Language of document : ECLI:EU:C:2020:367

Gevoegde zaken C924/19 PPU en C925/19 PPU

FMS e.a.

tegen

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság
en
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság)

 Arrest van het Hof (Grote kamer) van 14 mei 2020

„Prejudiciële verwijzing – Asiel‑ en immigratiebeleid – Richtlijn 2013/32/EU – Verzoek om internationale bescherming – Artikel 33, lid 2 – Niet-ontvankelijkheidsgronden – Artikel 40 – Volgende verzoeken – Artikel 43 – Grensprocedures – Richtlijn 2013/33/EU – Artikel 2, onder h), en artikelen 8 en 9 – Bewaring – Rechtmatigheid – Richtlijn 2008/115/EU – Artikel 13 – Doeltreffende rechtsmiddelen – Artikel 15 – Bewaring – Rechtmatigheid – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beginsel van voorrang van het Unierecht”

1.        Prejudiciële vragen – Prejudiciële spoedprocedure – Voorwaarden – Persoon die van zijn vrijheid is beroofd – Begrip – Derdelander die in een transitzone wordt vastgehouden – Kwalificatie van een dergelijk vasthouden die onlosmakelijk verbonden is met de beantwoording van de prejudiciële vragen – Beslechting van het geding met potentiële gevolgen voor het vasthouden in de transitzone – Toepassing van de prejudiciële spoedprocedure

(Statuut van het Hof van Justitie, art. 23 bis; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 107; richtlijnen 2008/115, 2013/32 en 2013/33 van het Europees Parlement en de Raad)

(zie punten 99‑103 en 107)

2.        Prejudiciële vragen – Prejudiciële spoedprocedure – Voorwaarden – Derdelanders tegen wie terugkeerbesluiten zijn uitgevaardigd die ten uitvoer kunnen worden gelegd – Risico van schending van het asielrecht en van onmenselijke of vernederende behandeling – Beslechting van het geding met potentiële gevolgen voor de rechterlijke toetsing van de terugkeerbesluiten – Toepassing van de prejudiciële spoedprocedure

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 18 en 19, lid 2; Statuut van het Hof van Justitie, art. 23 bis; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 107; richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad)

(zie punten 104, 105 en 107)

3.        Prejudiciële vragen – Prejudiciële spoedprocedure – Voorwaarden – Minderjarig kind – Risico dat de ontwikkeling van het kind onherstelbaar wordt geschaad – Beslechting van het geding met potentiële gevolgen voor de situatie waardoor dit risico zich voordoet – Toepassing van de prejudiciële spoedprocedure

(Statuut van het Hof van Justitie, art. 23 bis; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 107)

(zie punten 106 en 107)

4.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Terugkeerbesluit – Begrip – Besluit waarbij het in een eerder besluit genoemde land van bestemming wordt gewijzigd – Daaronder begrepen

(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, punt 4)

(zie punten 116‑119)

5.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Rechtsmiddel tegen een terugkeerbesluit – Begrip – Vordering in rechte die kan worden ingesteld door het openbaar ministerie dat beschikt over een algemene bevoegdheid om toezicht te houden op de rechtmatigheid van terugkeerbesluiten – Daarvan uitgesloten – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Strekking – Beroep dat de geadresseerde van het terugkeerbesluit moet kunnen instellen

(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 13, lid 1)

(zie punt 125)

6.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Rechtsmiddel tegen een terugkeerbesluit of een verwijderingsbesluit – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Omvang – Beroep tegen een bestuurlijk terugkeerbesluit waarbij het aanvankelijke land van terugkeer wordt gewijzigd – Nationale regeling waarbij een exclusieve bevoegdheid om uitspraak te doen over dit beroep wordt toegekend aan een bestuurlijke autoriteit die niet voldoet aan het vereiste van onafhankelijkheid dat kenmerkend is voor een rechterlijke instantie – Ontbreken van rechtsmiddelen tegen de beslissingen van een dergelijke autoriteit – Ontoelaatbaarheid – Verplichtingen en bevoegdheden van de nationale rechter – Verplichting om zich bevoegd te verklaren om kennis te nemen van dit beroep – Verplichting om elke met het recht van de Unie strijdige nationale bepaling buiten toepassing te laten

