Дело T‑534/11
Schenker AG
срещу
Европейска комисия
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Преписка по административното производство и окончателно решение на Комисията по картел, неповерителен вариант на това решение — Отказ да бъде предоставен достъп — Задължение за извършване на конкретна и индивидуална проверка — Изключение, свързано със защитата на търговските интереси на трети лица — Изключение, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване — По-висш обществен интерес“
Резюме — Решение на Общия съд (първи състав) от 7 октомври 2014 г.
1. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от принципа за достъп до документи — Отказ поради прилагане на няколко изключения — Допустимост
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от принципа за достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Защита на търговските интереси — Задължение за претегляне на наличните интереси
(член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от принципа за достъп до документи — Задължение да се предостави частичен достъп до данните, които не попадат в обхвата на изключенията — Прилагане за документите от категория, която попада в обхвата на обща презумпция за необходимост да се откаже достъп — Изключване
(член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от принципа за достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Защита на търговските интереси
(член 101 ДФЕС; член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; член 27, параграф 2 и член 28 от Регламент № 1/2003 на Съвета; членове 6, 8, 15 и 16 от Регламент № 773/2004 на Комисията)
5. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от принципа за достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Защита на търговските интереси — По-висш обществен интерес, налагащ оповестяването на документи — Понятие — Интерес от запознаване с дейността на Комисията в областта на конкуренцията — Включване — Граници — Интерес, който може да бъде зачетен със съобщаването на неповерителен вариант на решението ѝ
(член 101 ДФЕС; член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; член 7 и член 30, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
6. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от принципа за достъп до документи — Обхват — Прилагане за преписки по административни производства за контрол върху спазването на правилата в областта на конкуренцията — Предоставяне на лице, което възнамерява евентуално да предяви иск за обезщетение поради твърдяно нарушение на член 101 ДФЕС — Задължение на поискалото достъп лице да докаже необходимостта от достъп до съответните документи — Обхват
(член 101 ДФЕС; член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от принципа за достъп до документи — Задължение да се предостави частичен достъп до данните, които не попадат в обхвата на изключенията — Обхват
(член 4, параграфи 2 и 6 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Срок за произнасяне по молба за достъп — Продължаване — Условия — Молба за достъп до документи, които са третирани като поверителни в административно производство във връзка с нарушение на конкуренцията — Задължение на съответната институция да се произнесе по молбата в разумен срок — Критерии за преценка
(членове 101 ДФЕС и 339 ДФЕС; член 8, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; Регламент № 1/2003 на Съвета)
1. Вж. текста на решението.
(вж. точка 39)
2. Вж. текста на решението.
(вж. точки 44, 74 и 75)
3. В решение за отказ да се предостави достъп до документи съответната институция може да се позове на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно искания за оповестяване, които се отнасят до документи от едно и също естество. В това отношение, ако даден документ попада в обхвата на обща презумпция и няма по-висш обществен интерес, който да налага оповестяването му, за този документ не се прилага задължението за оповестяване — пълно или частично — на неговото съдържание.
(вж. точки 47 и 108)
4. Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията и Регламент № 1/2003 не съдържат разпоредба, която да предвижда изрично предимството на единия спрямо другия. Ето защо следва да се осигури прилагане на всеки от тези регламенти, което да е съвместимо с прилагането на другия и да позволи по този начин тяхното съгласувано прилагане. Следователно за целите на тълкуването на изключенията по член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001 трябва да се признае съществуването на обща презумпция, съгласно която оповестяването на документите, събрани от Комисията в рамките на производство за прилагане на член 101 ДФЕС, по принцип би накърнило както защитата на целите на дейностите на институциите на Съюза по инспектиране, разследване и одит, така и защитата на търговските интереси на предприятията, участващи в такова производство. Този извод се налага, независимо дали заявлението за достъп се отнася до вече приключило или до висящо производство.
