KOHTUJURISTI SEISUKOHT
JAN MAZÁK
esitatud 7. juunil 20101(1)
Kohtuasjad C‑188/10 ja C‑189/10
Aziz Melki ja Sélim Abdeli
(eelotsusetaotlused, mille on esitanud Cour de cassation (Prantsusmaa))
Liidu õiguse üldpõhimõtted – Kohustus pöörduda eelnevalt Conseil constitutionnel’i poole, kui siseriikliku õiguse sätte eeldatav põhiseadusele mittevastavus tuleneb asjaolust, et see säte on liidu õiguse sätetega vastuolus – ELTL artikli 267 alusel Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamise õiguse või kohustuse suhtes tagajärgede puudumine – Liidu õiguse ülimuslikkus siseriikliku õiguse suhtes – Isikute vaba liikumine – Isikute kontrolli puudumine sisepiiridel – ELTL artiklid 67 ja 72 – Määrus (EÜ) nr 562/2006 – Artiklid 20 ja 21
I. Sissejuhatus
1. Eelotsusetaotlused puudutavad ELTL artiklite 67 ja 267 tõlgendamist. Esimene Cour de cassation’i (Prantsusmaa) esitatud küsimus puudutab seda, kas ELTL artikliga 267 on kooskõlas Prantsuse Vabariigi põhiseaduse artikli 61-1 kohaldamist käsitlev 10. detsembri 2009. aasta seadus nr 2009-1523, milles sätestatakse „esmatähtis põhiseaduslikkuse küsimus” vastavalt põhiseaduse artiklile 61-1. See uus mehhanism tuleneb 1. märtsil 2010 jõustunud põhiseadusreformist, millega kehtestati seadusesätete põhiseadusele vastavuse järelkontroll. Cour de cassation palub Euroopa Kohtul täpsustada, kas ELTL artikliga 267 on vastuolus Conseil constitutionnel’i seadust käsitleva 7. novembri 1958. aasta määruse nr 58-1067 (edaspidi „määrus nr 58‑1067”) artiklid 23‑2 ja 23‑5, mis panevad kohtutele kohustuse esmajärjekorras otsustada neile esitatud põhiseaduslikkuse küsimuse edasisaatmine Conseil constitutionnel’ile, kui see küsimus käsitleb siseriikliku õigusnormi vastuolu Prantsuse Vabariigi põhiseadusega, mis tuleneb selle õigusnormi vastuolust liidu õigusega.
2. Teine esitatud küsimus käsitleb seda, kas ELTL artikliga 67, mis näeb ette isikute kontrolli puudumise sisepiiridel, on kooskõlas Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljas lõik, mis lubab politseil kontrollida iga isiku isikusamasust eelkõige alal, mis jääb Prantsusmaa ja 19. juunil 1990 Schengenis allakirjutatud konventsiooni, millega rakendatakse 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingut Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT 2000, L 239, lk 19; ELT eriväljaanne 19/02, lk 9; edaspidi „19. juunil 1990 Schengenis allakirjutatud konventsioon”), osalisriikide maismaapiiri ja sealt 20 kilomeetri kaugusel oleva piirjoone vahele.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
3. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määruse (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (ELT L 105, lk 1), artikkel 20 sätestab:
„Sisepiire võib ületada igas kohas, ilma et isikuid, olenemata nende kodakondsusest, piiril kontrollitakse.”
4. Selle määruse artikkel 21 „Territooriumil toimuvad kontrollid” sätestab:
„Piirikontrolli kaotamine sisepiiridel ei mõjuta:
a) siseriikliku õiguse kohaselt politseikohustuste täitmist liikmesriikide pädevate asutuste poolt, niivõrd kui nimetatud kohustuste täitmine ei oma samaväärset toimet kontrollidega piiril; see kehtib ka piirialadel. Politseikohustuste täitmist esimese lause tähenduses ei või käsitleda samaväärsena kontrollide teostamisega piiril, kui:
i) politseimeetmete eesmärk ei ole piirikontroll;
ii) politseimeetmed põhinevad üldistel politsei andmetel ja kogemusel, mis käsitlevad võimalikke ohte avalikule julgeolekule, ning nende eesmärk on eelkõige võidelda piiriülese kuritegevusega;
iii) politseimeetmed kavandatakse ja teostatakse viisil, mis erineb selgelt välispiiridel teostatavatest korrapärastest isikukontrollidest;
iv) politseimeetmed võetakse kohapealsete kontrollide alusel;
b) iga liikmesriigi õiguse kohaselt julgeolekukontrollide teostamist pädevate asutuste, sadama- või lennujaamaametnike või vedajate poolt sadamates ja lennujaamades, kui selliseid kontrolle teostatakse ka liikmesriigi piires reisivate isikute suhtes;
c) liikmesriigi võimalust sätestada õigusakte, mis kohustavad omama või kaasas kandma pabereid või dokumente;
d) kolmandate riikide kodanike Schengeni konventsiooni artikli 22 sätete järgset kohustust teatada oma viibimisest mis tahes liikmesriigi territooriumil.”
