WYROK SĄDU (siódma izba w składzie powiększonym)
z dnia 19 kwietnia 2023 r.(*)
Służba publiczna – Urzędnicy – Kryzys sanitarny związany z pandemią COVID-19 – Decyzja zezwalająca na wykonywanie pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy celem sprawowania opieki nad krewnymi zamieszkującymi poza miejscem zatrudnienia – Brak możliwości wykonywania pracy zdalnej poza miejscem zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy – Nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi – Decyzja uwzględniająca wniosek o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy – Brak interesu prawnego – Niedopuszczalność – Wynagrodzenie – Zawieszenie dodatku zagranicznego – Artykuł 62 i 69 regulaminu pracowniczego – Naruszenie art. 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego
W sprawie T‑39/21
PP,
PQ,
PR,
PS,
PT,
których reprezentowała M. Casado García-Hirschfeld, adwokat,
strona skarżąca,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, który reprezentowały S. Seyr, D. Boytha i M. Windisch, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (siódma izba w składzie powiększonym),
w składzie podczas narady: R. da Silva Passos, prezes, V. Valančius, I. Reine (sprawozdawczyni), L. Truchot i M. Sampol Pucurull, sędziowie,
sekretarz: H. Eriksson, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 lipca 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze opartej na art. 270 TFUE skarżący, PP, PS, PQ, PR i PT, wnoszą w istocie, po pierwsze, o stwierdzenie nieważności decyzji Parlamentu Europejskiego z dnia 14 kwietnia 2020 r. zezwalających PQ i PS na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy poza miejscem zatrudnienia z powodu pandemii COVID-19, z dnia 18 maja 2020 r. zezwalającej PP na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy poza miejscem zatrudnienia z powodu pandemii COVID-19 (zwanych dalej łącznie „decyzjami zezwalającymi na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy”), z dni 7, 15, 16 kwietnia i 19 maja 2020 r. zawieszających wypłatę dodatku zagranicznego skarżącym w okresie wykonywania przez nich pracy poza miejscem zatrudnienia (zwanych dalej łącznie „decyzjami zawieszającymi wypłatę dodatku zagranicznego”) oraz z dnia 6 maja 2020 r. dotyczących odzyskania kwot nienależnie wypłaconych PR i PT (zwanych dalej łącznie „decyzjami o zwrocie nienależnych kwot”), a także, po drugie, o naprawienie szkody i krzywdy, których mieli doznać w wyniku tych decyzji.
I. Okoliczności powstania sporu
2 Skarżący są urzędnikami w Parlamencie Europejskim. Kiedy rozpoczęli służbę, przyznano im dodatek zagraniczny.
3 W dniu 11 marca 2020 r. ze względu na alarmujący stopień rozprzestrzeniania się i nasilenia choroby koronawirusowej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, a mianowicie COVID-19, Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) ogłosiła wybuch epidemii COVID-19 pandemią ze względu na szybki wzrost liczby przypadków poza Chinami i na rosnącą liczbę dotkniętych nią państw.
4 W wiadomości elektronicznej z tego samego dnia sekretarz generalny Parlamentu (zwany dalej „sekretarzem generalnym”) poinformował wszystkich członków personelu, że w związku z sytuacją sanitarną polecił dyrektorom generalnym wprowadzenie pracy zdalnej w wymiarze maksymalnie do 70 % czasu pracy dla wszystkich współpracowników, których fizyczna obecność w pomieszczeniach Parlamentu nie jest absolutnie niezbędna. W wiadomości elektronicznej stwierdzono również, że środek ten wejdzie w życie w dniu 16 marca 2020 r. i że w zależności od rozwoju sytuacji wymiar pracy zdalnej może zostać zwiększony do 100 % czasu pracy.
5 W dniu 16 marca 2020 r. sekretarz generalny poinformował członków personelu, że z uwagi na zmieniającą się sytuację sanitarną wymiar pracy zdalnej współpracowników, których fizyczna obecność w pomieszczeniach Parlamentu nie była niezbędna i którzy już pracowali zdalnie w wymiarze 70 %, został zwiększony do 100 %.
6 W dniu 19 marca 2020 r. sekretarz generalny wysłał wiadomość elektroniczną do wszystkich członków personelu, w której poinformował, że w kontekście pandemii COVID-19 mogą oni pracować w niepełnym wymiarze czasu pracy, aby móc opiekować się członkami najbliższej rodziny. W przeciwieństwie do zwyczajowej praktyki ta praca w niepełnym wymiarze czasu pracy mogła być wykonywana z dowolnego państwa członkowskiego Unii Europejskiej w zależności od ustalonego miejsca zamieszkania krewnych, którymi urzędnik lub pracownik chciał się opiekować. Decyzja ta weszła w życie ze skutkiem natychmiastowym i miała obowiązywać tak długo, jak trwała pandemia COVID-19.
7 W dniu 31 marca 2020 r. sekretarz generalny wydał nową decyzję dotyczącą okresowej pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy wykonywanej poza miejscem zatrudnienia ze względów rodzinnych w odpowiedzi na pandemię COVID-19 (zwaną dalej „decyzją sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r.”). Decyzja ta, która zastąpiła decyzję w sprawie pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy z dnia 19 marca 2020 r., została sformułowana w następujący sposób:
„[B]iorąc pod uwagę art. 234 ust. 2 regulaminu Parlamentu Europejskiego:
Współpracownikom, którzy chcą sprawować intensywniejszą opiekę nad członkami najbliższej rodziny, takimi jak ich rodzice, dzieci lub małżonek, na czas trwania tej szczególnej sytuacji spowodowanej COVID-19, zezwala się na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy (75 %).
W przeciwieństwie do zwykłej praktyki ta praca w niepełnym wymiarze czasu pracy może być wykonywana z dowolnego państwa członkowskiego Unii Europejskiej w zależności od ustalonego miejsca zamieszkania tych krewnych oraz, do końca okresu przejściowego, czyli do dnia 31 grudnia 2020 r., ze Zjednoczonego Królestwa.
Formalny wniosek należy złożyć do dyrektora ds. zasobów ludzkich jak najszybciej przed wnioskowaną datą rozpoczęcia pracy.
We wniosku należy podać imię i nazwisko krewnego, pokrewieństwo oraz okres, którego dotyczy wniosek.
Za okres objęty zezwoleniem członek personelu jest uprawniony do 75 % swojego wynagrodzenia. Zastosowanie ma art. 3 załącznika IVa do regulaminu pracowniczego [urzędników Unii Europejskiej]. Nie można przyznać dodatku zagranicznego ani dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą przewidzianych w art. 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
Decyzja ta ma zastosowanie do urzędników zatrudnionych przez sekretariat Parlamentu.
Analogicznie ma ona zastosowanie do urzędników, którzy opuścili miejsce swego zatrudnienia i są w stanie pracować zdalnie. W takim przypadku organ powołujący może podjąć decyzję bez formalnego wniosku.
W odniesieniu do wniosków złożonych zgodnie z art. 6 ust. 2 przepisów wewnętrznych dotyczących pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy organ powołujący zastrzega sobie prawo do ich odrzucenia.
Zezwolenie na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy przyznawane jest na okres trzech miesięcy, z możliwością przedłużenia.
Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r. i ma zastosowanie przez cały okres trwania pandemii COVID-19. Zastępuje ona decyzję z dnia 19 marca 2020 r.”.
A. W przedmiocie sytuacji PP
8 PP jest urzędnikiem w Parlamencie w Luksemburgu (Luksemburg).
9 W dniu 14 marca 2020 r. PP, w związku ze zbliżającym się zamknięciem szkoły z internatem, w której uczył się jego syn, udał się wraz z rodziną na Węgry, aby do niego dołączyć.
10 W dniu 12 maja 2020 r. w związku z decyzją sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. PP złożył wniosek o zezwolenie na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy w wysokości do 75 % z Węgier, z mocą wsteczną od dnia 1 kwietnia 2020 r. W dniu 18 maja 2020 r. wniosek został rozpatrzony pozytywnie na okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2020 r.
