РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (десети разширен състав)
14 април 2021 година(*)
„Държавни помощи — Датски пазар на въздушен транспорт — Помощ, предоставена от Дания в полза на авиокомпания във връзка с пандемията от COVID‑19 — Гаранция — Решение да не се повдигат възражения — Ангажименти, които обуславят съвместимостта на помощта с вътрешния пазар — Помощ за отстраняване на щети, причинени от извънредно събитие — Свобода на установяване — Свободно предоставяне на услуги — Равно третиране — Задължение за мотивиране“
По дело T‑378/20
Ryanair DAC, установено в Суордс (Ирландия), представлявано от E. Vahida, F.‑C. Laprévote, S. Rating, I.‑G. Metaxas-Maranghidis и V. Blanc, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, представлявана от F. Tomat, L. Flynn и S. Noë,
ответник,
подпомагана от
Кралство Дания, представлявано от J. Nymann-Lindegren и M. Søndahl Wolff, подпомагани от R. Holdgaard, адвокат,
от
Френска република, представлявана от E. De Moustier и P. Dodeller,
и от
SAS AB, установено в Стокхолм (Швеция), представлявано от F. Sjövall, адвокат,
встъпили страни,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение C(2020) 2416 final на Комисията от 15 април 2020 година относно държавна помощ SA.56795 (2020/N) — Дания — Обезщетение за вредите, претърпени от SAS вследствие на пандемията от COVID‑19,
ОБЩИЯТ СЪД (десети разширен състав),
състоящ се от: M. van der Woude, председател, Aл. Корнезов, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk (докладчик) и G. Hesse, съдии,
секретар: E. Artemiou, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 27 ноември 2020 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1 На 10 април 2020 г. Кралство Дания уведомява Европейската комисия на основание член 108, параграф 3 ДФЕС за мярка за помощ (наричана по-нататък „спорната мярка“) под формата на гаранция по револвираща кредитна линия с лимит 1,5 милиарда шведски крони (SEK) в полза на SAS AB. Тази мярка цели да обезщети частично SAS за претърпените от него вреди вследствие на отмяната или промяната на разписанието на неговите полети в резултат на налагането на ограничения за пътуване, свързани с пандемията от COVID‑19.
2 На 15 април 2020 г. Комисията приема Решение C(2020) 2416 final относно държавна помощ SA.56795 (2020/N) — Дания — COVID‑19 — Обезщетение за вредите, претърпени от SAS вследствие на пандемията от COVID‑19 (наричано по-нататък „обжалваното решение“), в което приема, че спорната мярка, от една страна, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, и от друга страна, че e съвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС.
Производството и исканията на страните
3 На 19 юни 2020 г. жалбоподателят, Ryanair DAC, подава в секретариата на Общия съд настоящата жалба.
4 С отделна молба, подадена същия ден в секретариата на Общия съд, жалбоподателят иска жалбата да бъде разгледана по реда на бързото производство съгласно членове 151 и 152 от Процедурния правилник на Общия съд. С решение от 15 юли 2020 г. Общият съд (десети състав) уважава молбата за разглеждане по реда на бързо производство.
5 По предложение на десети състав Общият съд решава на основание член 28 от Процедурния правилник делото да бъде преразпределено на разширен съдебен състав.
6 Комисията депозира писмената си защита в секретариата на Общия съд на 29 юли 2020 г.
7 На 12 август 2020 г. жалбоподателят подава мотивирано искане за провеждане на съдебно заседание на основание член 106, параграф 2 от Процедурния правилник.
8 С молби, постъпили в секретариата на Общия съд съответно на 31 август, на 4 и на 21 септември 2020 г., Кралство Дания, SAS и Френската република искат да встъпят в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията. С молби, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 8, 15 и 30 септември 2020 г., жалбоподателят иска, в съответствие с член 144, параграф 7 от Процедурния правилник, някои данни, съдържащи се в жалбата и в съкратения вариант на жалбата, да не бъдат съобщавани на Кралство Дания, SAS и Френската република.
9 С определения, съответно от 17 септември и 7 октомври 2020 г., председателят на десети разширен състав на Общия съд допуска встъпването на Република Дания, Френската република и SAS и временно им изпраща само представените от жалбоподателя неповерителни варианти на жалбата и на съкратения вариант на жалбата в очакване на евентуално тяхно становище по искането за поверително третиране.
10 С процесуално-организационни действия от 7 октомври 2020 г. на основание член 154, параграф 3 от Процедурния правилник на Кралство Дания, Френската република и SAS е разрешено да представят писмено становище при встъпване.
11 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
12 Комисията и SAS молят Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
13 Френската република и Кралство Дания молят Общия съд да отхвърли жалбата.
От правна страна
14 Следва да се припомни, че съдилищата на Европейския съюз имат право да преценяват според обстоятелствата във всеки конкретен случай дали доброто правораздаване оправдава отхвърлянето по същество на жалбата без предварително произнасяне по допустимостта ѝ (вж. в този смисъл решения от 26 февруари 2002 г., Съвет/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, т. 51 и 52 и от 14 септември 2016 г., Trajektna luka Split/Комисия, T‑57/15, непубликувано, EU:T:2016:470, т. 84). Ето защо с оглед по-специално на съображенията, довели до допускане на разглеждането на настоящата жалба по реда на бързото производство и на значението, което както жалбоподателят, така и Комисията и Кралство Дания отдават на предоставянето на бърз отговор по същество, Общият съд следва да разгледа най-напред основателността на жалбата, без да се произнася предварително по допустимостта ѝ.
