Asia T‑534/11
Schenker AG
vastaan
Euroopan komissio
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Kartellia koskevat komission hallintomenettelyn asiakirjat ja lopullinen päätös ja tämän päätöksen versio, joka ei sisällä luottamuksellisia tietoja – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Velvollisuus toteuttaa konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkinta – Kolmannen osapuolen taloudellisten etujen suojaan perustuva poikkeus – Tutkintatoimien tarkoitusten suojaan perustuva poikkeus – Ylivoimainen yleinen etu
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 7.10.2014
1. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevaan periaatteeseen – Useaan poikkeukseen perustuva kieltäytyminen – Hyväksyttävyys
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)
2. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Taloudellisten etujen suoja – Velvollisuus punnita esillä olevia etuja
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen ja kolmas luetelmakohta)
3. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Velvollisuus myöntää osittainen oikeus tutustua tietoihin, joita poikkeukset eivät kata – Velvollisuutta ei sovelleta asiakirjoihin, jotka kuuluvat sitä, että asiakirjaa ei anneta tutustuttavaksi, koskevan yleisen olettaman kattamaan asiakirjojen ryhmään
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohta)
4. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Taloudellisten etujen suoja
(SEUT 101 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen ja kolmas luetelmakohta; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 2 kohta ja 28 artikla; komission asetuksen N:o 773/2004 6,8,15 ja 16 artikla)
5. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Taloudellisten etujen suoja – Ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista – Käsite – Intressi saada tietoja komission toimista kilpailun alalla kuuluu käsitteen alaan – Rajat – Intressi, jota voidaan noudattaa siten, että komission päätöksestä julkaistaan versio, joka ei sisällä luottamuksellisia tietoja
(SEUT 101 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen ja kolmas luetelmakohta; neuvoston asetuksen N:o 1/2004 7 artikla ja 30 artiklan 1 ja 2 kohta)
6. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Ulottuvuus – Soveltaminen hallinnollisiin asiakirjoihin, jotka liittyvät kilpailusääntöjen noudattamisen valvontaa koskeviin menettelyihin – Toimittaminen henkilölle, joka aikoo mahdollisesti nostaa vahingonkorvauskanteen SEUT 101 artiklan väitetyn rikkomisen vuoksi – Hakijan velvollisuus osoittaa tarve saada tutustua kyseessä oleviin asiakirjoihin – Ulottuvuus
(SEUT 101 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohta)
7. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Velvollisuus myöntää osittainen oikeus tutustua tietoihin, joita poikkeukset eivät kata – Ulottuvuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 6 kohta)
8. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Tutustumishakemukseen vastaamiselle asetettu määräaika – Pidentäminen – Edellytykset – Asiakirjoihin, joita käsitellään luottamuksellisesti kilpailuasian hallinnollisessa menettelyssä, tutustumista koskeva hakemus – Kyseessä olevan toimielimen velvollisuus vastata hakemukseen kohtuullisessa ajassa – Arviointiperusteet
(SEUT 101 ja SEUT 339 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan 1 ja 2 kohta; neuvoston asetus N:o 1/2003)
1. Ks. tuomion teksti.
(ks. 39 kohta)
2. Ks. tuomion teksti.
(ks. 44, 74 ja 75 kohta)
3. Päättäessään olla antamatta tutustuttavaksi asiakirjaa kyseinen toimielin voi tukeutua yleisiin olettamiin, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen luokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin. Kun yleinen olettama kattaa asiakirjan eikä mikään ylivoimainen yleinen etu edellytä sen sisältämien tietojen ilmaisemista, velvollisuus antaa tietoja asiakirjan sisällöstä kokonaisuudessaan tai osittain ei koske tätä asiakirjaa.
