ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
4 de outubro de 2018 (*)
«Reenvio prejudicial — Aproximação das legislações — Transporte rodoviário — Disposições fiscais — Diretiva 1999/62/CE — Aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas — Portagem — Obrigação dos Estados‑Membros de fixar sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas — Coima de montante fixo — Princípio da proporcionalidade — Aplicabilidade direta da diretiva»
No processo C‑384/17,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Szombathely, Hungria), por decisão de 13 de junho de 2017, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 27 de junho de 2017, no processo
Dooel Uvoz‑Izvoz Skopje Link Logistik N&N
contra
Budapest Rendőrfőkapitánya
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
composto por: J. L. da Cruz Vilaça, presidente de secção, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger (relatora) e F. Biltgen, juízes,
advogado‑geral: M. Bobek,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
– em representação do Governo húngaro, por G. Koós e M. Z. Fehér, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão Europeia, por L. Havas e J. Hottiaux, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 26 de junho de 2018,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação do artigo 9.o‑A da Diretiva 1999/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 1999, relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas (JO 1999, L 187, p. 42), conforme alterada pela Diretiva 2011/76/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de setembro de 2011 (JO 2011, L 269, p. 1) (a seguir «Diretiva 1999/62»).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Dooel Uvoz‑Izvoz Skopje Link Logistik N&N (a seguir «Link Logistic N&N») ao Budapest Rendőrfőkapitánya (Comissariado Central da Polícia de Budapeste, Hungria), a propósito da aplicação de uma coima à Link Logistic N&N pela utilização de um troço de autoestrada sem pagar a respetiva a portagem.
Quadro jurídico
Direito da União
3 Os considerandos 1, 12 e 15 da Diretiva 1999/62 têm a seguinte redação:
«(1) Considerando que a eliminação das distorções de concorrência entre as empresas de transportes dos Estados‑Membros impõe a harmonização dos sistemas de tributação e o estabelecimento de mecanismos equitativos de tributação das transportadoras pelos custos das infraestruturas;
[…]
(12) Considerando que as distorções de concorrência existentes não podem ser suprimidas unicamente pela harmonização dos impostos ou dos impostos especiais sobre o consumo de combustíveis; que, no entanto, até que sejam introduzidas formas de imposição mais adequadas do ponto de vista técnico e económico, essas distorções podem ser atenuadas pela possibilidade de manter ou introduzir portagens e/ou direitos pela utilização de autoestradas; que os Estados‑Membros devem, para além disso, ser autorizados a cobrar taxas pela utilização de pontes, túneis e passagens de montanha;
[…]
(15) Considerando que as taxas dos direitos de utilização devem ser fixadas em função da utilização da infraestrutura em questão e ser diferenciadas em relação aos custos gerados pelos veículos rodoviários».
4 O artigo 1.o, primeiro parágrafo, desta diretiva dispõe:
«A presente diretiva é aplicável aos impostos sobre veículos, às portagens e aos direitos de utilização aplicados aos veículos definidos no artigo 2.o»
5 O artigo 2.o da referida diretiva prevê:
«Para os efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
b) “Portagem”, um determinado montante, a pagar por um veículo com base na distância percorrida numa dada infraestrutura e na categoria do veículo, que inclui uma taxa de utilização da infraestrutura e/ou uma taxa de externalidade;
[…]»
6 Nos termos do artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 1999/62:
«Sem prejuízo do disposto no n.o 1‑A do artigo 9.o, os Estados‑Membros podem manter ou introduzir portagens e/ou direitos de utilização na rede rodoviária transeuropeia ou em determinados troços dessa rede, bem como em qualquer outro troço da sua rede de autoestradas que não faça parte da rede rodoviária transeuropeia, nas condições estabelecidas nos n.os 2, 3, 4 e 5 do presente artigo e nos artigos 7.o‑A a 7.o‑K. Tal situação não prejudica o direito de os Estados‑Membros aplicarem, nos termos do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, portagens e/ou direitos de utilização noutras infraestruturas, desde que a sua imposição nessas infraestruturas não discrimine negativamente o tráfego internacional nem dela resultem distorções de concorrência entre operadores.»
7 O artigo 9.o‑A desta diretiva dispõe:
«Os Estados‑Membros instauram os controlos adequados e determinam o regime de sanções aplicável às infrações às disposições nacionais adotadas nos termos da presente diretiva. Tomam todas as medidas necessárias para assegurar a respetiva aplicação. As sanções previstas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.»