11 W dniu 18 maja 2020 r. PP powrócił do pracy w pełnym wymiarze czasu pracy w Luksemburgu.
12 Decyzją z dnia 19 maja 2020 r., w następstwie wniosku PP, o którym mowa w pkt 10 powyżej, oraz w bezpośredniej konsekwencji zastosowania decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r., kierownik działu do spraw praw indywidualnych w dyrekcji generalnej ds. zasobów ludzkich (DG PERS) Parlamentu zawiesił dodatek zagraniczny PP ze skutkiem od dnia 1 kwietnia 2020 r. na okres, w którym był on upoważniony do pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy na Węgrzech.
13 W dniu 12 czerwca 2020 r. PP wniósł zażalenie między innymi na decyzje, o których mowa w pkt 10 i 12 powyżej.
14 W dniu 27 października 2020 r. sekretarz generalny, działając jako organ powołujący, oddalił zażalenie PP w zakresie, w jakim było ono skierowane przeciwko decyzjom, o których mowa w pkt 10 i 12 powyżej.
B. W przedmiocie sytuacji PQ
15 PQ jest urzędnikiem w Parlamencie w Luksemburgu.
16 W dniu 10 marca 2020 r. PQ poleciała do Danii przed wprowadzeniem pierwszych ograniczeń w podróżowaniu w Unii z powodu pandemii COVID-19. Jej zaplanowany na dzień 22 marca 2020 r. powrót nie był możliwy z powodu odwołania wszystkich lotów między Luksemburgiem a Danią. W oczekiwaniu na przyjęcie przez Parlament ogólnych środków dotyczących sytuacji sanitarnej PQ wyjątkowo zezwolono na tymczasową pracę z Danii ze względu na wyrażoną przez nią chęć pozostania z mężem, uznanym za osobę o podwyższonym ryzyku w związku z wirusem.
17 W dniu 6 kwietnia 2020 r. w związku z decyzją sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. PQ złożyła wniosek o zezwolenie na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy w wysokości do 75 % z Danii przez okres trzech miesięcy od dnia 1 kwietnia 2020 r.
18 W dniu 14 kwietnia 2020 r. dyrektor generalny DG TRAD (dyrekcji generalnej ds. tłumaczeń) Parlamentu uwzględnił wniosek PQ o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy w wysokości do 75 % na okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2020 r.
19 W dniu 15 kwietnia 2020 r. w następstwie wniosku PQ, o którym mowa w pkt 17 powyżej, oraz w bezpośredniej konsekwencji zastosowania decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. kierownik działu ds. praw indywidualnych w DG PERS ds. zasobów ludzkich Parlamentu zawiesił dodatek zagraniczny PQ ze skutkiem od dnia 1 kwietnia 2020 r. na okres pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy w Danii, na który jej zezwolono.
20 W dniu 27 maja 2020 r. PQ wniosła zażalenie na decyzje, o których mowa w pkt 17 i 19 powyżej.
21 W dniu 1 lipca 2020 r. PQ powróciła do pracy w pełnym wymiarze czasu pracy w Luksemburgu.
22 W dniu 16 października 2020 r. sekretarz generalny, działając w charakterze organu powołującego, oddalił zażalenie PQ.
C. W przedmiocie sytuacji PR
23 PR jest urzędnikiem w Parlamencie w Luksemburgu.
24 W dniu 27 marca 2020 r. udała się ona do Francji, aby opiekować się swoimi rodzicami.
25 W dniu 2 kwietnia 2020 r., w następstwie wydania decyzji przez sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r., PR złożyła wniosek o zezwolenie na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy w wysokości do 75 % przez okres trzech miesięcy, który to wniosek został uwzględniony w drodze decyzji z tego samego dnia.
26 Decyzją z dnia 7 kwietnia 2020 r., w następstwie wniosku PR, o którym mowa w pkt 25 powyżej, oraz w bezpośredniej konsekwencji zastosowania decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. kierownik działu ds. praw indywidualnych w DG PERS ds. zasobów ludzkich Parlamentu zawiesił dodatek zagraniczny PR ze skutkiem od dnia 2 kwietnia 2020 r. na okres pracy w niepełnym wymiarze godzin, na który jej zezwolono.
27 W wiadomości elektronicznej z dnia 6 maja 2020 r. PR została poinformowana, że w wyniku zmiany wymiaru jej czasu pracy z powodu pandemii COVID-19 nienależnie otrzymała kwotę 2173,40 EUR i że kwota ta zostanie odzyskana w drodze potrącenia z jej wynagrodzenia za maj 2020 r.
28 W dniu 3 czerwca 2020 r. PR złożyła zażalenie na decyzję zawieszającą wypłatę jej dodatku zagranicznego oraz decyzję o zwrocie nienależnych kwot, o których mowa odpowiednio w pkt 26 i 27 powyżej.
29 W dniu 1 lipca 2020 r. PR wróciła do Luksemburga.
30 W dniu 22 października 2020 r. sekretarz generalny, działając w charakterze organu powołującego, oddalił zażalenie PR.
D. W przedmiocie sytuacji PS
31 PS jest urzędnikiem w Parlamencie w Luksemburgu.
32 Pod koniec marca 2020 r. udał się on na Maltę, aby móc opiekować się swoją córką.
33 W dniu 7 kwietnia 2020 r. z uwagi na decyzję sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. PS złożył wniosek o zezwolenie na pracę na Malcie w niepełnym wymiarze czasu pracy w wysokości do 75 %. Wniosek ten został uwzględniony w dniu 14 kwietnia 2020 r. na okres trzech miesięcy od 23 marca do 23 czerwca 2020 r.
34 Decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r., w następstwie wniosku PS, o którym mowa w pkt 33 powyżej, oraz w bezpośredniej konsekwencji zastosowania decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. kierownik działu ds. praw indywidualnych w DG PERS ds. zasobów ludzkich Parlamentu zawiesił dodatek zagraniczny PS ze skutkiem od dnia 23 marca 2020 r. na okres, w którym PS wykonywał pracę na Malcie w niepełnym wymiarze czasu pracy.
35 W dniu 4 lipca 2020 r. PS powrócił do pracy w pełnym wymiarze czasu pracy w Luksemburgu.
36 W dniu 13 lipca 2020 r. PS wniósł zażalenie na decyzje, o których mowa w pkt 33 i 34 powyżej.
37 Decyzją z dnia 24 listopada 2020 r., doręczoną PS pismem z dnia 2 grudnia 2020 r., sekretarz generalny, działając w charakterze organu powołującego, oddalił zażalenie PS.
E. W przedmiocie sytuacji PT
38 PT jest urzędnikiem w Parlamencie w Brukseli (Belgia).
39 W dniu 13 marca 2020 r. PT udała się do Irlandii, aby dołączyć do swoich dzieci.
40 W dniu 14 kwietnia 2020 r. PT złożyła wniosek o zezwolenie na pracę w Irlandii w niepełnym wymiarze czasu pracy w wysokości do 75 %, na podstawie decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. Wniosek ten został uwzględniony tego samego dnia, na okres rozpoczynający się z dniem 15 kwietnia 2020 r.
41 Decyzją z dnia 16 kwietnia 2020 r., w następstwie wniosku PT, o którym mowa w pkt 40 powyżej, oraz w bezpośredniej konsekwencji zastosowania decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. kierownik działu ds. praw indywidualnych w DG PERS ds. zasobów ludzkich Parlamentu zawiesił dodatek zagraniczny PT ze skutkiem od dnia 15 kwietnia 2020 r. na okres, w którym pracowała ona w Irlandii w niepełnym wymiarze czasu pracy.
42 W wiadomości elektronicznej z dnia 6 maja 2020 r. PT została poinformowana, że w wyniku zmiany wymiaru jej czasu pracy z powodu pandemii COVID-19 nienależnie otrzymała kwotę 931,01 EUR i że kwota ta zostanie odzyskana poprzez potrącenie z jej wynagrodzenia za maj 2020 r.
