Asunto T‑534/11
Schenker AG
contra
Comisión Europea
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Expediente administrativo y decisión final de la Comisión sobre un cartel, versión no confidencial de esa decisión — Denegación de acceso — Obligación de realizar un examen concreto e individual — Excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de un tercero — Excepción relativa a la protección de los objetivos de las actividades de investigación — Interés público superior»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Primera)
de 7 de octubre de 2014
1. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al principio de acceso a los documentos — Denegación fundada en varias excepciones — Procedencia
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
2. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Protección de los intereses comerciales — Obligación de ponderar los intereses existentes
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, guiones primero y tercero]
3. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de conceder un acceso parcial a los datos no cubiertos por las excepciones — Aplicación a los documentos comprendidos en una categoría cubierta por una presunción general de denegación de acceso — Exclusión
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 6]
4. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Protección de los intereses comerciales
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, guiones primero y tercero; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 27, ap. 2, y 28; Reglamento (CE) nº 773/2004 de la Comisión, arts. 6, 8, 15 y 16]
5. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Protección de los intereses comerciales — Interés público superior justificativo de la divulgación de documentos — Concepto — Interés en conocer la acción de la Comisión en materia de competencia — Inclusión — Límites — Interés que puede satisfacerse con la comunicación de una versión no confidencial de su decisión
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, guiones primero y tercero; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 7 y 30, aps. 1 y 2]
6. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Alcance — Aplicación a los expedientes administrativos de los procedimientos de control de la observancia de las reglas de la competencia — Comunicación a una persona que proyecta una acción de indemnización basada en una supuesta infracción del artículo 101 TFUE — Obligación del solicitante de demostrar la necesidad de acceder a los documentos solicitados — Alcance
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2]
7. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de conceder un acceso parcial a los datos no cubiertos por las excepciones — Alcance
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 2 y 6]
8. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Plazo prescrito para responder a una solicitud de acceso — Prolongación — Requisitos — Solicitud de acceso a documentos objeto de tratamiento confidencial en un procedimiento administrativo en materia de competencia — Obligación de la institución interesada de responder a la solicitud en un plazo razonable — Criterios de apreciación
[Arts. 101 TFUE y 339 TFUE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, aps. 1 y 2; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo]
1. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 39)
2. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 44, 74 y 75)
3. En una decisión de denegación de acceso a un documento la institución interesada puede basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza. Cuando un documento está cubierto por una presunción general y ningún interés público superior justifica su divulgación, ese documento se excluye de la obligación de divulgación, total o parcial, de su contenido.
(véanse los apartados 47 y 108)
4. Los Reglamentos nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, y nº 1/2003 no contienen ninguna disposición que establezca expresamente la primacía de uno de ellos sobre el otro, por lo que es preciso lograr una aplicación de cada uno ellos que sea compatible con la del otro y permita así una aplicación coherente de ambos. En consecuencia, para interpretar las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento nº 1049/2001, debe reconocerse la existencia de una presunción general de que la divulgación de los documentos recabados por la Comisión en el curso de un procedimiento de conformidad con el artículo 101 TFUE perjudicaría, en principio, tanto a la protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría de las instituciones de la Unión como a la de los intereses comerciales de las empresas implicadas en dicho procedimiento. Ello es obligado con independencia de que la solicitud de acceso se refiera a un procedimiento ya concluido o a un procedimiento pendiente.
En efecto, los artículos 27, apartado 2, y 28 del Reglamento nº 1/2003 y los artículos 6, 8, 15 y 16 del Reglamento nº 773/2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 81 CE y 82 CE, regulan de manera restrictiva el uso de los documentos obrantes en el expediente de un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE, limitando el acceso al expediente a las partes y a los denunciantes cuya denuncia se proponga desestimar la Comisión, a reserva de la no divulgación de los secretos comerciales y de otras informaciones confidenciales de las empresas, así como de los documentos internos de la Comisión y de las autoridades de la competencia de los Estados miembros, y siempre que los documentos a los que se conceda acceso sólo se utilicen a efectos de procedimientos judiciales o administrativos cuyo objeto sea la aplicación del artículo 101 TFUE. De ello resulta que no sólo las partes en un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE no disponen de un derecho de acceso ilimitado a los documentos obrantes en el expediente de la Comisión, sino que, además, los terceros, excepto los denunciantes, no disponen en dicho procedimiento del derecho de acceso a los documentos del expediente de la Comisión.