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 13, lid 1)

(zie punten 126‑134, 137, 144, 147, dictum 1)

7.        Recht van de Europese Unie – Beginselen – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Draagwijdte

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)

(zie punten 135 en 136)

8.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Procedure ter beoordeling van een verzoek om internationale bescherming – Verzoek dat door de lidstaten als niet-ontvankelijk kan worden beschouwd – Gronden – Bestaan van een veilig derde land – Bestaan van een eerste land van asiel – Verzoek dat is ingediend door een persoon die via een derde land is gereisd dat hem een toereikend beschermingsniveau waarborgt of waar hij niet aan vervolging of een risico op ernstige schade is blootgesteld – Daarvan uitgesloten

(Richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 33)

(Zie punten 149, 151, 160, 161, 164, 165, dictum 2)

9.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Procedure ter beoordeling van een verzoek om internationale bescherming – Verzoek dat door de lidstaten als niet-ontvankelijk kan worden beschouwd – Grond – Bestaan van een veilig derde land – Begrip „veilig derde land” – Vereiste van een voldoende band tussen de verzoeker en het betrokken derde land – Doorreis van de verzoeker door dit land – Ontbreken van een voldoende band

[Richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 33, lid 2, c), en 38, lid 2, a)]

(zie punten 152, 153, 156‑159)

10.      Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Afwijzing van een verzoek om internationale bescherming omdat het kennelijk niet-ontvankelijk is – Afwijzing, bevestigd door een onherroepelijke rechterlijke beslissing, die is gebaseerd op een met het Unierecht strijdige niet-ontvankelijkheidsgrond – Verplichting voor de autoriteit die belast is met de behandeling van het verzoek om dit verzoek ambtshalve opnieuw te onderzoeken teneinde rekening te houden met de strijdigheid met het Unierecht die is vastgesteld in een arrest van het Hof – Geen

(Art. 4, lid 3, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 18; richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 33)

(zie punten 189, 190, dictum 3)

11.      Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Procedure ter beoordeling van een verzoek om internationale bescherming – Verzoek dat door de lidstaten als niet-ontvankelijk kan worden beschouwd – Grond – Volgend verzoek waarin geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde komen – Begrip „nieuw element” – Arrest van het Hof waarin de strijdigheid met het Unierecht wordt vastgesteld van een niet-ontvankelijkheidsgrond waarmee de definitieve afwijzing van een aanvankelijk verzoek om internationale bescherming werd gerechtvaardigd – Daaronder begrepen – Draagwijdte

[Richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, q), en 33, lid 2, d)]

(zie punten 191‑203, dictum 3)

12.      Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Richtlijn 2013/33 – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Begrip „bewaring” in de zin van deze twee richtlijnen – Soortgelijke betekenis – Dwangmaatregel waarmee de verzoeker zijn bewegingsvrijheid wordt ontnomen en hij van de rest van de bevolking wordt afgezonderd doordat hem wordt bevolen permanent op een beperkt en afgesloten terrein te blijven

[Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2008/115, art. 15 en 16, en 2013/33, art. 2, h)]

(zie punten 216‑225)

13.      Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Richtlijn 2013/33 – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Begrip „bewaring” in de zin van deze twee richtlijnen – Verplichting voor een derdelander om in een transitzone te blijven – Daaronder begrepen – Voorwaarden

(Richtlijnen 2008/115 en 2013/33 van het Europees Parlement en de Raad)

(zie punten 226‑231, dictum 4)