(ks. 47 ja 108 kohta)
4. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa asetuksessa N:o 1049/2001 tai asetuksessa N:o 1/2003 ei ole säännöstä, jossa säädettäisiin nimenomaisesti jommankumman asetuksen ensisijaisuudesta toiseen nähden. Näin ollen on taattava se, että näitä asetuksia sovelletaan toisiinsa nähden yhteen soveltuvalla tavalla siten, että niitä voidaan siis soveltaa johdonmukaisesti. Näin ollen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa säädettyjä poikkeuksia tulkittaessa on hyväksyttävä sellaisen yleisen olettaman olemassaolo, jonka mukaan komission SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyn aikana saamien asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vaarantaa lähtökohtaisesti sekä unionin toimielinten tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojan että tällaisessa menettelyssä mukana olevien yritysten taloudellisten etujen suojan. Tämä pätee siitä riippumatta, koskeeko tiedonsaantipyyntö jo päätettyä menettelyä vai vireillä olevaa menettelyä.
Asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 2 kohdalla ja 28 artiklalla sekä EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan mukaisten komission menettelyjen kuluista annetun asetuksen N:o 773/2004 6, 8, 15 ja 16 artiklalla säännellään nimittäin rajoittavasti SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvään asiakirja-aineistoon sisältyvien asiakirjojen käyttöä siten, että tutustumisoikeus rajoitetaan asianomaisiin osapuoliin ja kantelijoihin, joiden kantelun komissio aikoo hylätä, sillä varauksella, ettei yritysten liikesalaisuuksia ja muita luottamuksellisia tietoja eikä komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten sisäisiä asiakirjoja paljasteta ja että tutustuttavaksi annettuja asiakirjoja käytetään ainoastaan tuomioistuin- tai hallintomenettelyihin, joissa sovelletaan SEUT 101 artiklaa. Tästä seuraa, että sen lisäksi, ettei SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyn osapuolilla ole rajoittamatonta oikeutta tutustua komission asiakirja-aineistossa oleviin asiakirjoihin, myöskään kolmansilla – poikkeuksena kantelijat – ei tällaisen menettelyn yhteydessä ole oikeutta tutustua komission asiakirja-aineistossa oleviin asiakirjoihin.
Näissä olosuhteissa yleinen oikeus tutustua asetuksen N:o 1049/2001 perusteella asiakirjoihin, joita on vaihdettu SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyn puitteissa komission ja tämän menettelyn asianomaisten osapuolten tai kolmansien välillä, olisi omiaan vaarantamaan tasapainon, jonka unionin lainsäätäjä on halunnut taata asetuksissa N:o 1/2003 ja 773/2004 kyseisten yritysten velvollisuuden, joka koskee mahdollisesti arkaluonteisia kaupallisten tietojen toimittamista komissiolle, ja sen vahvistettua suojaa koskevan takeen välillä, joka liittyy salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuksien suojan nojalla komissiolle näin toimitettuihin tietoihin.
Lisäksi on todettava komission SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyjen yhteydessä sakoista vapauttamisesta ja sakkojen lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa antamiensa tiedonantojen nojalla keräämistä tiedoista, että näiden tietojen ilmaiseminen saattaisi saada mahdolliset sakoista vapauttamista tai sakkojen lieventämistä pyytävät henkilöt jättämään tekemättä ilmoituksia näiden tiedonantojen perusteella. Ne nimittäin saattaisivat joutua epäedullisempaan asemaan kuin muut kartelliin osallistuneet yritykset, jotka eivät ole tehneet tutkinnan aikana yhteistyötä tai jotka ovat tehneet sitä vähemmän aktiivisesti.
