ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
4 oktober 2018 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Harmonisatie van de wetgevingen – Vervoer over de weg – Fiscale bepalingen – Richtlijn 1999/62/EG – In rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen – Tolgeld – Verplichting voor de lidstaten om doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties vast te stellen – Forfaitaire geldboete – Evenredigheidsbeginsel – Rechtstreekse toepasselijkheid van de richtlijn”
In zaak C‑384/17,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Szombathely, Hongarije) bij beslissing van 13 juni 2017, ingekomen bij het Hof op 27 juni 2017, in de procedure
Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistik N&N
tegen
Budapest Rendőrfőkapitánya,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: J. L. da Cruz Vilaça, kamerpresident, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger (rapporteur) en F. Biltgen, rechters,
advocaat-generaal: M. Bobek,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door G. Koós en M. Z. Fehér als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Havas en J. Hottiaux als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 juni 2018,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 9 bis van richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 1999 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (PB 1999, L 187, blz. 42), zoals gewijzigd bij richtlijn 2011/76/EU van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2011 (PB 2011, L 269, blz. 1) (hierna: „richtlijn 1999/62”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N (hierna: „Link Logistic N&N”) en de Budapest Rendőrfőkapitánya (hoofdcommissaris van de politie van Boedapest, Hongarije) betreffende een geldboete die is opgelegd aan Link Logistic N&N wegens het gebruik van een gedeelte van de snelweg zonder dat de verschuldigde heffing is betaald.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 In de overwegingen 1, 12 en 15 van richtlijn 1999/62 staat te lezen:
„(1) Overwegende dat de opheffing van concurrentieverstoringen tussen de vervoersondernemingen van de lidstaten zowel harmonisatie van de heffingsstelsels als invoering van rechtvaardige mechanismen voor de toerekening aan vervoersondernemers van de infrastructuurkosten vooropstelt;
[…]
(12) Overwegende dat de bestaande concurrentievervalsingen niet louter door harmonisatie van belastingen of brandstofaccijnzen kunnen worden opgeheven, maar in afwachting van in technisch en economisch opzicht geschiktere heffingsvormen wel kunnen worden afgezwakt door de mogelijkheid tolgelden en/of gebruiksrechten voor het gebruik van autosnelwegen te handhaven of in te voeren; dat de lidstaten bovendien gemachtigd moeten worden heffingen op te leggen voor het gebruik van bruggen, tunnels en bergpassen;
[…]
(15) Overwegende dat de gebruiksrechtentarieven gerelateerd moeten zijn aan de duur van het gebruik van de betrokken infrastructuren en moeten worden gedifferentieerd naargelang de door de wegvoertuigen veroorzaakte werkelijke kosten”.
4 Artikel 1, eerste alinea, van deze richtlijn luidt:
„Deze richtlijn is van toepassing op de belastingen op voertuigen, tolgelden en gebruiksrechten die worden geheven op voertuigen zoals omschreven in artikel 2.”
5 In artikel 2 van dezelfde richtlijn is bepaald:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
b) ,tolgeld’: een bedrag dat moet worden betaald voor een bepaalde afstand afgelegd met een voertuig op een infrastructuurvoorziening en voor een bepaald type voertuig, en dat een infrastructuurheffing en/of een externekostenheffing bevat;
[…]”
6 In artikel 7, lid 1, van richtlijn 1999/62 staat te lezen:
„Onverminderd artikel 9, lid 1 bis, mogen de lidstaten tolgelden en/of gebruiksrechten op het trans-Europese wegennet of op bepaalde trajecten daarvan, en op andere bijkomende trajecten van hun autosnelwegennet die geen onderdeel zijn van het trans-Europees wegennet, handhaven of invoeren, mits aan de in de leden 2, 3, 4 en 5 van dit artikel en de in de artikelen 7 bis tot en met 7 duodecies gestelde voorwaarden is voldaan. Dit doet geen afbreuk aan het recht van de lidstaten om met inachtneming van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie tolgelden en/of gebruiksrechten toe te passen op andere wegen, mits het opleggen van tolgelden en/of gebruiksrechten op dergelijke andere wegen geen discriminerende werking heeft jegens het internationaal verkeer en niet tot concurrentievervalsing tussen de vervoerders leidt.”
7 Artikel 9 bis van deze richtlijn bepaalt:
„De lidstaten voeren adequate controles in en stellen een sanctieregeling vast voor inbreuken op de nationale bepalingen die ter uitvoering van deze richtlijn worden aangenomen. Zij nemen alle nodige maatregelen met het oog op de toepassing daarvan. De vast te stellen sancties dienen doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn.”