14.      Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Artikel 43 – Specifieke procedures die door de lidstaten kunnen worden ingesteld voor toepassing aan hun grenzen of in hun transitzones – Bewaring van een aanvrager van internationale bescherming in een transitzone in het kader van een dergelijke procedure – Toelaatbaarheid – Beperking – Maximumduur van de bewaring – Periode van vier weken vanaf de datum waarop het verzoek om internationale bescherming werd ingediend – Omstandigheden waarin sprake is van een massale aankomst van verzoekers – Geen invloed

(Richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 31, leden 8, 33 en 43)

(zie punten 235‑248, dictum 5)

15.      Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Richtlijn 2013/33 – Bewaring – Gronden – Persoon die om internationale bescherming verzoekt en niet in zijn behoeften kan voorzien – Daarvan uitgesloten – Grond waardoor niet wordt voldaan aan het vereiste om deze verzoeker materiële opvangvoorzieningen te verstrekken

(Richtlijn 2013/33 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, lid 3, eerste alinea, en 17, lid 3)

(zie punten 250, 251, 253‑256, 266, dictum 6)

16.      Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Richtlijn 2013/33 – Waarborgen voor verzoekers in bewaring – Omvang – Verplichting om de noodzaak en de evenredigheid van een bewaringsmaatregel te onderzoeken en om deze bewaring bij een met redenen omkleed besluit te bevelen – Verplichting voor de lidstaten om te voorzien in rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van een bewaringsmaatregel

(Richtlijn 2013/33 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, leden 2 en 3, en 9, leden 2, 3, en 5)

(zie punten 257‑261, 266, dictum 6)

17.      Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Richtlijn 2013/33 – Waarborgen voor verzoekers in bewaring – Omvang – Maximumduur van de bewaring – Verplichting om een maximumduur vast te stellen – Geen – Voorwaarden

(Richtlijn 2013/33 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, lid 1)

(zie punten 262‑266, dictum 6)

18.      Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Bewaring met het oog op verwijdering – Grond – Derdelander die met zijn gedrag de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit door middel van verwijdering in gevaar dreigt te brengen – Begrip – Derdelander tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd en die niet in zijn behoeften kan voorzien – Daarvan uitgesloten

(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 15, lid 1)

(zie punten 268‑272, 281, dictum 7)

19.      Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Bewaring met het oog op verwijdering – Verplichting om de noodzaak en de evenredigheid van een bewaringsmaatregel te onderzoeken en om deze bewaring bij een met redenen omkleed besluit te bevelen – Verplichting voor de lidstaten om te voorzien in rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van een bewaringsmaatregel

(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 15, leden 13)

(zie punten 273‑277, 281, dictum 7)

20.      Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Bewaring met het oog op verwijdering – Maximumduur van de bewaring – Periode van achttien maanden – Gevolgen van het verstrijken van deze periode – Verplichting om de in bewaring gehouden persoon onmiddellijk in vrijheid te stellen

(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 15, leden 1 en 46)

(zie punten 278‑281, dictum 7)

21.      Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om effectieve rechterlijke bescherming te verzekeren – Nationale regeling waarin niet is voorzien in rechterlijke toetsing van een bewaringsmaatregel ten aanzien van een persoon die om internationale bescherming verzoekt of een derdelander jegens wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd – Ontoelaatbaarheid – Verplichtingen en bevoegdheden van de nationale rechter – Verplichting om zich bevoegd te verklaren om de rechtmatigheid van een dergelijke maatregel te onderzoeken – Verplichting om elke met het recht van de Unie strijdige nationale bepaling buiten toepassing te laten – Bevoegdheid om zijn eigen beslissing in de plaats te stellen van die van de bestuurlijke autoriteit die de bewaring heeft bevolen – Bevoegdheid te beslissen om in bewaring gehouden personen onmiddellijk in vrijheid te stellen ingeval de bewaring onrechtmatig is

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2008/115, art. 15, lid 2, en 2013/33, art. 9, lid 3)

(zie punten 290‑294, 301, dictum 8)