5. Määruse artikkel 37 „Teabe edastamine liikmesriikide poolt” sätestab:
„Liikmesriigid teatavad komisjonile 26. oktoobriks 2006 siseriiklikest sätetest, mis on seotud artikli 21 punktidega c ja d, […].
Liikmesriikide poolt esitatud teave avaldatakse Euroopa Liidu Teataja C-seerias.”
6. Vastavalt määruse nr 562/2006 artiklile 37 teatas Prantsuse Vabariik järgmisest tekstist, mis on seotud määruse artikli 21 punkti c kohase tõendite või dokumentide omamise või kaasaskandmise kohustusega:
„Prantsuse õiguses sätestatakse see kohustus välismaalaste riiki sisenemist ja riigis viibimist ning varjupaigaõigust käsitleva seaduse (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, edaspidi „CESEDA”) artiklis L.611-1, mis näeb ette, et välisriigi kodanik peab väljaspool isikusamasuse kontrolli olema võimeline esitama kriminaalpolitsei vanemametnike ning nende korraldusel ja vastutusel kriminaalpolitsei ametnike ja nooremametnike nõudmisel tõendi või dokumendi, mille alusel tal on õigus Prantsusmaa territooriumil reisida või elada.”(2)
B. Siseriiklik õigus
7. Prantsuse Vabariigi põhiseaduse artikkel 61-1 sätestab :
„Kui kohtuasja lahendamisel leitakse, et seadusesäte rikub põhiseadusega tagatud õigusi ja vabadusi, võib suunata selle küsimuse Conseil constitutionnel’ile Conseil d’État’ või Cour de cassation’i kaudu, kes teevad otsuse kindlaksmääratud tähtaja jooksul.
Käesoleva artikli kohaldamise tingimused sätestatakse seadusega.”
8. Prantsuse Vabariigi põhiseaduse artikkel 62 sätestab:
„Artikli 61-1 alusel põhiseadusvastaseks tunnistatud säte on kehtetu alates Conseil constitutionnel’i otsuse avaldamisest või selle otsusega määratud hilisemast kuupäevast. Conseil constitutionnel määrab kindlaks, millistel tingimustel ja millistes piirides võib selle sätte juba tekkinud tagajärgi vaidlustada.
Conseil constitutionnel’i otsuste peale ei saa edasi kaevata. Need on riigiasutustele ning kõikidele haldus‑ ja kohtuorganitele siduvad.”
9. Prantsuse Vabariigi põhiseaduse artikkel 88-1 sätestab:
„Prantsuse Vabariik kuulub Euroopa Liitu, mis koosneb riikidest, kes on vabatahtlikult otsustanud teatud valdkondades neile kuuluvat pädevust ühiselt teostada vastavalt Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule, nagu need tulenevad 13. detsembril 2007 Lissabonis allakirjutatud lepingust.”
