Predmet T‑534/11
Schenker AG
protiv
Europske komisije
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Upravni spis i konačna odluka Komisije o zabranjenom sporazumu, javna verzija te odluke – Uskraćivanje pristupa – Obveza provođenja konkretnog i pojedinačnog ispitivanja – Iznimka vezana uz zaštitu komercijalnih interesa trećeg – Iznimka vezana uz zaštitu svrhe istraga – Prevladavajući javni interes“
Sažetak – Presuda Općeg suda (prvo vijeće) od 7. listopada 2014.
1. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Iznimke od načela pristupa dokumentima – Uskraćivanje koje se temelji na nekoliko iznimki – Dopuštenost
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4.)
2. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštite svrhe inspekcija, istraga i revizija – Zaštita komercijalnih interesa – Obveza odvagivanja između interesa o kojima je riječ
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. 1. i 3. alineja)
3. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Obveza odobravanja djelomičnog pristupa podacima koji nisu obuhvaćeni izuzećima – Primjena na dokumente koji ulaze u kategoriju obuhvaćenu općom pretpostavkom uskraćivanja pristupa – Isključenje
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 6.)
4. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštite svrhe inspekcija, istraga i revizija – Zaštita komercijalnih interesa
(čl. 101. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2., 1. i 3. alineja; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 27. st. 2. i čl. 28.; Uredba Komisije br. 773/2004, čl. 6., 8., 15. i 16.)
5. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštite svrhe inspekcija, istraga i revizija – Zaštita komercijalnih interesa – Prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenata – Pojam – Interes da se sazna za djelovanje Komisije u području tržišnog natjecanja – Uključenost – Granice – Interes koji može biti zadovoljen objavom javne verzije njezine odluke
(čl. 101. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. 1. i 3. alineja; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 7. i 30. st. 1. i 2.)
6. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Opseg – Primjena na upravne spise koji se odnose na postupke nadzora poštovanja pravila o tržišnom natjecanju – Dostava osobi koja namjerava podnijeti eventualnu tužbu za naknadu štete koja se temelji na navodnoj povredi članka 101. UFEU‑a – Obveza podnositelja zahtjeva da dokaže potrebu za pristupom dokumentima o kojima je riječ – Opseg
(čl. 101. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2.)
7. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Obveza odobravanja djelomičnog pristupa podacima koji nisu obuhvaćeni izuzećima – Opseg
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. i 6.)
8. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Rok koji je određen za odgovor na zahtjev za pristup – Produljenje – Pretpostavke – Zahtjev za pristup koji se odnosi na dokumente koji podliježu povjerljivom postupanju u okviru upravnog postupka u području tržišnog natjecanja – Obveza predmetne institucije da na zahtjev odgovori u razumnom roku – Kriteriji za ocjenu
(čl. 101. UFEU‑a i 339. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 8. st. 1. i 2.; Uredba Vijeća br. 1/2003)
1. Vidjeti tekst odluke.
(t. 39.)
2. Vidjeti tekst odluke.
(t. 44., 74., 75.)
3. U okviru odluke o uskraćivanju pristupa dokumentima, predmetnoj instituciji dopušteno je odluke temeljiti na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se razmatranja slične vrste općenito mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste naravi. U tom pogledu, kad se na dokument odnosi opća pretpostavka i nijedan prevladavajući javni interes ne opravdava njegovo otkrivanje, taj dokument ne podliježe obvezi otkrivanja, potpunog ili djelomičnog, svojeg sadržaja.
(t. 47., 108.)
4. Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije i br. 1/2003 ne sadrže odredbu kojom se jednoj izričito daje prednost u odnosu na drugu. Stoga treba osigurati da se svaka od tih uredaba primjenjuje na način usklađen s onom drugom, čime se omogućuje njihova dosljedna primjena. Posljedično, u svrhu tumačenja izuzeća predviđenih u članku 4. stavku 2. prvoj i trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, treba priznati postojanje opće pretpostavke prema kojoj bi otkrivanje dokumenata koje je Komisija prikupila u okviru postupka primjene članka 101. UFEU‑a, u načelu, ugrožavalo kako zaštitu svrhe nadzora, istraga i revizije institucija Unije tako i zaštitu komercijalnih interesa poduzetnika uključenih u jedan takav postupak. Takav zaključak nameće se neovisno o pitanju odnosi li se zahtjev za pristup na već okončan postupak ili na postupak koji je u tijeku.