22.      Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om effectieve rechterlijke bescherming te verzekeren – Beroep tegen besluiten inzake de toekenning van materiële opvangvoorzieningen aan personen die om internationale bescherming verzoeken – Verplichting te voorzien in een beroep waarmee een verzoeker die niet langer in bewaring wordt gehouden zijn recht op huisvesting geldend kan maken – Nationale regeling waarin niet is voorzien in rechterlijke toetsing van een dergelijk recht – Ontoelaatbaarheid – Verplichtingen en bevoegdheden van de nationale rechter – Verplichting om zich bevoegd te verklaren om kennis te nemen van het beroep dat ertoe strekt een dergelijk recht te waarborgen – Bevoegdheid om voorlopige maatregelen vast te stellen

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; richtlijn 2013/33 van het Europees Parlement en de Raad, art. 17 en 26)

(zie punten 296‑299, 301, dictum 8)

Samenvatting

Het onderbrengen van asielzoekers of derdelanders jegens wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, in de aan de Servisch-Hongaarse grens gelegen Röszke-transitzone moet worden aangemerkt als „bewaring”. Als na rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van een dergelijke bewaring wordt vastgesteld dat de betrokkenen zonder geldige grond in bewaring worden gehouden, moet de rechter die de zaak behandelt hen met onmiddellijke ingang in vrijheid stellen.

In het arrest Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU), dat op 14 mei 2020 in het kader van de spoedprocedure is gewezen, heeft de Grote kamer van het Hof zich uitgesproken over talrijke vragen betreffende de uitlegging van de richtlijnen 2008/115(1) (hierna: „terugkeerrichtlijn”), 2013/32(2) (hierna: „procedurerichtlijn”) en 2013/33(3) (hierna: „opvangrichtlijn”). Deze vragen hielden verband met de Hongaarse wet‑ en regelgeving betreffende het asielrecht en de terugkeer van illegaal op Hongaars grondgebied verblijvende derdelanders.

In de onderhavige zaken hadden Afghaanse (zaak C‑924/19 PPU) en Iraanse (zaak C‑925/19 PPU) staatsburgers die via Servië in Hongarije waren aangekomen, vanuit de aan de Servisch-Hongaarse grens gelegen Röszke-transitzone asielverzoeken ingediend. Op grond van het Hongaarse recht werden deze verzoeken niet-ontvankelijk verklaard en werden er terugkeerbesluiten vastgesteld met als bestemming Servië. Dit land weigerde echter de belanghebbenden opnieuw op zijn grondgebied toe te laten omdat niet was voldaan aan de voorwaarden van de met de EU gesloten overnameovereenkomst(4). Na dit besluit van Servië onderzochten de Hongaarse autoriteiten de genoemde verzoeken niet ten gronde, maar vervingen zij het land van bestemming dat in de aanvankelijke terugkeerbesluiten vermeld stond, door de respectieve landen van oorsprong van de belanghebbenden. Die belanghebbenden dienden daarop bezwaar in tegen deze wijzigingsbesluiten. Dit bezwaar werd afgewezen. Hoewel volgens het Hongaarse recht geen beroepsmogelijkheid daartegen openstaat, wendden de belanghebbenden zich tot een Hongaarse rechter met het verzoek om de besluiten waarbij hun bezwaar tegen deze wijzigingsbesluiten was afgewezen, nietig te verklaren en de asielautoriteit te bevelen een nieuwe asielprocedure te voeren. Zij dienden tevens beroepen wegens nalaten in in verband met hun onderbrenging en voortdurend verblijf in de Röszke-transitzone. Zij moesten namelijk eerst verblijven in de asielsector van deze transitzone en werden vervolgens enkele maanden later gedwongen om te verblijven in de sector van deze zone die bestemd is voor derdelanders van wie het asielverzoek is afgewezen. Momenteel bevinden zij zich in die sector.

