Rechtssache T‑534/11
Schenker AG
gegen
Europäische Kommission
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001–Verfahrensakten und endgültiger Beschluss der Kommission über ein Kartell, nichtvertrauliche Fassung dieses Beschlusses – Verweigerung des Zugangs – Verpflichtung zur Vornahme einer konkreten und individuellen Prüfung – Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen eines Dritten – Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten – Überwiegendes öffentliches Interesse“
Leitsätze – Urteil des Gerichts (Erste Kammer) vom 7. Oktober 2014
1. Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Grundsatz des Zugangs zu Dokumenten – Auf mehrere Ausnahmen gestützte Ablehnung – Zulässigkeit
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4)
2. Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten – Schutz der geschäftlichen Interessen – Verpflichtung zur Abwägung der bestehenden Interessen
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich)
3. Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Verpflichtung, einen teilweisen Zugang zu den nicht von den Ausnahmen erfassten Angaben zu gewähren – Anwendung auf Dokumente einer Kategorie, für die eine allgemeine Vermutung der Verweigerung des Zugangs gilt – Ausschluss
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 6)
4. Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten – Schutz der geschäftlichen Interessen
(Art. 101 AEUV; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich; Verordnung Nr. 1/2003 des Rates, Art. 27 Abs. 2 und Art. 28; Verordnung Nr. 773/2004 der Kommission, Art. 6, 8, 15 und 16)
5. Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten – Schutz der geschäftlichen Interessen – Überwiegendes öffentliches Interesse, das die Verbreitung von Dokumenten rechtfertigt – Begriff – Interesse, vom Tätigwerden der Kommission auf dem Gebiet des Wettbewerbs zu erfahren – Einbeziehung – Grenzen – Interesse, dem durch Mitteilung einer nichtvertraulichen Fassung ihrer Entscheidung nachgekommen werden kann
(Art. 101 AEUV; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich; Verordnung Nr. 1/2003 des Rates, Art. 7 und 30 Abs. 1 und 2)
6. Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Reichweite – Anwendung auf die Verwaltungsakten in Verfahren zur Kontrolle der Einhaltung der Wettbewerbsregeln – Mitteilung an eine Person, die wegen eines Verstoßes gegen Art. 101 AEUV Klage auf Schadensersatz zu erheben gedenkt – Pflicht des Antragstellers, die Notwendigkeit des Zugangs zu den betreffenden Dokumenten nachzuweisen – Bedeutung
(Art. 101 AEUV; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2)
7. Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Verpflichtung, einen teilweisen Zugang zu den Angaben zu gewähren, die nicht von den Ausnahmen gedeckt sind – Umfang
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 und 6)
8. Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Für die Beantwortung eines Zweitantrags vorgeschriebene Frist – Verlängerung – Voraussetzungen – Antrag auf Zugang zu Dokumenten, die im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens auf dem Gebiet des Wettbewerbs eine vertrauliche Behandlung genießen – Verpflichtung des betreffenden Organs, den Antrag innerhalb einer angemessenen Frist zu beantworten – Beurteilungskriterien
(Art. 101 AEUV und 339 AEUV; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 8 Abs. 1 und 2; Verordnung Nr. 1/2003)
1. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 39)
2. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 44, 74, 75)
3. Im Rahmen einer Entscheidung über die Ablehnung des Zugangs zu Dokumenten steht es dem betroffenen Organ frei, sich auf allgemeine Vermutungen stützen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten, da für Anträge auf Verbreitung von Dokumenten gleicher Art vergleichbare allgemeine Erwägungen gelten können. Insoweit entfällt für ein Dokument, wenn es von einer allgemeinen Vermutung erfasst wird und kein überwiegendes öffentliches Interesse seine Verbreitung rechtfertigt, die Verpflichtung zur vollständigen oder teilweisen Verbreitung seines Inhalts.
