение на националните разпоредби, приети съгласно тази директива, като предвидените наказания трябва да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи.
51 При това положение, за да се приложи принципът на пропорционалност в рамките на Директива 1999/62, държавите членки са длъжни да приемат необходимите правни актове съгласно вътрешното си право, като се има предвид, че член 9а от посочената директива постановява задължение, което по естеството си изисква приемането на акт от държавите членки, които разполагат с широко право на преценка при транспонирането на това изискване.
52 В този контекст следва да се отбележи, че посочената директива не съдържа по-точни правила, що се отнася до определянето на посочените санкции на национално равнище, и по-специално не предвижда изрично какъвто и да било критерий за преценка на пропорционалността на подобни санкции (решение от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép, C‑497/15 и C‑498/15, EU:C:2017:229, т. 38).
53 Следователно, тъй като тази разпоредба изисква намесата на държавите членки и им предоставя значителна свобода на преценка, член 9а от Директива 1999/62 с оглед на съдържанието му не може да се разглежда като безусловен и достатъчно точен, а това изключва директния му ефект.
54 Обратното тълкуване би довело на практика до премахване на правото на преценка, предоставено единствено на националните законодатели, които следва да разработят подходящ санкционен режим в рамките, определени от член 9а от Директива 1999/62.
55 От това следва, че при обстоятелства като тези по главното производство изискването за съразмерност на наказанията, предвидено в член 9а от Директива 1999/62, не може да се тълкува в смисъл, че задължава националния съд да замести националния законодател.
56 Ето защо член 9а от Директива 1999/62 няма директен ефект и не предоставя на правните субекти, при положение като разглежданото в главното производство, правото да се позовават на него пред националните органи.
57 Въпреки това следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика произтичащото от дадена директива задължение за държавите членки да постигнат предвидения в нея резултат, както и задължението им по член 4, параграф 3 ДЕС и на член 288 ДФЕС да предприемат всички необходими мерки, общи или специални, за да осигурят изпълнението на това задължение, тежи върху всички органи на държавите членки, включително — в рамките на тяхната компетентност — върху съдебните органи (вж. по-специално решения от 14 септември 2016 г., Martínez Andrés и Castrejana López, C‑184/15 и C‑197/15, EU:C:2016:680, т. 50 и цитираната съдебна практика, и от 24 януари 2018 г., Pantuso и др., C‑616/16 и C‑617/16, EU:C:2018:32, т. 42).
58 За да изпълни това задължение, принципът за съответстващо тълкуване изисква националните юрисдикции да използват всички свои правомощия, като вземат предвид вътрешното право в неговата цялост и като приложат признатите от последното методи за тълкуване, за да гарантират пълната ефективност на правото на Съюза и да стигнат до разрешение, което съответства на преследваната от него цел (вж. по-специално решения от 13 юли 2016 г., Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, т. 43 и от 28 юни 2018 г., Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, т. 70 и цитираната съдебна практика).
59 Така задължението на националния съд да се позове на съдържанието на правото на Съюза, когато тълкува и прилага релевантните норми на вътрешното право, е ограничено от общите принципи на правото и не може да служи като основа за тълкуване contra legem на националното право (вж. по-специално решение от 13 юли 2016 г., Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, т. 44).
60 Без да се засяга необходимостта от проверка от страна на запитващата юрисдикция обаче, видно от представената пред Съда преписка, тълкуването на националното право в съответствие с член 9а от Директива 1999/62 би могло да доведе до тълкуване contra legem, доколкото посочената юрисдикция следва да намали размера на глобата, наложена на жалбоподателя в главното производство, въпреки че унгарската правна уредба относно пътнотранспортните нарушения установява точно размера на глобите, без да предвижда възможност за тяхното намаляване или изискване те да са в съответствие с принципа на пропорционалност.
61 Въпреки това, от постоянната съдебна практика следва също, че ако не е възможно такова съответстващо тълкуване, националната юрисдикция е длъжна да приложи правото на Съюза в неговата цялост и да защити правата, които то дава на частноправните субекти, като при необходимост остави без приложение всяка разпоредба, която, ако бъде приложена, предвид обстоятелствата по случая, би довела до несъответстващ на правото на Съюза резултат (решение от 13 юли 2016 г., Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, т. 45 и цитираната съдебна практика).
62 С оглед на всички гореизложени съображения на поставените въпроси следва да се отговори, от една страна, че не може да се приеме, че изискването за съразмерност, предвидено в член 9а от Директива 1999/62, има директен ефект, и от друга страна, че с оглед на задължението си да предприеме всички необходими общи или специални мерки, за да гарантира изпълнението на тази разпоредба, националният съд трябва да тълкува националното право в съответствие с посочената разпоредба или, ако такова съответстващо тълкуване е невъзможно, да остави без приложение всяка разпоредба, която, ако бъде приложена, предвид обстоятелствата по случая, би довела до несъответстващ на правото на Съюза резултат.
По съдебните разноски
63 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
Не може да се приеме, че изискването за съразмерност, предвидено в член 9а от Директива 1999/62/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 юни 1999 година относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за използване на определени инфраструктури, изменена с Директива 2011/76/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 27 септември 2011 г., има директен ефект.
С оглед на задължението си да предприеме всички необходими общи или специални мерки, за да гарантира изпълнението на тази разпоредба, националният съд трябва да тълкува националното право в съответствие с посочената разпоредба или, ако такова съответстващо тълкуване е невъзможно, да остави без приложение всяка разпоредба, която, ако бъде приложена, предвид обстоятелствата по случая, би довела до несъответстващ на правото на Съюза резултат.
Подписи