15 В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква пет основания: първо, Комисията не е спазила изискването помощите по член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС да не се предоставят за отстраняване на щети, претърпени само от едно пострадало лице, второ, Комисията неправилно е приела, че разглежданата мярка е пропорционална на вредите, причинени на SAS от пандемията от COVID‑19, трето, Комисията е нарушила различни разпоредби относно либерализацията на въздушния превоз в рамките на Съюза, четвърто, Комисията е нарушила процесуалните му права, като е отказала да започне официална процедура по разследване въпреки сериозните затруднения, и пето, Комисията е нарушила член 296, втора алинея ДФЕС.
По първото основание, изведено от това, че Комисията не е спазила изискването помощите по член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС да не се предоставят за отстраняване на щети, претърпени само от едно пострадало лице
16 Жалбоподателят поддържа, че извънредните събития по смисъла на член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС по принцип засягат цели региони или сектори, или дори цялата икономика. Следователно предназначението на тази разпоредба било да се отстранят щетите, претърпени от всички пострадали от тези събития лица, а не само щетите, претърпени от някои от тези лица.
17 Комисията, Кралство Дания, Френската република и SAS оспорват доводите на жалбоподателя.
18 В това отношение трябва да се припомни, че съгласно член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС за съвместими с вътрешния пазар се считат помощи за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или други извънредни събития.
19 В случая жалбоподателят не оспорва преценката на Комисията в обжалваното решение, че пандемията от COVID‑19 трябва да се счита за „извънредно събитие“ по смисъла на член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС. Освен това в обжалваното решение се посочва, че пандемията от COVID‑19 води до прекъсване на по-голямата част от въздушния превоз на пътници, по-специално поради затварянето на границите на някои държави — членки на Съюза, включително на Дания.
20 От това следва, че жалбоподателят основателно посочва, че SAS не е единственото предприятие, нито единствената авиокомпания, засегнато от това извънредно събитие.
21 Както обаче основателно изтъква Комисията в писмената си защита, държавите членки не са длъжни да предоставят помощи за отстраняване на щетите, причинени от извънредно събитие по смисъла на член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС.
22 По-специално, от една страна, макар член 108, параграф 3 ДФЕС да задължава държавите членки да уведомяват Комисията относно плановете си в областта на държавните помощи, преди да започнат тяхното прилагане, той не ги задължава да предоставят помощ (определение от 30 май 2018 г., Янчев, C‑481/17, непубликувано, EU:C:2018:352, т. 22).
23 От друга страна, една помощ може да е предназначена да отстрани щетите, причинени от извънредно събитие по смисъла на член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС, независимо от факта че тя не отстранява всички тези щети.
24 Ето защо нито от член 108, параграф 3 ДФЕС, нито от член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС следва, че държавите членки са длъжни да отстранят всички щети, причинени от извънредно събитие, и затова те не са длъжни и да предоставят помощи на всички пострадали лица.
25 При тези обстоятелства жалбоподателят неоснователно твърди, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото само поради това че от разглежданата мярка не се ползват всички лица, които са претърпели щетите, причинени от пандемията от COVID‑19.
26 Следователно първото основание на жалбоподателя трябва да се отхвърли.
По второто основание, изведено от това, че Комисията неправилно е приела, че разглежданата мярка е пропорционална на вредите, причинени на SAS от пандемията от COVID‑19
27 Жалбоподателят поддържа, че Комисията е нарушила член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС, тъй като е разрешила евентуална свръхкомпенсация на претърпените от SAS вреди.
28 Комисията, Кралство Дания, Френската република и SAS оспорват доводите на жалбоподателя.
29 В това отношение следва да се отбележи, че тъй като става въпрос за изключение от прогласения в член 107, параграф 1 ДФЕС основен принцип за несъвместимост на държавните помощи с вътрешния пазар, член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС трябва да се тълкува стриктно. Следователно по смисъла на тази разпоредба могат да бъдат компенсирани единствено неизгодните икономически обстоятелства, причинени пряко от природни бедствия или други извънредни събития (решение от 23 февруари 2006 г., Atzeni и др., C‑346/03 и C‑529/03, EU:C:2006:130, т. 79).
30 От това следва, че помощите, които могат да надхвърлят загубите, претърпени от техните получатели, не попадат в приложното поле на член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 11 ноември 2004 г., Испания/Комисия, C‑73/03, непубликувано, EU:C:2004:711, т. 40 и 41).
31 В обжалваното решение Комисията приема, че разглежданата мярка цели да обезщети частично SAS за претърпените от него вреди вследствие на отмяната или промяната на разписанието на неговите полети в резултат на налагането на ограничения за пътуване, свързани с пандемията от COVID‑19. Макар да посочва, че размерът на претърпяната от SAS вреда все още не е бил известен към момента на приемане на това решение, тя уточнява, че става дума за „загуба на добавена стойност“, която се изразява в разликата между приходите за периода от март 2019 г. до февруари 2020 г. и тези за периода от март 2020 г. до февруари 2021 г., от която са приспаднати, от една страна, избегнатите променливи разходи, изчислени въз основа на разходите, направени между март 2019 г. и февруари 2020 г., и от друга страна, свързания със загубените приходи марж на печалба. Размерът на вредата е временно оценен, като е отчетено намаляването на въздушния трафик с между 50 % и 60 % за периода от март 2020 г. до февруари 2021 г. в сравнение с периода от март 2019 г. до февруари 2020 г. и този размер е между 5 и 15 милиарда шведски крони.