43 W dniu 23 czerwca 2020 r. PT wniosła zażalenie na decyzję zawieszającą wypłatę jej dodatku zagranicznego, o której mowa w pkt 41 powyżej, oraz wniosła o uchylenie wszystkich skutków tej decyzji.
44 Decyzją z dnia 17 października 2020 r., doręczoną PT w dniu 20 grudnia 2020 r., sekretarz generalny, działając w charakterze organu powołującego, oddalił zażalenie PT.
II. Żądania stron
45 Skarżący wnoszą w istocie do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności, po pierwsze, decyzji zezwalających na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, po drugie, decyzji zawieszających wypłatę dodatku zagranicznego i, po trzecie, decyzji o odzyskaniu nienależnych kwot (zwanych dalej łącznie „zaskarżonymi decyzjami”);
– stwierdzenie nieważności, w razie potrzeby, decyzji, na mocy których Parlament oddalił zażalenia wniesione przez skarżących na zaskarżone decyzje;
– zasądzenie od Parlamentu obowiązku naprawienia doznanej krzywdy szacowanej ex æquo et bono na 1000 EUR dla każdego ze skarżących;
– zasądzenie od Parlamentu obowiązku naprawienia poniesionej szkody majątkowej wynoszącej, odpowiednio, 25 % ich wynagrodzenia wraz z narosłymi odsetkami wyrównawczymi i odsetkami za zwłokę;
– obciążenie Parlamentu kosztami postępowania.
46 Parlament wnosi w istocie do Sądu o:
– odrzucenie żądania naprawienia krzywdy jako częściowo niedopuszczalnego i oddalenie go jako częściowo bezzasadnego;
– oddalenie skargi jako, w każdym wypadku, bezzasadnej;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
III. Co do prawa
A. W przedmiocie żądań o stwierdzenie nieważności
1. Co do przedmiotu żądań o stwierdzenie nieważności
47 W drugim żądaniu skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności, w razie potrzeby, decyzji, na mocy których Parlament oddalił ich zażalenia.
48 Należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zażalenie administracyjne, o którym mowa w art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, i jego oddalenie – w sposób wyraźny lub dorozumiany – stanowią integralną część złożonej procedury i są jedynie wstępną przesłanką wniesienia skargi do sądu. W tych okolicznościach skarga, nawet jeżeli formalnie skierowana jest przeciwko oddaleniu zażalenia, skutkuje przedłożeniem do oceny sądu aktu, którego dotyczyło zażalenie, chyba że oddalenie zażalenia ma inny zakres niż akt, na który zażalenie zostało wniesione (zob. wyrok z dnia 24 kwietnia 2017 r., HF/Parlament, T‑584/16, EU:T:2017:282, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
49 Wyraźna decyzja oddalająca zażalenie może bowiem ze względu na swoją treść nie stanowić decyzji potwierdzającej podważany akt. Jest tak w przypadku decyzji oddalającej zażalenie, w której ponownie zbadano sytuację zainteresowanego w świetle nowych okoliczności prawnych lub faktycznych, lub decyzji, która zmienia albo uzupełnia decyzję wydaną pierwotnie. W tych wypadkach oddalenie zażalenia stanowi akt podlegający kontroli sądu, który bierze go pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem kwestionowanego aktu, a nawet uznaje za akt niekorzystny wstępujący w miejsce tego ostatniego (zob. wyrok z dnia 24 kwietnia 2017 r., HF/Parlament, T‑584/16, EU:T:2017:282, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
50 W niniejszej sprawie decyzja oddalająca zażalenie PP w zakresie, w jakim było ono skierowane przeciwko decyzji z dnia 18 maja 2020 r. zezwalającej na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz decyzji z dnia 19 maja 2020 r. zawieszającej wypłatę dotyczącego go dodatku zagranicznego, potwierdza jedynie te dwie decyzje, ponieważ oddala skierowane przeciwko nim zażalenie.
51 Ponadto decyzje oddalające zażalenia PS, a także PR i PT jedynie potwierdzają decyzje, przeciwko którym skierowano każde z tych zażaleń, poprzez wskazanie ich uzasadnienia.
52 Tym samym żądania stwierdzenia nieważności decyzji oddalającej zażalenia PP i PS oraz PR i PT nie mają samodzielnej treści w stosunku do zaskarżonych decyzji, o których mowa w pkt 50 powyżej, a zatem nie ma potrzeby orzekania konkretnie w ich przedmiocie. Jednakże przy ocenie zgodności z prawem każdej z zaskarżonych decyzji trzeba wziąć pod uwagę uzasadnienie zawarte w decyzji oddalającej zażalenie, ponieważ to uzasadnienie powinno pokrywać się z uzasadnieniem rozpatrywanej zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., Wattiau/Parlament, T‑737/17, EU:T:2019:273, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
53 W decyzji o oddaleniu zażalenia PQ sekretarz generalny zbadał nie tylko zażalenie skierowane, w istocie, przeciwko decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r. zezwalającej jej na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, ale także wniosek, złożony po raz pierwszy w jej zażaleniu, o zezwolenie na wykonywanie w przyszłości pracy w pełnym wymiarze czasu pracy poza miejscem zatrudnienia. Z systematyki tej decyzji wynika, że sekretarz generalny oddalił ten wniosek z tych samych względów, które przywołuje w uzasadnieniu oddalenia zażalenia.
54 Tym samym decyzja oddalająca zażalenie PQ – w zakresie, w jakim oddala wniosek o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy poza miejscem zatrudnienia – nie może stanowić decyzji potwierdzającej podważany akt, a zatem stanowi akt podlegający kontroli Sądu.
2. W przedmiocie dopuszczalności
a) W przedmiocie dopuszczalności żądań o stwierdzenie nieważności w ogólności
55 Parlament uważa, że skarga nie jest jasna w odniesieniu do decyzji, których dotyczą poszczególne zarzuty żądania o stwierdzenie nieważności. W związku z tym ma wątpliwości, czy zostały spełnione wymogi jasności nałożone przez art. 76 lit. d) regulaminu postępowania przed Sądem.
56 Parlament uważa również, że w replice skarżący rozszerzyli zakres zarzutu niezgodności z prawem decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. na zarzuty drugi, trzeci i czwarty podniesione w celu zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Takie doprecyzowanie na etapie repliki oznaczałoby zmianę skargi, co jest niedopuszczalne.
57 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 76 lit. d) regulaminu postępowania skarga wszczynająca postępowanie powinna zawierać przedmiot sporu oraz zwięzłe omówienie podniesionych zarzutów. Zgodnie z orzecznictwem informacje te powinny być dostatecznie zrozumiałe i dokładne, aby pozwolić stronie pozwanej na przygotowanie obrony, a Sądowi – na wykonanie kontroli, w razie potrzeby bez pomocy dodatkowych informacji [zob. podobnie wyrok z dnia 2 kwietnia 2019 r., Fleig/ESDZ, T‑492/17, EU:T:2019:211, pkt 41 (niepublikowany)].
58 Ponadto przedstawienie zarzutów raczej poprzez ich istotę niż kwalifikację prawną może być wystarczające, pod warunkiem jednak, że zarzuty te wystarczająco jasno wynikają ze skargi (wyrok z dnia 13 maja 2020 r., Agmin Italy/Komisja, T‑290/18, niepublikowany, EU:T:2020:196, pkt 96). Co więcej, zarzut niezgodności z prawem jest podniesiony w sposób dorozumiany, o ile jest stosunkowo jasne, że strona skarżąca rzeczywiście podnosi taki zarzut (zob. wyrok z dnia 30 czerwca 2021 r., GY/EBC, T‑746/19, niepublikowany, EU:T:2021:390, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
59 W niniejszej sprawie, o ile prawdą jest, że w treści skargi nie zawsze wyraźnie wskazano akty, przeciwko którym skierowane są poszczególne zarzuty i argumenty, o tyle z pkt 2–6 skargi oraz z żądań w niej zawartych wynika, że decyzjami, których dotyczy żądanie o stwierdzenie nieważności, są zaskarżone decyzje określone w pkt 45 powyżej oraz, w razie potrzeby, w istocie, decyzje oddalające zażalenia każdego ze skarżących na te decyzje. Skarżący potwierdzili zresztą w replice, że decyzje te są przedmiotem sporu, co Parlament odnotował w duplice.
