СТАНОВИЩЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н J. MAZÁK
представено на 7 юни 2010 година(1)
Дела C‑188/10 и C‑189/10
Aziz Melki и Sélim Abdeli
(Преюдициално запитване, отправено от Cour de cassation (Франция)
„Общи принципи на правото на Съюза — Задължение за предварително сезиране на Конституционния съвет при предполагаемо несъответствие на разпоредба от вътрешното право с Конституцията поради противоречие с разпоредби от правото на Съюза — Ирелевантност за правото, съответно задължението за поставяне на въпрос пред Съда по реда на член 267 ДФЕС — Предимство на правото на Съюза пред вътрешното право — Свободно движение на хора — Премахване на контрола на лица по вътрешните граници — Членове 67 ДФЕС и 72 ДФЕС — Регламент (ЕО) № 562/2006 — Членове 20 и 21“
I – Въведение
1. Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на членове 67 ДФЕС и 267 ДФЕС. Първият въпрос, поставен от Cour de cassation [Върховен касационен съд] (Франция) е свързан със съответствието на френския Устройствен закон № 2009-1523 от 10 декември 2009 г. за прилагането на член 61‑1 от Конституцията на Френската република, който урежда „приоритетния въпрос за конституционността“ при прилагане на посочения член 61‑1. Този нов механизъм е плод на конституционна реформа, в сила от 1 март 2010 г., с която се въвежда последващ контрол за конституционност на законодателните разпоредби. Върховният касационен съд иска от Съда да уточни дали член 267 ДФЕС допуска членове 23‑2 и 23‑5 от Указ № 58-1067 от 7 ноември 1958 г. за приемане на устройствения закон на Conseil constitutionnel [Конституционния съвет], по-късно изменен с Устройствен закон № 2009-1523 (наричан по-нататък „Указ № 58-1067“), които задължават националните юрисдикции да се произнасят с предимство по препращането на Конституционния съвет на поставения пред тях въпрос за конституционност, когато този въпрос е свързан с несъответствието с Конституцията на Френската република на разпоредба от вътрешното право поради противоречието ѝ с разпоредбите на правото на Съюза.
2. Вторият поставен въпрос е свързан със съответствието на член 78-2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс, който разрешава на определени полицейски органи да извършват проверка на самоличността на всяко лице по-специално в 20-километровата зона, прилежаща към сухопътната граница на Франция с държавите — страни по Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници (ОВ L 239, стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183), с член 67 ДФЕС, който предвижда отсъствието на контрол на лицата на вътрешните граници.
II – Правна уредба
А – Правото на Съюза
3. Съгласно член 20 от Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 105, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5):
„Вътрешните граници могат да се преминават на всяко място, без да се извършва гранична проверка на лицата независимо от тяхната националност“.
4. Член 21 от същия регламент, озаглавен „Проверки на територията“, гласи:
„Премахването на граничен контрол на вътрешните граници не накърнява:
а) упражняването на полицейски правомощия от компетентните органи на държавите членки съгласно националното им законодателство, доколкото упражняването на тези правомощия няма ефект, равностоен на гранични проверки; това важи също така за граничните зони. По смисъла на първото изречение упражняването на полицейски правомощия не може, по-специално, да се смята за равностойно на [извършването] на гранични проверки, когато полицейските мерки:
i) нямат за цел граничен контрол;
ii) се основават на обща полицейска информация и опит по отношение възможни заплахи за обществената сигурност и целят, по-специално, да се противопоставят на презграничната престъпност;
iii) са планирани и изпълнени по начин, който ясно се различава от системните проверки на лица на външните граници;
iv) са извършени въз основа на [случайни] проверки [...];
б) проверки за сигурност, извършвани на пристанища и летища от компетентните органи съгласно правото на всяка държава членка, от пристанищни или летищни служители или превозвачи, при условие че тези проверки също се извършват и на лица, които пътуват в рамките на дадена държава членка;
в) възможността държава членка да предвиди в законодателството си задължение за притежаване или носене на документи;
г) задължението граждани на трети страни да докладват за присъствието си на територията на дадена държава членка съгласно разпоредбите на член 22 от Шенгенската конвенция.“
5. Член 37 от Регламента, озаглавен „Изпращане на информация от страна на държавите членки“, гласи:
„До 26 октомври 2006 г. държавите членки нотифицират Комисията за националните си разпоредби, свързани с член 21, букви в) и г), […].
Информацията, предоставена от държавите членки, се публикува в Официален вестник на Европейския съюз, серия С“.
6. В изпълнение на член 37 от Регламент № 562/2006, Френската република нотифицира следната разпоредба относно задължението за притежаване и носене на удостоверения и документи по силата на член 21, буква в) от Регламента:
„Френското законодателство предвижда такова задължение в член L.611‑1 от Сode de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile [Кодекс за влизане и пребиваване на чужденците и за правото на убежище] (Ceseda), който гласи, че извън проверките на самоличността лицата с чуждо гражданство са длъжни при поискване от страна на разследващите офицери от полицията, а по тяхно нареждане и под техен надзор — на разследващите полицаи и техните помощници, да представят удостоверенията или документите, свидетелстващи за правото им да се придвижват или да пребивават във Франция“(2).
Б – Национална правна уредба
7. Член 61-1 от Конституцията на Френската република гласи:
„Когато във висящо съдебно производство се направи възражение, че законова разпоредба нарушава гарантирани от Конституцията права и свободи, Конституционният съвет може да бъде сезиран от Върховния административен съд [Conseil d’État], съответно от Върховния касационен съд, който се произнася в определен срок.
Условията за прилагане на този член се определят с устройствен закон“.
8. Член 62 от Конституцията на Френската република гласи:
„Разпоредба, която на основание член 61 е обявена за противоконституционна, не се промулгира, нито се прилага.
Разпоредбата, обявена на основание член 61-1 за противоконституционна, се счита за отменена от датата на обнародване на решението на Конституционния съвет или от определената с това решение по-късна дата. Конституционният съвет определя условията и границите, в които могат да се преуреждат възникналите от действието на разпоредбата правни последици.
Решенията на Конституционния съвет не подлежат на обжалване. Те са задължителни за органите на публичната власт и за всички административни и съдебни органи“.
9. Член 88-1 от Конституцията на Френската република гласи:
„Републиката е членка на Европейския съюз, съставен от държави, които свободно са избрали да упражняват съвместно някои от правомощията си по силата на Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз, както следва от договора, подписан в Лисабон на 13 декември 2007 година“.