32 При тези обстоятелства Комисията приема, че дори ако размерът на помощта, произтичаща от разглежданата мярка, бе равен на гарантираната сума, тоест на 1,5 милиарда шведски крони, той би бил по-нисък от претърпяната от SAS вреда. Освен това тя уточнява, че Кралство Дания се е ангажирало да извърши последваща оценка на действително претърпените от SAS вреди най-късно до 30 юни 2021 г. и да поиска възстановяване на частта от получената помощ, която би надхвърлила тези вреди, като се вземат предвид всички помощи, които могат да се предоставят на SAS поради пандемията от COVID‑19, включително от чуждестранни органи, сред които и норвежките.
33 На първо място, жалбоподателят поддържа, първо, че представеният в обжалваното решение метод за оценка на размера на претърпяната от SAS вреда не е достатъчно точен и не позволява правилно да се определи претърпяната от това предприятие вреда. Той поддържа, че при това положение Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, както и грешка в преценката.
34 Второ, жалбоподателят твърди, че Комисията е трябвало да вземе предвид вредите, претърпени от другите авиокомпании в Дания.
35 Що се отнася, първо, до оценката на претърпяната от SAS вреда, от точка 31 по-горе следва, че в обжалваното решение Комисията е посочила елементите, които трябва да се вземат предвид, за да се определи размерът на вредата, а именно загубата на приходи, избегнатите променливи разходи и коригирането на маржа на печалбата, както и периодът, през който може да настъпи тази вреда. Освен това тя уточнява, че загубата на приходи трябва да се определи, като се вземат предвид всички приходи на SAS, а не само тези от въздушния превоз на пътници и представя неизчерпателен списък на направените от SAS разходи. Освен това, както следва от точки 34—37 от обжалваното решение, Комисията отбелязва, че датските власти са се ангажирали, от една страна, да определят ex post подробно и точно размера на претърпяната от SAS вреда и размера на окончателно получената от него помощ, и от друга страна, да гарантират, че SAS ще върне евентуалната свръхкомпенсация на посочената вреда.
36 Ето защо трябва да се приеме, че предвид обстоятелствата в конкретния случай, а именно наличието на извънредно събитие по смисъла на член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС, каквото е пандемията от COVID‑19, предвид нейния променлив характер и това че определянето на размера на причинената вреда и на окончателно предоставената помощ по необходимост има прогнозен характер, Комисията е представила в обжалваното решение достатъчно точен метод за оценяване на претърпените от SAS вреди.
37 Освен това трябва да се констатира, че жалбоподателят не представя никакво доказателство, въз основа на което да може да се установи, че определеният в обжалваното решение метод за изчисляване позволява изплащането на държавна помощ, която надхвърля действително претърпените от SAS вреди. В това отношение изтъкнатото от жалбоподателя обстоятелство, че в документ, озаглавен „Помощи за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия [член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС]. Контролен списък за държавите членки“, Комисията приканва държавите членки да предоставят „подробна програма, установяваща метод за изчисляване на размера на вредите“, в случай че подобен метод вече съществува в националното право на съответната държава членка, не позволява да се установи, че определеният в обжалваното решение метод за оценяване е неточен за целите на прилагане на член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС.
38 При тези обстоятелства и предвид изложените по-горе съображения следва да се приеме, че Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, нито грешка в преценката при оценката на претърпяната от SAS вреда.
39 Що се отнася, второ, до вредата, претърпяна от другите авиокомпании в Дания, жалбоподателят изтъква, като се основава на доводите си, развити в рамките на първото основание, че Комисията е трябвало да държи сметка за всички лица, пострадали от въпросното извънредно събитие по смисъла на член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС. Следва обаче да се припомни, че както бе посочено в точка 24 по-горе, държавите членки не са длъжни да предоставят помощи на всички лица, които са претърпели вреди, причинени от такова извънредно събитие. Следователно, противно на твърдяното от жалбоподателя, за да се предостави помощ единствено в полза на SAS, не е необходимо Комисията да докаже, че вредата, причинена от това събитие, е засегнала само това предприятие.
40 На второ място, жалбоподателят поддържа, че не е било възможно Комисията да провери пропорционалността на разглежданата мярка преди март 2021 г. Той изтъква, че SAS получава цялата помощ почти веднага след приемане на обжалваното решение, но претърпените от SAS вреди настъпват постепенно до март 2021 г. и че размерът на тези вреди e хипотетичен, тъй като няма метод за изчисляването им.
41 В това отношение, първо, следва да се отбележи, че разглежданата мярка е гаранция по револвираща кредитна линия. От това следва, че максималният размер на помощта, а именно гарантираната сума от 1,5 милиарда шведски крони, ще бъде изплатен само ако SAS не може да върне всички суми, които са му били отпуснати. Жалбоподателят обаче не представя никакво доказателство, което позволява да се установи, че при приемането на обжалваното решение Комисията е трябвало да знае, че SAS неизбежно ще се озове в такава невъзможност.
42 От това следва, както впрочем и от Известието на Комисията относно прилагането на членове [107 ДФЕС] и [108 ДФЕС] по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (ОВ C 155, 2008 г., стр. 10), че размерът на помощите в полза на SAS всъщност съответства на разликата в лихвения процент — който е бил предложен на последното дружество, и този, който е щял да му бъде предложен, ако разглежданата мярка не съществуваше — към датата на приемане на обжалваното решение.