60 Co więcej, ze skargi i repliki wynika wystarczająco jasno, że zarzut pierwszy dotyczy zarzutu niezgodności z prawem decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r.
61 Zarzut drugi dotyczy zarówno zgodności z prawem decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r., jak i zaskarżonych decyzji. O ile w replice wskazano, że część druga zarzutu drugiego jest podnoszona jedynie na wypadek oddalenia zarzutu niezgodności z prawem decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r., o tyle argumenty rozwinięte w tej części zarzutu dotyczą również zgodności z prawem tej decyzji.
62 Ponadto z argumentów podniesionych w ramach zarzutu trzeciego, zarówno w skardze, jak i w replice, wynika, że skarżący kwestionują zgodność z prawem zaskarżonych decyzji ze względu na to, że zostały one wydane z naruszeniem, po pierwsze, zasad równego traktowania i niedyskryminacji oraz, po drugie, zasady dobrej administracji i obowiązku staranności. Jak potwierdzili skarżący podczas rozprawy, zastrzeżenia te dotyczą – w podobny sposób w skardze i replice – zgodności z prawem zaskarżonych decyzji.
63 Co więcej, zarzut czwarty dotyczący nieprzestrzegania warunków określonych w art. 85 regulaminu pracowniczego w odniesieniu do zwrotu kwot nienależnie wypłaconych urzędnikowi lub innemu pracownikowi, jest podnoszony pomocniczo w przypadku oddalenia trzech pierwszych zarzutów. Zarzut ów dotyczy wyłącznie zgodności z prawem decyzji o zwrocie nienależnych kwot.
64 W związku z tym, wbrew temu, co twierdzi Parlament, należy stwierdzić, że wymogi art. 76 lit. d) regulaminu postępowania zostały w niniejszej sprawie spełnione i że replika nie zawiera żadnej zmiany w zakresie zarzutu niezgodności z prawem decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r.
b) W przedmiocie dopuszczalności żądań stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz decyzji oddalającej zażalenie PQ w zakresie, w jakim odrzucono w niej wniosek PQ o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy
65 W odpowiedziach na środki organizacji postępowania Parlament kwestionuje dopuszczalność żądań stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy. Parlament uważa bowiem w szczególności, że poprzez wydanie tych decyzji uwzględnił wnioski PP, PS i PQ, a tym samym skarżący ci nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu tych decyzji.
66 Na wstępie należy stwierdzić, że jedynie PP, PS i PQ wnoszą o stwierdzenie nieważności wydanych w odniesieniu do nich decyzji zezwalających na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy.
67 Należy przypomnieć, iż dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności jest uzależniona od tego, czy osoba fizyczna lub prawna, która wniosła tę skargę, ma istniejący i rzeczywisty interes w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Interes taki zakłada w szczególności, że zaskarżony akt jest niekorzystny dla osoby, która wniosła skargę, i że w związku z tym stwierdzenie nieważności tego aktu może przynieść jej korzyść. W konsekwencji akt, który uwzględnia w pełni interesy tej osoby, z definicji nie stanowi dla niej aktu niekorzystnego, a osoba ta nie ma interesu w żądaniu stwierdzenia jego nieważności [zob. wyrok z dnia 1 lutego 2012 r., mtronix/OHIM – Growth Finance (mtronix), T‑353/09, niepublikowany, EU:T:2012:40, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również podobnie wyrok z dnia 11 marca 2009 r., TF1/Komisja, T‑354/05, EU:T:2009:66, pkt 85 i przytoczone tam orzecznictwo].
68 W niniejszej sprawie należy zauważyć, że decyzje zezwalające na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy dla PP, PS i PQ zostały wydane na ich wniosek, na podstawie decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r., aby mogli dołączyć do swoich krewnych poza miejscem swojego zatrudnienia, a Parlament w pełni uwzględnił te wnioski.
69 Ponieważ Parlament przychylił się do wniosków zainteresowanych skarżących, nie mają oni żadnego interesu w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, a zatem ich żądania w tym zakresie należy odrzucić jako niedopuszczalne.
70 Jest prawdą, że skarżący podnieśli, że zostali zmuszeni do złożenia wniosku o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy na podstawie decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r., ponieważ decyzja ta stanowiła jedyną możliwość opuszczenia ich miejsca zatrudnienia w celu dołączenia do krewnych przy jednoczesnym kontynuowaniu pracy.
71 Jednakże, o ile faktycznie nie istniała żadna decyzja sekretarza generalnego Parlamentu oferująca urzędnikom możliwość złożenia wniosku o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy poza miejscem zatrudnienia, o tyle faktem pozostaje, że skarżący mogli złożyć taki wniosek do organu powołującego na podstawie art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego, przedstawiając jednocześnie szczególne powody swojego wniosku.
72 W związku z tym żądania stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy należy odrzucić jako niedopuszczalne.
73 Ponadto, jak wynika z pkt 53 i 54 powyżej, PQ zwróciła się w swoim zażaleniu do Parlamentu o zezwolenie jej na pracę w pełnym wymiarze czasu pracy poza miejscem jej zatrudnienia. Złożyła zatem wniosek do organu powołującego o wydanie w stosunku do niej decyzji w rozumieniu art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego, który to wniosek został odrzucony w decyzji oddalającej jej zażalenie.
74 Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dopuszczalność skargi wniesionej do Sądu na podstawie art. 270 TFUE i art. 91 regulaminu pracowniczego jest uzależniona od prawidłowego przebiegu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i przestrzegania przewidzianych w nim terminów (zob. wyrok z dnia 24 kwietnia 2017 r., HF/Parlament, T‑584/16, EU:T:2017:282, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo). W szczególności wszystkie skargi na akt niekorzystny wydany przez organ powołujący powinny być co do zasady obowiązkowo poprzedzone zażaleniem w drodze postępowania administracyjnego, które zostało rozstrzygnięte odmownie na podstawie wyraźnej lub dorozumianej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 23 marca 2000 r., Rudolph/Komisja, T‑197/98, EU:T:2000:86, pkt 53).
75 Natomiast w niniejszej sprawie PQ nie złożyła zażalenia na decyzję oddalającą jej wniosek o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, zawartą w wyraźnej decyzji oddalającej rozpatrywane zażalenie. Ponieważ obowiązkowe postępowanie poprzedzające wniesienie skargi nie zostało przeprowadzone, skarga o stwierdzenie nieważności decyzji oddalającej jej wniosek o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy jest w związku z tym oczywiście niedopuszczalna.
76 Co więcej, jeżeli skarżący zamierzają zarzucać Parlamentowi wywieranie na nich presji psychologicznej w celu skłonienia ich do złożenia wniosku na podstawie decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r., taka presja stanowiłaby nie niekorzystny dla nich akt, który mógłby zostać zakwestionowany w skardze o stwierdzenie nieważności, lecz raczej zachowanie Parlamentu pozbawione charakteru decyzyjnego, które skarżący mogliby zakwestionować w skardze o odszkodowanie.