Hongaars recht
Wet betreffende het wegverkeer
8 § 20, lid 1, van de közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (wet nr. I van 1988 betreffende het wegverkeer; hierna: „wet wegverkeer”) bepaalt:
„Een geldboete kan worden opgelegd aan eenieder die inbreuk maakt op deze wet, op specifieke wetgevings- of regelgevingshandelingen en op de communautaire regelgeving inzake:
[…]
m) de voor het gebruik van een tolweg verschuldigde heffing waarvan het bedrag evenredig is aan de afgelegde afstand.
[…]”
9 In § 21 van de wet wegverkeer is bepaald:
„(1) De exploitant van het voertuig of, in het in § 21/A, lid 2, bedoelde geval, de persoon aan wie het voertuig is toevertrouwd en die het mag gebruiken, dient bij de exploitatie of het gebruik van het voertuig de voorschriften na te leven zoals deze in bijzondere bepalingen zijn vastgesteld met betrekking tot:
[…]
h) de voor het gebruik van een tolweg verschuldigde heffing waarvan het bedrag evenredig is aan de afgelegde afstand.
[…]
(2) Bij overtreding van de in lid 1 genoemde voorschriften wordt de exploitant van het voertuig of, in het in § 21/A, lid 2, bedoelde geval, de persoon aan wie het voertuig is toevertrouwd en die het mag gebruiken, een bestuurlijke geldboete van 10 000 tot 300 000 [Hongaarse forint (HUF) (ongeveer 32 tot 974 EUR)] opgelegd. De hoogte van de geldboete wegens overtreding van de onderscheiden voorschriften wordt bij besluit vastgelegd. Wanneer één en dezelfde gedraging verschillende voorschriften overtreedt en in het kader van één en dezelfde procedure wordt onderzocht, wordt zij bestraft met een geldboete waarvan het bedrag gelijk is aan de som van de bedragen van de geldboeten die voor elk van deze overtredingen zijn vastgesteld.
[…]
(5) De regering stelt, met inachtneming van het bepaalde in lid 1, bij besluit een lijst op van overtredingen waarvoor aan de exploitant van het betrokken voertuig […] een bestuurlijke geldboete kan worden opgelegd.”
Wet wegentol
10 § 3, leden 1 en 6, van de az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény (wet nr. LXVII van 2013 betreffende de trajectafhankelijke tol voor het gebruik van snelwegen, autowegen en hoofdwegen; hierna: „wet wegentol”) bepaalt:
„(1) Tolplichtige voertuigen dienen te beschikken over de bij deze wet ingevoerde vergunning voor weggebruik om gebruik te mogen maken van tolwegen.
[…]
(6) De exploitant van het […] voertuig moet ervoor zorgen dat het door hem geëxploiteerde voertuig voldoet aan het in lid 1 neergelegde voorschrift.”
11 § 14 van de wet wegentol luidt:
„Van toegestaan gebruik van een weg is, behoudens de in § 9 genoemde uitzonderingen, geen sprake wanneer:
a) de tolplichtige vóór het gebruik van een tolweg geen trajectticket voor het af te leggen traject heeft aangekocht, noch met de tolexploitant een geldige overeenkomst heeft gesloten om de in deze wet bedoelde aangiften te doen bij de tolinningsinstantie en de tol te betalen,
b) de tolplichtige een tolweg gebruikt op basis van een aangifte waarbij een lagere tarief- of milieuklasse is aangegeven dan die welke voor het betreffende voertuig geldt, of
c) er vóór het gebruik van een tolweg geen trajectticket voor het af te leggen traject is aangekocht door de tolplichtige en er door hem voor het gebruik van die tolweg met het betreffende voertuig weliswaar een geldige overeenkomst is gesloten met de tolexploitant om de in deze wet bedoelde aangiften te doen bij de tolinningsinstantie en de tol te betalen, maar bij het gebruik van de tolweg in kwestie niet wordt voldaan aan een van de voorwaarden voor het conform de regelgeving functioneren van het boordinstrument (on-board-unit) die zijn vastgesteld bij een besluit dat is genomen ter uitvoering van deze wet.”
12 § 15 van deze wet bepaalt:
„(1) De hoogte van de geldboete wordt aldus vastgesteld dat de schuldenaars van de heffing ertoe worden aangezet het verschuldigde tolgeld te betalen.