Člankom 27. stavkom 2. i člankom 28. Uredbe br. 1/2003 kao i člancima 6., 8., 15. i 16. Uredbe br. 773/2004 o postupcima koje Komisija vodi na temelju članaka 81. i 82. Ugovora o EZ‑u na restriktivan se način uređuje upotreba dokumenata iz spisa vezanog za postupak primjene članka 101. UFEU‑a, ograničavajući pristup spisu na stranke i na podnositelje prigovora čiji prigovor Komisija namjerava odbiti, pod uvjetom neotkrivanja poslovnih tajni i drugih povjerljivih podataka poduzetnika kao i internih dokumenata Komisije i tijela za zaštitu tržišnog natjecanja država članica te pod uvjetom da se dokumenti koji su stavljeni na raspolaganje koriste isključivo u svrhu sudskog ili upravnog postupka za primjenu članka 101. UFEU‑a. Iz toga slijedi da ne samo stranke u postupku primjene članka 101. UFEU‑a nemaju pravo neograničenog pristupa dokumentima iz spisa Komisije već štoviše ni treći nemaju u okviru jednog takvog postupka pravo pristupa dokumentima spisa Komisije, uz iznimku podnositelja prigovora.
U tim okolnostima , opći pristup, na temelju Uredbe br. 1049/2001 dokumentima razmijenjenima, u okviru postupka primjene članka 101. UFEU‑a, između Komisije i stranaka na koje se taj postupak odnosi ili trećih ugrozio bi ravnotežu koju je zakonodavac Unije želio osigurati uredbama br. 1/2003 i 773/2004, između obveze predmetnih poduzetnika da Komisiji dostave eventualno komercijalno osjetljive informacije i jamstva pojačane zaštite tako dostavljenih informacija Komisiji na temelju zahtjeva profesionalne i poslovne tajne, s druge strane.
Nadalje, kad je riječ o informacijama koje je Komisija prikupila u okviru postupaka primjene članka 101. UFEU‑a, na temelju svojih obavijesti o oslobađanju od kazni i smanjenju kazni u slučajevima kartela, otkrivanje tih informacija moglo bi odvratiti potencijalne tražitelje oslobađanja odnosno smanjenja kazni od davanja izjava na temelju tih obavijesti. Doista, oni bi se mogli naći u manje povoljnom položaju od drugih poduzetnika koji su sudjelovali u zabranjenom sporazumu i nisu surađivali u istrazi ili su manje intenzivno surađivali.
(t. 50., 52., 53., 55.‑58., 83.)
5. Javnost mora imati mogućnost saznanja o Komisijinu djelovanju u području tržišnog natjecanja kako bi, s jedne strane, dovoljno precizno utvrdila postupanja koja gospodarske subjekte mogu izložiti sankcijama i, s druge strane, shvatila Komisijinu praksu odlučivanja, što je ključno za funkcioniranje unutarnjeg tržišta, koje je bitno za sve građane Unije, bilo gospodarske subjekte bilo potrošače. Stoga postoji prevladavajući javni interes da javnost može saznati za neke bitne elemente Komisijina djelovanja u tom području . Međutim, postojanje tog javnog interesa ne obvezuje Komisiju da na osnovi Uredbe br. 1049/2001 odobri opći pristup svim informacijama prikupljenima u okviru postupka primjene članka 101. UFEU‑a.
Takav opći pristup mogao bi ugroziti ravnotežu, koju je zakonodavac Unije želio osigurati u Uredbi br. 1/2003, između obveze predmetnih poduzetnika da Komisiji dostave eventualno komercijalno osjetljive informacije i jamstva pojačane zaštite tako dostavljenih informacija Komisiji na temelju zahtjeva profesionalne i poslovne tajne. Nadalje, interes javnosti za dobivanje uvida u dokument na temelju načela transparentnosti nema isti značaj ovisno o tome radi li se o dokumentu u upravnom postupku ili o dokumentu koji se odnosi na postupak u okviru kojeg institucija Unije djeluje kao zakonodavac.
Javni interes da se upozna Komisijina djelatnost u području tržišnog natjecanja stoga sam po sebi ne opravdava ni otkrivanje spisa o istrazi ni otkrivanje cjelovite verzije donesene odluke u mjeri u kojoj ti dokumenti nisu potrebni za razumijevanje bitnih elemenata djelatnosti Komisije, kao što su to ishod postupka i razlozi kojima se rukovodila u svojem djelovanju. Komisija može osigurati dovoljno razumijevanje tog ishoda i tih razloga osobito objavljivanjem javne verzije predmetne odluke.