10. Seaduse nr 2009-1523 artikkel 1 sätestab:
„Conseil constitutionnel’i seadust käsitleva 7. novembri 1958. aasta määruse nr 58-1067 II jaotise II peatüki järele lisatakse peatükk II bis järgmises sõnastuses:
Peatükk II bis
Esmatähtis põhiseaduslikkuse küsimus
Jagu 1
Conseil d’État’ või Cour de cassation’i alla kuuluvatele kohtutele kohaldatavad sätted
Artikkel 23-1. Väide, et seadusesäte rikub põhiseadusega tagatud õigusi ja vabadusi, tuleb Conseil d’État’ või Cour de cassation’i alla kuuluvates kohtutes esitada kirjalikult ja motiveeritult eraldi dokumendina, et olla vastuvõetav. Sellise väite võib esitada esimest korda ka apellatsioonimenetluses. Seda ei või kohus tõstatada omal algatusel. […]
Artikkel 23-2. Kohus teeb viivitamata põhistatud otsuse selle kohta, kas saata esmatähtis põhiseaduslikkuse küsimus Conseil d’État’le või Cour de cassation’ile edasi. Küsimus saadetakse edasi, kui on täidetud järgmised tingimused:
1) vaidlustatud säte on vaidluses või menetluses kohaldatav või on olnud menetluse algatamise aluseks;
2) seda ei ole Conseil constitutionnel’i otsuse põhistuses ega resolutsioonis juba tunnistatud põhiseadusega kooskõlas olevaks, välja arvatud kui asjaolud on muutunud;
3) tõstatatud küsimus ei ole tähtsusetu.
Kui kohtule on esitatud väited, milles leitakse, et seadusesäte ei ole kooskõlas esiteks põhiseadusega tagatud õiguste ja vabadustega ning teiseks Prantsusmaa rahvusvaheliste kohustustega, peab kohus igal juhul kõigepealt otsustama, kas saata põhiseaduslikkuse küsimus Conseil d’Etat’le või Cour de cassation’ile edasi.
Küsimuse edasisaatmise otsus koos poolte märkuste või nõuetega edastatakse kaheksa päeva jooksul selle kuulutamisest Conseil d’Etat’le või Cour de cassation’ile. Selle otsuse peale ei saa edasi kaevata. Küsimuse edasisaatmisest keeldumise otsust saab vaidlustada ainult juhul, kui esitatakse kaebus otsuse peale, millega kohtuasi täielikult või osaliselt lahendati.
[…]
Jagu 2
Conseil d’Etat’ ja Cour de cassation’i menetluses kohaldatavad sätted
Artikkel 23-4. Conseil d’État või Cour de cassation teeb otsuse esmatähtsa põhiseaduslikkuse küsimuse Conseil constitutionnel’ile suunamise kohta kolme kuu jooksul alates artiklis 23-2 või artikli 23-1 viimases lõigus ette nähtud edasisaatmise kättesaamisest. Suunamine tehakse siis, kui on täidetud artikli 23-2 punktides 1 ja 2 ette nähtud tingimused ning kui küsimus on uus või oluline.
Artikkel 23-5. Väite, et seadusesäte rikub põhiseadusega tagatud õigusi ja vabadusi, võib esitada Conseil d’État’ või Cour de cassation’i menetluses, sh esimest korda ka kassatsioonimenetluses. Väide tuleb esitada kirjalikult ja motiveeritult eraldi dokumendina, et olla vastuvõetav. Seda ei või kohus tõstatada omal algatusel.
Kui Conseil d’Etat’le või Cour de cassation’ile on esitatud väited, milles leitakse, et seadusesäte ei ole kooskõlas esiteks põhiseadusega tagatud õiguste ja vabadustega ning teiseks Prantsusmaa rahvusvaheliste kohustustega, peab ta igal juhul kõigepealt otsustama, kas suunata põhiseaduslikkuse küsimus Conseil constitutionnel’ile.
Conseil d’Etat või Cour de cassation teeb otsuse kolme kuu jooksul alates väite esitamisest. Esmatähtis põhiseaduslikkuse küsimus esitatakse Conseil constitutionnel’ile, kui on täidetud artikli 23-2 punktides 1 ja 2 ette nähtud tingimused ning kui küsimus on uus või oluline.
Kui on pöördutud Conseil constitutionnel’i poole, siis peatab Conseil d’État või Cour de cassation menetluse, kuni Conseil constitutionnel teeb otsuse.
[…]”.
11. CESEDA artikkel L.611‑1 sätestab:
„Välisriigi kodanik peab väljaspool isikusamasuse kontrolli olema võimeline esitama kriminaalpolitsei vanemametnike ning nende korraldusel ja vastutusel kriminaalmenetluse seadustiku artiklites 20 ja 21-1 nimetatud kriminaalpolitsei ametnike ja nooremametnike nõudmisel tõendi või dokumendi, mille alusel tal on õigus Prantsusmaa territooriumil reisida või elada.