43 Комисията оценява максималния лихвен процент, който е щял да бъде предложен, ако разглежданата мярка не съществуваше, на 10,26 %, и това не се оспорва от жалбоподателя. Следователно размерът на предоставените на SAS помощи не би могъл да надхвърли 153,9 милиона шведски крони през първата година, от които следва да се извадят цената, която SAS плаща за тази мярка, която съгласно обжалваното решение възлиза на не по-малко от 15 милиона шведски крони годишно, и лихвеният процент, който SAS е договорило благодарение на приемането на посочената мярка.
44 От това следва, че твърдението на жалбоподателя, че SAS е могло да получи цялата помощ веднага след приемането на обжалваното решение, е неоснователно.
45 Второ, Комисията счита, че при всички положения претърпените от SAS вреди, оценени най-малко на 5 милиарда шведски крони, ще надхвърлят гарантираната от разглежданата мярка сума, а именно 1,5 милиарда шведски крони. Макар обаче оценката на вредата да зависи от прогнозите за намаляване на въздушния трафик, жалбоподателят не представя никакво доказателство, което може да постави под въпрос тази преценка. По-специално той не оспорва възприетата от Комисията хипотеза за намаляване на въздушния трафик с между 50 % и 60 % за периода от март 2020 г. до февруари 2021 г. в сравнение с периода от март 2019 г. до февруари 2020 г. Той не оспорва и че претърпяната от SAS поради пандемията от COVID‑19 вреда възлиза на най-малко 5 милиарда шведски крони.
46 При тези обстоятелства жалбоподателят неоснователно оспорва пропорционалността на разглежданата мярка.
47 На трето място, жалбоподателят поддържа, че Комисията не е взела предвид нито помощите, предоставени от Кралство Норвегия и Кралство Швеция, нито помощите, които е можело да бъдат предоставени преди март 2021 г.
48 В това отношение е достатъчно да се отбележи, от една страна, че в обжалваното решение Комисията констатира, че претърпените от SAS вреди, оценени най-малко на 5 милиарда шведски крони, ще бъдат по-големи от общия размер на сумите, гарантирани с разглежданата мярка и с по-рано приета от Кралство Швеция схема за помощ, от която SAS има право да се ползва, а именно 3 милиарда шведски крони. От друга страна, Комисията изрично се позовава на всички помощи, които могат да бъдат предоставени на SAS поради вредите, причинени от пандемията от COVID‑19 преди първото тримесечие на 2021 г. По-специално, освен на посочената шведска схема, тя се позовава и на схема за помощ, приета от Кралство Норвегия, от която SAS има право да се ползва. По този начин Кралство Дания се ангажира да поиска възстановяване на помощта, произтичаща от разглежданата мярка, ако и доколкото тя, заедно с други помощи, включително помощите, предоставени от чуждестранни органи, надхвърли действително претърпените от SAS вреди.
49 Следователно жалбоподателят неоснователно твърди, че Комисията не е взела предвид нито помощите, предоставени от Кралство Норвегия и Кралство Швеция, нито помощите, които биха могли да бъдат предоставени преди март 2021 г.
50 На четвърто място, жалбоподателят поддържа, че Комисията не е взела предвид конкурентното предимство, произтичащо от дискриминационния характер на разглежданата мярка.
51 В това отношение следва да се отбележи, че за целите на преценката на съвместимостта на дадена помощ с вътрешния пазар предимството, предоставено от тази помощ на нейния получател, не включва евентуалната икономическа полза, реализирана от последния в резултат на това предимство. Такава полза може да не е идентична на предимството, в което се изразява посочената помощ, и дори да се окаже несъществуваща, но това обстоятелство не може да обоснове различна преценка за съвместимостта на тази помощ с вътрешния пазар (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 21 декември 2016 г., Комисия/Aer Lingus и Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P и C‑165/15 P, EU:C:2016:990, т. 92).
52 Следователно трябва да се констатира, че Комисията правилно е взела предвид произтичащото от разглежданата мярка предимство за SAS, както става ясно от точки 40—46 по-горе. Комисията обаче не може да бъде упрекната, че не е установила наличието на евентуална икономическа полза, извлечена от това предимство.
53 При тези обстоятелства жалбоподателят неоснователно упреква Комисията, че не е взела предвид евентуално конкурентно предимство, произтичащо от твърдения от него дискриминационен характер.
54 Следователно второто основание на жалбоподателя трябва да се отхвърли.
По третото основание, изведено от това, че Комисията е нарушила различни разпоредби относно либерализацията на въздушния превоз в рамките на Съюза
55 Жалбоподателят поддържа, че Комисията е нарушила принципа на недопускане на дискриминация, както и свободното предоставяне на услуги и свободата на установяване, тъй като разглежданата мярка предлага по-благоприятни условия само на установените в Дания предприятия.
56 Комисията, Кралство Дания, Френската република и SAS оспорват доводите на жалбоподателя.
57 Следва да се припомни, че държавна помощ, която нарушава разпоредби или общи принципи на правото на Съюза, не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар (решение от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, т. 44; в този смисъл вж. също решение от 15 април 2008 г., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, т. 50 и 51).
По нарушението на принципа на недопускане на дискриминация
58 Принципът на недопускане на дискриминация изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (решение от 15 април 2008 г., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, т. 66; в този смисъл вж. също решение от 5 юни 2018 г., Montero Mateos, C‑677/16, EU:C:2018:393, т. 49).