10. Член 1 от Устройствен закон № 2009-1523 гласи:
„След дял ІІ, глава ІІ от Указ № 58-1067 от 7 ноември 1958 година за приемане на устройствения закон на Конституционния съвет се добавя глава ІІbis със следния текст:
Глава ІІbis
Относно приоритетния въпрос за конституционност
Раздел 1
Приложими разпоредби в производствата пред съдилищата, които са нисшестоящи спрямо Върховния административен съд или Върховния касационен съд
Член 23-1. — Възражението, че законова разпоредба нарушава гарантираните от Конституцията права и свободи, се повдига пред съдилищата, които са нисшестоящи спрямо Върховния административен съд и Върховния касационен съд, с писмена мотивирана молба, като в противен случай то е недопустимо. Такова възражение може да бъде направено за първи път и във въззивното производство. Въпросът за конституционността не може да бъде повдиган служебно от съда. […]
Член 23-2. — Съдът се произнася незабавно с мотивирано решение дали приоритетният въпрос за конституционност следва да бъде препратен на Върховния административен съд, съответно на Върховния касационен съд. Препращането е допустимо, ако са изпълнени следните условия:
1. Оспорената разпоредба да е приложима към спора или към производството, или да представлява основанието за образуване на съдебното производство;
2. Нейната конституционност да не е вече обявена в мотивите или в диспозитива на решение на Конституционния съвет, освен при промяна на обстоятелствата;
3. Въпросът да е от съществено значение.
При всяко положение, когато е сезиран с възражение, че законова разпоредба не е съвместима, от една страна, с гарантирани от Конституцията права и свободи, и от друга страна, с международните задължения на Франция, съдът най-напред преценява дали да препрати на Върховния административен съд, съответно на Върховния касационен съд, въпроса за конституционността.
В осемдневен срок от произнасянето му решението за препращане на въпроса, заедно с писмените становища и исканията на страните, се изпраща на Върховния административен съд, съответно на Върховния касационен съд. То не подлежи на обжалване. Отказът за препращане може да се оспори само при обжалване на решението, с което спорът е решен изцяло или отчасти.
[…]
Раздел 2
Приложими разпоредби в производствата пред Върховния административен съд и Върховния касационен съд
Член 23-4. — В тримесечен срок от получаването на решението за препращане по член 23-2 или последната алинея на член 23-1 Върховният административен съд, съответно Върховният касационен съд, преценява дали да сезира Конституционния съвет с приоритетния въпрос за конституционност. Сезирането е допустимо, когато са изпълнени условията, предвидени в 1° и 2° от член 23-2, и въпросът е нов или от съществено значение.
Член 23-5. — Възражението, че законова разпоредба нарушава гарантирани от Конституцията права и свободи, може да бъде повдигнато за първи път и в касационно производство пред Върховния административен съд или Върховния касационен съд. То се излага в писмена мотивирана молба, като в противен случай е недопустимо. Въпросът за конституционността не може да бъде повдиган служебно от съда.
При всяко положение, когато е сезиран с възражение, че законова разпоредба не е в съответствие, от една страна, с гарантирани от Конституцията права и свободи, и от друга страна, с международните задължения на Франция, Върховният административен съд, съответно Върховният касационен съд, трябва най-напред да прецени дали да сезира Конституционния съвет с въпроса за конституционността.
Върховният административен съд, съответно Върховният касационен съд, трябва да се произнесе в тримесечен срок от датата, на която е направено възражението. Конституционният съвет се сезира с приоритетния въпрос за конституционност, когато са изпълнени условията, предвидени в 1° и 2° от член 23-2 и въпросът е нов или от съществено значение.
Когато сезира Конституционния съвет, Върховният административен съд, съответно Върховният касационен съд, отлага постановяването на решение, докато Конституционният съвет се произнесе.
[…]“
11. Член L.611-1 от Ceseda гласи:
„Извън проверките на самоличността лицата с чуждо гражданство са длъжни при поискване от страна на разследващите офицери от полицията, а по тяхно нареждане и под техен надзор — на разследващите полицаи и техните помощници, посочени в членове 20 и 21 (1°) от Наказателно-процесуалния кодекс, да представят удостоверенията или документите, свидетелстващи за правото им да се придвижват или да пребивават във Франция.
При проверка на самоличността, извършвана по силата на членове 78‑1, 78‑2 и 78‑2‑1 от Наказателно-процесуалния кодекс, лицата с чуждо гражданство могат да бъдат задължени да представят и удостоверенията и документите, посочени в предходната алинея“.
12. Съгласно член 78-1 от френския наказателно-процесуален кодекс:
„Прилагането на правилата по тази глава подлежи на контрол от страна на съдебните органи, посочени в членове 12 и 13.
Всяко лице, което се намира на територията на страната, подлежи на проверка за самоличност, извършвана при условията и от полицейските органи, посочени в следващите членове“.
13. Член 78-2, от първа до трета алинея от френския наказателно-процесуален кодекс гласи:
„Разследващите офицери от полицията, а по тяхно нареждане и под техен надзор — и разследващите полицаи и техните помощници, посочени в членове 20 и 21‑1º, могат да извършат проверка на самоличността на лице, за което съществуват сериозни основания да се предполага:
– че е извършило или е направило опит да извърши престъпление
– или че се приготвя да извърши тежко престъпление,
– или че може да предостави информация, която е полезна за разследването на тежко престъпление,
– или че е обявено за издирване от орган на съдебната власт.
По писмено разпореждане на прокурора за нуждите на разкриването и наказателното преследване на посочени в него престъпления, при същите условия може да се провери и самоличността на всяко лице в определени от този магистрат места и период. Обстоятелството, че при проверката на самоличността са установени престъпления, различни от посочените в разпореждането на прокурора, не е основание за недопустимост на съответните производства.
При предвидените в първата алинея условия самоличността на всяко лице, независимо от неговото поведение, може да бъде проверявана и за да се предотврати нарушение на обществения ред, и по-специално посегателство срещу неприкосновеността на личността или имуществото“.
14. Член 78-2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс гласи:
„В 20-километровата зона, прилежаща към сухопътната граница на Франция с държавите — страни по конвенцията, подписана в Шенген на 19 юни 1990 г., както и в определените с постановление общодостъпни зони на откритите за международен превоз пристанища, летища и железопътни гари или автогари, също са допустими проверки на самоличността на всяко лице при предвидените в първата алинея условия, за да се провери дали са изпълнени задълженията за притежаване, носене и представяне на посочените в закона удостоверения и документи. При превози по международни железопътни линии въпросната проверка може да се извърши в отсечката между границата и първата гара, която се намира на повече от двадесет километра от границата. Когато тези международни железопътни линии са с особен режим на обслужване на гарите, проверка може да се извърши и между тази гара и гара, намираща се на разстояние петдесет километра от нея. Тези линии и тези гари се определят с министерско постановление. Когато в посочената в първото изречение от тази алинея зона се намира началната отсечка на автомагистрала и първият пункт за плащане на магистралните такси е разположен отвъд 20‑километровата зона, проверка може да се извърши и в зоните за паркиране преди този първи пункт за плащане, както и в този пункт за плащане и в прилежащите към него зони за паркиране. Пунктовете за плащане, за които се отнася тази разпоредба, се определят с постановление. Обстоятелството, че при проверката на самоличността се установява нарушение, различно от неизпълнението на посочените по-горе задължения, не води до недопустимост на съответните производства“.
III – Обстоятелствата по делото
15. Г‑н Melki и г‑н Abdeli, и двамата алжирски граждани, незаконно пребиваващи във Франция, са проверени от полицията по реда на член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс в 20‑километровата зона, прилежаща към сухопътната граница на Франция с Белгия. На 23 март 2010 г. префектът на департамент Нор на Френската република връчва на г‑н Melki и г‑н Abdeli съответно заповед за принудително отвеждане до границата на страната и решение за задържане в институция извън системата на местата за лишаване от свобода.