(vgl. Rn. 47, 108)
4. Die Verordnungen Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission und Nr. 1/2003 enthalten keine Bestimmung, die ausdrücklich den Vorrang der einen vor der anderen vorsieht. Daher ist eine Anwendung beider Verordnungen sicherzustellen, die mit der Anwendung der jeweils anderen vereinbar ist und somit eine kohärente Anwendung ermöglicht. Folglich ist bei der Auslegung der Ausnahmeregelungen in Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 davon auszugehen, dass eine allgemeine Vermutung besteht, dass die Verbreitung der von der Kommission im Rahmen eines Verfahrens nach Art. 101 AEUV gesammelten Informationen grundsätzlich den Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten der Unionsorgane sowie den Schutz der geschäftlichen Interessen der an einem solchen Verfahren beteiligten Unternehmen beeinträchtigt. Das gilt unabhängig davon, ob der Zugangsantrag ein bereits abgeschlossenes oder ein noch anhängiges Verfahren betrifft.
Denn Art. 27 Abs. 2 und Art. 28 der Verordnung Nr. 1/2003 sowie die Art. 6, 8, 15 und 16 der Verordnung Nr. 773/2004 über die Durchführung von Verfahren auf der Grundlage der Artikel 81 und 82 EG-Vertrag durch die Kommission regeln die Verwendung der in der Akte eines Verfahrens nach Art. 101 AEUV enthaltenen Dokumente restriktiv, indem sie den Zugang zur Akte auf die Parteien und die Beschwerdeführer, deren Beschwerde die Kommission abzuweisen beabsichtigt, beschränken, den Vorbehalt aufstellen, dass weder Geschäftsgeheimnisse oder weitere vertrauliche Informationen der Unternehmen noch interne Schriftstücke der Kommission und der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten verbreitet werden, und vorsehen, dass die zugänglich gemachten Dokumente nur für Gerichts- oder Verwaltungsverfahren zur Anwendung von Art. 101 AEUV verwendet werden dürfen. Daraus folgt nicht nur, dass die Parteien eines Verfahrens nach Art. 101 AEUV kein Recht auf unbeschränkten Zugang zu den Dokumenten der Kommissionsakte besitzen, sondern dass außerdem Dritte mit Ausnahme der Beschwerdeführer im Rahmen eines solchen Verfahrens über kein Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Kommissionsakte verfügen.
Unter diesen Umständen könnte im Rahmen eines Verfahrens nach Art. 101 AEUV ein allgemeiner Zugang aufgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 zu dem Schriftverkehr zwischen der Kommission und den von diesem Verfahren betroffenen Parteien oder Dritten das Gleichgewicht gefährden, das der Unionsgesetzgeber in den Verordnungen Nr. 1/2003 und Nr. 773/2004 zwischen der Verpflichtung der betroffenen Unternehmen, der Kommission möglicherweise sensible geschäftliche Informationen mitzuteilen, und der Gewährung eines wegen des Berufs- und des Geschäftsgeheimnisses verstärkten Schutzes der so der Kommission übermittelten Informationen sicherstellen wollte.
Was die Verbreitung der von der Kommission im Rahmen der Verfahren nach Art. 101 AEUV gemäß ihren Mitteilungen über den Erlass und die Ermäßigung von Geldbußen in Kartellsachen gesammelten Informationen betrifft, könnte die Verbreitung dieser Informationen außerdem die potenziellen Kronzeugen davon abbringen, Erklärungen nach diesen Mitteilungen abzugeben. Sie könnten sich nämlich in einer weniger günstigen Situation wiederfinden als andere an dem Kartell beteiligte Unternehmen, die nicht oder weniger intensiv an der Untersuchung mitgewirkt haben.
(vgl. Rn. 50, 52, 53, 55-58, 83)
5. Die Öffentlichkeit muss in der Lage sein, vom Tätigwerden der Kommission auf dem Gebiet des Wettbewerbs zu erfahren, um sicherzustellen, dass Verhaltensweisen, die die Wirtschaftsteilnehmer Sanktionen aussetzen können, hinreichend genau zu identifizieren sind und außerdem die Entscheidungspraxis der Kommission nachvollziehbar ist, da diese eine wesentliche Bedeutung für das Funktionieren des Binnenmarkts hat, das alle Unionsbürger betrifft, seien sie Wirtschaftsteilnehmer oder Verbraucher. Es besteht also ein überwiegendes öffentliches Interesse daran, dass die Öffentlichkeit bestimmte grundlegende Elemente des Tätigwerdens der Kommission auf diesem Gebiet erfährt. Das Bestehen dieses öffentlichen Interesses verpflichtet die Kommission jedoch nicht, auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 einen allgemeinen Zugang zu jeder im Rahmen eines Verfahrens nach Art. 101 AEUV gesammelten Information zu gewähren.