Direito húngaro
Lei da circulação rodoviária
8 O artigo 20.o, n.o 1, da a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Lei n.o I de 1988, relativa à circulação rodoviária, a seguir «lei da circulação rodoviária») dispõe:
«Está sujeito a coima quem infringir o disposto na presente lei, em atos legislativos ou regulamentares específicos e em atos de direito da União relativos:
[…]
m) à portagem, proporcional à distância percorrida, devida pela utilização de um troço de estrada portajado.
[…]»
9 O artigo 21.o da lei da circulação rodoviária prevê:
«(1) A pessoa que explora o veículo ou, no caso previsto no artigo 21.o‑A, n.o 2, a pessoa a quem o veículo foi confiado para efeitos da sua utilização é responsável, quando da exploração ou utilização do veículo, pelo cumprimento das regras estabelecidas em disposições específicas relativas
[…]
h) à portagem, proporcional à distância percorrida, devida pela utilização de um troço de estrada portajado.
[…]
(2) Em caso de infração ao disposto no n.o 1, é aplicada à pessoa que explora o veículo ou, no caso previsto no artigo 21.o‑A, n.o 2, à pessoa a quem o veículo foi confiado para efeitos da sua utilização uma coima de 10 000 a 300 000 forints [húngaros (HUF) (cerca de 32 euros a 974 euros)]. O montante das coimas aplicáveis devido à infração das distintas disposições é fixado pelo governo por regulamento. Quando o mesmo comportamento constitui uma infração a diversas regras e é analisado no âmbito do mesmo procedimento, é sancionado com uma coima cujo montante corresponde à soma dos montantes das coimas previstas para cada uma dessas infrações.
[…]
(5) O governo — atendendo ao disposto no n.o 1 — aprova por regulamento a lista de infrações que poderão dar origem à aplicação de uma coima […] à pessoa que explora o veículo.»
Lei das portagens
10 O artigo 3.o, n.os 1 e 6, da az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény (Lei n.o LXVII de 2013, relativa à portagem, proporcional à distância percorrida, devida pela utilização de autoestradas, vias rápidas e estradas nacionais, a seguir «lei das portagens»), dispõe:
«(1) Os veículos sujeitos a portagem devem possuir a autorização de trânsito prevista na presente lei para circularem nos troços de estrada portajados.
[…]
(6) A pessoa que explora o veículo […] é responsável, no que diz respeito ao veículo que explora, pelo cumprimento do disposto no n.o 1.»
11 O artigo 14.o da lei das portagens tem a seguinte redação:
«Considera‑se que não existe autorização de trânsito — sem prejuízo das exceções previstas no artigo 9.o — quando:
a) o sujeito obrigado ao pagamento da portagem não tenha adquirido, antes de iniciar a utilização do troço de estrada portajado, um bilhete correspondente ao troço que utilizou nem tenha celebrado um contrato válido com o gestor do sistema de portagem para a apresentação de declarações ao sujeito encarregado de cobrar a portagem e para o pagamento desta nos termos da presente lei,
b) o sujeito obrigado ao pagamento da portagem circule pelo troço de estrada portajado com uma declaração de tarifa ou de categoria ambiental inferior à que corresponde ao veículo em causa, ou
c) exista, relativamente ao veículo em causa, um contrato válido para circular no troço de estrada portajado, celebrado com o gestor do sistema de portagem para a apresentação de declarações ao sujeito encarregado de cobrar a portagem e para o pagamento desta nos termos da presente lei, mas durante a circulação no referido troço não seja cumprido algum dos requisitos do regular funcionamento do dispositivo a bordo, estabelecidos pelo regulamento aprovado nos termos da presente lei, sem que o sujeito obrigado ao pagamento da portagem tenha adquirido, antes de iniciar a utilização do troço de estrada portajado, um bilhete correspondente ao troço que utilizou.»
12 O artigo 15.o desta lei dispõe:
«(1) O montante da coima é fixado de modo a incentivar os devedores a pagar a portagem exigida.
(2) O montante das coimas aplicadas é transferido para o orçamento geral enquanto receita orçamental incluída na rubrica prevista no artigo 14.o, n.o 4, alínea d), da [az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (Lei n.o CXCV de 2011, relativa às finanças públicas)]. O pagamento da coima é efetuado em fortins [húngaros (HUF)], por transferência bancária para a conta bancária definida mediante um ato realizado nos termos da presente lei.»