77 W tym względzie należy przypomnieć, że skarga o odszkodowanie, której przedmiotem jest naprawienie szkody spowodowanej nie aktem niekorzystnym, którego stwierdzenia nieważności się żąda, lecz zachowaniem organu administracji, które nie ma charakteru decyzyjnego, powinna, pod rygorem niedopuszczalności, zostać poprzedzona dwuetapowym postępowaniem administracyjnym. Procedura ta musi rozpocząć się od złożenia wniosku w rozumieniu art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego, w którym żąda się naprawienia podnoszonej szkody przez organ powołujący, po którym następuje, w stosownym przypadku, złożenie zażalenia w rozumieniu art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego na decyzję oddalającą wniosek (zob. podobnie wyrok z dnia 19 maja 1999 r., Connolly/Komisja, T‑214/96, EU:T:1999:103, pkt 34). Na urzędnikach lub innych pracownikach spoczywa obowiązek złożenia takiego wniosku do instytucji w rozsądnym terminie od momentu, w którym dowiedzieli się o sytuacji, którą zaskarżają. Rozsądny charakter terminu powinien być oceniany w zależności od ogółu okoliczności właściwych dla każdej sprawy, a w szczególności znaczenia sporu dla zainteresowanego, złożoności sprawy i zachowania stron (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2013 r. (szczególna procedura kontroli orzeczeń), Arango Jaramillo i in./EBI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, pkt 28).
78 Jednak w niniejszej sprawie skarżący nie złożyli żądania o odszkodowanie z powodu zachowania Parlamentu, który miałby wywierać na nich presję, aby złożyli wniosek o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy.
3. Co do istoty
79 W uzasadnieniu żądań stwierdzenia nieważności skarżący podnoszą cztery zarzuty, z których pierwszy dotyczy niezgodności z prawem decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r., drugi – naruszenia art. 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, istnienia oczywistego błędu w ocenie, oczywiście błędnej wykładni słowa „zagraniczny”, naruszenia art. 62 i 69 regulaminu pracowniczego oraz naruszenia zasad legalności i pewności prawa, trzeci – naruszenia zasad równego traktowania i niedyskryminacji oraz naruszenia zasady dobrej administracji i obowiązku staranności, a czwarty – naruszenia art. 85 regulaminu pracowniczego i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
80 Na wstępie należy zauważyć, że tylko trzy pierwsze zarzuty dotyczą decyzji zawieszających wypłatę dodatku zagranicznego, a zatem zgodność z prawem tych decyzji zostanie zbadana w świetle tych trzech zarzutów.
81 Zarzut czwarty, który odnosi się do decyzji o zwrocie nienależnych kwot, został podniesiony pomocniczo, na wypadek oddalenia żądań o stwierdzenie nieważności pozostałych zaskarżonych decyzji. Konieczne będzie zatem zbadanie tego czwartego zarzutu tylko wtedy i tylko w takim zakresie, w jakim pierwsze trzy zarzuty, jako odnoszące się do pozostałych zaskarżonych decyzji, zostaną oddalone.
a) W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności decyzji zawieszających wypłatę dodatku zagranicznego
82 Jak wynika z pkt 79 i 80 powyżej, skarżący podnoszą trzy zarzuty na poparcie żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawieszających wypłatę dodatku zagranicznego.
83 W szczególności w ramach zarzutu pierwszego skarżący podnoszą, że sekretarz generalny nie mógł powołać się na art. 234 ust. 2 regulaminu Parlamentu w celu zmiany praw, które wywodzą oni z postanowień regulaminu pracowniczego dotyczących dodatku zagranicznego.
84 Ponadto w części pierwszej zarzutu drugiego skarżący twierdzą, że ogólne zawieszenie wypłaty dodatku zagranicznego, przewidziane w decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r., jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 lit. a) załącznika VII do regulaminu pracowniczego. Prawo do dodatku zagranicznego ocenia się bowiem na podstawie sytuacji każdego urzędnika lub innego pracownika w dniu jego wstąpienia do służby w Unii i nabywa się je po spełnieniu warunków przewidzianych w tym postanowieniu regulaminu pracowniczego. W niniejszej sprawie nie wystąpiło jednak żadne zdarzenie, które w istotny sposób zmieniłoby sytuację skarżących, co pozwoliłoby Parlamentowi ponownie zbadać ich sytuację w odniesieniu do przyznania dodatku zagranicznego.
85 Skarżący podnoszą również, że aby móc korzystać z dodatku zagranicznego, urzędnik nie jest zobowiązany do zamieszkiwania w miejscu zatrudnienia. Wymagane jest co najwyżej, aby zamieszkiwał w takiej odległości od miejsca zatrudnienia, która nie utrudnia mu wykonywania jego obowiązków, zgodnie z art. 20 regulaminu pracowniczego. Tymczasem w momencie wydawania decyzji zawieszających wypłatę dodatku zagranicznego wszyscy pracownicy podlegali obowiązkowemu systemowi pracy zdalnej ze względu na sytuację sanitarną. Tym samym odległość od miejsca, w którym urzędnik wykonuje swoją pracę, powinna być interpretowana z uwzględnieniem wyjątkowych okoliczności wynikających z pandemii COVID-19.
86 Parlament odpowiedział, że chociaż art. 234 ust. 2 regulaminu nie przewiduje delegowania uprawnień, które bezpośrednio upoważniałoby sekretarza generalnego do przyjęcia konkretnych środków dotyczących warunków pracy personelu sekretariatu Parlamentu, sekretarz generalny jest jednak upoważniony, na mocy delegacji prezydium Parlamentu, do wydania przepisów wewnętrznych dotyczących warunków pracy urzędników. Zadanie to zostało mu również powierzone decyzją przewodniczącego Parlamentu w związku z szybkim rozwojem pandemii COVID-19.
87 Parlament dodaje, że decyzja sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. nie przewiduje cofnięcia dodatku zagranicznego, a jedynie jego zawieszenie na czas trwania dozwolonego systemu pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy na wniosek zainteresowanej osoby. Nie doszło do zmiany prawa skarżących do dodatku zagranicznego, ponieważ ani ich miejsce zatrudnienia, ani stopień integracji w miejscu zatrudnienia nie uległy zmianie.
88 Według Parlamentu wypłata dodatku zagranicznego ma na celu zrekompensowanie konsekwencji oddalenia się urzędnika od miejsca pochodzenia. Wypłata tego dodatku nie jest już zatem uzasadniona dla urzędników, którzy korzystali z pracy zdalnej poza miejscem zatrudnienia.
89 Ponadto przewidziany w art. 20 regulaminu pracowniczego obowiązek zamieszkiwania w miejscu zatrudnienia ma zastosowanie do wszystkich urzędników, w tym skarżących zatrudnionych w DG TRAD ds. tłumaczeń, i urzędników, którzy pracują w niepełnym wymiarze czasu pracy zgodnie z art. 55a i załącznikiem IVa do regulaminu pracowniczego. Obowiązek ten jest uzasadniony koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania instytucji. Praca zdalna nie stanowi również przewidzianego w regulaminie prawa ani nie zwalnia urzędników z obowiązku pozostawania przez cały czas do dyspozycji instytucji. Tymczasem na początku kryzysu sanitarnego obecność urzędników w pobliżu ich miejsca pracy miała zasadnicze znaczenie dla zapewnienia ciągłości prac Parlamentu.
90 W niniejszej sprawie z decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. wynika, że w odniesieniu do okresu objętego zezwoleniem na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy na podstawie tej decyzji urzędnik nie otrzyma dodatku zagranicznego przewidzianego w art. 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, do którego był normalnie uprawniony. Decyzja ta stanowi zatem odstępstwo od tego postanowienia w odniesieniu do zainteresowanych członków personelu Parlamentu.
