ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
4. října 2018(*)
„Řízení o předběžné otázce – Sbližování právních předpisů – Silniční přeprava – Daňová ustanovení – Směrnice 1999/62/ES – Poplatky za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly – Mýtné – Povinnost členských států stanovit účinné, přiměřené a odrazující sankce – Paušální pokuta – Zásada proporcionality – Přímá použitelnost směrnice“
Ve věci C‑384/17,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správní a pracovněprávní soud v Szombathely, Maďarsko) ze dne 13. června 2017, došlým Soudnímu dvoru dne 27. června 2017, v řízení
Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistik N&N
proti
Budapest Rendőrfőkapitánya,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení J. L. da Cruz Vilaça, předseda senátu, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger (zpravodajka) a F. Biltgen, soudci,
generální advokát: M. Bobek,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za maďarskou vládu G. Koósem a M. Z. Fehérem, jako zmocněnci,
– za Evropskou komisi L. Havasem a J. Hottiaux, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 26. června 2018,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 9a směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/62/ES ze dne 17. června 1999 o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly (Úř. věst. 1999, L 187, s. 42), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/76/EU ze dne 27. září 2011 (Úř. věst. 2011, L 269, s. 1) (dále jen „směrnice 1999/62“).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N & N (dále jen „Link Logistic N & N“) a Budapest Rendőrfőkapitánya (policejní prezident Budapešti, Maďarsko) ve věci uložení pokuty společnosti Link Logistic N & N za užití úseku dálnice bez uhrazení požadovaného poplatku.
Právní rámec
Unijní právo
3 Body 1, 12 a 15 odůvodnění směrnice 1999/62 znějí:
„(1) K zamezení narušování hospodářské soutěže mezi dopravci v členských státech je třeba harmonizovat systémy poplatků a zavést spravedlivé mechanismy hrazení nákladů na pozemní komunikace dopravci. Stávajícím narušením hospodářské soutěže nelze zcela zamezit pouze harmonizací daní a spotřebních daní z paliva.
[…]
(12) Stávajícím narušením hospodářské soutěže nelze zcela zamezit pouze harmonizací daní a spotřebních daní z paliva. Do zavedení technicky a hospodářsky vhodnějších forem zdanění mohou však být tato narušení snížena možností zachovat v platnosti nebo zavést mýtné nebo dálniční poplatky. Kromě toho by členským státům mělo být povoleno vybírat poplatky za použití mostů, tunelů a horských průsmyků.
[…]
(15) Poplatky za užívání by měly být úměrné době užívání pozemní komunikace a být rozlišeny s přihlédnutím k nákladům vzniklým na základě používání silničními vozidly.“
4 Článek 1 první pododstavec této směrnice stanoví:
„Tato směrnice se vztahuje na daně z vozidel, mýtné a poplatky za užívání ukládané na vozidla, jak jsou definovány v článku 2.“
5 Článek 2 uvedené směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
b) ‚mýtným‘ stanovená částka, která se platí za jízdu vozidla podle ujeté vzdálenosti po určité pozemní komunikaci a za určitý druh vozidla a která zahrnuje poplatek za pozemní komunikace nebo poplatek za externí náklady;
[…]“
6 Článek 7 odst. 1 směrnice 1999/62 stanoví:
„Aniž je dotčen čl. 9 odst. 1a, mohou členské státy ponechat v platnosti nebo zavést mýtné nebo poplatky za užívání transevropské silniční sítě nebo některých úseků této sítě anebo jakýchkoliv dalších úseků své dálniční sítě, které nejsou součástí transevropské silniční sítě, za podmínek uvedených v odstavcích 2 až 5 tohoto článku a článcích 7a až 7k. Tím není dotčeno právo členských států v souladu se Smlouvou o fungování Evropské unie uplatňovat mýtné nebo poplatky za užívání na jiných pozemních komunikacích za předpokladu, že uložení mýtného nebo poplatků za užívání těchto jiných pozemních komunikací neznevýhodňuje mezinárodní dopravu a nevede k narušení hospodářské soutěže mezi hospodářskými subjekty.“
7 Článek 9a této směrnice stanoví:
„Členské státy zavedou patřičné kontroly a určí systém sankcí použitelný při porušení vnitrostátních ustanovení přijatých podle této směrnice. Přijmou veškerá nezbytná opatření k zajištění jejich uplatňování. Tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující.“
Maďarské právo
Zákon o provozu na pozemních komunikacích
8 Ustanovení § 20 odst. 1 közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (zákon č. I z roku 1988 o provozu na pozemních komunikacích, dále jen „zákon o provozu na pozemních komunikacích“) stanoví:
„Pokuta se uloží každému, kdo poruší ustanovení tohoto zákona, zvláštních zákonů či podzákonných předpisů nebo právních aktů Společenství upravujících
[…]
m) poplatek za užití zpoplatněného silničního úseku úměrný k ujeté vzdálenosti.