59 Елементите, които характеризират различните положения, и в този смисъл сходния им характер, трябва по-специално да бъдат определени и преценени в светлината на предмета и целта на акта на Съюза, който установява разглежданото различие. Освен това трябва да бъдат взети предвид принципите и целите в областта, към която се отнася разглежданият акт (решение от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique et Lorraine и др., C‑127/07, EU:C:2008:728, т. 26).
60 От друга страна, следва да се припомни, че принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, които се преследват със съответната правна уредба (решение от 17 май 1984 г., Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, т. 25), като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (решение от 30 април 2019 г., Италия/Съвет (Квота за улов на средиземноморска риба меч), C‑611/17, EU:C:2019:332, т. 55).
61 Жалбоподателят поддържа, че с обжалваното решение се разрешава дискриминационно третиране, което не е необходимо за постигане на целта на разглежданата мярка, а именно да се поправят вредите, причинени от пандемията от COVID‑19. Според него целта за запазване на вътрешната свързаност на Дания, както и свързаността между скандинавските страни, която също е посочена в това решение, нарушава член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС и изисква да се имат предвид и други авиокомпании, доколкото те представляват 68 % от целия вътрешeн и международeн трафик на пътници на Дания. Освен това целта за запазване на свързаността между скандинавските страни представлявала дискриминация, основана на гражданство. Използваният в обжалваното решение критерий на държавата членка, издала оперативния лиценз на SAS, също представлявал дискриминация, основана на гражданство.
62 В това отношение, на първо място, следва да се отбележи, че противно на поддържаното от жалбоподателя, разглежданата мярка няма за цел — освен да обезщети частично SAS за вредите, причинени от пандемията от COVID‑19 — да запази свързаността на Дания, както и „вътрешноскандинавската достъпност“.
63 Всъщност, от една страна, следва да се посочи, че в това отношение жалбоподателят препраща към точки 21—26 от обжалваното решение. Тези точки обаче се намират в раздел, озаглавен „Получател“, в който само се описва получателят на разглежданата мярка, а именно SAS. От друга страна, от раздела на това решение, озаглавен „Цел на мярката“, и по-специално от точка 5, е видно, че разглежданата мярка цели единствено да обезщети частично SAS за претърпените от него вреди вследствие на отмяната или промяната на разписанието на неговите полети в резултат на налагането на ограничения за пътуване, свързани с пандемията от COVID‑19.
64 От това следва, че жалбоподателят неоснователно поддържа и че разглежданата мярка е била предоставена на SAS, тъй като то е притежавало оперативен лиценз по смисъла на член 3 от Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 година относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността (ОВ L 293, 2008 г., стр. 3), издаден от Кралство Дания. Всъщност в раздела от обжалваното решение, озаглавен „Получател“, Комисията действително посочва, че SAS е единствената авиокомпания, която притежава лиценз, издаден от Кралство Дания, който е „от съществено значение за достъпа до, от и в рамките на [тази държава членка]“. Следва обаче да се отбележи, че след като целта на разглежданата мярка не е да се осигури достъпността на Дания, това съображение на Комисията не може да се тълкува като имащо за цел да обоснове, че разглежданата мярка трябва да се ползва само от SAS.
65 На второ място, следва да се отбележи, че индивидуална помощ, каквато е разглежданата, по дефиниция се ползва само от едно и от никое друго предприятие, нито дори от предприятията, които се намират в сходно положение с това на получателя на помощта. Така подобна индивидуална помощ по самото си естество въвежда разлика в третирането, дори дискриминация, която обаче е присъща на индивидуалния характер на мярката. Да се поддържа обаче, както прави жалбоподателят, че разглежданата индивидуална помощ противоречи на принципа на недопускане на дискриминация, по същество означава системно да се поставя под въпрос съвместимостта с вътрешния пазар на всяка индивидуална помощ единствено поради присъщия ѝ изключителен и поради това дискриминационен характер, макар правото на Съюза да позволява на държавите членки да предоставят индивидуални помощи, стига да са изпълнени всички условия по член 107 ДФЕС.
66 В това отношение в точка 24 по-горе бе посочено, по-специално във връзка с член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС, че държавите членки не са длъжни да отстранят всички вреди, причинени от извънредно събитие, и следователно да предоставят помощи на всички пострадали лица.
67 На трето място, следва да се отбележи, че с оглед на припомнената в точка 59 по-горе съдебна практика жалбоподателят основателно изтъква, че всички опериращи в Дания авиокомпании са засегнати от ограниченията, свързани с пандемията от COVID‑19, и че следователно всички те, подобно на SAS, са претърпели вреди вследствие на отмяната или промяната на разписанието на техните полети в резултат на налагането на ограничения за пътуване, свързани с пандемията от COVID‑19.
68 Дори обаче да се предположи, както твърди жалбоподателят, че въведената с разглежданата мярка разлика в третирането може да се приравни на дискриминация, тъй като от нея се ползва само SAS, трябва да се провери дали тя е обоснована от легитимна цел и дали е необходима, подходяща и пропорционална за постигането ѝ (вж. т. 58 и 60 по-горе). Също така доколкото жалбоподателят се позовава на член 18, първа алинея ДФЕС, следва да се подчертае, че съгласно тази разпоредба се забранява всякаква дискриминация, основана на гражданство в областта на прилагане на Договорите, „без да се засягат специалните разпоредби, съдържащи се в [тях]“. Следователно трябва да се провери дали тази разлика в третирането е позволена от гледна точка на член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС, който представлява правното основание на обжалваното решение. При тази проверка се изисква, от една страна, целта на разглежданата мярка да отговаря на изискванията на последната разпоредба, и от друга страна, условията за предоставяне на разглежданата мярка — а именно, в случая, обстоятелството, че от нея се ползва само SAS — да могат да позволят постигането на тази цел и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ.