91 Artykuł 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego w wersji mającej zastosowanie w niniejszej sprawie (na dzień 1 stycznia 2020 r.) przewiduje, co następuje:
„Dodatek zagraniczny w wysokości równej 16 % całkowitej kwoty wynagrodzenia podstawowego powiększonej o dodatek na gospodarstwo domowe oraz dodatek na dziecko pozostające na utrzymaniu wypłacany na rzecz urzędnika jest przyznawany:
a) urzędnikom:
– którzy nie są oraz nigdy nie byli obywatelami państwa, na terytorium którego znajduje się ich miejsce zatrudnienia, oraz
– którzy w okresie pięciu lat, kończącym się sześć miesięcy przed wstąpieniem do służby, nie prowadzili swojej głównej działalności zawodowej ani nie posiadali stałego miejsca zamieszkania na europejskim terytorium tego państwa. Do celów niniejszego przepisu nie są brane pod uwagę sytuacje wynikające z pracy wykonywanej dla innego państwa lub dla organizacji międzynarodowej[;]
b) urzędnikom, którzy są lub byli obywatelami państwa, na którego terytorium znajduje się ich miejsce zatrudnienia, którzy jednak przez okres 10 lat kończący się w dniu wstąpienia przez nich [do] służby posiadali stałe miejsce zamieszkania poza europejskim terytorium tego państwa z przyczyn innych niż wykonywanie obowiązków w służbie państwowej lub na rzecz organizacji międzynarodowej.
Dodatek zagraniczny wynosi nie mniej niż 567,38 EUR miesięcznie”.
92 Decyzja sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. została wydana na podstawie art. 234 ust. 2 regulaminu Parlamentu. Zgodnie z tym postanowieniem sekretarz generalny kieruje sekretariatem, którego skład i organizację określa prezydium Parlamentu.
93 Należy przypomnieć, iż art. 234 ust. 2 regulaminu Parlamentu nie można interpretować w ten sposób, że sekretarz generalny jest uprawniony, nawet w wyjątkowych okolicznościach, takich jak te związane z pandemią COVID-19, do przyjmowania wewnętrznych wytycznych, które stanowiłyby odstępstwo od hierarchicznie nadrzędnych przepisów, takich jak postanowienia regulaminu pracowniczego (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 20 listopada 2007 r., Ianniello/Komisja, T‑308/04, EU:T:2007:347, pkt 38; z dnia 20 marca 2018 r., Argyraki/Komisja, T‑734/16, niepublikowany, EU:T:2018:160, pkt 66, 67).
94 Ponadto należy stwierdzić, że art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego nie przewiduje wyraźnie możliwości ponownego zbadania prawa do dodatku zagranicznego ze względu na zmianę okoliczności zaistniałą w trakcie kariery urzędnika (wyrok z dnia 5 października 2020 r., Brown/Komisja, T‑18/19, EU:T:2020:465, pkt 36), ani tym bardziej możliwości zawieszenia wypłaty tego dodatku urzędnikowi, który w ramach swojej kariery tymczasowo wykonuje pracę zdalną poza miejscem swojego zatrudnienia.
95 Z brzmienia art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego nie wynika jednak, że dodatek zagraniczny jest prawem nabytym (zob. podobnie wyrok z dnia 28 września 1993 r., Magdalena Fernández/Komisja, T‑90/92, EU:T:1993:78, pkt 32). Instytucja zatrudniająca urzędnika może zweryfikować jego prawa finansowe w przypadku nieprawidłowego przyznania lub nieprawidłowego dalszego wypłacania (zob. podobnie wyrok z dnia 9 marca 1978 r., Herpels/Komisja, 54/77, EU:C:1978:45, pkt 39).
96 Ponadto dodatek jest wypłacany co miesiąc urzędnikowi, który spełnia ku temu przesłanki. Administracja nie może go zatem nadal wypłacać, jeżeli następuje zdarzenie zmieniające w istotny sposób sytuację osoby, która z niego korzysta, ponieważ zdarzenie to wywiera wpływ na warunki, od których uzależniono przyznanie tego dodatku. W przeciwieństwie do cofnięcia z mocą wsteczną decyzji uchylenie na przyszłość jest bowiem możliwe zawsze wtedy, gdy okoliczności, które uzasadniały tę decyzję, już nie istnieją (wyrok z dnia 5 października 2020 r., Brown/Komisja, T‑18/19, EU:T:2020:465, pkt 37).
97 Należy zatem sprawdzić, czy w niniejszej sprawie tymczasowa praktyka pracy zdalnej poza miejscem zatrudnienia w kontekście pandemii COVID-19 stanowiła zdarzenie mogące istotnie zmienić faktyczną lub prawną sytuację urzędnika otrzymującego dodatek zagraniczny na podstawie art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
98 W tym względzie celem dodatku zagranicznego przewidzianego w art. 69 regulaminu pracowniczego, którego przesłanki przyznania zostały sprecyzowane w art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, jest rekompensata szczególnych kosztów i trudności wynikających z podjęcia służby w Unii urzędnikom, którzy z tego powodu są zmuszeni do przeniesienia miejsca swego zamieszkania z państwa zamieszkania do państwa zatrudnienia i do zintegrowania się w nowym środowisku (zob. wyroki: z dnia 2 maja 1985 r., De Angelis/Komisja, 246/83, EU:C:1985:165, pkt 13 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 29 listopada 2007 r., Salvador García/Komisja, C‑7/06 P, EU:C:2007:724, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 24 stycznia 2008 r., Adam/Komisja, C‑211/06 P, EU:C:2008:34, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
99 Pojęcie „szczególnych kosztów i trudności” zostało wyjaśnione w piśmie informacyjnym Rady GS/84/59 z dnia 11 grudnia 1959 r. w sprawie dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą lub dodatku za rozłąkę. Jak zauważył Parlament, z pisma tego, stanowiącego część prac przygotowawczych nad art. 4 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, wynika, że dodatek za „zamieszkanie za granicą lub rozłąkę” jest przyznawany tytułem rekompensaty kosztów materialnych i niedogodności o charakterze moralnym wynikających z faktu, że urzędnik przebywa z dala od miejsca pochodzenia i że zasadniczo utrzymuje ogólne relacje rodzinne łączące go z regionem, z którego pochodzi.
100 W świetle powyższego należy sprawdzić, czy w kontekście pandemii COVID-19 urzędnicy tacy jak skarżący, którzy tymczasowo zmienili faktyczne miejsce zamieszkania w celu sprawowania opieki nad swoimi krewnymi, nadal ponosili obciążenia finansowe i doświadczali niedogodności o charakterze moralnym, które wynikały z podjęcia przez nich obowiązków w Unii w nowym środowisku.
101 Jeśli chodzi o obciążenia finansowe, z akt sprawy wynika, że skarżący pracowali poza miejscem swego zatrudnienia przez krótki okres, w którym nadal ponosili koszty związane z zamieszkiwaniem w tym miejscu zatrudnienia, takie jak czynsz lub spłata kredytu, rachunki za energię i wodę lub koszty utrzymania wspólnoty mieszkaniowej. Koszty te nadal ich obciążały z uwagi na to, że decyzja sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r., która była środkiem wyjątkowym o charakterze tymczasowym, zezwalała im na pracę poza miejscem zatrudnienia jedynie przez początkowy okres trzech miesięcy, w czasie pandemii COVID-19, której czasu trwania nie można było przewidzieć.
102 Tym samym, w wyjątkowych okolicznościach związanych z pandemią COVID-19 wypłata skarżącym dodatku zagranicznego w żaden sposób nie straciła racji bytu.
103 Prawdą jest, że przyznanie dodatku zagranicznego zgodnie z art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego jest nierozerwalnie związane z przewidzianym w art. 20 regulaminu pracowniczego obowiązkiem w zakresie miejsca zamieszkania urzędników Unii, zgodnie z którym, po pierwsze, urzędnik ma miejsce zamieszkania w miejscowości, w której jest zatrudniony, lub w takiej odległości od niej, by nie utrudniało to wykonywania jego obowiązków, a po drugie, informuje organ powołujący o swoim adresie i niezwłocznie powiadamia go o wszelkich zmianach w tym zakresie.
104 Niemniej art. 20 regulaminu pracowniczego należy interpretować w związku z art. 55 ust. 1 regulaminu pracowniczego, zgodnie z którym urzędnicy aktywnie zatrudnieni pozostają zawsze w dyspozycji swojej instytucji. Wynika z tego, że urzędnik, który nie zamieszkuje w miejscu swego zatrudnienia, musi jednak być w stanie udać się do miejsca pracy w każdym momencie, zgodnie z przepisami dotyczącymi organizacji pracy mającymi do niego zastosowanie, w celu wykonania zadań powierzonych mu w interesie służby.