[…]“
9 Ustanovení § 21 zákona o provozu na pozemních komunikacích stanoví:
„1) Provozovatel vozidla nebo v případě podle § 21/A odst. 2 osoba, které bylo vozidlo svěřeno do užívání, odpovídá za to, že při provozu nebo užívání vozidla nejsou porušovány ustanovení zvláštních právních předpisů upravujících
[…]
h) poplatek za užití mýtného úměrného k ujeté vzdálenosti.“
[…]
2) Za porušení některé z povinností stanovených v odstavci 1 se provozovateli vozidla nebo v případě podle § 21/A odst. 2 osobě, které bylo vozidlo svěřeno do užívání, uloží pokuta ve výši od 10 000 [maďarských forintů (HUF)] do 300 000 HUF (přibližně od 32 eur do 974 eur). Výši pokut, které mohou být uloženy za porušení jednotlivých uvedených ustanovení, stanoví vláda nařízením. Naplňuje-li určité jednání znaky skutkové podstaty zároveň několika přestupků a je-li projednáno v témž řízení, uloží se za tyto přestupky pokuta ve výši součtu pokut stanovených pro každý jednotlivý přestupek.
[…]
5) Vláda s ohledem na ustanovení odstavce 1 stanoví nařízením seznam přestupků, za něž lze uložit pokutu […] provozovateli vozidla.“
Zákon o mýtném
10 Ustanovení § 3 odst. 1 a 6 az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény (zákon č. LXVII z roku 2013, o poplatku za užívání dálnic, rychlostních komunikací a silnic I. třídy úměrně k ujeté vzdálenosti, dále jen „zákon o mýtném“), stanoví:
„1) Vozidla podléhající povinnosti uhradit mýtné mohou užívat zpoplatněné úseky pozemních komunikací jen tehdy, mají-li oprávnění k užití podle tohoto zákona.
[…]
6) Provozovatel vozidla odpovídá v případě jím provozovaného vozidla za splnění povinností uvedených v odstavci 1.“
11 Ustanovení § 14 zákona o mýtném stanoví:
„Aniž jsou dotčeny výjimky stanovené v § 9, má se za to, že oprávnění k užití silnice neexistuje, jestliže:
a) osoba povinná k úhradě mýtného, která neuzavřela se správcem mýtného systému platnou smlouvu za účelem předkládání prohlášení subjektu pověřenému výběrem mýtného a úhrady mýtného podle tohoto zákona, nezakoupila před začátkem užívání zpoplatněného úseku pozemní komunikace úsekový lístek odpovídající užitému úseku,
b) osoba povinná k úhradě mýtného projíždí zpoplatněným úsekem pozemní komunikace s prohlášením uvádějícím nižší sazbu nebo emisní kategorii, než jaká odpovídá skutečnosti, nebo
c) pro příslušné vozidlo byla se správcem mýtného systému uzavřena k užití zpoplatněného úseku pozemní komunikace platná smlouva za účelem předkládání prohlášení subjektu pověřenému výběrem mýtného a úhrady mýtného podle tohoto zákona, ovšem při užití daného úseku nebyl splněn některý z požadavků na řádné fungování palubního přístroje, stanovených nařízením vlády na základě zmocnění podle tohoto zákona, a osoba povinná k úhradě mýtného nezakoupila před užitím zpoplatněného úseku pozemní komunikace úsekový lístek odpovídající užitému úseku.“
12 Ustanovení § 15 tohoto zákona stanoví:
„1) Výše pokuty se stanoví tak, aby povinné osoby motivovala k úhradě předepsaného mýtného.