Pärast kriminaalmenetluse seadustiku artiklites 78‑1, 78‑2 ja 78‑2‑1 ette nähtud isikusamasuse kontrolli võib samuti kohustada välisriigi kodanikke esitama eelmises lõigus mainitud tõendeid ja dokumente.”
12. Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikkel 78‑1 sätestab:
„Käesolevas peatükis sätestatud eeskirjade kohaldamist kontrollivad artiklites 12 ja 13 mainitud õigusasutused.
Kõik riigi territooriumil viibivad isikud peavad nõustuma isikusamasuse kontrolliga, mida teostatakse järgnevates artiklites ette nähtud tingimustel ja politseiametnike poolt.”
13. Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 esimene kuni kolmas lõik sätestavad:
„Kriminaalpolitsei vanemametnikud ning nende korraldusel ja vastutusel artiklites 20 ja 21-1 nimetatud kriminaalpolitsei ametnikud ja nooremametnikud võivad nõuda oma isikusamasuse mis tahes vahenditega tõestamist igalt isikult, kelle suhtes on alust kahtlustada, et
– ta on toime pannud õigusrikkumise või selle katse;
– või ta valmistab ette kuriteo või väärteo toimepanemist;
– või ta võib anda kuriteo või väärteo uurimisel vajalikku informatsiooni;
– või on kohtuorgani korraldusel algatatud tema suhtes uurimine.
Vabariigi Prokuröri kirjalikul korraldusel võib tema täpsustatud õigusrikkumiste uurimise ja nende eest vastutusele võtmise eesmärgil kontrollida samadel tingimustel iga isiku isikusamasust prokuröri määratud kohtades ja ajavahemikul. Asjaolu, et isikusamasuse kontrollil avastatakse muid õigusrikkumisi kui need, mida on mainitud Vabariigi Prokuröri korralduses, ei ole menetluse tühisuse aluseks.
Samuti võib esimeses lõigus ette nähtud tingimustel kontrollida iga isiku isikusamasust, olenemata selle isiku käitumisest, et ennetada ohtu avalikule korrale, eelkõige inimeludele või varale.”
14. Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljas lõik sätestab:
„Esimeses lõigus sätestatud korras võib seaduses ette nähtud dokumentide omamise, kaasaskandmise ja esitamise kohustuse täitmiseks samuti kontrollida isikuid alal, mis jääb Prantsusmaa ja 19. juunil 1990 Schengenis allakirjutatud konventsiooni osalisriikide maismaapiiri ja sealt 20 kilomeetri kaugusel oleva piirjoone vahele, ning määrusega kinnitatud rahvusvahelisele transpordile avatud sadama, lennujaama, rongijaama või bussijaama aladel, mis on avalikkusele ligipääsetavad. Rahvusvahelisel liinil sõitvas rongis võib kontrolli teostada liinilõigul, mis jääb piiri ja sellest üle 20 kilomeetri kaugusel asuva esimese peatuse vahele. Rahvusvahelisel liinil sõitvas rongis, mis osutab eriomast transporditeenust, võib kontrolli teostada ka eelnimetatud peatuse ja sellest kuni järgneva 50 kilomeetri kaugusel asuva peatuse vahel. Need raudteeliinid ja peatused kinnitatakse ministri määrusega. Kui tegemist on maanteelõiguga, mis algab käesoleva lõigu esimeses lauses osutatud alalt ja esimene teemaksupunkt jääb 20 kilomeetri piirjoonest kaugemale, võib kuni sellise esimese teemaksupunktini kontrolli teostada ka parkimisalal, teemaksupunkti asukohas ja külgneval parkimisalal. Käesolevas sättes silmas peetud teemaksupunktid kinnitatakse määrusega. Asjaolu, et isikusamasuse kontrollil avastatakse muid õigusrikkumisi kui eespool mainitud kohustuste rikkumine, ei ole menetluse tühisuse aluseks.”
III. Faktilised asjaolud
15. Prantsusmaal ebaseaduslikult viibivaid Alžeeria kodanikke A. Melkit ja S. Abdelit kontrollis vastavalt Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljandale lõigule politsei Prantsusmaa‑Belgia maismaapiiri ja sealt 20 kilomeetri kaugusel oleva piirjoone vahelisel alal. Prèfet du Nord (Nord’i departemangu prefekt) edastas 23. märtsil 2010 A. Melkile ja S. Abdelile lahkumisettekirjutuse ja otsuse nende paigutamise kohta kinnipidamiskohta, mis ei allu vanglateenistusele.