13 O artigo 16.o da referida lei prevê:
«A circulação irregular por estrada para efeitos da presente lei constitui uma infração, que pode ser punida com coima nos termos do previsto na lei da circulação rodoviária.»
14 O artigo 29.o‑A, n.os 1, 4, 6 e 7, da lei das portagens, introduzido nesta lei pela Lei LIV de 2014, que entrou em vigor em 9 de novembro de 2014, dispõe:
«(1) Nos casos previstos nos n.os 2 a 4, os requerentes que apresentem um pedido no organismo designado para cobrar a portagem (a seguir “sujeito encarregado de cobrar a portagem”), ao abrigo dos n.os 6 e 7 (a seguir “pedido”), estão dispensados, nos termos das disposições da presente lei, do pagamento da coima aplicada pela circulação sem a autorização de trânsito definida no artigo 14.o, alínea a), da presente lei que tenha ocorrido entre 1 de julho de 2013 e 31 de março de 2014.
[…]
(4) Com base num pedido fundamentado, apresentado nos termos do n.o 7, o requerente fica dispensado do pagamento da coima aplicada por violação do disposto no artigo 14.o, alínea a), caso a aplicação da coima tenha ocorrido num troço de estrada portajado ou numa via equivalente — no período de validade do bilhete e apenas uma vez num determinado ponto de controlo por cada sentido da circulação — que seja considerada funcionalmente paralela do ponto de vista da rede viária ao troço para o qual o veículo em causa possuía uma autorização de trânsito no mesmo período de tempo, e se efetivamente não tiver utilizado esta autorização durante o período de validade da mesma.
[…]
(6) Além do disposto nos n.os 2 a 4, para obter a dispensa da coima é necessário que, antes de apresentar o pedido, o requerente tenha pagado ao sujeito encarregado de cobrar a portagem, por cada coima, despesas de serviço no montante de 12 000 HUF [cerca de 39 euros], incluído imposto sobre o valor acrescentado, e que comprove que efetuou este pagamento no momento em que apresenta o pedido […]
(7) O pedido poderá ser apresentado nos 60 dias seguintes à entrada em vigor da Lei LIV de 2014, que altera a [lei das portagens]. Com base no pedido apresentado — sempre que o conteúdo do pedido seja conforme ao estabelecido na presente lei e não apresente divergências com a informação que consta da sua base de dados —, o sujeito encarregado de cobrar a portagem emitirá um documento que indica que, caso estejam preenchidos os requisitos dos n.os 2 a 4, o requerente pode ser dispensado do pagamento da coima. Este documento não será emitido quando os dados do pedido não coincidam com a informação que figura na base de dados do sujeito encarregado de cobrar a portagem. O sujeito encarregado de cobrar a portagem deve emitir o documento nos 120 dias seguintes à receção do pedido […]»
Decreto Governamental n.o 410/2007
15 O artigo 1.o, n.o 1, do a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (Decreto Governamental n.o 410, relativo à lista de infrações de trânsito punidas com coima, ao montante das coimas que podem ser aplicadas em caso de violação das disposições que regulam a matéria, ao regime de afetação das mesmas e às condições de participação no controlo), de 29 de dezembro de 2007 (a seguir «Decreto Governamental n.o 410/2007»), dispõe:
«Em conformidade com o disposto no n.o 1 do artigo 21.o da [lei da circulação rodoviária], em caso de infrações às disposições previstas nos artigos 2.o a 8.o‑A, é aplicada à pessoa que explora o veículo uma coima em montante fixado no presente decreto.»
16 O artigo 8.o‑A do Decreto Governamental n.o 410/2007 enuncia:
«(1) No que respeita ao disposto no artigo 21.o, n.o 1, alínea h), da [lei da circulação rodoviária], em caso de infração às disposições previstas no anexo 9, a pessoa que explora o veículo tem de pagar uma coima de determinado montante em função da categoria do veículo.
(2) A pessoa que explora o veículo não poderá ser sancionada mais de uma vez com a coima referida no n.o 1 por circular sem autorização com o mesmo veículo antes de decorrerem oito horas desde a primeira vez em que se constatou a circulação não autorizada com esse veículo.