2) Příjmy z pokut jsou příjmem státního rozpočtu evidovaným v kapitole podle § 14 odst. 4 písm. d) [az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (zákon č. CXCV z roku 2011 o veřejných financích)]. Pokuta se hradí v [maďarských] forintech převodem na bankovní účet určený prováděcím předpisem k tomuto zákonu.“
13 Ustanovení § 16 uvedeného zákona stanoví:
„Jízda po pozemních komunikacích v rozporu s tímto zákonem je přestupkem, za který lze uložit pokutu podle příslušných ustanovení zákona o provozu na pozemních komunikacích.“
14 Ustanovení § 29/A odst. 1, 4, 6 a 7 zákona o mýtném, vloženého do tohoto zákona zákonem č. LIV z roku 2014 s účinností od 9. listopadu 2014, stanoví:
„1) Za podmínek stanovených v odstavcích 2 až 4 se podle ustanovení tohoto zákona upustí od vymáhání pokuty uložené za jízdu bez povolení k průjezdu podle § 14 písm. a), ke které došlo v období od 1. července 2013 do 31. března 2014, v případě žadatelů, kteří v souladu s odstavci 6 a 7 podají k subjektu určenému k výběru mýtného (dále jen ‚subjekt pověřený výběrem mýtného‘) žádost (dále jen ‚žádost‘).
[…]
4) Na základě odůvodněné žádosti se za podmínek stanovených v odstavci 7 upustí od vymáhání pokuty uložené žadateli za přestupek podle § 14 písm. a), byla-li pokuta uložena – v rámci časové platnosti úsekového lístku a ne více než jednou na určitém kontrolním místě v každém směru jízdy – na zpoplatněnému úseku pozemní komunikace nebo na komunikaci k ní vedoucí, který se z funkčního hlediska silniční sítě považuje za paralelní s úsekem, pro který mělo příslušné vozidlo na stejné období oprávnění k užití, a tohoto oprávnění nebylo ve skutečnosti v rámci jeho časové platnosti využito.
[…]
6) Vedle splnění požadavků na upuštění od vymáhání pokuty stanovených v odstavcích 2 až 4 je žadatel před podáním žádosti povinen uhradit subjektu pověřenému výběrem mýtného administrativní náklady ve výši 12 000 HUF [přibližně 39 eur] včetně daně z přidané hodnoty za každou pokutu a doložit uhrazení této částky při podání žádosti. […]
7) Žádost lze podat do šedesáti dnů od nabytí účinnosti zákona č. LIV z roku 2014, kterým se mění zákon [o mýtném]. Na základě podané žádosti vydá subjekt pověřený výběrem mýtného, je-li obsah žádosti v souladu s tímto zákonem a neliší-li se od údajů v databázi subjektu pověřeného výběrem mýtného, osvědčení o tom, zda s ohledem na splnění podmínek stanovených v odstavcích 2 až 4 lze upustit od vymáhání pokuty od žadatele. Takové osvědčení se nevydá, nesouhlasí-li údaje uvedené v žádosti s údaji v databázi subjektu pověřeného výběrem mýtného. Subjekt pověřený výběrem mýtného vydá osvědčení ve lhůtě sto dvaceti dnů od přijetí žádosti. […]“
Nařízení vlády č. 410/2007
15 Ustanovení § 1 odst. 1 a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (nařízení vlády č. 410, kterým se stanoví seznam dopravních přestupků, za něž se ukládají pokuty, výše pokut za dopravní přestupky, režim účelového určení těchto pokut, jakož i podmínky spolupráce při silničních kontrolách) ze dne 29. prosince 2007 (dále jen „nařízení vlády č. 410/2007“), stanoví:
„Na základě § 21 odst. 1 [zákona o provozu na pozemních komunikacích] se provozovateli dotčeného vozidla […] uloží za přestupek podle ustanovení § 2 až § 8/A pokuta ve výši stanovené v tomto nařízení.“
16 Ustanovení § 8/A nařízení vlády č. 410/2007 stanoví:
„1) V souladu s § 21 odst. 1 [zákona o provozu na pozemních komunikacích] se provozovateli vozidla uloží za porušení ustanovení přílohy 9 pokuta ve výši odpovídající příslušné kategorii vozidla.
2) Za jízdu téhož vozidla bez oprávnění nelze provozovateli vozidla uložit pokutu podle odstavce 1 více než jednou za dobu osmi hodin od prvního konstatování jízdy tohoto vozidla bez oprávnění.