69 Що се отнася до целта на разглежданата мярка, жалбоподателят не оспорва, че обезщетяването на вредите, причинени от отмяната или промяната на разписанието на полетите на една авиокомпания в резултат на налагането на ограничения за пътуване, свързани с пандемията от COVID‑19, позволява да се отстранят вредите, причинени от тази пандемия. Както бе посочено в точка 19 по-горе, жалбоподателят не оспорва и че пандемията от COVID‑19 представлява извънредно събитие по смисъла на член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС.
70 Що се отнася до условията за предоставяне на разглежданата мярка, в обжалваното решение Комисията посочва, че SAS, чиито операции са съсредоточени в Дания, Швеция и Норвегия, представлява две трети от въздушния трафик между скандинавските страни, 33 % от трафика на летище Копенхаген (Дания), 32 % от общия вътрешен и международен трафик в Дания и 40 % от вътрешната свързаност на Дания. Самият жалбоподател признава, че „[п]азарният дял представлява приемлив показател за вредите, претърпени от авиокомпаниите“.
71 Жалбоподателят обаче твърди, че подобно обстоятелство не позволява да се обоснове произтичащата от разглежданата мярка разлика в третирането. Всъщност той счита, че тази разлика в третирането не е пропорционална, тъй като тази мярка предоставя на SAS цялата помощ за отстраняване на вредите, причинени от пандемията от COVID‑19, но SAS е претърпяло по-малко от 35 % от тези вреди.
72 В това отношение от обжалваното решение е видно, че поради по-големите си пазарни дялове SAS е засегнато в по-голяма степен от ограниченията, свързани с пандемията от COVID‑19, отколкото другите авиокомпании в Дания. Това впрочем се потвърждава от данните в приложение A.3.2 към жалбата, от които е видно, че SAS притежава най-големия пазарен дял в Дания, който възлиза на 34 %, и че този пазарен дял е бил значително по-голям от пазарните дялове на най-непосредствения му конкурент и на жалбоподателя, които притежават само пазарен дял съответно от 18 % и 9 %.
73 Освен това от посочените в точка 70 по-горе данни следва по-специално че пропорционално SAS е значително по-засегнато от тези ограничения отколкото жалбоподателят, който, както е видно от приложение A.3.2 към жалбата, осъществява само минимална част от дейността си в посока към и от Дания, за разлика от SAS, за което тази част е много по-голяма.
74 Следователно трябва да се констатира, че разликата в третирането в полза на SAS е подходяща за отстраняване на вредите от тези ограничения и не надхвърля необходимото за постигането на тази цел по вече изложените в точки 40—49 по-горе съображения.
75 Освен това жалбоподателят не доказва, че предвид ниския размер на разглежданата мярка, посочен в точка 43 по-горе, и с оглед на оценката на претърпяната от SAS вреда, припомнена в точка 31 по-горе, разпределянето на посочения размер между всички намиращи се в Дания авиокомпании не би лишило посочената мярка от полезно действие.
76 От това следва, че е оправдано разглежданата мярка да се предостави само в полза на SAS и че разглежданата мярка не нарушава принципа на недопускане на дискриминация.
По нарушението на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги
77 Следва да се припомни, че от една страна, разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободата на установяване имат за цел да осигурят правото на национално третиране в приемащата държава членка (вж. решение от 6 октомври 2015 г., Finanzamt Linz, C‑66/14, EU:C:2015:661, т. 26 и цитираната съдебна практика).
78 От друга страна, свободното предоставяне на услуги не допуска прилагането на каквато и да било национална правна уредба, вследствие на която предоставянето на услуги между държавите членки е по-трудно отколкото предоставянето на услуги в рамките на една държава членка, независимо от наличието на дискриминация, основана на гражданство или пребиваване (вж. в този смисъл решение от 6 февруари 2003 г., Stylianakis, C‑92/01, EU:C:2003:72, т. 25). Следва да се констатира обаче, че по силата на член 58, параграф 1 ДФЕС свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта се регулира от разпоредбите на дяла, отнасящ се до транспорта, а именно дял VI от Договора за функционирането на ЕС. Следователно в рамките на първичното право свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта е подчинено на специален правен режим (решение от 18 март 2014 г., International Jet Management, C‑628/11, EU:C:2014:171, т. 36). Поради това член 56 ДФЕС, който се отнася до свободното предоставяне на услуги, не се прилага към въздушния транспорт (решение от 25 януари 2011 г., Neukirchinger, C‑382/08, EU:C:2011:27, т. 22).
79 Следователно мерки за либерализиране на въздушните транспортни услуги могат да бъдат приети единствено на основание член 100, параграф 2 ДФЕС (решение от 18 март 2014 г., International Jet Management, C‑628/11, EU:C:2014:171, т. 38). Както обаче правилно отбелязва жалбоподателят, законодателят на Съюза е приел Регламент № 1008/2008 въз основа на тази разпоредба, чиято цел е именно да определи условията за прилагане на принципа на свободно предоставяне на услуги в сектора на въздушния транспорт (вж. по аналогия решение от 6 февруари 2003 г., Stylianakis, C‑92/01, EU:C:2003:72, т. 23 и 24).