[…]»
17 Nos termos do anexo 9 deste decreto:
«A | B | |
| B1 | B2 | B3 |
1. Infração prevista na lei das portagens | Montante da coima em função da categoria do veículo | |
| J2 | J3 | J4 |
2. Infração prevista no artigo 14.o, alínea a) | 140 000 | 150 000 | 165 000 |
3. Infração prevista no artigo 14.o, alínea b) | 80 000 | 90 000 | 110 000 |
4. Infração prevista no artigo 14.o, alínea c) | 140 000 | 150 000 | 165 000» |
Decreto Governamental n.o 209/2013
18 O artigo 24.o, n.o 3, do az ED törvény végrehajtásáról szóló 209/2013 (VI. 18.) Korm. rendelet (Decreto Governamental n.o 209, que executa a lei das portagens), de 18 de junho de 2013 (a seguir «Decreto Governamental n.o 209/2013»), enuncia:
«O bilhete serve de título de autorização de trânsito para uma viagem, realizada sem interrupção, de acordo com as características do veículo referidas no momento da sua compra. O bilhete é intransmissível e o seu conteúdo não pode ser alterado no que respeita ao itinerário e às características do veículo indicados no momento da sua compra. O bilhete pode ser utilizado para uma viagem iniciada num dia previamente determinado, nos termos das seguintes disposições:
a) quando a sua validade se inicia no dia de aquisição do bilhete, desde o momento da sua aquisição até ao final do dia seguinte,
b) quando tiver sido adquirido com uma antecedência de 30 dias, no máximo, desde o início do dia que foi determinado até ao final do dia seguinte.»
19 O artigo 26, n.o 1, alínea a), deste decreto dispõe:
«Antes de iniciar a utilização do troço de estrada portajado, o sujeito obrigado ao pagamento da portagem deve assegurar que a relação jurídica que o vincula ao gestor do sistema de portagem lhe permite efetivamente utilizar o sistema [eletrónico de portagem] explorado por aquele que cobra a portagem e, neste contexto, que adquiriu o bilhete correspondente ao trajeto que efetivamente realiza.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
20 Em 29 de outubro de 2015, às 19 h 34, um veículo pesado de transporte de mercadorias da categoria J4, na aceção do Decreto Governamental n.o 410/2007, explorado pela Link Logistik N&N, uma empresa registada na antiga República jugoslava da Macedónia, circulava na Hungria, num troço portajado da estrada, sem estar munido de um título de portagem válido e sem ter procedido ao pagamento da portagem proporcional à distância percorrida naquele troço.
21 Nesse mesmo dia, às 19 h 52, o condutor desse veículo pesado, depois de ter adquirido, por iniciativa própria, um bilhete num montante de 19 573 HUF (cerca de 63 euros) devido pela totalidade do troço portajado da estrada planeado, continuou a percorrer o referido troço.
22 No entanto, por decisão de 15 de janeiro de 2016, o Vas Megye Rendőrfőkapitánya (Comissariado Central da Polícia da Província de Vas, Hungria) aplicou à Link Logistik N&N uma coima de 165 000 HUF (cerca de 532 euros), em aplicação dos artigos 21.o a 21.o‑B da lei da circulação rodoviária, e do artigo 1.o, n.o 1, e do artigo 8.o‑A do Decreto Governamental n.o 410/2007, com o fundamento de que, em violação do artigo 14.o, alínea a), da lei das portagens, o veículo em causa tinha circulado sem ter sido previamente paga a portagem devida.
23 O Comissariado Central da Polícia de Budapeste confirmou esta decisão com o fundamento de que a legislação nacional aplicável não atribui, no que respeita ao montante da coima, nenhuma margem de apreciação à autoridade administrativa. Esta não está autorizada a tomar em conta considerações de equidade, podendo apenas basear‑se em elementos previstos na lei, entre os quais não figuram nem as circunstâncias invocadas pela Link Logistik N&N, tais como a aquisição a posteriori, num curto espaço de tempo, de um bilhete para a totalidade do troço portajado, nem eventuais obstáculos à aquisição do bilhete antes da utilização desse troço portajado.
24 A Link Logistik N&N recorreu da decisão do Comissariado Central da Polícia de Budapeste perante o órgão jurisdicional de reenvio, o Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Szombathely, Hungria), alegando, nomeadamente, que a legislação húngara não é conforme com o direito da União. Considera que, na medida em que teve de pagar uma coima de um montante igual ao aplicado a pessoas ou empresas que não adquiriram nenhum bilhete, esse montante é excessivo.