[…]“
17 Příloha 9 tohoto nařízení stanoví:
„A | B | |
| B1 | B2 | B3 |
1. Přestupek podle zákona o mýtném | Výše pokuty podle kategorie vozidla | |
| J2 | J3 | J4 |
2. Přestupek podle § 14 písm. a) | 140 000 | 150 000 | 165 000 |
3. Přestupek podle § 14 písm. b) | 80 000 | 90 000 | 110 000 |
4. Přestupek podle § 14 písm. c) | 140 000 | 150 000 | 165 000“ |
Nařízení vlády č. 209/2013
18 Ustanovení § 24 odst. 3 az ED törvény végrehajtásáról szóló 209/2013 (VI. 18.) Korm. rendelet (nařízení vlády č. 209, kterým se provádí zákon o mýtném), ze dne 18. června 2013 (dále jen „nařízení vlády č. 209/2013“), stanoví:
„Úsekový lístek představuje oprávnění k užití pro jednu nepřerušenou jízdu jednoho vozidla s parametry zadanými v okamžiku zakoupení úsekového lístku. Úsekový lístek je nepřenosný; plánovanou trasu ani parametry vozidla zadané v okamžiku nabytí úsekového lístku nelze měnit. Úsekový lístek lze použít pro jednu jízdu započatou v předem určený den a je platný:
a) od okamžiku zakoupení do konce následujícího dne, začíná-li platnost úsekového lístku v den jeho zakoupení,
b) od začátku určeného kalendářního dne do konce následujícího dne, je-li úsekový lístek zakoupen v předprodeji, nejdříve však 30 dnů před začátkem jeho platnosti.“
19 Ustanovení § 26 odst. 1 písm. c) tohoto nařízení stanoví:
„Osoba povinná k úhradě mýtného je povinna před užitím zpoplatněného úseku pozemní komunikace zajistit, aby jí její právní vztah se správcem mýtného systému skutečně umožňoval využívat [elektronický systém výběru mýtného] provozovaný subjektem pověřeným výběrem mýtného a aby jeho prostřednictvím zakoupila úsekový lístek odpovídající skutečně projeté trase.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
20 Dne 29. října 2015 v 19:34 hodin těžké nákladní vozidlo kategorie J4 ve smyslu nařízení vlády č. 410/2007 provozované společností Link Logistik N & N, jež je podnikem zapsaným v Bývalé jugoslávské republice Makedonii, projelo Maďarskem zpoplatněným úsekem silnice bez platného úsekového lístku a bez uhrazení poplatku odpovídajícího vzdálenosti ujeté po tomto úseku.
21 Téhož dne v 19:52 hodin řidič uvedeného nákladního vozidla poté, co z vlastní iniciativy zaplatil poplatek ve výši 19 573 HUF (přibližně 63 eur) za celý plánovaný zpoplatněný úsek silnice, pokračoval v jízdě po uvedeném úseku.
22 Vas Megye Rendőrfőkapitánya (policejní prezident župy Vas, Maďarsko) však rozhodnutím ze dne 15. ledna 2016 uložil společnosti Link Logistik N & N správní pokutu ve výši 165 000 HUF (přibližně 532 eur) podle ustanovení § 21 až § 21/B zákona o provozu na pozemních komunikacích, jakož i ustanovení § 1 odst. 1 a § 8/A nařízení vlády č. 410/2007 s odůvodněním, že v rozporu s § 14 písm. a) zákona o mýtném bylo dotčené vozidlo provozováno, aniž byl předem uhrazen požadovaný poplatek.
23 Policejní prezident Budapešti uvedené rozhodnutí potvrdil s odůvodněním, že použitelná vnitrostátní právní úprava neponechává správnímu orgánu žádný prostor pro uvážení ohledně výše pokuty. Tento orgán podle jeho názoru není oprávněn přihlížet k otázkám ekvity a může vycházet pouze z údajů stanovených zákonem, mezi nimiž nejsou uvedeny ani okolnosti, jichž se dovolává společnost Link Logistik N & N, jako například zakoupení úsekového lístku a posteriori v krátké lhůtě pro celou cestu podléhající mýtnému, ani okolnosti, které případně bránily zakoupení úsekového lístku před použitím tohoto zpoplatněného úseku silnice.
24 Společnost Link Logistik N & N podala proti rozhodnutí policejního prezidenta Budapešti žalobu k předkládajícímu soudu, Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovněprávní soud v Szombathely, Maďarsko), přičemž zejména tvrdila, že maďarská právní úprava není v souladu s unijním právem. Má za to, že tato částka je nepřiměřeně vysoká, jelikož musela zaplatit pokutu, jež je stejně vysoká jako pokuta uložená osobám či podnikům, které úsekový lístek vůbec nezakoupily.