(2) De opbrengst van de opgelegde geldboeten wordt overgemaakt aan de centrale begroting als budgettaire inkomsten die worden ingeschreven onder de post als bedoeld in § 14, lid 4, onder d), [van de az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (wet nr. CXCV van 2011 betreffende de overheidsfinanciën)]. De geldboete wordt voldaan in [Hongaarse] forint door overschrijving op de bankrekening die wordt bepaald in een krachtens de onderhavige wet vastgesteld besluit.”
13 § 16 van dezelfde wet luidt:
„Het niet-toegestane gebruik van een weg in de zin van deze wet is een overtreding waarvan de vaststelling aanleiding kan geven tot de oplegging van een geldboete op grond van de wet wegverkeer.”
14 In § 29/A, leden 1, 4, 6 en 7, van de wet wegentol, dat in deze wet is ingevoegd bij wet nr. LIV van 2014 en in werking is getreden op 9 november 2014, is bepaald:
„(1) In de in de leden 2 tot en met 4 genoemde gevallen hoeven degenen die bij de met de inning van de tol belaste instantie (hierna: ,tolinningsinstantie’) een verzoek indienen overeenkomstig de leden 6 en 7 (hierna: ,verzoek’), onder de in deze wet vastgestelde voorwaarden niet de geldboete te betalen die hun is opgelegd wegens het niet-toegestane gebruik van een weg in de zin van § 14, onder a), van deze wet dat plaatsvond tussen 1 juli 2013 en 31 maart 2014.
[…]
(4) Op basis van een gerechtvaardigd verzoek hoeft de verzoeker op grond van lid 7 niet de boete te betalen die hem is opgelegd wegens overtreding van § 14, onder a), indien de geldboete – tijdens de geldigheidsduur van het trajectticket en hoogstens eenmaal per rijrichting bij een bepaald controlepunt – is opgelegd op een tolweg of een daarnaartoe leidende weg die binnen het wegennet een parallelle functie vervult ten opzichte van de weg met betrekking waartoe voor het betrokken voertuig op dat tijdstip een vergunning voor gebruik was afgegeven waarvan geen gebruik is gemaakt tijdens de geldigheidsduur ervan.
[…]
(6) Naast hetgeen is bepaald in de leden 2 tot en met 4, dient de verzoeker, om de geldboete niet te hoeven betalen, vóór de indiening van het verzoek aan de tolinningsinstantie 12 000 HUF inclusief btw [(ongeveer 39 EUR)] administratiekosten per geldboete te betalen en bij de indiening van het verzoek het bewijs van deze betaling te leveren. […]
(7) Het verzoek kan worden ingediend binnen zestig dagen na de inwerkingtreding van wet nr. LIV van 2014 tot wijziging van [de wet wegentol]. De tolinningsinstantie gaat, als de inhoud van het verzoek voldoet aan de voorschriften van deze wet en overeenstemt met de informatie in de databank van de tolinningsinstantie, op basis van het ingediende verzoek over tot de afgifte van een verklaring waarbij wordt vastgesteld dat aan de leden 2 tot en met 4 is voldaan, zodat de verzoeker de boete niet hoeft te betalen. Een dergelijke verklaring wordt niet afgegeven wanneer de inhoud van het verzoek niet overeenstemt met de informatie in de databank van de tolinningsinstantie. De tolinningsinstantie gaat binnen honderdtwintig dagen na de ontvangst van het verzoek over tot de afgifte van de verklaring. […]”
Regeringsbesluit nr. 410/2007
15 § 1, lid 1, van de a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (regeringsbesluit nr. 410 betreffende de verkeersovertredingen die kunnen worden bestraft met bestuurlijke geldboeten, de hoogte van de geldboeten die kunnen worden opgelegd voor verkeersovertredingen, de regeling omtrent de bestemming van de geldboeten en de voorwaarden voor deelname aan wegcontroles) van 29 december 2007 (hierna: „regeringsbesluit nr. 410/2007”) bepaalt:
„Overeenkomstig § 21, lid 1, van de [wet wegverkeer] wordt de exploitant van het betreffende voertuig […] bij overtreding van de §§ 2 tot en met 8/A gestraft met een bestuurlijke geldboete waarvan de hoogte in het onderhavige besluit wordt vastgesteld.”
16 In § 8/A van regeringsbesluit nr. 410/2007 staat te lezen:
„(1) Wat § 21, lid 1, onder h), van de [wet wegverkeer] betreft, moet de exploitant van het voertuig bij elke in bijlage 9 bedoelde overtreding een geldboete betalen waarvan de hoogte afhankelijk is van de voertuigcategorie.
(2) De exploitant van het voertuig kan voor het niet-toegestane gebruik van de weg met hetzelfde voertuig slechts eenmaal op grond van lid 1 met een geldboete worden gestraft, tenzij meer dan acht uur zijn verstreken sinds de eerste constatering van het niet-toegestane gebruik van de weg met dat voertuig.