16. Г‑н Melki и г‑н Abdeli поотделно внасят пред съдията по мерките за неотклонение, сезиран от префекта с искане за продължаване на срока на задържането, становища, в които поставят приоритетен въпрос за конституционност. И двамата изтъкват, че член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс нарушава гарантирани от Конституцията на Френската република права и свободи. С две определения от 25 март 2010 г. съдията по мерките за неотклонение препраща на Върховния касационен съд следния въпрос:
„Нарушава ли член 78-2, [четвърта] алинея от Наказателно-процесуалния кодекс гарантирани от Конституцията на Френската република права и свободи?“.
17. Съдията по мерките за неотклонение продължава срока на задържане на г‑н Melki и г‑н Abdeli с петнадесет дни.
18. Според запитващата юрисдикция, за да обосноват противоречието на член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс с Конституцията на Френската република, г‑н Melki и г‑н Abdeli се позовават на член 88‑1 от нея. Те изтъкват, че задълженията, произтичащи от Договора от Лисабон, и по-специално това за свободното движение на хора, са конституционни задължения, предвид член 88‑1 от Конституцията, и че член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс, който допуска контрол на границите на Франция с останалите държави членки, противоречи на принципа за свободно движение на хора, установен в член 67 ДФЕС, който гласи, че Съюзът осигурява отсъствието на контрол на лицата на вътрешните граници.
IV – Преюдициалното запитване
19. В преюдициалните си запитвания запитващата юрисдикция на първо място посочва, че по силата на член 23‑2 от Указ № 58-1067, съдилищата, които разглеждат спора по същество, не могат да се произнасят по съответствието на определена законова разпоредба с международен договор(3), преди да са препратили въпроса за конституционността. Освен това по силата на член 62 от Конституцията на Френската република решенията на Конституционния съвет не подлежат на обжалване и са задължителни за органите на публичната власт и за всички административни и съдебни органи. Според Върховния касационен съд от това следва, че съдилищата, които разглеждат спора по същество, са лишени по силата на Устройствен закон № 2009-1523 от възможността да отправят преюдициален въпрос до Съда, преди да са препратили въпроса за конституционността. Освен това, ако Конституционният съвет приеме, че оспорената законова разпоредба съответства на правото на Съюза, след това решение те не биха могли да сезират Съда с преюдициален въпрос. Върховният касационен съд посочва също така, че по смисъла на член 23‑5 от Указ № 58-1067 в такава хипотеза Върховният касационен съд също не би могъл да отправи подобно запитване, независимо от императивните разпоредби на член 267 ДФЕС, нито да се произнесе по съответствието на разпоредбата с правото на Съюза.
20. На второ място Върховният касационен съд поставя въпроса за съответствието на разпоредбите на член 78-2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс с член 67 ДФЕС. Според запитващата юрисдикция член 67 ДФЕС не възпроизвежда основаната на съображения за обществен ред или национална сигурност дерогация от принципа за свободно движение, съдържаща се в подписаната на 19 юни 1990 г. в Шенген конвенция.
21. При тези обстоятелства с две запитвания от 16 април 2010 г. Върховният касационен съд поставя на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Допуска ли член 267 от Договора за функционирането на Европейския съюз, подписан в Лисабон на 13 декември 2007 г., правна уредба като съдържащата се в член 23‑2, [втора] алинея и член 23‑5, [втора] алинея от Указ № 58-1067 […], доколкото те задължават юрисдикциите да се произнасят с предимство по сезирането на Конституционния съвет с поставения им въпрос за конституционност, когато този въпрос е свързан с противоконституционността на вътрешноправна норма поради противоречието ѝ с разпоредбите на правото на Съюза?
2) Допуска ли член 67 от Договора за функционирането на Европейския съюз, подписан в Лисабон на 13 декември 2007 г., правна уредба като съдържащата се в член 78‑2, [четвърта] алинея от Наказателно-процесуалния кодекс, съгласно който „в 20‑километровата зона, прилежаща към сухопътната граница на Франция с държавите — страни по конвенцията, подписана в Шенген на 19 юни 1990 г., както и в определените с постановление общодостъпни зони на откритите за международен превоз пристанища, летища и железопътни гари или автогари, също са допустими проверки на самоличността на всяко лице при предвидените в първата алинея условия, за да се провери дали са изпълнени задълженията за притежаване, носене и представяне на посочените в закона удостоверения и документи. При превози по международни железопътни линии въпросната проверка може да се извърши в отсечката между границата и първата гара, която се намира на повече от двадесет километра от границата. Когато тези международни железопътни линии са с особен режим на обслужване на гарите, проверка може да се извърши и между тази гара и гара, намираща се на разстояние петдесет километра от нея. Тези линии и тези гари се определят с министерско постановление. Когато в посочената в първото изречение от тази алинея зона се намира началната отсечка на автомагистрала и първият пункт за плащане на магистралните такси е разположен отвъд 20‑километровата зона, проверка може да се извърши и в зоните за паркиране преди този първи пункт за плащане, както и в този пункт за плащане и в прилежащите към него зони за паркиране. Пунктовете за плащане, за които се отнася тази разпоредба, се определят с постановление“?“.
22. С определение на председателя на Съда от 20 април 2010 г. дела С‑188/10 и С‑189/10 са съединени за целите на писмената и устната фаза от производство и на съдебното решение.
23. В актовете си за преюдициално запитване Върховният касационен съд иска от Съда да се произнесе при условията на спешност.
24. С определение на председателя на Съда от 12 май 2010 г. се допуска разглеждането на настоящите дела по реда на бързото производство по член 23а от Статута на Съда и член 104а, първа алинея от неговия процедурен правилник.
25. Г‑н Melki, г‑н Abdeli и френското, белгийското, чешкото, германското, гръцкото, нидерландското, полското и словашкото правителство, както и Комисията представят писмени становища. Всички те, с изключение на словашкото правителство, излагат устно становищата си в съдебното заседание на 2 юни 2010 г.
V – По втория преюдициален въпрос
26. Считам, че на първо място следва да разгледам втория поставен въпрос, доколкото според мен отговорът на първия въпрос може да бъде намерен в постоянната практика на Съда в тази област, докато вторият въпрос е до известна степен нов.
А – По допустимостта на втория преюдициален въпрос
27. Френското правителство оспорва допустимостта на втория преюдициален въпрос. В това отношение то изтъква, че спорът по същество, в рамките на който съдията по мерките за неотклонение се е произнесъл по съвместимостта на член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс с правото на Съюза, е приключил(4). Ето защо единственото висящо производство било образуваното с препращането на Върховния касационен съд на приоритетния въпрос за конституционност, за да може тази юрисдикция евентуално да сезира с въпроса Конституционния съвет. Впрочем с Решение № 2010-605 DC от 12 май 2010 г. Конституционният съвет потвърдил практиката си, според която контролът за съответствие с международното право или правото на Съюза не е част от контрола за конституционност и следователно не е от неговата компетентност. При това положение френското правителство счита, че въпросът дали член 78-2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс е съвместим с член 67 ДФЕС е без значение за единственото висящо производство, това пред Върховния касационен съд. Ето защо отговорът на Съда на втория въпрос на Върховния касационен съд бил излишен. Следователно въпросът бил недопустим.
