Causa T‑611/15
Edeka-Handelsgesellschaft Hessenring mbH
contro
Commissione europea
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Indice analitico del fascicolo della Commissione relativo ad un procedimento a norma dell’articolo 101 TFUE – Diniego di accesso – Obbligo di motivazione – Obbligo di informare dei mezzi di ricorso – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine – Presunzione generale di riservatezza»
Massime – Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) del 5 febbraio 2018
1. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Diniego di accesso – Obbligo di motivazione – Portata – Rinvio a una decisione confermativa adottata nell’ambito di un altro procedimento noto al richiedente – Ammissibilità – Presupposti
(Art. 296 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)
2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Obbligo di ricordare al richiedente i mezzi di ricorso avverso una decisione di diniego di accesso – Inosservanza – Rinvio a una decisione confermativa adottata nell’ambito di un altro procedimento noto al richiedente – Ammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 8, § 1)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Tutela degli interessi commerciali – Applicazione ai fascicoli amministrativi afferenti ai procedimenti di controllo del rispetto delle regole di concorrenza – Presunzione generale di pregiudizio arrecato alla tutela degli interessi coinvolti in un procedimento del genere dalla divulgazione di taluni documenti contenuti in tali fascicoli – Limiti
(Art. 101 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo e terzo trattino)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Tutela degli interessi commerciali – Applicazione ai fascicoli amministrativi afferenti ai procedimenti di controllo del rispetto delle regole di concorrenza – Presunzione generale di pregiudizio arrecato alla tutela degli interessi coinvolti in un procedimento del genere dalla divulgazione di taluni documenti contenuti in tali fascicoli – Domanda di accesso non riguardante l’intero fascicolo – Irrilevanza
(Art. 101 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo e terzo trattino; regolamento del Consiglio n. 1/2003; regolamento della Commissione n. 773/2004)
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Tutela degli interessi commerciali – Applicazione ai fascicoli amministrativi afferenti ai procedimenti di controllo del rispetto delle regole di concorrenza – Presunzione generale di pregiudizio arrecato alla tutela degli interessi coinvolti in un procedimento del genere dalla divulgazione di taluni documenti contenuti in tali fascicoli – Applicazione agli indici analitici
(Art. 101 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo e terzo trattino)
6. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti – Nozione – Esercizio di un’azione di risarcimento dei danni subiti a causa di un’infrazione alle regole di concorrenza – Esclusione – Carattere privato di tale interesse
(Art. 101 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2)
7. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di accordare un accesso parziale ai dati cui non si applicano le eccezioni – Applicazione ai documenti rientranti in una categoria cui si applica una presunzione generale di diniego di accesso – Esclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 6)
1. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la questione se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE deve essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia. A tale riguardo, può essere ammessa una motivazione per relationem. Inoltre, il riferimento contenuto in un atto ad un atto distinto deve essere esaminato alla luce dell’articolo 296 TFUE e non viola l’obbligo di motivazione gravante sulle istituzioni dell’Unione europea.
Nel caso di una decisione di diniego di accesso a documenti che rinvia, in parte, a motivi contenuti nella decisione confermativa adottata a seguito di una domanda di accesso a documenti precedente, un simile rinvio non può violare l’obbligo di motivazione, in quanto la decisione iniziale e la decisione confermativa nel primo procedimento sono state adottate in un contesto noto al richiedente, nel quale la decisione confermativa nel primo procedimento è stata portata alla conoscenza del richiedente prima della presentazione della sua domanda di accesso nel secondo procedimento e il ricorrente ha potuto conoscere i motivi di diniego di accesso che gli sono stati opposti e contestarli utilmente dinanzi al giudice dell’Unione.
(v. punti 31, 32, 35, 37, 38, 41)
2. Per quanto riguarda l’obbligo imposto a un’istituzione che nega totalmente o parzialmente l’accesso a un documento di ricordare al richiedente i mezzi di ricorso di cui dispone, non può ritenersi che una violazione di tale obbligo costituisca un’illegittimità tale da comportare l’annullamento della decisione di diniego su tale punto, nel caso in cui è effettuato un rinvio in detta decisione alla motivazione contenuta nella decisione confermativa adottata a seguito di una domanda di accesso a documenti precedente e in cui il richiedente è potuto venire a conoscenza dei mezzi di ricorso disponibili avverso la suddetta decisione e proporre un ricorso di annullamento.