(ks. 50, 52, 53, 55–58 ja 83 kohta)
5. Yleisön on voitava saada tietää komission toiminnasta kilpailun alalla yhtäältä sen takaamiseksi, että käyttäytyminen, josta talouden toimijoille voidaan määrätä seuraamuksia, on yksilöitävissä riittävän täsmällisesti, ja toisaalta komission päätöskäytännön ymmärtämiseksi, koska sillä on olennainen merkitys sisämarkkinoiden – jotka koskevat kaikkia unionin kansalaisia joko talouden toimijoina tai kuluttajina – toiminnan kannalta. Näin ollen on olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka koskee sitä, että yleisö voi saada tietoonsa tiettyjä olennaisia seikkoja komission toiminnasta kilpailun alalla. Tämän yleisen edun olemassaolo ei kuitenkaan velvoita komissiota myöntämään asetuksen N:o 1049/2001 perusteella yleistä oikeutta tutustua kaikkiin SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyn puitteissa koottuihin tietoihin.
Tällainen yleinen oikeus olisi nimittäin omiaan vaarantamaan tasapainon, jonka unionin lainsäätäjä on halunnut taata asetuksessa N:o 1/2003 kyseisten yritysten velvollisuuden, joka koskee mahdollisesti arkaluonteisten kaupallisten tietojen toimittamista komissiolle, ja sen vahvistettua suojaa koskevan takeen välillä, joka liittyy salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuksien suojan nojalla komissiolle näin toimitettuihin tietoihin. Yleisön intressillä saada asiakirja avoimuusperiaatteen nojalla ei ole myöskään samaa painoarvoa sen mukaan, onko kyse hallinnolliseen menettelyyn liittyvästä asiakirjasta vai asiakirjasta, joka liittyy menettelyyn, jonka puitteissa unionin toimielin toimii lainsäätäjänä.
Yleinen etu saada tietoa komission toiminnasta kilpailun alalla ei siis sellaisenaan edellytä tutkinta-asiakirjojen eikä päätöksen lyhentämättömän version sisältämien tietojen ilmaisemista, siltä osin kuin nämä asiakirjat eivät ole välttämättömiä komission toimintaan liittyvien olennaisten seikkojen, kuten menettelyn lopputuloksen ja sen toimia ohjanneiden syiden ymmärtämiseksi. Komissio voi nimittäin taata tämän lopputuloksen ja näiden perusteiden riittävän ymmärtämisen muun muassa sen avulla, että kyseessä olevasta päätöksestä julkaistaan versio, joka ei sisällä luottamuksellisia tietoja.
Tältä osin tarvittavien tietojen yksilöimiseksi on katsottava, että asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan komission on julkaistava saman asetuksen 7 artiklan nojalla tekemänsä päätökset ja mainittava osapuolten nimet ja päätöksen pääasiallinen sisältö, mukaan lukien määrätyt seuraamukset, ottaen huomioon yritysten oikeutetut edut sen suhteen, ettei niiden liikesalaisuuksia paljasteta. Näin ollen tietojen ilmaisemista koskevaa ylivoimaista yleistä etua ei voida noudattaa pelkästään julkaisemalla lehdistötiedote, jossa ilmoitetaan kyseessä olevan päätöksen tekemisestä, edes tilanteessa, jossa tässä tiedotteessa kuvaillaan lyhyesti todettua rikkomista, yksilöidään yritykset, joiden on katsottu olevan vastuussa tästä rikkomisesta, ja mainitaan kullekin niistä määrätyn sakon määrä, sikäli kuin tällaisessa tiedotteessa ei toisteta asetuksen N:o 1/2003 7 artiklan nojalla tehtyjen päätösten olennaisia osia. Tämä ylivoimainen yleinen etu edellyttää sitä, että näistä päätöksistä julkaistaan versio, joka ei sisällä luottamuksellisia tietoja.
(ks. 80–85, 115 ja 116 kohta)
6. Vaikka on totta, että kenellä tahansa on oikeus vaatia hänelle SEUT 101 artiklan rikkomisesta aiheutuneen vahingon korvaamista, tämän oikeuden tehokkaan suojelun takaamiseksi, ei ole tarpeen, että tälle hakijalle toimitetaan kaikki SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvät asiakirjat sillä perusteella, että tämä aikoo nostaa vahingonkorvauskanteen, koska ei ole kovinkaan todennäköistä, että vahingonkorvauskanteen olisi perustuttava kaikkiin tähän menettelyyn liittyvistä asiakirjoista ilmeneviin tietoihin.