28. Следва да се отбележи, че възражението за недопустимост на втория въпрос, направено от френското правителство, се основава на неговото тълкуване на националното право, според което контролът за съответствие с правото на Съюза не е част от контрола за конституционност(5) и следователно не е от компетентността на Конституционния съвет. В това отношение френското правителство се позовава по-специално на Решение № 2010-605 DC от 12 май 2010 г.
29. Като се има предвид позоваването в актовете за преюдициално запитване на членове 23‑2 и 23‑5 от Указ № 58-1067, които предвиждат не само правните способи за оспорване на съответствието на законова разпоредба с гарантирани от Конституцията на Френската република права и свободи, но така също и способи за оспорване на съответствието на законова разпоредба с международните задължения на Френската република и следователно с правото на Съюза, считам, че от представената на Съда преписка не може безспорно да се установи, че вторият преюдициален въпрос, поставен от Върховния касационен съд на Съда, е без значение за висящото производство пред посочената юрисдикция, свързано с допустимостта на приоритетния въпрос за конституционност. Изглежда, че Решение № 2010-605 DC от 12 май 2010 г. е акт за тълкуване на членове 23‑2 и 23‑5 от Указ № 58-1067, но не променя редакцията на посочените разпоредби.
30. Ето защо считам, че вторият въпрос е допустим.
Б – По същество
31. Жалбоподателите в главното производство считат, че Регламент № 562/2006 не установява никаква разлика между гражданите на държавите членки и гражданите на трети страни, които могат свободно да се придвижват на територията на Съюза. Те посочват, че членове 67 ДФЕС и 77 ДФЕС не предвиждат никакво условие или изключение при упражняването на тази свобода, а чисто и просто отсъствие на контрол по вътрешните граници, без да се допуска възможност за контрол при каквито и да било обстоятелства. Според жалбоподателите в главното производство член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс сама по себе си е в противоречие с тази свобода, доколкото проверките се правят единствено „за да се установи дали са изпълнени задълженията за притежаване, носене и представяне на предвидените в закона удостоверения и документи“. Те считат, че тази разпоредба позволява извършването на системни проверки на самоличността в граничните зони на Франция и следователно на вътрешните граници на Съюза. От друга страна, член 78‑2 от френския наказателно-процесуален кодекс се прилагал от френските юрисдикции именно в този смисъл. Жалбоподателите в главното производство считат също така, че ясно определените в членове 23—25 от Регламент № 562/2006 изключителни случаи, в които е възможно да се извършва контрол на вътрешните граници, се различават от посочените във френската правна уредба.
32. Френското правителство посочва, че тези разпоредби са оправдани, на първо място, с наличието на значителни потоци от преминаващи лица. За да се гарантира по-специално ефективната борба с незаконната имиграция, органите на националната полиция трябвало да могат да извършват в посочената зона проверки за притежаване на предвидените в закона документи. Всъщност съгласно член L.611‑1 от Cedesa лицата с чуждо гражданство трябвало да са в състояние да представят удостоверенията или документите, свидетелстващи за правото им да се придвижват или да пребивават във Франция. От друга страна, основание за приемането на посочените разпоредби била необходимостта да се противодейства на конкретен вид нарушения, извършвани в зоните на преминаване и граничните райони. Според френското правителство полицейските проверки, осъществявани на основание член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс в двадесеткилометровата зона до границата, били съвсем различни от граничните проверки. На първо място, целта на тези проверки била да се установи самоличността на дадено лице — или за да се предотврати извършването на нарушения, включително на обществения ред, или за да се установят извършителите на дадено нарушение. На второ място, те се основавали на обща информация и на опита на полицейските служби, които доказвали особената целесъобразност на проверките в тази зона. На трето място, те били планирани и изпълнявани по начин, който ясно се различава от системните проверки на лицата на външните граници. Френското правителство счита, че тези проверки всъщност нямат нито една от характеристиките на граничния контрол, който, както се посочва в член 7 от Регламент № 562/2006, трябва да се извършва на определени за това места и да е постоянен и системен.
33. Германското правителство счита, че полицейските (несистемни) проверки в граничната зона са възможни при спазване на условията по член 21 от Регламент № 562/2006. Гръцкото правителство изтъква, че полицейските мерки, предвидени в член 78‑2 от френския наказателно-процесуален кодекс, нямат за цел проверка на границите и не водят до отказ за влизане. То счита, че единствената цел на тези мерки е да се установи дали проверяваното лице притежава и може да представи предвидените в закона разрешения и документи, за да изпълни задължението си да удостовери своята самоличност. Според гръцкото правителство тези проверки нямат системен характер, а зависят от преценката на съответните органи, които „могат“, но не са длъжни да ги извършват. По тази причина то счита, че посочените мерки са свързани с контролна дейност, която се планира и провежда по съвсем различен начин от системните проверки на лица на външните граници. На последно място, посочените полицейски мерки били оправдани поради евентуални заплахи за обществената сигурност и имали за цел именно борба с трансграничната престъпност.
34. Словашкото правителство счита, че по съображения за обществен ред и вътрешна сигурност държавите членки имат право да извършват на територията си полицейски проверки, ако тези проверки нямат за цел контрол по вътрешните граници, например за да се противодейства на престъпността, която не се ограничава в рамките на държавата, или на тероризма. Освен това то смята, че правомощието за извършване на проверки на самоличността в рамките на вътрешните граници на държавата членка, за да се осигури спазването на задължението за носене на виза и удостоверение, или за притежаване на такива, също е в съответствие с член 21, буква в) от Регламент № 562/2006.
35. Нидерландското правителство отбелязва, че френският контрол в граничната зона се отличава по целта и съдържанието си от граничния контрол. Граничният контрол имал за цел да провери дали може да бъде разрешено на лица, превозни средства и предмети влизането или напускането на територията на държавите членки, включени в Шенгенското пространство. Този контрол бил съсредоточен върху условията за влизане или за напускане на държава членка, включена в Шенгенското пространство. Посоченият контрол при всяко едно положение включвал проверка за наличието на валиден документ за пътуване. В случай на влизане на територията целта на пребиваването и средствата за издръжка също можело да бъдат проверени. Според нидерландското правителство е възможно да се провери и дали влизането на дадено лице, превозно средство или предмет на територията на страната може да представлява опасност за обществения ред и сигурността. Ето защо ставало дума за контрол, напълно различен от френския контрол в граничната зона. Целта на последния била да се установи дали са изпълнени задълженията за притежаване, носене и представяне на предвидените в закона удостоверения и документи, и по-специално на документи за самоличност или разрешения за пребиваване. По своето съдържание проверката дали съответното лице притежава тези документи имала различно естество и различна цел в сравнение с граничната проверка. Освен това, както приема нидерландското правителство, френският контрол в граничната зона се различавал от граничния контрол и по начина, по който се извършва. Според нидерландското правителство граничният контрол е системен и постоянен и се упражнява спрямо всяко лице, което преминава границата. Според белгийското правителство член 67 ДФЕС трябва да се тълкува в светлината на конвенцията, подписана в Шенген на 19 юни 1990 г., която е неразделна част от правото на Съюза и не забранява на националните власти да осъществяват проверки на самоличността. Следователно според белгийското правителство правото на Съюза допуска правна уредба като тази по член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс.