25 Předkládající soud připomíná, že ve věcech, ve kterých byl vydán rozsudek ze dne 22. března 2017, Euro-Team a Spirál-Gép (C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229), jejichž skutkové okolnosti jsou podobné těm ve sporu v původním řízení, vyložil Soudní dvůr požadavek přiměřenosti stanovený v článku 9a směrnice 1999/62 a konstatoval, že pokuty ukládané maďarskou právní úpravou tento požadavek nesplňují.
26 Předkládající soud, jenž rozhoduje ve sporu v původním řízení, si nejprve klade otázku, zda je toto ustanovení přímo použitelné.
27 Dále má předkládající soud za to, že takový požadavek není neomezený. I když přednost unijního práva a požadavek loajality uložené členským státům mohou vyžadovat, aby se vnitrostátní právo neuplatnilo, když je v rozporu s ustanovením směrnice, které není přímo použitelné, není nezbytné, či někdy není možné, hmotněprávně doplnit vnitrostátní právo prostřednictvím právního výkladu.
28 Předkládající soud je tedy toho názoru, že výklad vnitrostátního práva v souladu se směrnicí nemůže mít formu neoprávněné legislativní činnosti převzetím pravomoci vnitrostátního zákonodárce, a tudíž jít nad rámec pravomoci orgánů pověřených uplatňováním práva.
29 Podle předkládajícího soudu není v projednávané věci bez zásahu vnitrostátního zákonodárce možné v rámci výkladu vnitrostátního práva v souladu se směrnicí 1999/62 doplnit § 21 odst. 2 zákona o provozu na pozemních komunikacích vložením požadavku přiměřenosti vzhledem k tomu, že jednak uvedené ustanovení ohledně stanovení výše pokut odkazuje na nařízení a jednak maďarská právní úprava, kterou je třeba uplatnit a poskytnout její výklad, tento požadavek přiměřenosti neobsahuje.
30 Předkládající soud uvádí, že otázka, zda lze vnitrostátní právo vykládat v souladu s unijním právem, aniž do něj vnitrostátní zákonodárce vložil požadavek přiměřenosti, rozděluje odborníky a vede k různým názorům.
31 Za těchto okolností se Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správní a pracovněprávní soud v Szombathely) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Představuje požadavek přiměřenosti stanovený v článku 9a [směrnice 1999/62], který vyložil Soudní dvůr Evropské unie v [rozsudku ze dne 22. března 2017, Euro-Team a Spirál-Gép (C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229)], přímo použitelné ustanovení této směrnice?
2) Pokud požadavek přiměřenosti stanovený v [tomto ustanovení, tak jak je vyloženo Soudním dvorem] v [rozsudku ze dne 22. března 2017, Euro-Team a Spirál-Gép (C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229)], není přímo použitelným ustanovením této směrnice:
Umožňuje a vyžaduje výklad vnitrostátního práva v souladu s unijním právem, aby vnitrostátní soud a správní orgán bez legislativního zásahu uvedeného členského státu doplnily maďarskou právní úpravu, která je předmětem projednávané věci, hmotněprávními kritérii požadavku přiměřenosti stanovenými v [rozsudku ze dne 22. března 2017, Euro-Team a Spirál-Gép (C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229)]?“
K předběžným otázkám
32 Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda je požadavek přiměřenosti sankcí přijatých členskými státy v oblasti porušení vnitrostátních právních předpisů přijatých k provedení směrnice 1999/62, stanovený v článku 9a této směrnice, přímo použitelným ustanovením, a v případě záporné odpovědi, zda soudy a správní orgány dotyčného členského státu mohou nebo musí za účelem výkladu vnitrostátního práva v souladu s unijním právem bez legislativního zásahu uvedeného členského státu doplňovat dotčenou vnitrostátní právní úpravu hmotněprávními kritérii vymezenými judikaturou Soudního dvora.
K přípustnosti
33 Maďarská vláda zpochybňuje přípustnost položených otázek a stran první otázky tvrdí, že jelikož je ustálená judikatura Soudního dvora snadno použitelná na věc v původním řízení, není odpověď na tuto otázku nezbytná pro vyřešení sporu v původním řízení, a stran druhé otázky, že z vysvětlení poskytnutých předkládajícím soudem vyplývá, že tento soud očekává od Soudního dvora informace, jak je třeba ve věci v původním řízení vykládat vnitrostátní právo v souladu s unijním právem, což patří do výlučné pravomoci vnitrostátního soudu.