Siendo así, un acceso generalizado, con fundamento en el Reglamento nº 1049/2001, a los documentos intercambiados en un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE entre la Comisión y las partes interesadas en ese procedimiento o los terceros podría poner en peligro el equilibrio que el legislador de la Unión ha querido asegurar en los Reglamentos nº 1/2003 y nº 773/2004 entre la obligación de las empresas interesadas de comunicar a la Comisión informaciones comerciales eventualmente sensibles y la garantía de la protección reforzada inherente, en virtud del secreto profesional y del secreto empresarial, a las informaciones así comunicadas a la Comisión.
Por otra parte, en lo que atañe a las informaciones obtenidas por la Comisión en los procedimientos de aplicación del artículo 101 TFUE, en virtud de sus comunicaciones relativas a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cartel, hay que considerar que la divulgación de esas informaciones podría disuadir a los potenciales solicitantes de clemencia de realizar declaraciones en virtud de esas comunicaciones. En efecto, podrían encontrarse en una situación menos favorable que la de otras empresas que hubieran participado en el cartel y que no hubieran colaborado en la investigación o que hubieran colaborado menos intensamente.
(véanse los apartados 50, 52, 53, 55 a 58 y 83)
5. El público debe poder conocer la acción de la Comisión en materia de competencia, para lograr una identificación suficientemente precisa de las conductas que pueden exponer a los operadores económicos a sanciones y la comprensión de la práctica decisoria de la Comisión, que tiene una importancia esencial en el funcionamiento del mercado interior, el cual afecta a todos los ciudadanos de la Unión en calidad de operadores económicos o bien de consumidores. Existe, por tanto, un interés público superior en que el público pueda conocer algunos aspectos esenciales de la acción de la Comisión en materia de competencia. Sin embargo, la existencia de ese interés público no obliga a la Comisión a conceder un acceso generalizado, basado en el Reglamento nº 1049/2001, a toda información obtenida en un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE.
En efecto, ese acceso generalizado podría poner en peligro el equilibrio que el legislador de la Unión ha querido asegurar, en el Reglamento nº 1/2003, entre la obligación de las empresas interesadas de comunicar a la Comisión informaciones comerciales eventualmente sensibles y la garantía de la protección reforzada inherente, en virtud del secreto profesional y del secreto empresarial, a las informaciones así comunicadas a la Comisión. Por otro lado, el interés del público en obtener la comunicación de un documento en virtud del principio de transparencia no tiene el mismo peso según se trate de un documento relacionado con un procedimiento administrativo o de un documento concerniente a un procedimiento en el que la institución de la Unión actúe en calidad de legislador.
El interés del público en conocer la actividad de la Comisión en materia de competencia no justifica, por sí mismo, ni la divulgación del expediente de la investigación ni la divulgación de la versión íntegra de la decisión adoptada, si esos documentos no son necesarios para comprender los aspectos esenciales de la actividad de la Comisión, como son el resultado del procedimiento y las razones que guiaron su acción. En efecto, la Comisión puede asegurar una comprensión suficiente de ese resultado y de esas razones por medio, en particular, de la publicación de una versión no confidencial de la decisión en cuestión.
Para identificar las informaciones necesarias en ese sentido es preciso considerar que, según el artículo 30, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1/2003, la Comisión, a la vez que tendrá en cuenta el interés legítimo de las empresas por que no se revelen sus secretos comerciales, está obligada a publicar las decisiones que adopte en aplicación el artículo 7 del mismo Reglamento, mencionando los nombres de las partes y el contenido principal de la decisión, incluidas las sanciones impuestas. Por tanto, el interés público en la divulgación no se puede satisfacer por la simple publicación de un comunicado de prensa que informa de la adopción de la decisión considerada, incluso en el supuesto de que ese comunicado describa sucintamente la infracción apreciada, identifique a las empresas a las que se haya considerado responsables de ésta e indique el importe de la multa impuesta a cada una de ellas, toda vez que tal comunicado no reproduce la parte esencial de las decisiones adoptadas en virtud del artículo 7 del Reglamento nº 1/2003. Ese interés público superior exige la publicación de una versión no confidencial de esas decisiones.