36. Чешкото правителство счита, че условията, установени с Регламент № 526/2006, изключват възможността полицейските органи на държава членка да проявяват като цяло по-голяма строгост при проверките на самоличността в граничната зона (по границите във вътрешността на Шенгенското пространство), отколкото в останалата част от територията на страната, без значение дали това отношение произтича от законови или подзаконови разпоредби, от вътрешни указания или просто от практиката на компетентните органи. Според това правителство въвеждането на особени полицейски правомощия или процедури с оглед на извършването на контрол, свързан по дефиниция с особена гранична територия, без основателна причина, по своята същност е мярка за контрол на вътрешните граници. Този извод не влияел върху възможността държавата членка да извършва полицейски контрол на своя територия въз основа на обща клауза, тоест без връзка с вътрешните граници и тяхното преминаване. Като посочва, че това подлежи на проверка от националния съд, Комисията застъпва становището, че единствената категория лица, които е по-вероятно да бъдат открити при проверка на самоличността, извършвана в близост до границата, се състои именно от лица, които са преминали границата по незаконен начин. Ето защо според Комисията разпоредбите на член 78-2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс не уреждат просто проверката дали е спазено задължението за притежаване на документи за самоличност. Напротив, те трябвало да бъдат определени като прикрит граничен контрол, който е забранен изначално от член 20 от Регламент № 562/2006(6).
37. В актовете за преюдициално запитване запитващата юрисдикция изрично посочва разпоредбите на член 67, параграф 2 ДФЕС, който предвижда по-специално, че Съюзът осигурява отсъствието на контрол на лицата на вътрешните граници. Следователно считам, че вторият преюдициален въпрос на Върховния касационен съд се основава на това, че разпоредбите на член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс биха могли да уреждат контрол на лицата на вътрешните граници.
38. Като се има предвид моето становище, че настоящият въпрос е свързан единствено с преминаването на вътрешни граници, няма да разглеждам нито нормите, приложими по отношение на контрола на външните граници, нито множеството други мерки, установени в рамките на Съюза, за да се компенсира отсъствието на контрол на лицата на вътрешните граници, което държавите членки се стремят да осигурят(7).
39. С приемането на Регламент № 562/2006 за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите са въведени мерки, с които да се гарантира отсъствието на всякакъв контрол на лицата при преминаването на вътрешните граници, както и правила, приложими по отношение на граничния контрол на лицата, преминаващи външните граници на държавите — членки на Съюза(8). Съображение 20 от Регламент № 562/2006 гласи, че той зачита основните права и съблюдава принципите, утвърдени по-специално в Хартата на основните права на Европейския съюз.
40. Съгласно член 20 от Регламент № 562/2006 вътрешните граници могат да се преминават на всяко място, без да се извършва гранична проверка на лицата, независимо от тяхната националност. Като гарантира отсъствието на проверки на лицата на вътрешните граници, член 20 от Регламент № 562/2006 забранява по принцип тези проверки(9). Съгласно член 2, точка 10 от Регламент № 562/2006 „гранични проверки“ са „проверките, извършвани на гранично-пропускателните пунктове, за да гарантират, че лицата включително превозните им средства и предметите в тяхно владение могат да получат разрешение за влизане на територията на държавите членки или за излизане“.
41. Следователно предмет на граничните проверки е правото за влизане на територията на държавите членки или за излизане(10).
42. Необходимо е да се отбележи, че в член 21 от същия регламент се посочва, че премахването на граничния контрол на вътрешните граници не накърнява някои от правомощията на държавите членки. Въпреки това считам, че термините, използвани за обозначаване на тези правомощия, следва да се тълкуват ограничително, като се има предвид, че те представляват изключения от общия принцип за премахване на контрола по вътрешните граници. Държавите членки трябва да упражняват тези правомощия добросъвестно и в съответствие с целта и духа на посочения общ принцип.
43. Ето защо считам, че тези правомощия, които са изчерпателно изброени в член 21 от Регламент № 562/2006, не трябва да накърняват премахването на контрола по вътрешните граници. Впрочем това ясно се вижда от член 21, буква а) от Регламент № 562/2006, който гласи, че премахването на граничния контрол на вътрешните граници не накърнява по-специално упражняването на полицейски правомощия от компетентните органи на държавите съгласно националното им законодателство, включително и в граничните зони, доколкото упражняването на тези правомощия няма ефект, равностоен на гранични проверки. В тази разпоредба са посочени четири условия, при които упражняването на полицейски правомощия не може да се смята за равностойно на извършването на гранични проверки, а именно, на първо място, когато полицейските мерки нямат за цел граничен контрол, на второ място, когато се основават на обща полицейска информация и опит по отношение на възможни заплахи за обществената сигурност и целят по-специално да се противопоставят на презграничната престъпност, на трето място, когато са планирани и изпълнени по начин, който ясно се различава от системните проверки на лица на външните граници, и на четвърто място, когато са извършени въз основа на случайни проверки.
44. От текста на член 21, буква а) от Регламент № 562/2006 не е ясно дали четирите условия са кумулативни или не. Впрочем намирам известно припокриване на условията, по-специално на третото и четвъртото. По мое мнение тези четири условия са изброени само примерно(11), като ключовият въпрос е дали полицейските мерки имат ефект, равностоен на граничните проверки — въпрос, който подлежи на преценка във всеки конкретен случай.
45. Въпросните условия следователно са фактори или индиции, чрез които може да се установи дали упражняването на полицейските правомощия има ефект като този на граничните проверки, но изпълнението на едно или няколко условия не е непременно от решаващо значение в това отношение. Ето защо считам, че съгласно член 21, буква а) от Регламент № 562/2006 упражняването на полицейските правомощия изключва мерките, които имат ефект, равностоен на този на граничните проверки, дори когато в конкретния случай са изпълнени едно или няколко от условията по член 21, буква а) от Регламент № 562/2006(12).
46. Член 21, буква в) от Регламент № 562/2006 предвижда, че премахването на контрола по вътрешните граници не накърнява възможността държавите членки да предвидят в законодателството си задължение за притежаване и носене на удостоверения и документи(13). Въпреки това считам, че евентуалните проверки дали е изпълнено задължението за притежаване и носене на удостоверения и документи могат да представляват, в зависимост от обстоятелствата, накърняване на общия принцип за премахване на контрола на вътрешните граници, по-специално когато тези проверки се извършват по системен, избирателен или ненужно принудителен начин(14).