34 Pokud jde o první námitku nepřípustnosti, je třeba připomenout, že v rámci spolupráce Soudního dvora a vnitrostátních soudů, zavedené článkem 267 SFEU, je věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Týkají-li se tedy položené otázky výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (viz zejména rozsudek ze dne 5. června 2018, Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein, C‑210/16, EU:C:2018:388, bod 47 a citovaná judikatura).
35 Z toho vyplývá, že k otázkám týkajícím se unijního práva se váže domněnka relevance. Soudní dvůr smí rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem odmítnout pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad nebo žádané posouzení platnosti unijní normy nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (viz zejména rozsudek ze dne 31. května 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, bod 21).
36 Tak tomu přitom v projednávané věci není. Předkládací rozhodnutí totiž vymezuje skutkový a právní rámec dostatečně k tomu, aby bylo možno určit rozsah položených otázek. Dále z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jasně vyplývají důvody, které vedly předkládající soud k tomu, aby si kladl otázky týkající se výkladu článku 9a směrnice 1999/62, zejména požadavku přiměřenosti, který je zde zakotven, jak byl vyložen Soudním dvorem v jeho rozsudku ze dne 22. března 2017, Euro-Team a Spirál-Gép (C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229). Konečně požadovaný výklad má vztah k realitě a předmětu sporu v původním řízení a předběžné otázky nejsou hypotetické, jelikož odpověď Soudního dvora bude mít přímý dopad na výši pokuty, kterou bude, či nebude možno uložit žalobkyni v původním řízení.
37 Pokud jde o druhou námitku nepřípustnosti, z ustálené judikatury zajisté vyplývá, že Soudnímu dvoru nepřísluší, aby se vyjadřoval k výkladu vnitrostátních předpisů, jelikož takový výklad přísluší výlučně vnitrostátním soudům (rozsudek ze dne 5. června 2018, Grupo Norte Facility, C‑574/16, EU:C:2018:390, bod 32).
38 Je však třeba konstatovat, že otázky, jak byly formulovány předkládajícím soudem, se netýkají výkladu maďarského práva, ale unijního práva, zejména požadavku přiměřenosti, jak je stanoven v článku 9a směrnice 1999/62, jakož i důsledků, které vyplývají z rozsudku ze dne 22. března 2017, Euro-Team a Spirál-Gép (C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229), což patří do pravomoci Soudního dvora.
39 S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že položené otázky jsou přípustné.
K věci samé
Úvodní poznámky
40 Je třeba připomenout, že zásada proporcionality patří k obecným zásadám unijního práva, které jsou základem ústavních tradic společných členským státům a které musí být respektovány vnitrostátní právní úpravou, jež spadá do působnosti unijního práva nebo jej uplatňuje (viz zejména usnesení ze dne 12. června 2014, Pańczyk, C‑28/14, nezveřejněné, EU:C:2014:2003, bod 26). Zásada proporcionality členským státům ukládá, aby přijímaly opatření, která jsou přiměřená k dosažení sledovaných cílů a která nejdou nad rámec toho, co je nezbytné k jejich dosažení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. dubna 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, bod 68 a citovaná judikatura).
41 Tato zásada, která je rovněž zaručena článkem 49 odst. 3 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), podle něhož výše trestu nesmí být nepřiměřená trestnému činu, je členským státům uložena při uplatňování unijního práva v souladu s čl. 51 odst. 1 Listiny.
42 Přísnost sankce tak musí odpovídat závažnosti předmětného protiprávního jednání, přičemž takový požadavek vyplývá jak z čl. 52 odst. 1 Listiny, tak ze zásady přiměřenosti trestů zakotvené v čl. 49 odst. 3 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. března 2018, Garlsson Real Estate a další, C‑537/16, EU:C:2018:193, bod 56).
43 Z vysvětlení k Listině základních práv (Úř. věst. 2007, C 303, s. 17) vyplývá, že v souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny vzhledem k tomu, že právo zaručené jejím článkem 49 odpovídá i právu zaručenému Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsanou v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), má stejný smysl a rozsah jako právo zaručené EÚLP. Požadavky Evropského soudu pro lidská práva týkající se přiměřenosti sankcí jsou tedy v takové věci, jako je věc, která je předmětem původního řízení, použitelné na základě čl. 17 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 51 odst. 1 a čl. 52 odst. 1 a 3 Listiny.