(v. punto 49)
3. V. il testo della decisione.
(v. punti 59‑63, 88)
4. Per quanto riguarda la presunzione generale di riservatezza applicabile ai documenti del fascicolo amministrativo della Commissione relativo a un procedimento a norma dell’articolo 101 TFUE, tale presunzione è applicabile indipendentemente dal numero di documenti interessati dalla domanda di accesso. A tale riguardo, l’applicazione di presunzioni generali di riservatezza è stata ammessa indipendentemente dal numero di documenti interessati dalla domanda di accesso, e ciò anche quando l’oggetto della domanda è costituito da un solo documento. È infatti un criterio di tipo qualitativo, ossia il fatto che i documenti siano riconducibili allo stesso procedimento, a determinare l’applicazione della presunzione generale di diniego, e non un criterio di tipo quantitativo, ossia il numero più o meno elevato dei documenti cui fa riferimento la domanda di accesso. Indipendentemente dal numero di documenti oggetto della domanda di accesso, l’accesso ai documenti di un procedimento a norma dell’articolo 101 TFUE non può essere concesso senza tenere conto delle stesse regole rigorose sul trattamento delle informazioni ottenute o elaborate nell’ambito di siffatto procedimento, previste dai regolamenti n. 1/2003 e n. 773/2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 101 e 102 TFUE.
Inoltre, la presunzione generale di riservatezza applicabile ai documenti contenuti nel fascicolo amministrativo relativo ad un procedimento a norma dell’articolo 101 TFUE si basa, in sostanza, su una interpretazione delle eccezioni al diritto di accesso ai documenti di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, che tiene conto delle regole rigorose sul trattamento delle informazioni ottenute o elaborate nell’ambito di tale procedimento, previste dai regolamenti n. 1/2003 e n. 773/2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 101 e 102 TFUE. In altri termini, tale presunzione poggia sulla premessa che il procedimento in questione stabilisca un regime ad hoc per l’accesso ai documenti. L’esistenza di tale regime permette di presumere che, in via di principio, la divulgazione di tali documenti potrebbe pregiudicare l’obiettivo perseguito dal procedimento in cui i documenti in questione si inseriscono.
Di conseguenza, il fatto che il documento di cui viene chiesta la divulgazione faccia parte del fascicolo amministrativo relativo a un procedimento a norma dell’articolo 101 TFUE è sufficiente a giustificare l’applicazione della presunzione di riservatezza dei documenti relativi a tale procedimento, e ciò a prescindere dal numero di documenti oggetto della domanda.
(v. punti 71‑74)
5. In materia di accesso del pubblico ai documenti, l’indice analitico del fascicolo amministrativo della Commissione relativo a un procedimento a norma dell’articolo 101 TFUE può rientrare nella presunzione generale di diniego di accesso indipendentemente dalla particolare natura di detto documento. È vero che l’indice analitico è un documento che presenta caratteristiche particolari, non avendo un contenuto proprio dal momento che rappresenta soltanto una sintesi del contenuto del fascicolo. Tuttavia, in primo luogo, esso costituisce un documento di organizzazione del fascicolo relativo al procedimento in questione, e fa quindi parte dell’insieme dei documenti che lo riguardano. In secondo luogo, esso è un documento che elenca tutti i documenti contenuti nel fascicolo, fornendone il titolo ed identificandoli. In terzo luogo, dal momento che l’indice analitico effettua un rinvio a ciascun documento del fascicolo, esso costituisce un documento che riflette tutti i documenti che fanno parte del fascicolo nonché talune informazioni relative al contenuto di detti documenti. In quarto luogo, l’indice analitico permette di osservare tutte le misure adottate della Commissione nel procedimento in materia di intese. Pertanto, l’indice analitico del fascicolo in materia di intese può contenere informazioni pertinenti e precise relative al contenuto del fascicolo.
Ne consegue che la comunicazione degli elementi contenuti nell’indice analitico può, al pari della divulgazione dei documenti veri e propri, arrecare pregiudizio agli interessi tutelati dalle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, nella misura in cui essa si risolva nel portare a conoscenza di un terzo informazioni commerciali sensibili o informazioni sull’indagine in corso.
(v. punti 75‑77)
6. V. il testo della decisione.
(v. punti 95‑99)
7. V. il testo della decisione.
(v. punto 110)