47. От актовете за преюдициално запитване е видно, че полицейските проверки, осъществени спрямо жалбоподателите в главното производство по силата на член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс, са извършени в 20‑километровата зона, прилежаща към сухопътната граница на Франция с Белгия. Изглежда, че въпросните проверки — освен ако националният съд не установи друго — не са извършени на определен пункт за преминаване на границата, нито на самата граница. Считам, както впрочем изтъква и Комисията, че за да се гарантира полезното действие на член 20 от Регламент № 562/2006 и независимо от известното двусмислие в текста на член 2, точка 10 от този регламент(15), не е задължително мястото на провеждане на граничните проверки да съвпада географски с границата, за да бъдат приети същите за проверка на лицата на вътрешните граници. Според мен, за да се прецени дали извършването на дадена проверка нарушава член 20 от Регламент № 562/2006, следва да се разгледа по-специално нейната цел и/или условията, при които е извършена, и/или нейните последици с оглед на спецификата на конкретния случай(16).
48. В действителност премахването на контрола на лицата по вътрешните граници би било поставено под въпрос, ако държавите членки можеха да предвиждат прикрити гранични проверки във вътрешността на своята територия, а не само на границите.
49. За да се провери обхватът на член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс и с уговорката, че това е от компетентността на националния съд, тази разпоредба следва да бъде сравнена с останалите разпоредби на член 78‑2, уреждащ условията, при които френските полицейски органи могат да извършват проверки на самоличността.
50. Съгласно член 78-2, първа алинея от френския наказателно-процесуален кодекс френските полицейски органи могат да извършат проверка на самоличността на лице, за което съществуват сериозни основания да се предполага, че е извършило или е направило опит да извърши престъпление, че се приготвя да извърши тежко престъпление, че може да представи информация, която е полезна за разследването на тежко престъпление, или че е обявено за издирване от орган на съдебната власт. Съгласно член 78‑2, втора алинея от френския наказателно-процесуален кодекс по писмено разпореждане на прокурора за нуждите на разкриването и наказателното преследване на посочени в него престъпления при същите условия може да се провери и самоличността на всяко лице. Съгласно член 78‑2, трета алинея от френския наказателно-процесуален кодекс при предвидените в първата алинея от посочения член 78‑2 условия самоличността на всяко лице може да бъде проверявана и за да се предотврати нарушение на обществения ред(17).
51. Както изглежда, обхватът на член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс ясно се отличава от обхвата на останалите разпоредби на този член, посочени по-горе. От една страна, член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс се прилага в географски обособена зона от френската територия, която предварително е определена в закона, а от друга страна, самоличността на всяко лице може да бъде проверена при предвидените условия, за да се провери дали са изпълнени задълженията за притежаване, носене и представяне на посочените в закона удостоверения и документи. Следователно тази разпоредба е предназначена без каквито и да било ограничения да се прилага по отношение на всяко лице, намиращо се в посочената зона(18).
52. Оттук следва, че член 78-2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс безспорно установява различен и по-строг режим на проверките на самоличността в граничните зони в сравнение с останалата част от френската територия.
53. Френското правителство пояснява пред Съда, че целта на проверките, извършвани по силата на член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс, е да се установи самоличността на дадено лице — или за да се предотврати извършването на нарушения, включително на обществения ред, или за да се издирят извършителите на дадено нарушение. Считам обаче, че това съображение не се подкрепя от представените пред Съда документи. Освен ако запитващата юрисдикция не установи друго, трите първи алинеи на член 78‑2 от френския наказателно-процесуален кодекс имат предвид именно проверките на самоличността за тези цели(19). За разлика от тях, проверките на самоличността, извършвани по силата на член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс, са съсредоточени върху географското местоположение на даденото лице, а именно двадесеткилометровата зона навътре от границата.
54. Предвид териториалния обхват на въпросните проверки на самоличността обстоятелството, че те могат да се извършват спрямо всяко лице, което се намира в посочената географска зона, и липсата на сериозно обяснение какво се цели с тях, считам, че става въпрос за проверки, свързани с преминаването на границата, които не попадат в правомощията на държавите членки по силата на член 21 от Регламент № 562/2006. Предвид изложеното дотук приемам, че въпросните проверки на самоличността представляват прикрити гранични проверки, които са забранени съгласно член 20 от Регламент № 562/2006 и не са обхванати от изключенията, изчерпателно посочени в член 21 от Регламента.
55. Поради това смятам, че член 67 ДФЕС и членове 20 и 21 от Регламент № 562/2006 не допускат правна уредба като съдържащата се в член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс, съгласно който „в 20‑километровата зона, прилежаща към сухопътната граница на Франция с държавите — страни по конвенцията, подписана в Шенген на 19 юни 1990 г., както и в определените с постановление общодостъпни зони на откритите за международен превоз пристанища, летища и железопътни гари или автогари, също са допустими проверки на самоличността на всяко лице при предвидените в първата алинея условия, за да се провери дали са изпълнени задълженията за притежаване, носене и представяне на посочените в закона удостоверения и документи. При превози по международни железопътни линии въпросната проверка може да се извърши в отсечката между границата и първата гара, която се намира на повече от двадесет километра от границата. Когато тези международни железопътни линии са с особен режим на обслужване на гарите, проверка може да се извърши и между тази гара и гара, намираща се на разстояние петдесет километра от нея. Тези линии и тези гари се определят с министерско постановление. Когато в посочената в първото изречение от тази алинея зона се намира началната отсечка на автомагистрала и първият пункт за плащане на магистралните такси е разположен отвъд 20‑километровата зона, проверка може да се извърши и в зоните за паркиране преди този първи пункт за плащане, както и в този пункт за плащане и в прилежащите към него зони за паркиране. Пунктовете за плащане, за които се отнася тази разпоредба, се определят с постановление“.
VI – По първия преюдициален въпрос
56. С първия си въпрос, който е свързан с тълкуването на член 267 ДФЕС, Върховният касационен съд иска от Съда да уточни дали тази разпоредба допуска национална правна уредба като въведената с устройствен закон за прилагане на член 61‑1 от Конституцията на Френската република, доколкото тази правна уредба задължава юрисдикциите да се произнасят с предимство по сезирането на Конституционния съвет с поставения им въпрос за конституционност, когато този въпрос е свързан с противоконституционност на вътрешноправна норма поради противоречието ѝ с разпоредбите на правото на Съюза. Върховният касационен съд си поставя по-специално въпроса дали засягат гарантираната с член 267 ДФЕС свобода на френските юрисдикции да поставят преюдициални въпроси на Съда приетите, на първо място, с член 23‑2 от Указ № 58-1067 процесуални норми, които задължават юрисдикцията, пред която е направено възражение, че дадена законова разпоредба противоречи, от една страна, на гарантирани от Конституцията права и свободи, и от друга страна, на международни задължения на Френската република, да се произнесе с предимство по препращането на въпроса за конституционност на Върховния административен съд, съответно на Върховния касационен съд, които следва да решат дали да сезират Конституционния съвет, и на второ място, с член 23‑5 от този указ, който задължава Върховния административен съд, съответно Върховния касационен съд, когато пред него е направено подобно възражение, да се произнесе с предимство относно сезирането на Конституционния съвет с въпроса за конституционността. В това отношение считам, че член 62 от Конституцията на Френската република, на който се позовава Върховният касационен съд в своите актове за преюдициално запитване и съгласно който решенията на Конституционния съвет не подлежат на обжалване, също следва да бъде разгледан във връзка с първия преюдициален въпрос.