44 Kromě toho je třeba uvést, že za účelem ověření existence porušení práva vlastnit majetek zakotveného v článku 1 dodatkového protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsaného v Paříži dne 20. března 1952, který stanoví, že každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek, Evropský soud pro lidská práva posuzuje s ohledem na okolnosti projednávané věci, zda sankce finanční povahy, ať už trestní nebo správní, nepředstavují pro osobu, jíž byly uloženy, nadměrné zatížení nebo zbavení majetku tak, že by se tyto sankce staly nepřiměřenými (viz zejména rozsudek ESLP ze dne 18. června 2013, S. C. Complex Herta Import Export S. R. L.Complex Herta Import Export S. R. L. Lipova c. Rumunsko, CE:ECHR:2013:0618JUD001711804, § 38, a rozsudek ESLP ze dne 4. března 2014, Grande Stevens a další c. Itálie, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 199).
45 Z toho vyplývá, že zásada proporcionality vyžaduje, aby uložená sankce odpovídala závažnosti protiprávního jednání a aby byly při stanovení sankce i při určení výše pokuty zohledněny individuální okolnosti daného případu.
46 Právě s ohledem na tyto úvahy je třeba odpovědět na položené otázky.
K první a druhé otázce
47 Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že ve všech případech, kdy se ustanovení směrnice jeví z hlediska svého obsahu jako bezpodmínečná a dostatečně přesná, jsou jednotlivci oprávněni se jich dovolávat vůči členskému státu před vnitrostátním soudem tohoto státu, jestliže tento stát směrnici neprovedl do vnitrostátního práva včas nebo ji provedl nesprávně (rozsudek ze dne 15. února 2017, British Film Institute, C‑592/15, EU:C:2017:117, bod 13).
48 V tomto ohledu musí být posouzena povaha, systematika a znění dotčeného ustanovení (rozsudek ze dne 4. prosince 1974, van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, bod 12). Tak je tomu zejména v případě, kdy dotčené ustanovení směrnice ukládá povinnost, která není vázána na žádné výhrady nebo podmínky a svojí povahou nevyžaduje žádný další akt ze strany unijních orgánů nebo ze strany členských států, a tato povinnost jim za účelem jejího splnění nedává žádnou možnost pro uvážení (viz zejména rozsudky ze dne 4. prosince 1974, van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, body 6 a 13, jakož i ze dne 22. prosince 2010, Gavieiro Gavieiro a Iglesias Torres, C‑444/09 a C‑456/09, EU:C:2010:819, bod 79).
49 V projednávané věci je tedy třeba posoudit, zda se požadavek přiměřenosti stanovený v článku 9a směrnice 1999/62 jeví z hlediska svého obsahu jako bezpodmínečný a dostatečně přesný, aby se ho jednotlivec mohl vůči členskému státu dovolávat před vnitrostátními orgány tohoto státu.
50 V souladu s tímto ustanovením členské státy stanoví sankce za porušení vnitrostátních ustanovení přijatých na základě této směrnice, přičemž uvedené sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující.
51 Pro účely uplatnění zásady proporcionality v rámci směrnice 1999/62 jsou proto členské státy povinny přijmout nezbytné právní akty podle svého vnitrostátního práva, jelikož článek 9a této směrnice ukládá povinnost, která ze své povahy vyžaduje zásah prostřednictvím aktu těchto států, které při provádění této povinnosti disponují širokým prostorem pro uvážení.
52 V této souvislosti je třeba uvést, že tato směrnice neobsahuje podrobnější pravidla pro stanovení uvedených vnitrostátních sankcí, zejména nestanoví žádné explicitní kritérium pro posouzení přiměřenosti takových sankcí (rozsudek ze dne 22. března 2017, Euro-Team a Spirál-Gép, C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229, bod 38).
53 Vzhledem k tomu, že článek 9a směrnice 1999/62 vyžaduje zásah členských států a poskytuje jim značný prostor pro uvážení, nelze toto ustanovení z hlediska jeho obsahu považovat za bezpodmínečné a dostatečně přesné, což vylučuje jeho přímý účinek.
54 Opačný výklad by v praxi vedl k vyloučení posuzovací pravomoci přiznané pouze vnitrostátním zákonodárcům, jimž přísluší vytvoření vhodného režimu sankcí v rámci vymezeném v článku 9a směrnice 1999/62.