16. A. Melki ja S. Abdeli esitasid Juge des libertés et de la détention’ile, kes oli saanud prefektilt taotluse kinnipidamise pikendamiseks, avalduse esmatähtsa põhiseaduslikkuse küsimuse kohta. Nad leidsid, et Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljas lõik riivab Prantsuse Vabariigi põhiseadusega tagatud õigusi ja vabadusi. Juge des libertés et de la détention otsustas kahe 25. märtsi 2010. aasta määrusega esitada Cour de cassation’ile järgmise küsimuse:
„Kas kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 [neljas] lõik riivab Prantsuse Vabariigi põhiseadusega tagatud õigusi ja vabadusi?”
17. Juge des libertés et de la détention otsustas ka pikendada A. Melki ja S. Abdeli kinnipidamist 15 päeva võrra.
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et A. Melki ja S. Abdeli väidavad, et Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljas lõik ei ole Prantsuse Vabariigi põhiseadusega kooskõlas, ning tuginevad sel eesmärgil põhiseaduse artiklile 88‑1. Nad väidavad, et Lissaboni lepingust tulenevad Prantsuse Vabariigi kohustused, sealhulgas isikute vaba liikumist puudutav kohustus, omavad põhiseaduse artikli 88‑1 mõtte kohaselt põhiseaduslikku väärtust ning et Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljas lõik, mis lubab piirikontrolli Prantsusmaa ja teiste liikmesriikide vahelistel piiridel, on vastuolus isikute vaba liikumise põhimõttega, mis on ette nähtud ELTL artiklis 67, mille kohaselt tagab liit isikute kontrolli puudumise sisepiiridel.
IV. Eelotsusetaotlus
19. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib eelotsusetaotlustes esiteks, et määruse nr 58‑1067 artikli 23‑2 kohaselt ei saa asja sisuliselt lahendavad kohtud enne põhiseaduslikkuse küsimuse edasisaatmist otsustada õigusnormi põhiseaduslikkuse üle.(3) Pealegi on Prantsuse Vabariigi põhiseaduse artiklis 62 sätestatud, et Conseil constitutionnel’i otsuste peale ei saa edasi kaevata ning et need on riigiasutustele ja kõikidele haldus‑ ja kohtuorganitele siduvad. Cour de cassation’i sõnutsi tuleneb sellest, et asja sisuliselt lahendavatel kohtutel ei ole seaduse nr 2009‑1523 kohaselt võimalik esitada Euroopa Liidu Kohtule eelotsuse küsimust enne põhiseaduslikkuse küsimuse edasisaatmist. Kui Conseil constitutionnel leiab, et vaidlustatud õigusnorm on liidu õigusega kooskõlas, ei saa nad pärast sellise otsuse tegemist enam esitada Euroopa Liidu Kohtule eelotsuse küsimust. Cour de cassation lisab, et määruse nr 58‑1067 artikli 23‑5 kohaselt ei saa sellisel juhul ka Cour de cassation eelotsuse küsimust esitada ja seda ELTL artikli 267 kohustuslikest sätetest hoolimata, ega otsustada selle üle, kas õigusnorm on liidu õigusega kooskõlas.
20. Teiseks kahtleb Cour de cassation selles, kas Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljas lõik on ELTL artikliga 67 kooskõlas. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnutsi ei sisalda ELTL artikkel 67 enam liikumisvabaduse põhimõttest tehtavat erandit seoses avaliku korra või riigi julgeolekuga, nagu see on ette nähtud 19. juunil 1990 allakirjutatud Schengeni konventsioonis.
21. Neil asjaoludel esitas Cour de cassation kahe 16. aprilli 2010. aasta taotlusega Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas Lissabonis 13. detsembril 2007 allakirjutatud Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 267 on vastuolus sellised õigusnormid nagu […] määruse nr 58‑1067 artikli 23‑2 teine lõik ja artikli 23‑5 teine lõik, […] osas, milles need sätted panevad kohtutele kohustuse otsustada kõigepealt, kas saata nendele esitatud põhiseaduslikkuse küsimus Conseil constitutionnel’ile läbivaatamiseks, kui see küsimus käsitleb riigisisese õigusnormi mittevastavust põhiseadusele seetõttu, et asjaomane norm on liidu õigusega vastuolus?