57. Смятам, че с първия си въпрос Върховният касационен съд иска по-специално да разбере дали националното право може да ограничи гарантираната с член 267 ДФЕС свобода на националните юрисдикции да сезират Съда с преюдициални въпроси.
А – По допустимостта на първия преюдициален въпрос
58. Френското правителство оспорва допустимостта на първия преюдициален въпрос. В това отношение то изтъква, че този въпрос почива на едно очевидно погрешно тълкуване на националното законодателство, поради което има чисто хипотетичен характер. Без да оспорва допустимостта на първия преюдициален въпрос, Комисията изразява колебания по отношение на националната правна уредба, представена в актовете за преюдициално запитване. По-специално тя счита, че обхватът на контрола за конституционност, извършван от френския Конституционен съвет, не може да бъде ясно установен от дадената от запитващата юрисдикция информация.
59. Съгласно трайната съдебна практика не е задача на Съда в рамките на преюдициално запитване да се произнася по тълкуването на национални разпоредби, нито да преценява дали направеното от запитващата юрисдикция тълкуване на тези разпоредби е правилно. Всъщност в рамките на разпределението на правомощията между общностните и националните юрисдикции Съдът трябва да вземе предвид фактическия и правен контекст, в който се вписват преюдициалните въпроси, така както е очертан с акта за преюдициално запитване(20).
60. От актовете за преюдициално запитване впрочем се установява, че те се основават на предпоставката, че френското право, и по-специално членове 23‑2 и 23‑5 от Указ № 58-1067, както и член 62 от Конституцията на Френската република, ограничава свободата на националните юрисдикции, включително на запитващата юрисдикция, да сезират Съда по силата на член 267 ДФЕС и да се произнесат по съвместимостта на дадена национална разпоредба с правото на Съюза. По мое мнение, като се има предвид, че споровете в главните производства са съсредоточени върху съвместимостта на националното право с правото на Съюза(21), не изглежда първият преюдициален въпрос да е явно неотносим за решаването на тези спорове.
61. Предвид гореизложеното първият преюдициален въпрос следва да бъде приет за допустим.
Б – По същество
62. Като начало следва да се отбележи, че Съдът вече е имал случай да се произнесе по спорове, в които национални разпоредби ограничават възможността на националните юрисдикции да поставят на Съда преюдициални въпроси по силата на член 267 ДФЕС(22). В своите решения в тази област Съдът последователно се е произнасял в полза на възможно най-широката възможност на националните юрисдикции да поставят на Съда въпроси за валидността и тълкуването на правото на Съюза. Ето защо в отговор на първия поставен въпрос ще припомня трайно установената и непротиворечива практика на Съда в тази област. Освен това от моя гледна точка отговорът на първия въпрос не би могъл да бъде повлиян от обстоятелството, че въпросният устройствен закон изглежда предоставя допълнителна процесуална защита на частноправните субекти по силата на вътрешното право.
63. Съгласно член 19, параграф 3, буква б) ДЕС и член 267 ДФЕС по искане на националните юрисдикции Съдът се произнася с преюдициално решение относно тълкуването на правото на Съюза или относно валидността на актове, приети от институциите на Съюза(23).
64. Основната цел на предоставената на Съда по силата на член 267 ДФЕС компетентност е да се гарантира еднаквото прилагане на правото на Съюза от страна на националните юрисдикции. В действителност тази цел се преследва от Съда и националните юрисдикции в дух на сътрудничество(24) и въз основа на взаимно доверие и диалог между съдебни органи. Преюдициалното производство, уредено в член 19 ДЕС и член 267 ДФЕС, е процесуално средство от жизнено важно значение за съгласуваното прилагане и спазването на правото на Съюза от всички национални юрисдикции в двадесет и седемте държави членки.
65. От самия текст на член 267 ДФЕС ясно личи, че компетентността на Съда е много широка и че като действа в дух на сътрудничество, по принцип той не е склонен да приема за недопустими поставените от националните юрисдикции въпроси по тълкуването на Договорите или валидността и тълкуването на актовете на институциите на Съюза.
66. Всъщност според постоянната съдебна практика въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправено от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси(25). Освен това от член 267 ДФЕС следва, че националните юрисдикции могат да сезират Съда само ако пред тях има висящ спор и ако трябва да постановят решение в рамките на производство, което следва да завърши с произнасяне на решение с правораздавателен характер(26). Само националните юрисдикции, които са сезирани със спора и трябва да поемат отговорността за последващото му съдебно решаване, могат да преценят — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално заключение, за да могат да постановят решението си, така и релевантността на въпросите, които поставят на Съда(27). Следователно, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе(28).
67. По силата на член 267, втора алинея ДФЕС националните юрисдикции, чиито решения подлежат на обжалване съгласно националното право, са свободни да преценят дали е необходимо да сезират Съда с искане за преюдициално тълкуване, когато пред тях е поставен свързан с правото на Съюза въпрос, докато съгласно член 267, трета алинея ДФЕС националните юрисдикции, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, са длъжни да сезират Съда, когато пред тях е повдигнат такъв въпрос(29).
68. В това отношение от Решение по дело Cilfit и др.(30) ясно се вижда, че националните юрисдикции, чиито решения не подлежат на съдебно обжалване съгласно вътрешното право, са длъжни, когато пред тях бъде повдигнат въпрос, свързан с правото на Съюза, да изпълнят задължението си за сезиране, освен ако са установили, че повдигнатият въпрос е ирелевантен или че разглежданата общностна разпоредба вече е била тълкувана от Съда, или че надлежното прилагане на правото на Съюза е толкова очевидно, че не оставя място за каквото и да било основателно съмнение(31).
69. В своето Решение по дело Rheinmühlen-Düsseldorf(32) Съдът подчертава, че националните юрисдикции разполагат с възможно най-широко право на преценка да сезират Съда, ако счетат, че висящото пред тях дело повдига въпроси във връзка с тълкуването или преценката на валидността на разпоредбите на правото на Съюза, по които въпроси те трябва да вземат решение(33). Освен това Съдът приема, че правомощието на националния съд да сезира Съда по принцип не би могло да се отнеме с разпоредба от националното право, която обвързва съда с преценката на правната страна на спора, направена от по-горната юрисдикция(34). В това отношение в Решение по дело ERG и др.(35) Съдът постановява, че юрисдикцията, чиито решения подлежат на обжалване, трябва да бъде свободна, ако счита, че правната преценка, извършена от по-горна инстанция, би могла да доведе до постановяване на решение, което противоречи на правото на Съюза, да отправи до Съда въпросите, които смята за неизяснени.
70. Наскоро в Решение по дело Kücükdeveci(36) Съдът подчерта факултативния характер на член 267, втора алинея ДФЕС и, по мое мнение, правото на преценка на юрисдикциите на държавите членки при прилагане на тази разпоредба. В производството, завършило с това решение, е обсъждан въпросът дали националната юрисдикция трябва да постави на Съда преюдициален въпрос по тълкуването на правото на Съюза, преди да откаже да приложи национална разпоредба, която счита за противоречаща на правото на Съюза, когато по силата на националното право запитващата юрисдикция може да не приложи националната разпоредба само ако преди това същата е била обявена за противоконституционна от Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд, Германия). Съдът приема, че националната юрисдикция, сезирана със спор между частноправни субекти, е длъжна да гарантира спазването на правото на Съюза, като при нужда откаже да приложи всяка противоречаща му национална разпоредба, независимо дали упражни правомощието по член 267, втора алинея ДФЕС(37) да сезира Съда с преюдициален въпрос по тълкуването на правото на Съюза.