Всъщност член 27, параграф 2 и член 28 от Регламент № 1/2003, както и членове 6, 8, 15 и 16 от Регламент № 773/2004 относно водените от Комисията производства съгласно членове 81 и 82 от Договора за ЕО въвеждат ограничения за използването на документите, съдържащи се в преписката във връзка с производство за прилагане на член 101 ДФЕС, като дават достъп до нея само на засегнатите страни и жалбоподателите, чиято жалба Комисията възнамерява да отхвърли, при спазване на изискването да не се оповестяват търговските тайни и друга поверителна информация на предприятията, както и вътрешни документи на Комисията и на органите по конкуренция на държавите членки, стига документите, до които е осигурен достъп, да се използват само за целите на административно или съдебно производство за прилагане на член 101 ДФЕС. От предходното следва не само, че страните в производството за прилагане на член 101 ДФЕС не разполагат с неограничено право на достъп до документите, съдържащи се в преписката на Комисията, но и че третите лица, с изключение на жалбоподателите, също не разполагат в рамките на това производство с право на достъп до документите от преписката на Комисията
При тези условия всеобщият достъп по силата на Регламент № 1049/2001 до документите, разменяни в рамките на производство за прилагане на член 101 ДФЕС между Комисията и засегнатите от това производство страни или трети лица, би могъл да застраши равновесието, което законодателят на Съюза е искал да осигури в Регламент № 1/2003 и Регламент № 773/2004 между задължението на засегнатите предприятия да съобщават евентуално чувствителни търговски данни на Комисията и гаранцията за засилена защита, чрез професионалната и търговската тайна, на предоставените по този начин на Комисията сведения.
Впрочем, що се отнася до събраните от Комисията данни в рамките на производствата по прилагане на член 101 ДФЕС по силата на известията на Комисията относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер по делата за картели, оповестяването на тези данни би могло да разубеди потенциалните молители за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер да правят изявления по силата на тези известия. Всъщност те биха могли да се намират в по-неблагоприятно положение от това на други участвали в картела предприятия, които не са съдействали на разследването или са съдействали в по-малка степен.
(вж. точки 50, 52, 53, 55—58 и 83)
5. Обществеността трябва да има възможност да се запознае с дейността на Комисията в областта на конкуренцията, за да може, от една страна, да установи достатъчно точно действията, за които могат да бъдат наложени санкции на икономическите оператори, и от друга страна, да е наясно с практиката на Комисията при вземане на решения, тъй като тя има основно значение за функционирането на вътрешния пазар, което засяга всички граждани на Съюза в качеството им на икономически оператори или потребители. Ето защо е налице по-висш обществен интерес от предоставяне на възможност на обществеността да се запознае с някои основни аспекти от дейността на Комисията в тази област. При все това наличието на този обществен интерес не задължава Комисията да предоставя всеобщ достъп, на основание Регламент № 1049/2001, до всички данни, събрани в производство за прилагане на член 101 ДФЕС.
Всъщност такъв всеобщ достъп би могъл да застраши равновесието, което законодателят на Съюза е искал да осигури в Регламент № 1/2003 между задължението на засегнатите предприятия да съобщават евентуално чувствителни търговски данни на Комисията и гаранцията за засилена защита, чрез професионалната и търговската тайна, на предоставените по този начин на Комисията сведения. Освен това интересът на обществеността от запознаване с документ на основание на принципа на прозрачност няма същото значение в зависимост от това дали документът е свързан с административно производство, или с процедура, в която институцията на Съюза действа като законодател.
Следователно общественият интерес от запознаване с дейността на Комисията в областта на конкуренцията сам по себе си не обосновава оповестяването на преписката от разследването, нито на пълния текст на приетото решение, тъй като тези документи не са необходими за запознаване с основните аспекти от дейността на Комисията, каквито са изходът от производството и водещите дейността ѝ съображения. Всъщност Комисията може да представи достатъчно информация за посочените изход и съображения по-специално като публикува неповерителен вариант на съответното решение.