2. Kas Lissabonis 13. detsembril 2007 allakirjutatud Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 67 on vastuolus selline õigusnorm nagu kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljas lõik, milles on sätestatud, et „esimeses lõigus sätestatud korras võib seaduses ette nähtud dokumentide omamise, kaasaskandmise ja esitamise kohustuse täitmiseks samuti kontrollida isikuid alal, mis jääb Prantsusmaa ja 19. juunil 1990 Schengenis allakirjutatud konventsiooni osalisriikide maismaapiiri ja sealt 20 kilomeetri kaugusel oleva piirjoone vahele, ning määrusega kinnitatud rahvusvahelisele transpordile avatud sadama, lennujaama, rongijaama või bussijaama aladel, mis on avalikkusele ligipääsetavad. Rahvusvahelisel liinil sõitvas rongis võib kontrolli teostada liinilõigul, mis jääb piiri ja sellest üle 20 kilomeetri kaugusel asuva esimese peatuse vahele. Rahvusvahelisel liinil sõitvas rongis, mis osutab eriomast transporditeenust, võib kontrolli teostada ka eelnimetatud peatuse ja sellest kuni järgneva 50 kilomeetri kaugusel asuva peatuse vahel. Need raudteeliinid ja peatused kinnitatakse ministri määrusega. Kui tegemist on maanteelõiguga, mis algab käesoleva lõigu esimeses lauses osutatud alalt ja esimene teemaksupunkt jääb 20 kilomeetri piirjoonest kaugemale, võib kuni sellise esimese teemaksupunktini kontrolli teostada ka parkimisalal, teemaksupunkti asukohas ja külgneval parkimisalal. Käesolevas sättes silmas peetud teemaksupunktid kinnitatakse määrusega.””
22. Euroopa Kohtu presidendi 20. aprilli 2010. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑188/10 ja C‑189/10 kirjaliku ja suulise menetluse ning kohtuotsuse huvides.
23. Cour de cassation palus Euroopa Kohtul lahendada eelotsusetaotlused kiirmenetluses.
24. Euroopa Kohtu presidendi 12. mai 2010. aasta määrusega otsustati käesolevates asjades kohaldada kiirendatud menetlust, mis on ette nähtud Euroopa Kohtu põhikirja artiklis 23a ja kodukorra artikli 104a esimeses lõigus.
25. Kirjalikud märkused esitasid A. Melki ja S. Abdeli, Prantsusmaa, Belgia, Tšehhi, Saksamaa, Kreeka, Madalmaade, Poola ja Slovaki valitsus ning komisjon. Kõik nimetatud, v.a Slovaki valitsus, esitasid 2. juuni 2010. aasta kohtuistungil suulisi märkusi.
V. Teine eelotsuse küsimus
26. Leian, et kõigepealt tuleks käsitleda teist küsimust, kuna esimesele küsimusele võib vastuse leida Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast selles valdkonnas, kuid teine küsimus on teatud määral uudne.
A. Teise eelotsuse küsimuse vastuvõetavus
27. Prantsusmaa valitsus vaidlustab teise eelotsuse küsimuse vastuvõetavuse. Ta märgib sellega seoses, et põhimenetlus, mille käigus Juge des libertés et de la détention otsustas Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78-2 neljanda lõigu kooskõla üle liidu õigusega, on lõppenud.(4) Ainsana on veel pooleli menetlus, mis tuleneb esmatähtsa põhiseaduslikkuse küsimuse edasisaatmisest Cour de cassation’ile, et viimane otsustaks küsimuse võimaliku suunamise üle Conseil constitutionnel’ile. Conseil constitutionnel on 12. mai 2010. aasta otsuses nr 2010-605 DC kinnitanud oma varasemat kohtupraktikat, mille kohaselt ei kuulu rahvusvahelisest või liidu õigusest kinnipidamise kontrollimine põhiseaduslikkuse kontrolli alla ega ole järelikult tema pädevuses. Seetõttu leiab Prantsusmaa valitsus, et küsimus, kas Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljas lõik on ELTL artikliga 67 kooskõlas, ei ole asjassepuutuv ainsas veel pooleliolevas menetluses, mis on Cour de cassation’i menetlus. Niisiis ei oleks Cour de cassation’i teisele küsimusele antav Euroopa Kohtu vastus tarvilik. Järelikult on see küsimus vastuvõetamatu.