Denn ein solcher allgemeiner Zugang könnte das Gleichgewicht gefährden, das der Unionsgesetzgeber in der Verordnung Nr. 1/2003 zwischen der Verpflichtung der betroffenen Unternehmen, der Kommission möglicherweise sensible geschäftliche Informationen mitzuteilen, und der Gewährung eines wegen des im Rahmen des Berufs- und des Geschäftsgeheimnisses verstärkten Schutzes der so der Kommission übermittelten Informationen sicherstellen wollte. Im Übrigen hat das Interesse der Öffentlichkeit an der Zugänglichmachung eines Dokuments nach dem Transparenzgrundsatz nicht das gleiche Gewicht, je nachdem, ob es sich um ein Dokument eines Verwaltungsverfahrens oder ein Dokument über ein Verfahren handelt, in dem das Unionsorgan als Gesetzgeber tätig wird.
Das öffentliche Interesse, von der wettbewerbsrechtlichen Tätigkeit der Kommission zu erfahren, rechtfertigt als solches weder die Verbreitung der Untersuchungsakte noch die der vollständigen Fassung des erlassenen Beschlusses, da diese Dokumente nicht notwendig sind, um die grundlegenden Elemente der Tätigkeit der Kommission wie das Ergebnis des Verfahrens und die Gründe, die ihr Tätigwerden geleitet haben, nachzuvollziehen. Die Kommission kann nämlich ein hinreichendes Verständnis dieses Ergebnisses und dieser Gründe insbesondere mittels der Veröffentlichung einer nichtvertraulichen Fassung des fraglichen Beschlusses gewährleisten.
Um die hierfür notwendigen Informationen zu identifizieren, ist zu berücksichtigen, dass die Kommission nach Art. 30 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1/2003 den berechtigten Interessen der Unternehmen an der Wahrung ihrer Geschäftsgeheimnisse zwar Rechnung tragen muss, sie aber die Entscheidungen, die sie nach Art. 7 dieser Verordnung erlässt, gleichwohl unter Angabe der Beteiligten und des wesentlichen Inhalts der Entscheidung einschließlich der verhängten Sanktionen zu veröffentlichen hat. Daher kann dem überwiegenden öffentlichen Interesse an der Verbreitung nicht durch die bloße Veröffentlichung einer Pressemitteilung nachgekommen werden, mit der über den Erlass des fraglichen Beschlusses informiert wird, und zwar selbst dann nicht, wenn diese Mitteilung kurz die festgestellte Zuwiderhandlung beschreibt, die Unternehmen nennt, die als für diese Zuwiderhandlung verantwortlich befunden wurden, und die Höhe der gegen sie jeweils verhängten Geldbuße angibt, da eine solche Mitteilung nicht den wesentlichen Inhalt der nach Art. 7 der Verordnung Nr. 1/2003 erlassenen Entscheidungen wiedergibt. Das überwiegende öffentliche Interesse erfordert die Veröffentlichung einer nichtvertraulichen Fassung dieser Entscheidungen.
(vgl. Rn. 80-85, 115, 116)
6. Zwar ist jedermann berechtigt, Ersatz des Schadens zu verlangen, der ihm durch einen Verstoß gegen Art. 101 AEUV entstanden ist, jedoch muss, um einen wirksamen Schutz dieses Rechts zu gewährleisten, dem Antragsteller nicht jedes zu einem Verfahren nach Art. 101 AEUV gehörende Schriftstück deshalb übermittelt werden, weil er eine Schadensersatzklage zu erheben gedenkt, denn es ist wenig wahrscheinlich, dass die Schadensersatzklage auf sämtliche Bestandteile der Akte dieses Verfahrens gestützt werden muss.