In de eerste plaats heeft het Hof de situatie van de belanghebbenden in de Röszke-transitzone onderzocht aan de hand van de regels omtrent de bewaring van personen die om internationale bescherming verzoeken („procedurerichtlijn” en „opvangrichtlijn”) en omtrent de bewaring van illegaal verblijvende derdelanders („terugkeerrichtlijn”). In dit verband heeft het Hof om te beginnen geoordeeld dat het onderbrengen van de belanghebbenden in deze transitzone moet worden beschouwd als een bewaringsmaatregel. Ter onderbouwing van deze vaststelling heeft het verduidelijkt dat met het begrip „bewaring”, dat in de context van de verschillende genoemde richtlijnen steeds dezelfde betekenis heeft, een dwangmaatregel wordt bedoeld die veronderstelt dat de belanghebbende niet slechts in zijn bewegingsvrijheid wordt beperkt, maar dat hem deze wordt ontnomen, en waarbij hij wordt afgezonderd van de rest van de bevolking doordat hem wordt bevolen permanent op een beperkt en afgesloten terrein te blijven. Volgens het Hof zijn de omstandigheden in de Röszke-transitzone vergelijkbaar met vrijheidsbeneming, met name omdat de belanghebbenden deze zone niet op rechtmatige wijze in welke richting dan ook vrijwillig kunnen verlaten. In het bijzonder kunnen zij niet naar Servië vertrekken, want als zij dat proberen wordt dat ten eerste door de Servische autoriteiten als onrechtmatig aangemerkt waardoor hun sancties dreigen te worden opgelegd, en ten tweede dreigen zij dan elke mogelijkheid te verliezen om in Hongarije de vluchtelingenstatus te krijgen.

Het Hof heeft vervolgens onderzocht of deze bewaring in overeenstemming is met de in het Unierecht gestelde vereisten. Met betrekking tot de voorwaarden waaronder iemand in bewaring kan worden gehouden, heeft het Hof geoordeeld dat op grond van respectievelijk artikel 8 van de „opvangrichtlijn” en artikel 15 van de „terugkeerrichtlijn” noch een persoon die om internationale bescherming verzoekt noch een derdelander jegens wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd in bewaring mag worden gehouden enkel omdat hij niet in zijn behoeften kan voorzien. Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat de artikelen 8 en 9 van de „opvangrichtlijn” en artikel 15 van de „terugkeerrichtlijn” eraan in de weg staan dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt respectievelijk een derdelander jegens wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, in bewaring wordt gehouden zonder dat voorafgaand een met redenen omkleed besluit is vastgesteld waarin deze bewaring wordt gelast en zonder dat de noodzaak en de evenredigheid van een dergelijke maatregel zijn onderzocht.

Het Hof heeft tevens meer duidelijkheid verschaft over de voorwaarden waaronder de bewaring kan worden voortgezet en, meer in het bijzonder, over de duur ervan. Met betrekking tot personen die om internationale bescherming verzoeken, heeft het geoordeeld dat artikel 9 van de „opvangrichtlijn” de lidstaten er niet toe verplicht om een maximumduur voor de bewaring vast te stellen. Hun nationale recht moet echter waarborgen dat de bewaring slechts voortduurt zolang de rechtvaardigingsgrond daarvoor van toepassing blijft, en dat de bestuurlijke procedures in verband met deze grond zorgvuldig worden uitgevoerd. Wat daarentegen derdelanders betreft jegens wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, volgt uit artikel 15 van de „terugkeerrichtlijn” dat hun bewaring, zelfs na verlenging, niet langer dan achttien maanden mag duren en niet langer mag voortduren dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.

Voorts moet met betrekking tot de bewaring van personen die om internationale bescherming verzoeken, in de bijzondere situatie dat zij in een transitzone worden bewaard, tevens rekening worden gehouden met artikel 43 van de „procedurerichtlijn”. Volgens deze bepaling kunnen de lidstaten personen die om internationale bescherming verzoeken, de verplichting opleggen om aan hun grenzen of in een van hun transitzones te verblijven teneinde – alvorens te beslissen over het recht van deze verzoekers op toegang tot hun grondgebied – onder meer te onderzoeken of het verzoek van laatstgenoemden wel ontvankelijk is. Niettemin moet binnen vier weken een beslissing worden genomen, omdat de betrokken lidstaat de verzoeker anders toegang tot zijn grondgebied moet verlenen en diens verzoek volgens de gewone procedure moet behandelen. Dus hoewel de lidstaten in het kader van de in dit artikel 43 bedoelde procedure personen die om internationale bescherming verzoeken en zich aan hun grenzen melden in bewaring kunnen houden, kan deze bewaring in geen geval langer duren dan vier weken, te rekenen vanaf de datum waarop het verzoek is ingediend.