[…]”
17 In bijlage 9 bij dit besluit is het volgende opgenomen:
„A | B | |
| B1 | B2 | B3 |
1. Overtreding van de wet wegentol | Hoogte van de boete naargelang van de voertuigcategorie | |
| J2 | J3 | J4 |
2. Overtreding van § 14, onder a) | 140 000 | 150 000 | 165 000 |
3. Overtreding van § 14, onder b) | 80 000 | 90 000 | 110 000 |
4. Overtreding van § 14, onder c) | 140 000 | 150 000 | 165 000” |
Regeringsbesluit nr. 209/2013
18 In § 24, lid 3, van de az ED törvény végrehajtásáról szóló 209/2013 (VI. 18.) Korm. rendelet (regeringsbesluit nr. 209 tot uitvoering van de wet wegentol) van 18 juni 2013 (hierna: „regeringsbesluit nr. 209/2013”) staat te lezen:
„Het trajectticket geldt als vergunning om ononderbroken een bepaalde weg te gebruiken met een voertuig waarvan de gegevens zijn vermeld bij de aankoop van het ticket. Het trajectticket is voertuiggebonden. Het traject en de voertuiggegevens die op het ticket zijn vermeld en die bij de aankoop ervan zijn opgegeven, mogen niet worden gewijzigd. Het trajectticket kan worden gebruikt voor een reis die aanvangt op een vooraf vastgestelde datum, en is geldig:
a) vanaf het moment van de aankoop ervan tot het einde van de volgende dag, indien de geldigheidsduur aanvangt op de datum van de aankoop,
b) vanaf het begin van de vermelde kalenderdag tot het einde van de volgende dag, indien het ticket ten hoogste dertig dagen van tevoren is aangekocht.”
19 § 26, lid 1, onder a), van dit besluit bepaalt:
„Vóór het gebruik van een tolweg moet de tolplichtige ervoor zorgen dat hij tot de tolexploitant in een rechtsbetrekking staat op grond waarvan hij daadwerkelijk mag gebruikmaken van het door de tolinningsinstantie gehanteerde [elektronische tolheffingssyteem], alsook dat hij via dit systeem een trajectticket aankoopt dat overeenstemt met het daadwerkelijk afgelegde traject.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
20 Op 29 oktober 2015 om 19.34 uur reed een volgens regeringsbesluit nr. 410/2007 tot categorie J4 behorend zwaar vrachtvoertuig dat werd geëxploiteerd door Link Logistik N&N, een in de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië geregistreerde onderneming, op een tolweg in Hongarije, zonder een geldig tolticket en zonder dat voor dat voertuig de heffing was betaald waarvan het bedrag evenredig is met de op die tolweg afgelegde afstand.
21 Nadat de bestuurder van dat zware vrachtvoertuig om 19.52 uur uit eigen beweging de heffing ten belope van 19 573 HUF (ongeveer 63 EUR) had betaald voor het gehele toltraject dat hij voornemens was af te leggen, heeft hij diezelfde dag zijn reis op dat weggedeelte voortgezet.
22 Niettemin heeft de Vas Megye Rendőrfőkapitánya (hoofdcommissaris van de provincie Vas, Hongarije) Link Logistik N&N bij besluit van 15 januari 2016 een bestuurlijke geldboete ten belope van 165 000 HUF (ongeveer 532 EUR) opgelegd overeenkomstig § 21 tot en met § 21/B van de wet wegverkeer alsook § 1, lid 1, en § 8/A van regeringsbesluit nr. 410/2007, omdat het betrokken voertuig op die weg had gereden zonder dat vooraf de verschuldigde tol was betaald, waardoor § 14, onder a), van de wet wegentol was overtreden.
23 De hoofdcommissaris van de politie van Boedapest heeft dit besluit bevestigd op grond dat de toepasselijke nationale regeling, wat de hoogte van de geldboete betreft, geen enkele beoordelingsmarge laat aan de bestuurlijke autoriteit. Deze autoriteit mag geen rekening houden met billijkheidsoverwegingen en kan zich uitsluitend baseren op de in de wet genoemde factoren. Tot deze factoren behoren noch de door Link Logistik N&N aangevoerde omstandigheden – zoals het feit dat achteraf, binnen een korte termijn, een trajectticket is aangekocht voor het gehele toltraject – noch de omstandigheden die mogelijk in de weg hebben gestaan aan de aankoop van een trajectticket vóór het gebruik van de tolweg.