25 O órgão jurisdicional de reenvio recorda que, nos processos que deram origem ao Acórdão de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spiral‑Gép (C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229), cujos factos são análogos aos do processo principal, o Tribunal de Justiça interpretou o requisito da proporcionalidade previsto no artigo 9.o‑A da Diretiva 1999/62 e constatou que o montante das coimas imposto pela legislação húngara não cumpria este requisito.
26 Chamado a decidir o processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, antes de mais, se esta disposição é diretamente aplicável.
27 Em seguida, o órgão jurisdicional de reenvio considera que esse requisito não é ilimitado. Embora o primado do direito da União e o dever de lealdade dos Estados‑Membros possam implicar que não se aplique o direito nacional por ser contrário a uma disposição de uma diretiva não diretamente aplicável, não é necessário, e pode até ser impossível, completar materialmente o direito nacional mediante uma interpretação jurídica.
28 O órgão jurisdicional de reenvio é, portanto, da opinião de que a interpretação do direito nacional conforme com uma diretiva não pode constituir uma atividade legislativa encoberta, assumindo a competência do legislador nacional e exorbitando assim as competências dos órgãos nacionais responsáveis pela aplicação do direito.
29 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, não é possível, no caso em apreço — sem intervenção do legislador nacional — completar, no âmbito de uma interpretação do direito nacional conforme com a Diretiva 1999/62, o artigo 21.o, n.o 2, da lei da circulação rodoviária incorporando‑lhe o requisito da proporcionalidade, na medida em que, por um lado, esta disposição remete, no que respeita à fixação do próprio montante das coimas, para um regulamento, e, por outro, a legislação húngara a aplicar e a interpretar não contém esse requisito da proporcionalidade.
30 O órgão jurisdicional de reenvio refere que a questão de saber se, sem incorporação pelo legislador húngaro de um requisito da proporcionalidade no direito nacional, este pode ser interpretado em conformidade com o direito da União divide os especialistas e dá lugar a opiniões divergentes.
31 Nestas circunstâncias, o Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Szombathelyi) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O requisito de proporcionalidade estabelecido no artigo 9.o‑A da [Diretiva 1999/62] e interpretado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia no seu [Acórdão de 22 de março de 2017, Euro Team e Spirál‑Gép (C‑497/15 e C‑498/15 (EU:C:2017:229)], constitui uma disposição diretamente aplicável da diretiva?
2) Caso o requisito de proporcionalidade estabelecido no artigo 9.o‑A da [Diretiva 1999/62] e interpretado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia no seu [Acórdão de 22 de março de 2017, Euro Team e Spirál‑Gép (C‑497/15 e C‑498/15 (EU:C:2017:229)], não constitua uma disposição diretamente aplicável da diretiva:
a interpretação do direito nacional conforme com o direito da União permite e exige que o tribunal e a autoridade administrativa nacionais completem — sem intervenção legislativa a nível nacional — a legislação húngara pertinente no presente processo com os critérios materiais do requisito de proporcionalidade estabelecidos no [Acórdão de 22 de março de 2017, Euro Team e Spirál‑Gép (C‑497/15 e C‑498/15 (EU:C:2017:229)]?»
Quanto às questões prejudiciais
32 Com as suas questões prejudiciais, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o requisito da proporcionalidade das sanções aprovadas pelos Estados‑Membros em matéria de violação das disposições nacionais adotadas nos termos da Diretiva 1999/62, previsto no artigo 9.o‑A desta diretiva, é uma disposição diretamente aplicável e, em caso de resposta negativa, se os órgãos jurisdicionais e as autoridades administrativas do Estado‑Membro em causa podem, ou devem, com vista a uma interpretação do direito nacional conforme com o direito da União, completar, sem intervenção do legislador nacional, a legislação nacional em causa com critérios materiais estabelecidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça.
Quanto à admissibilidade
33 O Governo húngaro contesta a admissibilidade das questões submetidas, alegando, no que respeita à primeira questão, que, sendo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça facilmente aplicável ao processo principal, não é necessária uma resposta a esta questão para a solução do litígio no processo principal e, no que respeita à segunda questão, que resulta das explicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio que este espera que o Tribunal de Justiça lhe indique como interpretar, no litígio no processo principal, o direito nacional de maneira conforme com o direito da União, o que é da competência exclusiva do juiz nacional.