55 Z toho vyplývá, že za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, nemůže být požadavek přiměřenosti sankcí stanovený v článku 9a směrnice 1999/62 vykládán v tom smyslu, že vnitrostátnímu soudu ukládá, aby nahradil vnitrostátního zákonodárce.
56 Článek 9a směrnice 1999/62 tudíž nemá přímý účinek a v takové situaci, jako je situace, která je předmětem původního řízení, nepřiznává jednotlivcům právo dovolávat se jej před vnitrostátními orgány.
57 Je však třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že povinnost členských států dosáhnout výsledku sledovaného směrnicí, která z této směrnice vyplývá, jakož i jejich povinnost na základě čl. 4 odst. 3 SEU a článku 288 SFEU přijmout veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k zajištění splnění této povinnosti jsou uloženy všem orgánům členských států včetně soudních orgánů, v rozsahu jejich pravomocí (viz zejména rozsudky ze dne 14. září 2016, Martínez Andrés a Castrejana López, C‑184/15 a C‑197/15, EU:C:2016:680, bod 50, jakož i citovaná judikatura, a ze dne 24. ledna 2018, Pantuso a další, C‑616/16 a C‑617/16, EU:C:2018:32, bod 42).
58 Ke splnění této povinnosti zásada konformního výkladu vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učinily vše, co spadá do jejich pravomoci, s tím, že vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu jím uznané, aby zajistily plnou účinnost unijního práva a došly k výsledku, který bude v souladu s cílem sledovaným tímto právem (viz zejména rozsudek ze dne 13. července 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, bod 43, jakož i rozsudek ze dne 28. června 2018, Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, bod 70 a citovaná judikatura).
59 Tato zásada konformního výkladu vnitrostátního práva má však určité meze. Povinnost vnitrostátního soudu přihlížet k obsahu unijního práva, pokud vykládá a používá relevantní pravidla vnitrostátního práva, je omezena obecnými právními zásadami a nemůže sloužit jako základ pro výklad vnitrostátního práva contra legem (rozsudek ze dne 13. července 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, bod 44).
60 S výhradou ověření, která musí provést předkládající soud, přitom ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že výklad vnitrostátního práva v souladu s článkem 9a směrnice 1999/62 by mohl vést k výkladu contra legem, neboť tento soud by musel snížit výši pokuty uložené žalobkyni v původním řízení, ačkoli maďarská právní úprava týkající se dopravních přestupků uvádí přesnou výši pokut, aniž stanovuje možnost pro jejich snížení nebo vyžaduje jejich soulad se zásadou proporcionality.
61 Z ustálené judikatury nicméně vyplývá, že není-li takový konformní výklad možný, má vnitrostátní soud povinnost použít v plném rozsahu unijní právo a chránit práva, která unijní právo přiznává jednotlivcům, s tím, že v případě potřeby nepoužije žádné takové ustanovení, jehož uplatnění by za okolností v konkrétním případě vedlo k výsledku, který je v rozporu s unijním právem (rozsudek ze dne 13. července 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, bod 45 a citovaná judikatura).
62 S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položené otázky odpovědět tak, že požadavek přiměřenosti stanovený v článku 9a směrnice 1999/62 nelze považovat za požadavek, který má přímý účinek, a dále že vnitrostátní soud musí na základě své povinnosti týkající se přijetí veškerých vhodných obecných i zvláštních opatření k zajištění provedení tohoto ustanovení vykládat vnitrostátní právo v souladu s tímto ustanovením, nebo není-li takový konformní výklad možný, nesmí použít žádné vnitrostátní ustanovení, jehož uplatnění by za okolností v konkrétním případě vedlo k výsledku, který je v rozporu s unijním právem.
K nákladům řízení
63 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
Požadavek přiměřenosti stanovený v článku 9a směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/62/ES ze dne 17. června 1999 o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/76/EU ze dne 27. září 2011, nelze považovat za požadavek, který má přímý účinek. Vnitrostátní soud musí na základě své povinnosti týkající se přijetí veškerých vhodných obecných i zvláštních opatření k zajištění provedení tohoto ustanovení vykládat vnitrostátní právo v souladu s tímto ustanovením, nebo není-li takový konformní výklad možný, nesmí použít žádné vnitrostátní ustanovení, jehož uplatnění by za okolností v konkrétním případě vedlo k výsledku, který je v rozporu s unijním právem.
Podpisy.