24 Link Logistik N&N heeft tegen het besluit van de hoofdcommissaris van de politie van Boedapest beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs-en arbeidsrechter Szombathelyi, Hongarije) waarbij zij onder meer aanvoert dat de Hongaarse regeling niet verenigbaar is met het Unierecht. Volgens haar is het bedrag van de geldboete die zij heeft moeten betalen, buitensporig hoog, omdat dit bedrag even hoog is als de geldboete die wordt opgelegd aan personen of ondernemingen die in het geheel geen trajectticket hebben gekocht.
25 De verwijzende rechter brengt in herinnering dat het Hof in de zaken die hebben geleid tot het arrest van 22 maart 2017, Euro-Team en Spirál-Gép (C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229), waarvan de feiten overeenstemmen met die van het hoofdgeding, het in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 neergelegde evenredigheidsvereiste heeft uitgelegd en heeft vastgesteld dat de hoogte van de bij de Hongaarse regeling opgelegde geldboeten niet beantwoordt aan dit vereiste.
26 De verwijzende rechter, die het hoofdgeding moet beslechten, vraagt zich in de eerste plaats af of die bepaling rechtstreeks toepasselijk is.
27 Voorts is de verwijzende rechter van oordeel dat een dergelijk vereiste niet onbeperkt geldt. Hoewel de voorrang van het Unierecht en de loyaliteitsplicht van de lidstaten kunnen meebrengen dat nationaal recht buiten toepassing wordt gelaten wanneer het in strijd is met een niet rechtstreeks toepasselijke richtlijnbepaling, is het niet nodig en soms zelfs onmogelijk om het nationale recht inhoudelijk aan te vullen aan de hand van een juridische uitlegging.
28 De verwijzende rechter is dan ook van oordeel dat bij een richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht geen sprake mag zijn van verkapte wetgevingsactiviteiten, waarbij de rechtshandhavingsinstanties zich de bevoegdheden van de nationale wetgever toe-eigenen en aldus hun eigen bevoegdheden overschrijden.
29 Volgens de verwijzende rechter is het in casu niet mogelijk om zonder tussenkomst van de nationale wetgever § 21, lid 2, van de wet wegverkeer – in het kader van een uitlegging van het nationale recht die in overeenstemming is met richtlijn 1999/62 – aan te vullen met het evenredigheidsvereiste, omdat die bepaling voor de vaststelling van het bedrag zelf van de geldboeten verwijst naar een besluit en de zowel toe te passen als uit te leggen Hongaarse regeling dit evenredigheidsvereiste niet bevat.
30 De verwijzende rechter merkt op dat de specialisten verdeeld zijn over de vraag of het nationale recht, wanneer de nationale wetgever daarin geen evenredigheidsvereiste heeft opgenomen, in overeenstemming met het Unierecht mag worden uitgelegd, en dat hierover uiteenlopende meningen bestaan.
31 Daarom heeft de Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Is het evenredigheidsvereiste zoals neergelegd in artikel 9 bis van [richtlijn 1999/62] en uitgelegd door het Hof in zijn [arrest van 22 maart 2017, Euro-Team en Spriál-Gép (C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229)], een rechtstreeks toepasselijke bepaling van die richtlijn?
2) Indien het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in [dat artikel] en uitgelegd door het Hof in zijn [arrest van 22 maart 2017, Euro-Team en Spriál-Gép (C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229)], geen rechtstreeks toepasselijke bepaling van die richtlijn is:
behelst de uitlegging van het nationale recht conform het Unierecht voor de nationale rechter en de overheid dan de mogelijkheid en verplichting om, zonder tussenkomst van de nationale wetgever, de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde Hongaarse wettelijke regeling aan te vullen met de materiële criteria van het evenredigheidsvereiste zoals die zijn omschreven in het [arrest van 22 maart 2017, Euro-Team en Spirál-Gép (C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229)]?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
32 Met zijn prejudiciële vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 neergelegde evenredigheidsvereiste inzake de door de lidstaten vastgestelde sancties voor inbreuken op de nationale bepalingen die ter uitvoering van die richtlijn worden aangenomen, een rechtstreeks toepasselijke bepaling is en, indien het antwoord ontkennend luidt, of de rechters en de bestuurlijke autoriteiten van de betrokken lidstaat met het oog op een uitlegging van het nationale recht die in overeenstemming is met het Unierecht, de mogelijkheid of de verplichting hebben om de nationale regeling in kwestie zonder tussenkomst van de nationale wetgever aan te vullen met materiële criteria die zijn vastgesteld in de rechtspraak van het Hof.