Kako bi se utvrdili podaci koji su u tom smislu potrebni, treba ustvrditi da, u skladu s člankom 30. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1/2003, Komisija je, uzimajući u obzir pravni interes poduzetnika na zaštitu tajnosti podataka koji se smatraju poslovnom tajnom, dužna objaviti odluke koje donosi na temelju članka 7. te uredbe, navodeći imena stranaka u postupku, bitne elemente iz sadržaja odluke te kazne ako su izrečene. Stoga prevladavajući javni interes za otkrivanje ne može biti zadovoljen običnom objavom priopćenja za tisak kojim se izvješćuje da je donesena odluka o kojoj je riječ, čak i u slučaju da se, kao što je to riječ u ovom slučaju, tim priopćenjem ukratko opisuje utvrđena povreda, označavaju poduzetnici za koje je utvrđeno da su odgovorni za tu povredu i navodi iznos novčane kazne izrečene svakom od njih, u mjeri u kojoj se tim priopćenjem ne iznose bitni elementi iz sadržaja odluka donesenih na temelju članka 7. Uredbe br. 1/2003. Taj prevladavajući javni interes nalaže objavu javne verzije tih odluka.
(t. 80.- 85., 115., 116.)
6. Iako je točno da svatko ima pravo zahtijevati naknadu štete koja mu je nanesena povredom članka 101. UFEU‑a, nije međutim potrebno, radi osiguravanja učinkovite zaštite tog prava, svaki dokument iz postupka primjene članka 101. UFEU‑a dostaviti tom podnositelju zahtjeva zato što potonji namjerava podnijeti tužbu za naknadu štete, s obzirom na to da je malo vjerojatno da se tužba za naknadu štete mora temeljiti na svim dokazima koji se nalaze u spisu koji se odnosi na taj postupak.
Stoga svatko tko želi dobiti naknadu štete pretrpljene zbog povrede članka 101. UFEU‑a mora dokazati potrebu koju ima za pristupom bilo kojem dokumentu iz spisa Komisije kako bi potonja mogla, u svakom pojedinačnom slučaju, odvagnuti interese koji opravdavaju otkrivanje takvih dokumenata i njihovu zaštitu, uzimajući u obzir sve relevantne čimbenike u predmetu. U nepostojanju takve potrebe, interes za dobivanje naknade štete pretrpljene zbog povrede članka 101. UFEU‑a ne može predstavljati prevladavajući javni interes u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije.
(t. 92., 94.‑96.)
7. Ispitivanje mogućnosti odobravanja djelomičnog pristupa treba provesti s obzirom na načelo proporcionalnosti. U tom pogledu, iz članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije proizlazi da je institucija dužna ispitati treba li odobriti djelomičan pristup dokumentima na koje se odnosi zahtjev za pristup, ograničavajući eventualno odbijanje samo na podatke na koje se odnose izuzeća iz navedene odredbe. Institucija mora odobriti takav djelomični pristup ako se cilj koji ona želi ostvariti kada uskraćuje pristup dokumentu može postići samim zacrnjivanjem odlomaka kojima se može ugroziti zaštita zaštićenog javnog interesa. Međutim, iz članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001 u vezi s člankom 4. stavkom 2. posljednjim dijelom rečenice te iste uredbe proizlazi da, kada prevladavajući javni interes iz te potonje odredbe opravdava otkrivanje dijela dokumenta, institucija Unije kojoj je podnesen zahtjev za pristup dužna je odobriti pristup tom dijelu.
(t. 111.‑113.)
8. Odredbe Uredbe br. 1049/2001 ne predviđaju mogućnost da Komisija na ponovni zahtjev odgovori da će se pristup traženom dokumentu odobriti kasnije, u još neutvrđenom trenutku. Međutim, kada poduzetnik tvrdi da dokument koji se na njega odnosi sadrži poslovne tajne ili druge povjerljive informacije, Komisija ne treba dostaviti taj dokument a da prethodno nije poštovala nekoliko koraka. Komisija najprije mora predmetnom poduzetniku dati mogućnost iznošenja njegova mišljenja. Nadalje, ona o tome mora donijeti propisno obrazloženu odluku koju poduzetniku treba dati na uvid. Naposljetku, Komisija mora, prije provedbe svoje odluke, poduzetniku dati mogućnost pokretanja postupka pred sudom Unije radi sprečavanja otkrivanja predmetnog dokumenta.
Na temelju tih razmatranja treba priznati da izrada javne verzije odluke Komisije u području tržišnog natjecanja može potrajati određeno vrijeme, što je nespojivo s rokovima predviđenima stavcima 1. i 2. članka 8. Uredbe br. 1049/2001 za odgovor na ponovne zahtjeve. Međutim, Komisija se mora potruditi da navedene provede u najkraćim mogućim rokovima i u svakom slučaju u razumnom roku koji treba utvrditi ovisno o specifičnim okolnostima svakog predmeta. U tom pogledu treba uzeti u obzir veći ili manji broj zahtjeva za povjerljivo postupanje i njihovu tehničku i pravnu složenost.
(t. 126., 128.‑130.)