34 No tocante ao primeiro fundamento de inadmissibilidade, importa recordar que, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, instituída no artigo 267.o TFUE, compete exclusivamente ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, desde que as questões colocadas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (v., nomeadamente, Acórdão de 5 de junho de 2018, Wirtschaftsakademie Schleswig‑Holstein, C‑210/16, EU:C:2018:388, n.o 47 e jurisprudência referida).
35 Daqui se conclui que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação ou a apreciação da validade de uma regra da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (v., nomeadamente, Acórdão de 31 de maio de 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, n.o 21).
36 Ora, não é o que sucede no presente caso. Com efeito, desde logo, a decisão de reenvio expõe o quadro factual e jurídico de forma suficiente para permitir determinar o alcance das questões submetidas. Em seguida, o pedido de decisão prejudicial revela claramente as razões que levaram o órgão jurisdicional de reenvio a questionar‑se sobre a interpretação do artigo 9.o‑A da Diretiva 1999/62, nomeadamente sobre o requisito da proporcionalidade ali consagrado, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça no seu Acórdão de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép (C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229). Por último, a interpretação solicitada tem uma relação com a realidade e com o objeto do litígio no processo principal e as questões prejudiciais não são hipotéticas, dado que a resposta do Tribunal de Justiça terá um impacto direto na coima que poderá, ou não, ser aplicada à recorrente no processo principal.
37 No que respeita ao segundo fundamento de inadmissibilidade, resulta de facto da jurisprudência constante que não cabe ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre a interpretação de disposições nacionais, uma vez que essa interpretação é da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais (Acórdão de 5 de junho de 2018, Grupo Norte Facility, C‑574/16, EU:C:2018:390, n.o 32).
38 Contudo, importa constatar que as questões, nos termos em que foram formuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio, não dizem respeito à interpretação do direito húngaro mas do direito da União, em especial do requisito da proporcionalidade, conforme previsto no artigo 9.o‑A da Diretiva 1999/62, e às consequências decorrentes do Acórdão de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép (C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229), no que respeita à competência do Tribunal de Justiça.
39 Tendo em conta o exposto, há que julgar admissíveis as questões submetidas.
Quanto ao mérito
Observações preliminares
40 Importa recordar que o princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito da União que estão na base das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que devem ser respeitados por uma legislação nacional abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União ou que aplica este último (v., nomeadamente, Despacho de 12 de junho de 2014, Pańczyk, C‑28/14, não publicado, EU:C:2014:2003, n.o 26). O princípio da proporcionalidade exige que os Estados‑Membros adotem medidas que sejam adequadas para alcançar os objetivos prosseguidos e não excedam o que é necessário para os atingir (v., neste sentido, Acórdão de 17 de abril de 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, n.o 68 e jurisprudência referida).
41 Este princípio, que também é garantido pelo artigo 49.o, n.o 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), que prevê que as penas não devem ser desproporcionadas em relação à infração, impõe‑se aos Estados‑Membros quando aplicam o direito da União, nos termos do artigo 51.o, n.o 1, da Carta.
42 Assim, a severidade de uma sanção deve corresponder à gravidade da infração em causa, decorrendo esta exigência tanto do artigo 52.o, n.o 1, da Carta como do princípio da proporcionalidade das penas consagrado no seu artigo 49.o, n.o 3 (v., neste sentido, Acórdão de 20 de março de 2018, Garlsson Real Estate e o., C‑537/16, EU:C:2018:193, n.o 56).
43 Resulta das Anotações relativas à Carta dos Direitos Fundamentais (JO 2007, C 303, p. 17) que, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, na medida em que o direito garantido no seu artigo 49.o corresponde igualmente a um direito garantido pela Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), o seu sentido e o seu alcance são os mesmos que a CEDH prevê. Assim, os requisitos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem em matéria de proporcionalidade das sanções são aplicáveis num caso como o que está em causa no processo principal, pela aplicação conjugada do artigo 17.o, n.o 1, do artigo 51.o, n.o 1, e do artigo 52.o, n.os 1 e 3, da Carta.