Näin ollen henkilön, joka haluaa saada korvauksen SEUT 101 artiklan rikkomisen vuoksi kärsimästään vahingosta, on osoitettava tarpeensa saada tutustua tiettyihin komission asiakirja-aineiston asiakirjoihin, jotta komissio voi tapauskohtaisesti punnita niitä intressejä, jotka oikeuttavat tällaisten asiakirjojen toimittamisen tai niiden suojelemisen, ottaen huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat. Ellei tällaista tarvetta ole, intressi saada korvaus SEUT 101 artiklan rikkomisen vuoksi kärsitystä vahingosta ei voi muodostaa Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua ylivoimaista yleistä etua.
(ks. 92 ja 94–96 kohta)
7. Sitä, onko annettava oikeus tutustua vain unionin toimielinten asiakirjan osiin, on tutkittava suhteellisuusperiaatteen valossa. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdasta seuraa, että toimielimellä on velvollisuus tutkia, voidaanko myöntää oikeus tutustua hakemuksen kohteena olevien asiakirjojen osiin siten, että mahdollinen epääminen rajoitetaan koskemaan vain tietoja, jotka asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdassa tarkoitetut poikkeukset kattavat. Toimielimen on myönnettävä tällainen osittainen tutustumisoikeus, jos tavoite, jonka vuoksi kyseinen toimielin on evännyt oikeuden tutustua asiakirjaan, voidaan saavuttaa siinä tapauksessa, että tämä toimielin vain peittää kohdat, jotka voivat vahingoittaa suojattua yleistä etua. Kun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohtaa tarkastellaan yhdessä saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdan viimeisen lauseen kanssa, ilmenee kuitenkin, että kun asiakirjan osan sisältämien tietojen ilmaiseminen on viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitetun ylivoimaisen yleisen edun vuoksi perusteltua, unionin toimielimen, jolle tutustumishakemus on tehty, on annettava oikeus tutustua tähän osaan.
(ks. 111–113 kohta)
8. Asetuksen N:o 1049/2001 säännöksissä ei säädetä komission mahdollisuudesta vastata uudistettuun hakemukseen, että oikeus tutustua hakemuksen kohteena olevaan asiakirjaan myönnettäisiin myöhemmin, määrittelemättömän ajan kuluttua. Kun yritys väittää, että sitä koskeva asiakirja sisältää liikesalaisuuksia tai muita luottamuksellisia tietoja, komission ei pidä toimittaa sitä noudattamatta etukäteen useita vaiheita. Aluksi komission on annettava kyseessä olevalle yritykselle tilaisuus ilmaista kantansa. Tämän jälkeen komission on tehtävä asiasta asianmukaisesti perusteltu päätös. Lopuksi komission on ennen päätöksensä täytäntöönpanoa annettava yritykselle mahdollisuus saattaa asia unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi asiakirjojen toimittamisen estämiseksi.
Näin ollen on myönnettävä, että sellaisen version, joka ei sisällä luottamuksellisia tietoja, laatiminen komission kilpailuasiassa tekemästä päätöksestä voi kestää jonkin aikaa, mikä ei sovellu yhteen uudistettuihin hakemuksiin vastaamista koskevien määräaikojen kanssa, joista säädetään asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan 1 ja 2 kohdassa. Komission on kuitenkin pyrittävä toteuttamaan kyseiset vaiheet mahdollisimman lyhyessä ajassa ja joka tapauksessa kohtuullisessa ajassa, joka on määritettävä kunkin tapauksen erityisolosuhteiden perusteella. Tältä osin on otettava huomioon kyseessä olevien yritysten esittämien luottamuksellista käsittelyä koskevien pyyntöjen melko suuri määrä ja niiden tekninen ja oikeudellinen monitahoisuus.
(ks.126 ja 128–130 kohta)