Ten slotte heeft het Hof geoordeeld dat de rechtmatigheid van een bewaringsmaatregel, zoals de bewaring van een persoon in een transitzone, overeenkomstig respectievelijk artikel 9 van de „opvangrichtlijn” en artikel 15 van de „terugkeerrichtlijn” door de rechter moet kunnen worden getoetst. Bij gebreke van nationale bepalingen waarin een dergelijke toetsing is vastgelegd, moet de nationale rechter zich dus op grond van het beginsel van voorrang van het Unierecht en het recht op effectieve rechterlijke bescherming bevoegd verklaren om hieromtrent uitspraak te doen. Bovendien moet de nationale rechter, indien hij na zijn toetsing van oordeel is dat de betrokken bewaringsmaatregel in strijd is met het Unierecht, zijn beslissing in de plaats kunnen stellen van die van de bestuurlijke autoriteit die de bewaring heeft bevolen, en de onmiddellijke vrijlating van de betrokkenen kunnen bevelen of eventueel een alternatief voor de bewaring kunnen opleggen.

Bovendien moet de persoon die om internationale bescherming verzoekt en wiens als onrechtmatig aangemerkte bewaring is beëindigd, aanspraak kunnen maken op de materiële opvangvoorzieningen waarop hij tijdens de behandeling van zijn verzoek recht heeft. In het bijzonder volgt uit artikel 17 van de „opvangrichtlijn” dat hij, als hij niet over bestaansmiddelen beschikt, recht heeft op een uitkering waarmee hij een onderkomen kan bekostigen, of op huisvesting in natura. Artikel 26 van de „opvangrichtlijn” bepaalt hiertoe dat een dergelijke persoon bij een rechter beroep moet kunnen instellen dat ertoe strekt te waarborgen dat hij gebruik kan maken van dit recht op onderdak. Deze rechter heeft de mogelijkheid om in afwachting van zijn definitieve beslissing voorlopige maatregelen te gelasten. Wanneer krachtens het nationale recht geen andere rechterlijke instantie bevoegd is, moet de aangezochte rechter zich wederom op grond van het beginsel van voorrang van het Unierecht en het recht op effectieve rechterlijke bescherming bevoegd verklaren om kennis te nemen van het beroep dat ertoe strekt dit recht op onderdak te waarborgen.