Ontvankelijkheid
33 De Hongaarse regering betwist de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen door met betrekking tot de eerste vraag aan te voeren dat de vaste rechtspraak van het Hof eenvoudig toe te passen is op het hoofdgeding, zodat een antwoord op deze vraag niet nodig is voor de beslechting van het hoofdgeding, en door met betrekking tot de tweede vraag aan te voeren dat uit de door de verwijzende rechter verstrekte toelichtingen blijkt dat hij van het Hof wenst te vernemen hoe in het hoofdgeding het nationale recht kan worden uitgelegd in overeenstemming met het Unierecht, hetgeen exclusief tot de bevoegdheid van de nationale rechter behoort.
34 Met betrekking tot het eerste middel van niet-ontvankelijkheid zij eraan herinnerd dat het in het kader van de in artikel 267 VWEU ingestelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om gelet op de bijzonderheden van de zaak zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de door hem aan het Hof gestelde vragen te beoordelen. Wanneer de vragen dus betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie met name arrest van 5 juni 2018, Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein, C‑210/16, EU:C:2018:388, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren te antwoorden op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging of toetsing van de geldigheid van een regel van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie met name arrest van 31 mei 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, punt 21).
36 Dit is in casu echter niet het geval. Allereerst worden de relevante feiten en de toepasselijke wetgeving immers voldoende uiteengezet in de verwijzingsbeslissing om de strekking van de gestelde vragen te kunnen bepalen. Voorts worden in het verzoek om een prejudiciële beslissing duidelijk de redenen uiteengezet die voor de verwijzende rechter aanleiding waren om zich af te vragen welke uitlegging moet worden gegeven aan artikel 9 bis van richtlijn 1999/62, meer bepaald aan het daarin neergelegde evenredigheidsvereiste, zoals dit door het Hof wordt uitgelegd in het arrest van 22 maart 2017, Euro-Team en Spirál-Gép (C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229). Ten slotte houdt de gevraagde uitlegging verband met een reëel geschil en met het voorwerp van het hoofdgeding, en zijn de prejudiciële vragen niet van hypothetische aard aangezien het antwoord van het Hof een rechtstreekse invloed zal hebben op de geldboete die al dan niet kan worden opgelegd aan verzoekster in het hoofdgeding.
37 Wat het tweede middel van niet-ontvankelijkheid betreft, het is vaste rechtspraak dat het niet aan het Hof staat om zich uit te spreken over de uitlegging van nationale bepalingen, aangezien een dergelijke uitlegging tot de exclusieve bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties behoort (arrest van 5 juni 2018, Grupo Norte Facility, C‑574/16, EU:C:2018:390, punt 32).
38 Niettemin zij vastgesteld dat de prejudiciële vragen, zoals deze door de verwijzende rechter zijn geformuleerd, niet de uitlegging van het Hongaarse recht betreffen maar van het Unierecht, meer bepaald van het in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 neergelegde evenredigheidsvereiste alsook van de gevolgen die voortvloeien uit het arrest van 22 maart 2017, Euro-Team en Spirál-Gép (C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229), en dat deze uitlegging tot de bevoegdheid van het Hof behoort.
39 Gelet op een en ander moeten deze vragen als ontvankelijk worden beschouwd.
Ten gronde
Opmerkingen vooraf
40 In herinnering dient te worden gebracht dat het evenredigheidsbeginsel deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht die ten grondslag liggen aan de constitutionele tradities die de lidstaten met elkaar gemeen hebben en die in acht moeten worden genomen door een nationale regeling die binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt of het Unierecht ten uitvoer brengt (zie met name beschikking van 12 juni 2014, Pańczyk, C‑28/14, niet gepubliceerd, EU:C:2014:2003, punt 26). Het evenredigheidsbeginsel vereist dat lidstaten maatregelen vaststellen die geschikt zijn om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken en niet verder gaan dan voor het bereiken daarvan nodig is (zie in die zin arrest van 17 april 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 Wanneer de lidstaten het Unierecht ten uitvoer brengen, zijn zij krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest verplicht om zich te houden aan dat beginsel, dat eveneens wordt gewaarborgd door artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), waarin is bepaald dat de zwaarte van de straf niet onevenredig mag zijn aan het strafbare feit.
42 Zo moet de zwaarte van een sanctie stroken met de ernst van de inbreuk in kwestie. Dit vereiste vloeit niet alleen voort uit artikel 52, lid 1, van het Handvest, maar ook uit het in artikel 49, lid 3, van het Handvest neergelegde beginsel dat straffen evenredig moeten zijn (zie in die zin arrest van 20 maart 2018, Garlsson Real Estate e.a., C‑537/16, EU:C:2018:193, punt 56).