(véanse los apartados 80 a 85, 115 y 116)
6. Aunque es cierto que toda persona tiene derecho a reclamar la reparación del perjuicio que le haya causado una infracción del artículo 101 TFUE, para garantizar la protección efectiva de ese derecho no es necesario que se le comunique al solicitante todo documento relacionado con un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE, porque se proponga ejercer una acción de indemnización, ya que es poco probable que ésta deba fundamentarse en todos los datos que figuran en el expediente de ese procedimiento.
Por tanto, incumbe a toda persona que pretenda obtener la reparación del perjuicio sufrido a causa de una infracción del artículo 101 TFUE acreditar la necesidad de acceder a uno u otro de los documentos obrantes en el expediente de la Comisión, para que ésta pueda ponderar en cada caso los intereses que justifican la comunicación de esos documentos y la protección de éstos, considerando todos los factores pertinentes en el asunto. En defecto de dicha necesidad, el interés en obtener la reparación del perjuicio sufrido a causa de una infracción del artículo 101 TFUE no puede constituir un interés público superior en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.
(véanse los apartados 92 y 94 a 96)
7. El examen de la posibilidad de conceder acceso parcial a un documento de las instituciones de la Unión debe realizarse a la luz del principio de proporcionalidad. Del artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, resulta que una institución está obligada a examinar si procede conceder un acceso parcial a los documentos objeto de una solicitud de acceso, limitando una posible denegación únicamente a los datos comprendidos en las excepciones previstas en esa disposición. La institución debe conceder ese acceso parcial si el objetivo que persigue al denegar el acceso al documento podría alcanzarse limitándose a ocultar los pasajes o los datos que puedan perjudicar el interés público protegido. Pues bien, de la lectura conjunta del artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001 y del artículo 4, apartado 2, última frase, del mismo Reglamento se deduce que, cuando el interés público superior al que se refiere esa última disposición justifica la divulgación de una parte de un documento, la institución de la Unión a la que se haya presentado la solicitud de acceso está obligada a conceder el acceso a esa parte.
(véanse los apartados 111 a 113)
8. Las disposiciones del Reglamento nº 1049/2001 no prevén la posibilidad de que la Comisión responda a una solicitud confirmatoria que el acceso a un documento solicitado se concederá en un momento posterior indeterminado. No obstante, cuando una empresa alega que un documento que la concierne contiene secretos empresariales u otras informaciones confidenciales, la Comisión no debe comunicarlo sin seguir previamente varias etapas. Ante todo, la Comisión debe dar a la empresa la posibilidad de exponer su punto de vista. Después, debe adoptar al respecto una decisión debidamente motivada. Por último, antes de ejecutar su decisión la Comisión debe dar a la empresa la oportunidad de recurrir ante el juez de la Unión para que éste controle las apreciaciones realizadas y de impedir así que se lleve a cabo la comunicación.
Por tanto, es preciso reconocer que la elaboración de una versión no confidencial de una decisión de la Comisión en materia de competencia puede requerir cierto tiempo, inconciliable con los plazos previstos en los apartados 1 y 2 del artículo 8 del Reglamento nº 1049/2001 para la respuesta a las solicitudes confirmatorias. Ahora bien, la Comisión debe procurar tramitar las etapas mencionadas a la mayor brevedad posible y en cualquier caso en un plazo razonable que debe determinarse en función de las circunstancias específicas de cada asunto. En ese sentido, debe considerarse el mayor o menor número de las solicitudes de tratamiento confidencial presentadas por las empresas interesadas y su complejidad técnica y jurídica.
(véanse los apartados 126 y 128 a 130)