44 Além disso, há que salientar que, para verificar a existência de uma violação do direito de propriedade, conforme consagrado no artigo 1.o do Protocolo Adicional n.o 1 à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinado em Paris, em 20 de março de 1952, que prevê que qualquer pessoa singular ou coletiva tem direito ao respeito dos seus bens, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem aprecia, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, se as sanções de natureza pecuniária, tanto penais como administrativas, não implicam um encargo ou uma privação de propriedade excessivos para a pessoa sujeita às sanções suscetíveis de tornar estas sanções desproporcionadas (v., nomeadamente, TEDH, de 18 de junho de 2013, S.C. Complex Herta Import Export S. R. L. Lipova c. Roménia, CE:ECHR:2013:0618JUD001711804, § 38, e TEDH, de 4 de março de 2014, Grande Stevens e o. c. Itália, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 199).
45 Por conseguinte, o princípio da proporcionalidade exige, por um lado, que a sanção aplicada corresponda à gravidade da infração e, por outro, que, quando da determinação da sanção e da fixação do montante da coima, sejam tidas em conta as circunstâncias individuais do caso em apreço.
46 É à luz destas considerações que há que responder às questões submetidas.
Quanto à primeira e segunda questões
47 Importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, em todos os casos em que, do ponto de vista do seu conteúdo, as disposições de uma diretiva se afigurem incondicionais e suficientemente precisas, os particulares têm o direito de as invocar contra um Estado‑Membro perante os seus órgãos jurisdicionais, quer quando este Estado não tenha feito a sua transposição para o direito nacional nos prazos desta diretiva, quer quando tenha feito uma transposição incorreta (Acórdão de 15 de fevereiro de 2017, British Film Institute, C‑592/15, EU:C:2017:117, n.o 13).
48 A este respeito, é necessário examinar a natureza, a sistemática e a letra da disposição em causa (Acórdão de 4 de dezembro de 1974, van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, n.o 12). É designadamente o caso quando a disposição da diretiva em questão enuncia uma obrigação que não está sujeita a nenhuma restrição ou condição e que, pela sua natureza, não necessita da intervenção de nenhum ato, quer pelas instituições da União, quer pelos Estados‑Membros, não deixando a estes nenhum poder de apreciação quanto à sua execução (v., nomeadamente, Acórdãos de 4 de dezembro de 1974, van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, n.os 6 e 13, e de 22 de dezembro de 2010, Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres, C‑444/09 e C‑456/09, EU:C:2010:819, n.o 79).
49 Logo, importa examinar, no caso em apreço, se o requisito da proporcionalidade, previsto no artigo 9.o‑A da Diretiva 1999/62 é, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicional e suficientemente preciso para poder ser invocado por um particular contra um Estado‑Membro perante as autoridades nacionais desse Estado.
50 De acordo com esta disposição, os Estados‑Membros determinam o regime de sanções aplicável às infrações às disposições nacionais adotadas nos termos desta diretiva, devendo as referidas sanções ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.
51 Por conseguinte, para que o princípio da proporcionalidade seja aplicado no âmbito da Diretiva 1999/62, os Estados‑Membros devem adotar os atos jurídicos necessários segundo o seu direito interno, enunciando o artigo 9.o‑A desta diretiva uma obrigação que, por natureza, necessita a intervenção de um ato dos Estados‑Membros, os quais dispõem de uma grande margem de apreciação na transposição desta obrigação.
52 Neste contexto, cumpre salientar que esta diretiva não contém regras mais precisas no que diz respeito à previsão das referidas sanções nacionais e não estabelece, nomeadamente, nenhum critério expresso para apreciar o caráter proporcionado dessas sanções (Acórdão de 22 de março de 2017, Euro‑Team e Spirál‑Gép, C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229, n.o 38).
53 Assim, uma vez que necessita da intervenção dos Estados‑Membros e lhes confere uma margem de apreciação significativa, o artigo 9.o‑A da Diretiva 1999/62 não pode ser considerado, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicional e suficientemente preciso, o que exclui o seu efeito direto.
54 Uma interpretação contrária conduziria, na prática, a uma supressão do poder de apreciação conferido exclusivamente aos legisladores nacionais, aos quais cabe conceber um regime de sanções adequado, no quadro definido no artigo 9.o‑A da Diretiva 1999/62.
55 Daqui resulta que, em circunstâncias como as do processo principal, o requisito da proporcionalidade das sanções previsto no artigo 9.o‑A da Diretiva 1999/62 não deve ser interpretado no sentido de que de impõe ao juiz nacional que se substitua ao legislador nacional.