За да бъдат установени необходимите за тази цел данни, е важно да се вземе предвид, че съгласно член 30, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1/2003, като отчита законния интерес на предприятията от опазване на техните търговски тайни, Комисията е длъжна да публикува приетите от нея по член 7 от Регламента решения, в които да посочва наименованията на заинтересованите страни и основното съдържание на решението, включително всички наложени санкции. Следователно не би могло да се приеме, че по-висшият обществен интерес от оповестяване е зачетен само с публикуването на прессъобщение за приемането на съответното решение, дори в хипотеза, в която в това прессъобщение е описано накратко установеното нарушение, посочени са подведените под отговорност за него предприятия и размерът на наложената на всяко от тях глоба, тъй като в такова прессъобщение не се възпроизвежда основното съдържание на решенията, приети съгласно член 7 от Регламент № 1/2003. Този по-висш обществен интерес налага публикуването на неповерителен вариант на посочените решения.
(вж. точки 80—85, 115 и 116)
6. Макар всяко лице да има право да поиска поправяне на вредите, които са му причинени в резултат от нарушение на член 101 ДФЕС, за да се осигури ефективна защита на това право, все пак не е необходимо всеки документ в рамките на производство съгласно член 101 ДФЕС да бъде представен на поискалото го лице с мотива, че то възнамерява да предяви иск за обезщетение на вреди, като се има предвид, че е малко вероятно да се наложи искът за обезщетение на вредите да се основава на цялата информация, съдържаща се в преписката по това производство.
При това положение всяко лице, което желае да получи обезщетение за вредите, претърпени в резултат от нарушение на член 101 ДФЕС, следва да установи за какво му е необходим достъпът до съответния документ, съдържащ се в преписката на Комисията, за да може тя във всеки отделен случай да претегли интересите, обосноваващи предоставянето на тези документи, и тяхната защита, отчитайки всички релевантни обстоятелства по делото. Ако няма такава необходимост, интересът да се получи обезщетение за вредите, претърпени в резултат от нарушението на член 101 ДФЕС, не би могъл да представлява по-висш обществен интерес по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията.
(вж. точки 92 и 94—96)
7. Възможността за предоставяне на частичен достъп до документ на институциите на Съюза трябва да се разглежда с оглед на принципа на пропорционалност. В това отношение от член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията е видно, че дадена институция трябва да провери дали следва да се предостави частичен достъп до посочените в заявлението за достъп документи, като ограничи евентуалния отказ само до данните, обхванати от изключенията по посочената разпоредба. Институцията трябва да предостави такъв частичен достъп, ако преследваната от нея с отказа за достъп до документ цел може да бъде постигната, когато тя се ограничи до това да заличи частите, които могат да засегнат защитения обществен интерес. От тълкуването на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 във връзка с последната част от изречението на член 4, параграф 2 от този регламент следва обаче, че когато посоченият в последната разпоредба по-висш обществен интерес обосновава оповестяването на част от документа, институцията на Съюза, до която е подадено заявлението за достъп, е длъжна да предостави достъп до тази част.
(вж. точки 111—113)
8. Разпоредбите на Регламент № 1049/2001 не предвиждат възможността Комисията да отговори на потвърдително заявление, че достъпът до искания документ ще бъде предоставен в по-късен и неопределен момент. При все това, когато предприятие твърди, че отнасящ се до него документ съдържа търговски тайни или други поверителни данни, Комисията не трябва да го разгласява, преди да се премине през няколко етапа. Най-напред, Комисията трябва да даде възможност на съответното предприятие да изрази становище. На следващо място, тя трябва да приеме по този въпрос надлежно мотивирано решение. На последно място, Комисията трябва да даде възможност на предприятието да сезира съда на Съюза, за да бъде възпрепятствано разгласяването.
Ето защо следва да се признае, че за изготвянето на неповерителен вариант на решение на Комисията в областта на конкуренцията може да е необходим известен период от време, несъвместим със сроковете по член 8, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1049/2001, в рамките на които трябва да се отговори на потвърдителните заявления. Комисията обаче трябва да се постарае да спази посочените етапи във възможно най-кратък срок и при всички случаи в разумен срок, който трябва да се определя в зависимост от конкретните обстоятелства на всеки случай. В това отношение следва да се вземе предвид дали са подадени малко или много молби за поверително третиране и да се отчете тяхната техническа и юридическа сложност.
(вж. точки 126 и 128—130)