71. От друга страна, в Решение по дело Mecanarte(38) Съдът постановява, че полезното действие на въведената с член 267 ДФЕС система изисква националните юрисдикции да разполагат с най-широки правомощия да сезират Съда. В това решение по дело, което считам за доста подобно на настоящото, Съдът постановява, че национална юрисдикция, сезирана със свързан с правото на Съюза спор, която констатира противоконституционността на дадена национална разпоредба, не е лишена от правото, съответно не е освободена от задължението по член 267 ДФЕС да сезира Съда с въпроси относно тълкуването или валидността на правото на Съюза, поради факта че тази констатация задължително предполага сезиране на конституционния съд(39). Освен това, що се отнася до въпроса дали националната юрисдикция може да не отправи преюдициален въпрос, доколкото националният правен ред предвижда средства за отстраняване на недостатъците на дадена национална разпоредба, Съдът приема, че правото на преценка на националния съд по смисъла на член 267, втора алинея ДФЕС обхваща и въпроса на кой етап от производството да се постави преюдициален въпрос на Съда. Следователно обстоятелството, че дадено нарушение на правото на Съюза може да бъде поправено в рамките на системата на националното право, по никакъв начин не лишава националния съд от предоставеното му по силата на член 267, втора алинея ДФЕС право на преценка.
72. Ето защо съм на мнение, че от трайната практика на Съда ясно се вижда, че правото на Съюза би било лишено от полезно действие, ако задължителното сезиране на конституционния съд ограничава или отнема самостоятелното правомощие по член 267, втора алинея ДФЕС на всички национални юрисдикции да сезират Съда с въпроси относно тълкуването или валидността на правото на Съюза по висящи пред тях спорове.
73. Освен това когато националното право ограничава или отнема правото на преценка на националните юрисдикции дали да сезират Съда с преюдициални въпроси по реда на член 267 ДФЕС, считам, че трябва да се приложи принципът на предимството, който е крайъгълният камък на правото на Съюза. Наскоро този принцип беше припомнен в декларациите, приложени към заключителния акт на междуправителствената конференция, която прие Договора от Лисабон, подписан на 13 декември 2007 г.(40)
74. От постоянната съдебна практика е видно, че националният съд, натоварен в рамките на своята компетентност с прилагането на нормите на правото на Съюза, е длъжен да гарантира пълното действие на тези норми, като при необходимост сам взема решение да не приложи национална разпоредба, която им противоречи, дори тя да е приета впоследствие, без да е необходимо да изисква или да изчаква премахването на тази разпоредба по законодателен или друг конституционен ред(41).
75. Считам, че член 267 ДФЕС е неразделна част от правния ред на държавите членки, в който той се ползва с предимство пред нормите на националното право, когато те са несъвместими с него. Всяка юрисдикция може и трябва да прилага изцяло член 267 ДФЕС, като в случай на противоречие между този член и разпоредба от вътрешното право отказва, при необходимост по собствена инициатива, да приложи тази разпоредба по висящото пред нея дело.
76. Следва също така да се подчертае, че наред с факта, че съгласно член 267, втора алинея ДФЕС по висящите пред тях спорове националните юрисдикции разполагат с право на преценка дали да сезират Съда с преюдициален въпрос и това право не може да бъде ограничавано или отнемано по силата на национални мерки, преюдициалното решение на Съда обвързва тези юрисдикции при решаването на спора в главното производство(42). В Решение по дело Simmenthal, посочено по-горе, Съдът приема, че полезното действие на производството по преюдициално запитване би било ограничено, ако националният съд е възпрепрятстван да приложи незабавно правото на Съюза в съответствие с решението или практиката на Съда. Поради това смятам, че в случай на противоречие между решение на Съда по преюдициално запитване и решение на национална юрисдикция, включително конституционен съд, предимството на правото на Съюза задължава националния съд да приложи решението на Съда и да не приложи противоречащото му решение на националната юрисдикция(43).
77. С оглед на посочената от запитващата юрисдикция национална правна уредба, и по-специално на нормите относно приоритетния въпрос за конституционност, считам, че член 267 ДФЕС не допуска законодателство като съдържащото се в член 23‑2, втора алинея и член 23‑5, втора алинея от Указ № 58-1067, доколкото те задължават юрисдикциите да се произнасят с предимство по сезирането на Конституционния съвет с поставения им въпрос за конституционност, когато този въпрос е свързан с противоречие с Конституцията на Френската република на вътрешноправна норма поради противоречието ѝ с разпоредбите на правото на Съюза.
VII – Заключение
78. По изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Върховния касационен съд преюдициални въпроси по следния начин:
„1) Член 67 ДФЕС и членове 20 и 21 от Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) не допускат правна уредба като съдържащата се в член 78‑2, четвърта алинея от френския наказателно-процесуален кодекс, съгласно който „в 20‑километровата зона, прилежаща към сухопътната граница на Франция с държавите — страни по конвенцията, подписана в Шенген на 19 юни 1990 г., както и в определените с постановление общодостъпни зони на откритите за международен превоз пристанища, летища и железопътни гари или автогари, също са допустими проверки на самоличността на всяко лице при предвидените в първата алинея условия, за да се провери дали са изпълнени задълженията за притежаване, носене и представяне на посочените в закона удостоверения и документи. При превози по международни железопътни линии въпросната проверка може да се извърши в отсечката между границата и първата гара, която се намира на повече от двадесет километра от границата. Когато тези международни железопътни линии са с особен режим на обслужване на гарите, проверка може да се извърши и между тази гара и гара, намираща се на разстояние петдесет километра от нея. Тези линии и тези гари се определят с министерско постановление. Когато в посочената в първото изречение от тази алинея зона се намира началната отсечка на автомагистрала и първият пункт за плащане на магистралните такси е разположен отвъд 20‑километровата зона, проверка може да се извърши и в зоните за паркиране преди този първи пункт за плащане, както и в този пункт за плащане и в прилежащите към него зони за паркиране. Пунктовете за плащане, за които се отнася тази разпоредба, се определят с постановление“.
2) С оглед на посочената от запитващата юрисдикция национална правна уредба, и по-специално на нормите относно приоритетния въпрос за конституционност, член 267 ДФЕС не допуска законодателство като съдържащото се в член 23‑2, втора алинея и член 23‑5, втора алинея от Указ № 58-1067 от 7 ноември 1958 година за приемане на устройствения закон на Конституционния съвет, изменен с френския Устройствен закон № 2009/1523 от 10 декември 2009 година, доколкото те задължават юрисдикциите да се произнасят с предимство по сезирането на Конституционния съвет с поставения им въпрос за конституционност, когато този въпрос е свързан с противоречие с Конституцията на Френската република на вътрешноправна норма поради противоречието ѝ с разпоредбите на правото на Съюза“.