In de tweede plaats heeft het Hof zich uitgesproken over de bevoegdheid van de nationale rechter om kennis te nemen van het beroep tot nietigverklaring van de belanghebbenden tegen de besluiten waarbij hun bezwaar tegen de wijziging van het land waarheen zij dienden terug te keren, is afgewezen. In dit verband heeft het Hof uiteengezet dat een besluit waarbij het land van bestemming dat in het aanvankelijke terugkeerbesluit vermeld stond, wordt gewijzigd, zo essentieel is dat het als een nieuw terugkeerbesluit moet worden beschouwd. Krachtens artikel 13 van de „terugkeerrichtlijn” moeten de adressaten van een dergelijk besluit dus beschikken over een doeltreffend rechtsmiddel daartegen, dat tevens in overeenstemming moet zijn met het recht op effectieve rechterlijke bescherming, dat wordt gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Tegen deze achtergrond heeft het Hof eraan herinnerd dat de lidstaten weliswaar kunnen bepalen dat de terugkeerbesluiten moeten worden betwist bij andere dan rechterlijke autoriteiten, maar dat de adressaat van een terugkeerbesluit dat door een bestuurlijke autoriteit is vastgesteld, in een bepaalde fase van de procedure de rechtmatigheid daarvan moet kunnen betwisten voor ten minste één rechterlijke instantie. In het onderhavige geval heeft het Hof opgemerkt dat de belanghebbenden slechts konden opkomen tegen de besluiten van de vreemdelingenautoriteit waarbij hun land van terugkeer werd gewijzigd door bezwaar aan te tekenen bij de asielautoriteit en dat een latere rechterlijke toetsing niet was gewaarborgd. De asielautoriteit, die onder het gezag staat van de minister die verantwoordelijk is voor politieaangelegenheden, behoort tot de uitvoerende macht, zodat zij niet voldoet aan de onafhankelijkheidsvoorwaarde die wordt gesteld aan een rechterlijke instantie in de zin van artikel 47 van het Handvest. In dergelijke omstandigheden moet de aangezochte nationale rechterlijke instantie zich op grond van het beginsel van voorrang van het Unierecht en het recht op effectieve rechterlijke bescherming bevoegd verklaren om kennis te nemen van een beroep dat ertoe strekt een terugkeerbesluit te betwisten waarbij het aanvankelijke land van bestemming wordt gewijzigd, en moet deze rechterlijke instantie indien nodig elke nationale bepaling die haar dat verbiedt buiten toepassing laten.

In de derde plaats heeft het Hof de in de Hongaarse regeling vastgelegde niet-ontvankelijkheidsgrond onderzocht waarmee de afwijzing van de asielverzoeken werd gerechtvaardigd. Deze regeling maakt een dergelijke afwijzing mogelijk wanneer de verzoeker in Hongarije is aangekomen via een als „veilig doorreisland” aangemerkt land waar hij niet is blootgesteld aan vervolging of aan gevaar voor ernstige schade of waar een toereikend beschermingsniveau wordt gewaarborgd. Onder verwijzing naar zijn recente rechtspraak(5) heeft het Hof eerst bevestigd dat een dergelijke grond in strijd is met artikel 33 van de „procedurerichtlijn” en daarna verduidelijkt wat de gevolgen voor de asielprocedure zijn, voor zover de afwijzing van de asielverzoeken van de betrokkenen op basis van deze onrechtmatige grond reeds is bevestigd in een onherroepelijke rechterlijke beslissing. Volgens het Hof volgt in een dergelijk geval uit de „procedurerichtlijn”, in samenhang met in het bijzonder artikel 18 van het Handvest, dat het recht op asiel waarborgt, dat de autoriteit die de asielverzoeken heeft afgewezen, niet gehouden is om die ambtshalve opnieuw te onderzoeken. De belanghebbenden kunnen evenwel altijd een nieuw verzoek indienen dat moet worden aangemerkt als een „volgend verzoek” in de zin van de „procedurerichtlijn”. Artikel 33 van deze richtlijn bepaalt weliswaar dat een volgend verzoek waarin geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde komen niet‑ontvankelijk kan worden verklaard, maar het bestaan van een arrest van het Hof waarin wordt vastgesteld dat een in een nationale regeling opgenomen niet-ontvankelijkheidsgrond in strijd is met het Unierecht, moet als een nieuw element worden beschouwd. Bovendien heeft het Hof meer algemeen geoordeeld dat de niet-ontvankelijkheidsgrond van artikel 33 van deze richtlijn niet van toepassing is wanneer de asielautoriteit vaststelt dat de definitieve afwijzing van het eerste asielverzoek in strijd was met het Unierecht. Deze vaststelling is onontkoombaar wanneer deze strijdigheid, zoals in de onderhavige zaak, voortvloeit uit een arrest van het Hof of ook wanneer zij incidenteel is vastgesteld door een nationale rechterlijke instantie.


1      Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).


2      Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60).


3      Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96).


4      Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Servië betreffende de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven (PB 2007, L 334, blz. 45).


5      Arrest van 19 maart 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C‑564/18, EU:C:2020:218.