105 Jednak w wyjątkowych okolicznościach związanych z pandemią COVID-19 wewnętrzne przepisy dotyczące pracy zdalnej i fizycznej obecności pracowników w pomieszczeniach Parlamentu tymczasowo nie miały już zastosowania, o czym świadczą niektóre decyzje wydane przez sekretarza generalnego na początku pandemii, o których mowa w pkt 4–7 powyżej. Wszyscy członkowie personelu, których obecność nie została uznana za niezbędną, zostali bowiem zobowiązani do pracy zdalnej w pełnym wymiarze czasu pracy od dnia 16 marca 2020 r., w tym skarżący, jak wskazano w pkt 5 powyżej.
106 Parlament nie może zatem utrzymywać, że przewidziane w decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. „ogólne zawieszenie” wypłaty, w tym skarżącym, dodatku zagranicznego było związane z uchybieniem obowiązkowi w zakresie miejsca zamieszkania przewidzianego w art. 20 regulaminu pracowniczego.
107 Ponadto regulamin pracowniczy nie zawiera żadnego postanowienia umożliwiającego instytucji, organowi lub jednostce organizacyjnej Unii zawieszenie wypłaty dodatku zagranicznego, nawet w wyjątkowych okolicznościach, takich jak te związane z pandemią COVID-19.
108 Tym samym przewidziane w decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. zawieszenie wypłaty dodatku zagranicznego jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
109 Co więcej, należy zauważyć, że chociaż decyzja sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. nie cofnęła ostatecznie prawa do dodatku zagranicznego, a jedynie zawiesiła je na czas określony, zawieszenie to skutkowało jednak obniżeniem wynagrodzenia skarżących w tym okresie, bez możliwości jego odzyskania.
110 W konsekwencji okoliczność, że decyzja sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. przewidywała jedynie zawieszenie dodatku zagranicznego dla zainteresowanych urzędników Parlamentu, takich jak skarżący, a nie cofnięcie tego dodatku, nie wyklucza niezgodności tej decyzji z prawem.
111 W świetle powyższego należy stwierdzić, że decyzja sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów o wyższej randze, co oznacza, że sekretarz generalny przekroczył granice swoich uprawnień w tym zakresie. Decyzja ta narusza art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego w zakresie, w jakim przewiduje ona zawieszenie wypłaty dodatku zagranicznego urzędnikom, którzy tymczasowo wykonują pracę zdalną poza miejscem ich zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoimi krewnymi w kontekście pandemii COVID-19.
112 W konsekwencji decyzje zawieszające wypłatę dodatku zagranicznego są pozbawione podstawy prawnej, w związku z czym należy stwierdzić ich nieważność, bez konieczności orzekania w przedmiocie pozostałych zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżących na poparcie ich żądania stwierdzenia nieważności tych decyzji.
b) W sprawie żądań stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nienależnych kwot
113 Należy zauważyć, że jedynie PT i PR wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie nienależnych kwot, które są przedmiotem niniejszej skargi o stwierdzenie nieważności.
114 W zarzucie czwartym, który jest jedynym zarzutem podniesionym na poparcie żądania o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie nienależnych kwot, skarżący podnoszą pomocniczo, na wypadek oddalenia żądania o stwierdzenie nieważności pozostałych zaskarżonych decyzji, że nie zostały spełnione określone w art. 85 regulaminu pracowniczego przesłanki zwrotu nienależnych kwot. Dodają, że w momencie wydania przez sekretarza generalnego decyzji z dnia 31 marca 2020 r. PT i PR poczyniły już przygotowania do odwiedzenia swoich rodzin poza miejscem zatrudnienia, więc miały uzasadnione oczekiwanie zachowania prawa do pełnego wynagrodzenia.
115 Parlament kwestionuje argumenty skarżących.
116 W niniejszej sprawie, jak wynika z pkt 112 powyżej, decyzje zawieszające wypłatę dodatku zagranicznego nie mają podstawy prawnej i należy stwierdzić ich nieważność. Natomiast żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy zostało odrzucone jako niedopuszczalne, podobnie jak skarga w zakresie, w jakim została skierowana przeciwko decyzji oddalającej wniosek PQ o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Ponieważ zarzut czwarty został podniesiony jedynie posiłkowo, na wypadek oddalenia żądania o stwierdzenie nieważności pozostałych zaskarżonych decyzji, zarzut ten należy zbadać jedynie w zakresie, w jakim dotyczy odzyskania części wynagrodzenia PT i PR wynikającej z ograniczenia ich czasu pracy do 75 %.
117 W tym względzie, w pierwszej kolejności, należy przypomnieć, że art. 85 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego stanowi, że każda kwota wypłacona bez podstawy prawnej podlega zwrotowi, jeśli osoba, która ją otrzymała, była świadoma braku podstawy prawnej wypłaty lub jeżeli jej brak był na tyle oczywisty, że osoba ta musiała być go świadoma.
118 Tymczasem w niniejszej sprawie z decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. wynika, że urzędnicy, którym przyznano wprowadzony tą decyzją system stanowiący odstępstwo, otrzymają wynagrodzenie obliczone proporcjonalnie do czasu pracy, a mianowicie 75 %. PR i PT, które zwróciły się o skorzystanie z systemu wprowadzonego tą decyzją, nie mogły zatem nie wiedzieć przynajmniej o konsekwencjach finansowych zezwolenia, które zostanie im przyznane.
119 W drugiej kolejności, w odniesieniu do podnoszonego nieprzestrzegania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań należy przypomnieć, że prawo do ubiegania się o taką ochronę uzależnione jest od spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, organ administracji Unii musi udzielić zainteresowanemu dokładnych, bezwarunkowych i zgodnych zapewnień, pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Po drugie, zapewnienia te muszą być takiego rodzaju, by wzbudzały u podmiotu, do którego są skierowane, uzasadnione oczekiwanie. Po trzecie, udzielone zapewnienia muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami (wyrok z dnia 12 lutego 2020 r., ZF/Komisja, T‑605/18, EU:T:2020:51, pkt 151).
120 Jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili żadnego dowodu mogącego wykazać, że Parlament udzielił PR lub PT dokładnych, bezwarunkowych i zgodnych zapewnień, dających podstawę do uzasadnionego oczekiwania, że zachowają prawo do pełnego wynagrodzenia w okresie pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy poza miejscem zatrudnienia. Ponadto zachowanie prawa do pełnego wynagrodzenia byłoby sprzeczne z art. 3 akapit pierwszy załącznika IVa do regulaminu pracowniczego, który przewiduje, że urzędnik jest uprawniony w trakcie okresu objętego zezwoleniem na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy do części swojego wynagrodzenia odpowiadającej wartości procentowej normalnego czasu pracy.
121 Zarzut czwarty jest zatem bezzasadny.
122 W konsekwencji żądania stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nienależnych kwot, opierające się na zarzucie czwartym, należy oddalić, bez konieczności badania dopuszczalności tych żądań w zakresie, w jakim zostały one sformułowane przez PT.
4. Wnioski dotyczące żądań stwierdzenia nieważności
123 Z powyższego wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zawieszających wypłatę dodatku zagranicznego należy uwzględnić na podstawie części pierwszej zarzutu drugiego.
124 Natomiast żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy zostało odrzucone jako niedopuszczalne, a żądanie stwierdzenia nieważności decyzji oddalającej wniosek PQ w zakresie, w jakim odrzucono w niej jej wniosek o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, zostało odrzucone jako oczywiście niedopuszczalne. Ponadto żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nienależnych kwot należy oddalić jako w każdym razie bezzasadne.