Somit obliegt jedem, der Schadensersatz wegen Verstoßes gegen Art. 101 AEUV begehrt, der Nachweis, dass für ihn die Notwendigkeit des Zugangs zu dem einen oder anderen Dokument der Kommissionsakte besteht, damit die Kommission die Interessen, die die Übermittlung solcher Dokumente rechtfertigen, gegen die Interessen, die den Schutz dieser Dokumente rechtfertigen, in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Gesichtspunkte der Sache abwägen kann. Ist eine solche Notwendigkeit nicht gegeben, kann das Interesse an der Erlangung von Schadensersatz wegen Verstoßes gegen Art. 101 AEUV kein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission darstellen.
(vgl. Rn. 92, 94-96)
7. Die Prüfung des teilweisen Zugangs zu einem Dokument der Organe der Union ist anhand des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vorzunehmen. Insoweit ergibt sich aus Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, dass ein Organ zu prüfen hat, ob zu Dokumenten, die Gegenstand eines Zugangsantrags sind, ein teilweiser Zugang in der Form zu gewähren ist, dass eine etwaige Zugangsverweigerung auf die Angaben beschränkt wird, die von den betreffenden Ausnahmen gedeckt sind. Das Organ hat einen solchen teilweisen Zugang zu gewähren, wenn das von ihm mit der Verweigerung des Zugangs zum Dokument verfolgte Ziel dadurch erreicht werden kann, dass sich das Organ darauf beschränkt, die Stellen unkenntlich zu machen, die das geschützte öffentliche Interesse beeinträchtigen können. Aus Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 2 letzter Satzteil dieser Verordnung ergibt sich, dass, wenn das überwiegende öffentliche Interesse nach dieser letztgenannten Bestimmung die Verbreitung eines Teils eines Dokuments rechtfertigt, das Unionsorgan, an das sich der Zugangsantrag richtet, den Zugang zu diesem Teil freizugeben hat.
(vgl. Rn. 111-113)
8. Die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1049/2001 sehen keine Möglichkeit der Kommission vor, einen Zweitantrag dahin zu bescheiden, dass der Zugang zu dem angeforderten Dokument zu einem späteren und nicht genannten Zeitpunkt gewährt werde. Wenn ein Unternehmen geltend macht, dass ein dieses Unternehmen betreffendes Dokument Geschäftsgeheimnisse oder andere vertrauliche Informationen enthalte, darf die Kommission dieses Dokument jedoch nicht weiterleiten, sofern sie nicht mehrere Verfahrensschritte eingehalten hat. Zunächst muss die Kommission dem betreffenden Unternehmen Gelegenheit geben, seinen Standpunkt geltend zu machen. Dann hat sie darüber eine ordnungsgemäß begründete Entscheidung zu erlassen. Schließlich muss die Kommission vor dem Vollzug ihrer Entscheidung dem Unternehmen die Möglichkeit geben, den Unionsrichter anzurufen, um die vorgenommenen Beurteilungen überprüfen zu lassen und die Weiterleitung zu verhindern.
Auf der Grundlage dieser Ausführungen ist anzuerkennen, dass die Erstellung einer nichtvertraulichen Fassung eines wettbewerbsrechtlichen Beschlusses der Kommission eine gewisse, mit den in Art. 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Fristen für die Beantwortung von Zweitanträgen nicht zu vereinbarende Zeit in Anspruch nehmen kann. Die Kommission muss sich jedoch bemühen, die genannten Schritte innerhalb kürzestmöglicher Fristen abzuarbeiten, in jedem Fall innerhalb einer angemessenen Frist, die nach den besonderen Umständen jedes einzelnen Falles zu bestimmen ist. Hierbei ist der mehr oder weniger großen Zahl der Anträge auf vertrauliche Behandlung seitens der betroffenen Unternehmen sowie der technischen und rechtlichen Komplexität dieser Anträge Rechnung zu tragen.
(vgl. Rn. 126, 128-130)