43 Uit de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17) volgt overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest dat, aangezien het door artikel 49 van het Handvest gewaarborgde recht eveneens correspondeert met een recht dat wordt gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”), de inhoud en reikwijdte van dat recht dezelfde zijn als die welke er door het EVRM aan worden toegekend. Door de gecombineerde gevolgen van artikel 17, lid 1, artikel 51, lid 1, en artikel 52, leden 1 en 3, van het Handvest zijn de vereisten die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geformuleerd met betrekking tot de evenredigheid van sancties, dan ook van toepassing op een geval als in het hoofdgeding aan de orde is.
44 Voorts zij opgemerkt dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens met het oog op de vaststelling of er sprake is van een inbreuk op het eigendomsrecht – zoals dit is neergelegd in artikel 1 van het op 20 maart 1952 te Parijs ondertekende Eerste aanvullend protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, waarin is bepaald dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoorde genot van zijn eigendom – beoordeelt of sancties van geldelijke aard, ongeacht of het om strafrechtelijke dan wel om bestuurlijke sancties gaat, geen buitensporige belasting of ontneming van eigendom vormen voor de persoon aan wie de sanctie wordt opgelegd, waardoor die sancties onevenredig zijn. Bij deze beoordeling houdt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens rekening met de omstandigheden van het concrete geval (zie met name EHRM, 18 juni 2013, S.C. Complex Herta Import Export S.R.L. Lipova tegen Roemenië, CE:ECHR:2013:0618JUD001711804, § 38, en EHRM, 4 maart 2014, Grande Stevens e.a. tegen Italië, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 199).
45 Hieruit volgt dat het evenredigheidsbeginsel vereist dat de opgelegde sanctie strookt met de ernst van de inbreuk en dat bij zowel het vaststellen van de sanctie als het bepalen van de hoogte van de geldboete rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het concrete geval.
46 In het licht van deze overwegingen dienen de prejudiciële vragen te worden beantwoord.
Eerste en tweede vraag
47 In herinnering dient te worden gebracht dat particulieren zich volgens vaste rechtspraak van het Hof in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, voor de nationale rechter tegenover een lidstaat op die bepalingen kunnen beroepen wanneer deze staat heeft verzuimd de richtlijn binnen de gestelde termijn in nationaal recht om te zetten, dan wel dit op onjuiste wijze heeft gedaan (arrest van 15 februari 2017, British Film Institute, C‑592/15, EU:C:2017:117, punt 13).
48 In dit verband moeten aard, opzet en bewoordingen van het betrokken voorschrift worden onderzocht (arrest van 4 december 1974, Van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, punt 12). Dat is met name het geval wanneer bij de bepaling van de richtlijn in kwestie een verplichting wordt opgelegd waaraan geen enkel voorbehoud of geen enkele voorwaarde is verbonden, die naar haar aard geen enkele handeling van ofwel de instellingen van de Unie ofwel de lidstaten vereist, en die de lidstaten bij de uitvoering van die verplichting geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat (zie met name arresten van 4 december 1974, Van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, punten 6 en 13, en 22 december 2010, Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres, C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 79).
49 In casu moet dus worden onderzocht of het in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 neergelegde evenredigheidsvereiste inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om door een particulier tegenover een lidstaat voor de nationale autoriteiten van die staat te worden ingeroepen.
50 Volgens die bepaling stellen de lidstaten een sanctieregeling vast voor inbreuken op nationale bepalingen die ter uitvoering van richtlijn 1999/62 worden aangenomen, waarbij de betreffende sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend dienen te zijn.
51 Met het oog op de toepassing van het evenredigheidsbeginsel in het kader van richtlijn 1999/62 zijn de lidstaten derhalve gehouden om overeenkomstig hun nationale recht de nodige rechtshandelingen vast te stellen, waarbij artikel 9 bis van die richtlijn een verplichting oplegt die uit haar aard noopt tot een handeling van die lidstaten, die bij de omzetting van deze verplichting over een ruime beoordelingsmarge beschikken.
52 Dienaangaande zij opgemerkt dat richtlijn 1999/62 geen nauwkeurigere regels bevat voor de invoering van bovengenoemde nationale sancties en met name geen uitdrukkelijk criterium voor de beoordeling van de evenredigheid van die sancties vaststelt (arrest van 22 maart 2017, Euro-Team en Spirál-Gép, C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229, punt 38).