80 В случая трябва да се посочи, че жалбоподателят поддържа по същество, че разглежданата мярка представлява пречка за свободата на установяване и за свободното предоставяне на услуги поради дискриминационния си характер.
81 Макар обаче да е вярно, че разглежданата мярка се отнася до индивидуална помощ, от която се ползва само SAS, жалбоподателят не показва по какъв начин този изключителен характер може да го разубеди да се установи в Дания или да предоставя услуги от и към тази страна. По-специално жалбоподателят не посочва фактическите и правните обстоятелства, поради които според него тази мярка поражда ограничителни последици, надхвърлящи тези, при които се задейства забраната по член 107, параграф 1 ДФЕС, но които, както бе прието в точки 58—76 по-горе, все пак са необходими и пропорционални за отстраняване на вредите, причинени на SAS от извънредно събитие, каквото е пандемията от COVID‑19, в съответствие с изискванията на член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС.
82 Следователно разглежданата мярка не може да представлява пречка за свободата на установяване или за свободното предоставяне на услуги. От това следва, че жалбоподателят няма основание да упреква Комисията, че не е разгледала съвместимостта на тази мярка със свободата на установяване и със свободното предоставяне на услуги.
83 При тези обстоятелства третото основание на жалбоподателя трябва да се отхвърли.
По четвъртото основание, изведено от това, че Комисията е нарушила процесуалните права на жалбоподателя, като е отказала да започне официалната процедура по разследване въпреки сериозните затруднения
84 Жалбоподателят поддържа, че Комисията не е анализирала в достатъчна степен по-специално пропорционалността на разглежданата мярка и съвместимостта ѝ с принципа на недопускане на дискриминация, както и с принципите на свободно предоставяне на услуги и на свобода на установяване. Непълнотата на този анализ обаче свидетелствала за наличието на сериозни затруднения, които е трябвало да накарат Комисията да започне официална процедура по разследване и да позволи на жалбоподателя да представи становището си и така да повлияе на нейния анализ.
85 Комисията, Кралство Дания, Френската република и SAS оспорват доводите на жалбоподателя.
86 Трябва да се посочи, както по същество изтъква Комисията, че четвъртото основание на жалбоподателя всъщност има субсидиарен характер и е изтъкнато, в случай че Общият съд не разгледа самостоятелно въпроса дали преценката на помощта е правилна. Всъщност от постоянната съдебна практика следва, че такова основание цели да бъде потвърден статутът на заинтересованата страна като такава и в това си качество тя да подаде жалба на основание член 263 ДФЕС, която възможност в противен случай би ѝ била отказана (вж. в този смисъл решения от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, т. 48 и от 27 октомври 2011 г., Австрия/Scheucher-Fleisch и др., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, т. 44). Общият съд обаче разгледа първите три основания на жалбата относно основателността на самата преценка на помощта, вследствие на което това основание остава без обявената си цел.
87 Освен това трябва да се констатира, че посоченото основание няма самостоятелно съдържание. Всъщност в рамките на такова основание, за да запази процесуалните си права в рамките на официалната процедура по разследване, жалбоподателят може да сочи само основания, които могат да покажат, че преценката на информацията и на данните, с които разполага или е могла да разполага Комисията във фазата на предварителното разглеждане на мярката, за която е отправено уведомление, е трябвало да породи съмнения относно нейната съвместимост с общия пазар (вж. в този смисъл решения от 22 декември 2008 г., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, т. 81, от 9 юли 2009 г., 3F/Комисия, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, т. 35 и от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, т. 59), като например извършения от Комисията недостатъчен или непълен анализ в рамките на процедурата по предварително разглеждане или съществуването на жалби от трети страни. Следва обаче да се отбележи, че четвъртото основание възпроизвежда накратко доводите, изтъкнати в рамките на първото, второто и третото основание, без да посочва конкретни данни за евентуални сериозни затруднения.
88 По тези съображения следва да се констатира, че след като Общият съд е разгледал посочените основания по същество, не е необходимо да разглежда обосноваността на това основание.
По петото основание, изведено от това, че Комисията е нарушила член 296, втора алинея ДФЕС
89 Жалбоподателят поддържа, че Комисията е нарушила член 296, втора алинея ДФЕС, тъй като не е преценила предоставеното на SAS конкурентно предимство, не е обяснила начина, по който е определила размера на разглежданата мярка, не е оценила вредите, причинени от пандемията от COVID‑19, и не е проверила дали тази мярка е в съответствие с принципа на недопускане на дискриминация и с принципите на свободно предоставяне на услуги и на свобода на установяване. В този смисъл мотивите на Комисията били или неточни, или тавтологични, или противоречиви.
90 В съдебното заседание жалбоподателят добавя, че разглежданото в случая извънредно събитие по смисъла на член 107, параграф 2, буква б) ДФЕС не е ясно идентифицирано в обжалваното решение. Той изтъква, че обжалваното решение се позовава на ограниченията за придвижване, които са отпаднали от средата на юни до началото на юли 2020 г., а временно изчислената от Кралство Дания вреда съответства на „загубата на добавена стойност“ между 2019 г. и 2020 г. и между 2020 г. и 2021 г.
91 Комисията, Кралство Дания, Френската република и SAS оспорват доводите на жалбоподателя.
92 В това отношение следва да се припомни, че изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на даден акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правните норми, уреждащи съответната материя (решения от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, т. 63, от 22 юни 2004 г., Португалия/Комисия, C‑42/01, EU:C:2004:379, т. 66 и от 15 април 2008 г., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, т. 79).