56 Por isso, o artigo 9.o‑A da Diretiva 1999/62 não tem efeito direto e não confere aos administrados, numa situação como a que está em causa no processo principal, o direito de o invocar perante as autoridades nacionais.
57 No entanto, cumpre recordar que, segundo jurisprudência constante, a obrigação dos Estados‑Membros, decorrente de uma diretiva, de atingir o resultado por ela prosseguido, bem como o seu dever, por força do artigo 4.o, n.o 3, TUE e do artigo 288.o TFUE, de tomar todas as medidas gerais ou especiais adequadas a assegurar a execução dessa obrigação, se impõem a todas as autoridades dos Estados‑Membros, incluindo, no âmbito das suas competências, aos órgãos jurisdicionais (v., nomeadamente, Acórdãos de 14 de setembro de 2016, Martínez Andrés e Castrejana López, C‑184/15 e C‑197/15, EU:C:2016:680, n.o 50 e jurisprudência referida, e de 24 de janeiro de 2018, Pantuso e o., C‑616/16 e C‑617/16, EU:C:2018:32, n.o 42).
58 Com vista a executar esta obrigação, o princípio da interpretação conforme exige que as autoridades nacionais façam tudo o que for da sua competência, tomando em consideração todo o direito interno e aplicando os métodos de interpretação por este reconhecidos, a fim de garantir a plena eficácia do direito da União e de alcançar uma solução conforme com o objetivo por ele prosseguido (v., nomeadamente, Acórdãos de 13 de julho de 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, n.o 43, e de 28 de junho de 2018, Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, n.o 70 e jurisprudência referida).
59 Contudo, este princípio da interpretação conforme do direito nacional tem certos limites. Assim, a obrigação de o juiz nacional ter de se reportar ao conteúdo do direito da União quando interpreta e aplica as regras pertinentes do direito interno está limitada pelos princípios gerais do direito e não pode servir de fundamento a uma interpretação contra legem do direito nacional (v., nomeadamente, Acórdão de 13 de julho de 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, n.o 44).
60 Ora, sem prejuízo das verificações a efetuar pelo juiz de reenvio, resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que uma interpretação conforme do direito nacional com o artigo 9.o‑A da Diretiva 1999/62 seria suscetível de dar lugar a uma interpretação contra legem, na medida em que esse juiz deveria reduzir o montante da coima aplicada à recorrente no processo principal, embora a legislação húngara relativa às infrações rodoviárias indique precisamente o montante das coimas sem prever a possibilidade de redução destas últimas ou exigir que estas respeitem o princípio da proporcionalidade.
61 Todavia, decorre de uma jurisprudência igualmente constante que, se essa interpretação conforme não for possível, o órgão jurisdicional nacional tem o dever de aplicar integralmente o direito da União e de proteger os direitos que este confere aos particulares, deixando, se necessário, de aplicar qualquer disposição, na medida em que a sua aplicação, nas circunstâncias do caso, conduza a um resultado contrário ao direito da União (Acórdão de 13 de julho de 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, n.o 45 e jurisprudência referida).
62 Atendendo às considerações precedentes, há que responder às questões submetidas, por um lado, que não se pode considerar que o requisito da proporcionalidade, previsto no artigo 9.o‑A da Diretiva 1999/62, tenha efeito direto e, por outro, que o juiz nacional deve, por força da sua obrigação de tomar todas as medidas gerais ou especiais adequadas a assegurar a execução dessa disposição, interpretar o direito nacional de modo conforme com esta última ou, se essa interpretação conforme não for possível, deixar de aplicar qualquer disposição nacional, na medida em que a sua aplicação, nas circunstâncias do caso concreto, conduza a um resultado contrário ao direito da União.
Quanto às despesas
63 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:
Não se pode considerar que o requisito da proporcionalidade, previsto no artigo 9.o‑A da Diretiva 1999/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 1999, relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas, conforme alterada pela Diretiva 2011/76/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de setembro de 2011, tenha efeito direto. O juiz nacional deve, por força da sua obrigação de tomar todas as medidas gerais ou especiais adequadas a assegurar a execução dessa disposição, interpretar o direito nacional de modo conforme com esta última ou, se essa interpretação conforme não for possível, deixar de aplicar qualquer disposição nacional, na medida em que a sua aplicação, nas circunstâncias do caso concreto, conduza a um resultado contrário ao direito da União.
Assinaturas