53 Aangezien artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 de tussenkomst van de lidstaten vereist en hun een ruime beoordelingsmarge toekent, kan deze bepaling inhoudelijk gezien dan ook niet worden geacht onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig te zijn, wat rechtstreekse werking ervan uitsluit.
54 In de praktijk leidt een andere uitlegging tot de opheffing van de beoordelingsbevoegdheid die uitsluitend is toegekend aan de nationale wetgevers, die binnen de door artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 getrokken grenzen een geschikte sanctieregeling dienen uit te werken.
55 Hieruit volgt dat het in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 neergelegde evenredigheidsvereiste inzake sancties in omstandigheden als die van het hoofdgeding niet aldus kan worden uitgelegd dat het de nationale rechter oplegt in de plaats te treden van de nationale wetgever.
56 Derhalve heeft artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 geen rechtstreekse werking en kent het de justitiabelen in een situatie als die van het hoofgeding niet het recht toe zich op deze bepaling te beroepen voor de nationale autoriteiten.
57 In herinnering dient evenwel te worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak de uit een richtlijn voortvloeiende verplichting voor de lidstaten om het daarin voorgeschreven resultaat te bereiken en de krachtens artikel 4, lid 3, VEU en artikel 288 VWEU bestaande plicht om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, gelden voor alle met overheidsgezag beklede instanties van de lidstaten en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties (zie met name arresten van 14 september 2016, Martínez Andrés en Castrejana López, C‑184/15; C‑197/15, EU:C:2016:680, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 24 januari 2018, Pantuso e.a., C‑616/16 en C‑617/16, EU:C:2018:32, punt 42).
58 Met het oog op de nakoming van die verplichting vereist het beginsel volgens hetwelk het nationale recht dient te worden uitgelegd in overeenstemming met het Unierecht, dat de nationale autoriteiten binnen hun bevoegdheden, met inachtneming van het gehele nationale recht en met toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, al het mogelijke doen om de volle werking van het Unierecht te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling (zie met name arresten van 13 juli 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, punt 43, en 28 juni 2018, Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59 Voor het beginsel dat het nationale recht dient te worden uitgelegd in overeenstemming met het Unierecht, gelden echter bepaalde beperkingen. Zo wordt de verplichting voor de nationale rechter om bij de uitlegging en de toepassing van de relevante bepalingen van zijn nationale recht te refereren aan de inhoud van een richtlijn, begrensd door de algemene rechtsbeginselen en kan zij niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht (zie met name arrest van 13 juli 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, punt 44).
60 Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat een uitlegging van het nationale recht die in overeenstemming is met artikel 9 bis van richtlijn 1999/62, kan leiden tot een uitlegging contra legem doordat deze rechter het bedrag van de aan verzoekster in het hoofdgeding opgelegde geldboete moet verlagen terwijl het bedrag van de geldboeten nauwkeurig is bepaald in de Hongaarse regelgeving inzake verkeersovertredingen, zonder dat de mogelijkheid wordt geboden om die geldboeten te verlagen of dat wordt verlangd dat zij in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.
61 Uit eveneens vaste rechtspraak vloeit echter voort dat ingeval het nationale recht niet kan worden uitgelegd in overeenstemming met het Unierecht, de nationale rechter gehouden is het Unierecht in volle omvang toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, waarbij hij zo nodig een bepaling buiten toepassing dient te laten indien de toepassing daarvan in de omstandigheden van het geval zou leiden tot een met het Unierecht strijdig resultaat (arrest van 13 juli 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
62 Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat het in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62 neergelegde evenredigheidsvereiste niet kan worden geacht rechtstreekse werking te hebben, en dat de nationale rechter op grond van zijn verplichting om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de uitvoering van die bepaling te verzekeren, het nationale recht in overeenstemming met die bepaling moet uitleggen of, indien een dergelijke uitlegging niet mogelijk is, een nationale bepaling buiten toepassing moet laten indien de toepassing daarvan in de omstandigheden van het geval zou leiden tot een met het Unierecht strijdig resultaat.
Kosten
63 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
Het evenredigheidsvereiste dat is neergelegd in artikel 9 bis van richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 1999 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen, zoals gewijzigd bij richtlijn 2011/76/EU van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2011, kan niet worden geacht rechtstreekse werking te hebben.
De nationale rechter moet op grond van zijn verplichting om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de uitvoering van die bepaling te verzekeren, het nationale recht in overeenstemming met die bepalinguitleggen of, indien een dergelijke uitlegging niet mogelijk is, een nationale bepaling buiten toepassing laten indien de toepassing daarvan in de omstandigheden van het geval zou leiden tot een met het Unierecht strijdig resultaat.
ondertekeningen