93 В случая, що се отнася до естеството на разглеждания акт, обжалваното решение е прието в края на фазата на предварителното разглеждане на помощите, установена с член 108, параграф 3 ДФЕС, чиято единствена цел е да позволи на Комисията да си създаде първоначално впечатление за частичната или пълна съвместимост на съответната помощ, без да започва официалната процедура по разследване, предвидена в параграф 2 от посочения член, която от своя страна е предназначена да позволи на Комисията да разполага с пълна информация за всички данни относно тази помощ.
94 Подобно решение обаче, което е прието в кратки срокове, трябва да съдържа единствено причините, поради които Комисията приема, че не са налице сериозни затруднения във връзка с преценката на съвместимостта на съответната помощ с общия пазар (решение от 22 декември 2008 г., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, т. 65).
95 В това отношение, първо, що се отнася до стойността на конкурентното предимство и размера на помощта, следва да се отбележи, че в обжалваното решение Комисията обяснява, че Кралство Дания не е могло да определи размера на разглежданата мярка, тъй като към датата на приемане на това решение SAS все още не е договорило револвиращата кредитна линия, ползвайки се от тази мярка. Комисията обаче изчислява лихвения процент, който е щял да му бъде предложен, ако посочената мярка не съществуваше, както бе споменато в точка 43 по-горе. Освен това тя преценява съвместимостта на тази мярка с вътрешния пазар, като взема предвид номиналната ѝ стойност.
96 От друга страна, доколкото жалбоподателят се позовава на конкурентното предимство, произтичащо от дискриминационния характер на разглежданата мярка, достатъчно е да се констатира, както следва от точка 52 по-горе, че Комисията не е била длъжна да вземе предвид това предимство, за да прецени съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, а следователно не е била длъжна и да го споменава в обжалваното решение.
97 Накрая, Комисията, от една страна, оценява претърпените от SAS вреди между 5 и 15 милиарда шведски крони, и от друга страна, посочва елементите, припомнени в точка 35 по-горе, които трябва да се вземат предвид при изчисляването на тази вреда от Кралство Дания.
98 Второ, що се отнася до принципа на недопускане на дискриминация и до принципите на свободно предоставяне на услуги и на свобода на установяване, несъмнено следва да се припомни, че когато лицата, които се ползват от акта, от една страна, и други изключени икономически оператори, от друга страна, се намират в сходно положение, институцията на Съюза, автор на акта, трябва да изложи в рамките на нарочни мотиви защо така въведената разлика в третирането е обективно обоснована (решение от 15 април 2008 г., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, т. 82). В случая обаче следва да се констатира, че обжалваното решение съдържа посочените в точка 70 по-горе данни, които позволяват да се разбере защо Комисията е приела, че е оправдано единствено SAS да може да се ползва от разглежданата мярка.
99 Трето, що се отнася до разглежданото в случая извънредно събитие, следва да се отбележи, както бе посочено в точка 19 по-горе и както е видно от точки 51—56 от обжалваното решение, че Комисията е приела, че пандемията от COVID‑19 представлява такова събитие.
100 Освен това, макар в точка 3 от обжалваното решение действително да се споменават конкретно ограниченията и препоръките за придвижване, приети от Кралство Дания, Кралство Швеция и Кралство Норвегия през април и май 2020 г., от една страна, следва да се отбележи, че целта на разглежданата мярка, посочена в точка 5 от това решение, е да се обезщети частично SAS за вредите, причинени от отмяната или промяната на разписанието на неговите полети в резултат на налагането на ограничения за пътуване, свързани с пандемията от COVID‑19, без да е посочено за какви точно ограничения става дума. Следователно от обжалваното решение не следва, че претърпяната от SAS вреда е само вредата, произтичаща от ограниченията, посочени в точка 3 от това решение, а не и от евентуалните ограничения, които биха могли да бъдат приети и с оглед на пандемията от COVID‑19 след посоченото решение. От друга страна, следва да се констатира, че в обжалваното решение не се изключва възможността посочените в точка 3 от това решение ограничения да повлияят на въздушния трафик дори след премахването им в съответствие с прогнозите на Комисията, припомнени в точка 31 по-горе. Следователно трябва да се отбележи, че не е налице противоречие в това, че се приема, както че претърпяната от SAS вреда произтича от ограничения в областта на придвижването поради пандемията от COVID‑19, така и че тази вреда може да настъпи до 2021 г.
101 От това следва, че обжалваното решение е достатъчно мотивирано и че следователно петото основание на жалбоподателя трябва да се отхвърли.
102 От всичко изложено по-горе следва, че жалбата трябва да се отхвърли изцяло, без да е необходимо произнасяне по допустимостта ѝ.
По съдебните разноски
103 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като жалбоподателят е загубил делото, той следва да бъде осъден да понесе направените от него съдебни разноски, както и тези на Комисията в съответствие с нейното искане, включително направените в рамките на искането за поверително третиране.
104 Кралство Дания и Френската република понасят направените от тях съдебни разноски съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник.
105 SAS понася направените от него съдебни разноски съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (десети разширен състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Ryanair DAC да понесе наред с направените от него съдебни разноски и тези на Европейската комисия, включително разноските, направени в рамките на искането за поверително третиране.
3) Кралство Дания, Френската република и SAS AB понасят направените от тях съдебни разноски.
Van der Woude | Корнезов | Buttigieg |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 14 април 2021 година.
Подписи