B. W przedmiocie żądania odszkodowawczego
125 W żądaniach odszkodowawczych skarżący domagają się, po pierwsze, naprawienia szkody majątkowej, odpowiadającej 25 % ich wynagrodzenia wraz z narosłymi w międzyczasie odsetkami wyrównawczymi i odsetkami za zwłokę, a po drugie, zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, które szacują ex aequo et bono na 1000 EUR dla każdego z nich.
126 Skarżący twierdzą, że ta szkoda i krzywda wynikają z braku podstawy prawnej i niezgodności z prawem decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r. oraz ze złej administracji i braku dbałości względem nich ze strony Parlamentu. Zarzucają Parlamentowi również naruszenie ich prawa do warunków pracy, które powinny szanować ich zdrowie i godność, oraz zawinione działanie administracji Parlamentu, ponieważ instytucja ta nie powierzyła im pracy w pełnym wymiarze czasu pracy.
127 Parlament kwestionuje argumenty skarżących.
128 Na wstępie należy przypomnieć, że zasadność skargi o odszkodowanie na podstawie art. 270 TFUE zależy od łącznego spełnienia szeregu przesłanek, a mianowicie bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom, rzeczywistego charakteru podnoszonej szkody i istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zarzucanym zachowaniem i zarzucaną poniesioną szkodą (wyroki: z dnia 1 czerwca 1994 r., Komisja/Brazzelli Lualdi i in., C‑136/92 P, EU:C:1994:211, pkt 42; z dnia 21 lutego 2008 r., Komisja/Girardot, C‑348/06 P, EU:C:2008:107, pkt 52). Te trzy przesłanki mają charakter kumulatywny, a zatem brak jednej z nich wystarczy do oddalenia skargi o odszkodowanie.
1. W przedmiocie szkody majątkowej
129 W odniesieniu do zarzucanej szkody majątkowej należy stwierdzić, że skarżący domagają się jedynie naprawienia szkody majątkowej odpowiadającej 25 % ich wynagrodzenia, wraz z narosłymi w międzyczasie odsetkami wyrównawczymi i odsetkami za zwłokę. Szkoda ta jest zasadniczo związana ze zmniejszeniem wymiaru czasu pracy do 75 % w następstwie wydania decyzji zezwalających na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy.
130 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w dziedzinie służby publicznej żądania naprawienia szkody należy odrzucić w zakresie, w jakim są one ściśle związane z żądaniami stwierdzenia nieważności, które same zostały odrzucone jako niedopuszczalne lub oddalone jako bezzasadne (wyrok z dnia 30 września 2003 r., Martínez Valls/Parlament, T‑214/02, EU:T:2003:254, pkt 43; zob. również podobnie wyrok z dnia 9 kwietnia 2019 r., Aldridge i in./Komisja, T‑319/17, niepublikowany, EU:T:2019:231, pkt 64).
131 W niniejszej sprawie żądania naprawienia szkody majątkowej są ściśle związane z żądaniami stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, które zostały odrzucone jako niedopuszczalne, oraz z żądaniami stwierdzenia nieważności decyzji oddalającej zażalenie PQ w zakresie, w jakim oddalono jej wniosek o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, które zostały odrzucone jako oczywiście niedopuszczalne.
132 Ponadto skarżący nie przedstawili żadnego argumentu pozwalającego zrozumieć, w jaki sposób decyzja sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r., która zezwoliła urzędnikom na pracę w pobliżu miejsca pobytu ich krewnych w kontekście pandemii COVID-19, miała naruszyć ich prawo do warunków pracy szanujących ich zdrowie i godność.
133 W konsekwencji żądanie naprawienia szkody majątkowej należy odrzucić.
2. W przedmiocie krzywdy
134 W odniesieniu do żądań zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z wydania decyzji zezwalających na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, należy je odrzucić z tych samych powodów, które zostały przedstawione w pkt 130–132 powyżej.
135 Co się tyczy zadośćuczynienia za krzywdę doznaną w wyniku wydania decyzji zawieszających wypłatę dodatku zagranicznego, z pkt 112 powyżej wynika, że należy stwierdzić nieważność tych decyzji ze względu na niezgodność z prawem decyzji sekretarza generalnego z dnia 31 marca 2020 r., na której się one opierają. Przypomniana w pkt 128 powyżej przesłanka dotycząca bezprawności zachowania administracji jest zatem spełniona.
136 Należy niemniej przypomnieć, że stwierdzenie nieważności aktu niezgodnego z prawem może stanowić samo w sobie stosowne i co do zasady wystarczające zadośćuczynienie za wszelką krzywdę, jaką ów akt może wyrządzić, chyba że strona skarżąca wykaże, iż doznała krzywdy, która nie może być w całości naprawiona poprzez owo stwierdzenie nieważności (wyrok z dnia 28 kwietnia 2021 r., Correia/EKES, T‑843/19, EU:T:2021:221, pkt 86).
137 W niniejszej sprawie skarżący podnoszą, że stwierdzenie nieważności decyzji zawieszających wypłatę dodatku zagranicznego nie będzie stanowić stosownego i wystarczającego zadośćuczynienia za krzywdę, biorąc pod uwagę uszczerbek na ich godności i jakości ich życia zawodowego, a także wywołany lęk i problemy zdrowotne, których doświadczyła w szczególności PP. W odpowiedzi skarżący dodali, że utrata części wynagrodzenia spowodowała bezsenność i okresy stresu.
138 Należy jednak stwierdzić, że skarżący nie przedstawiają żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Nie wyjaśniają również, w jaki sposób decyzje zawieszające wypłatę dodatku zagranicznego mogły spowodować uszczerbek na ich godności i jakości życia zawodowego.
139 W konsekwencji żądanie odszkodowania za szkodę majątkową i zadośćuczynienia za krzywdę należy odrzucić.
IV. W przedmiocie kosztów
140 Zgodnie z art. 134 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron Sąd może orzec o podziale kosztów lub rozstrzygnąć, że każda ze stron pokrywa własne koszty. Jednakże, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Sąd może orzec, że jedna ze stron pokrywa, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.
141 W niniejsze sprawie żądania stwierdzenia nieważności zostały uwzględnione w odniesieniu do decyzji zawieszających wypłatę dodatku zagranicznego. Zostały one natomiast odrzucone lub oddalone w zakresie, w jakim dotyczyły decyzji zezwalających na pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz decyzji o odzyskaniu nienależnych kwot, a także w zakresie, w jakim były skierowane przeciwko decyzji oddalającej wniosek PQ o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, zawartej w decyzji oddalającej jej zażalenie. Żądania odszkodowawcze również zostały odrzucone.
142 W okolicznościach niniejszej sprawy należy orzec, że skarżący pokrywają połowę własnych kosztów. Parlament pokrywa, poza własnymi kosztami, połowę kosztów poniesionych przez skarżących.
Z powyższych względów
SĄD (siódma izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Parlamentu Europejskiego z dnia 19 maja 2020 r. o zawieszeniu wypłaty dodatku zagranicznego PP.
2) Stwierdza się nieważność decyzji Parlamentu z dnia 7 kwietnia 2020 r. o zawieszeniu wypłaty dodatku zagranicznego PR.
3) Stwierdza się nieważność decyzji Parlamentu z dnia 15 kwietnia 2020 r. o zawieszeniu wypłaty dodatku zagranicznego PQ.
4) Stwierdza się nieważność decyzji Parlamentu z dnia 15 kwietnia 2020 r. o zawieszeniu wypłaty dodatku zagranicznego PS.
5) Stwierdza się nieważność decyzji Parlamentu z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zawieszeniu wypłaty dodatku zagranicznego PT.
6) W pozostałym zakresie skarga zostaje, odpowiednio, odrzucona i oddalona.
7) PP, PS, PR, PQ i PT pokrywają połowę własnych kosztów.
8) Parlament pokrywa, poza własnymi kosztami, połowę kosztów poniesionych przez PP i PS, a także PR, PQ i PT.
da Silva Passos | Valančius | Reine |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 19 kwietnia 2023 r.
Podpisy