28. Olgu märgitud, et Prantsusmaa valitsuse väide teise küsimuse vastuvõetamatuse kohta põhineb siseriikliku õiguse tõlgendusel, mille kohaselt ei kuulu liidu õiguse järgimise kontrollimine põhiseaduslikkuse kontrolli alla(5) ning ei ole järelikult Conseil constitutionnel’i pädevuses. Sellega seoses tugineb Prantsusmaa valitsus eelkõige 12. mai 2010. aasta otsusele nr 2010‑605 DC.
29. Võttes arvesse eelotsusetaotlustes sisalduvaid viiteid määruse nr 58‑1067 artiklitele 23‑2 ja 23‑5, mis näevad ette mitte üksnes vahendid vaidlustamaks seadusesätte kooskõla Prantsuse Vabariigi põhiseaduses tagatud õiguste ja vabadustega, vaid ka vahendid vaidlustamaks seadusesätte kooskõla Prantsuse Vabariigi rahvusvaheliste kohustustega ja seega liidu õigusega, olen seisukohal, et Euroopa Kohtule esitatud toimikumaterjalidest ei nähtu selgelt, et teine Cour de cassation’i esitatud eelotsuse küsimus oleks täiesti asjakohatu selles kohtus pooleli olevas menetluses, mis käsitleb esmatähtsa põhiseaduslikkuse küsimuse vastuvõetavust. 12. mai 2010. aasta otsus nr 2010‑605 DC tundub olevat määruse nr 58‑1067 artiklitega 23‑2 ja 23‑5 seotud tõlgendus, kuid see otsus ei ole muutnud kõnesolevate sätete sõnastust.
30. Sellest tulenevalt olen seisukohal, et teine küsimus on vastuvõetav.
B. Sisulised küsimused
31. Põhikohtuasja kaebuse esitajad leiavad, et määrus nr 562/2006 ei tee mingit vahet liikmesriikide kodanikel ja kolmandate riikide kodanikel, kellel on liidu territooriumil liikumisvabadus. Nad märgivad, et ELTL artiklid 67 ja 77 ei sätesta kõrvelkaldeid ega erandeid selle vabaduse kasutamisest ning näevad lihtsalt ette piirikontrolli täieliku puudumise sisepiiridel, ilma et mis tahes asjaolu võimaldaks kontrolli taastamist. Põhikohtuasja kaebuse esitajate sõnutsi on Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljas lõik selle vabadusega vastuolus, kuna kontrolli teostatakse vaid „seaduses ette nähtud dokumentide omamise, kaasaskandmise ja esitamise kohustuse täitmiseks”. Nad leiavad, et see säte võimaldab süstemaatiliste isikukontrollide sisseseadmist Prantsusmaa piirialadel, s.o liidu õiguse mõistes sisepiiridel. Niimoodi kohaldavadki Prantsuse kohtud kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljandat lõiku. Veel väidavad põhikohtuasja kaebuse esitajad, et määruse nr 562/2006 artiklites 23–25 selgelt määratletud erandjuhud, mil on võimalik sisepiiridel kontrolli teostada, on teistsugused kui Prantsuse õigusnormides määratletud.
32. Prantsusmaa valitsus märgib, et kõigepealt õigustab kõnesolevaid õigusnorme liikuvate inimeste suur hulk. Eelkõige illegaalse immigratsiooni vastu tõhusa võitluse tagamiseks on vaja, et politsei saaks seadusega ettenähtud dokumentide omamist kõnesolevatel aladel kontrollida. CESEDA artikli L.611‑1 kohaselt peavad välisriigi kodanikud olema võimelised esitama tõendi või dokumendi, mille alusel neil on õigus Prantsusmaa territooriumil reisida või elada. Teiseks õigustab kõnesolevaid õigusnorme vajadus võidelda teatud tüüpi rikkumiste vastu, mida esineb just piiriületusaladel ja piirilähedastel aladel. Prantsusmaa valitsuse sõnutsi on politseikontrollid, mida teostatakse Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljanda lõigu alusel maismaapiiri ja sealt 20 kilomeetri kaugusel oleva piirjoone vahelisel alal, piirikontrollist selgelt eristuvad. Esiteks on kontrolli eesmärk isikusamasuse kindlakstegemine, et tõkestada süütegude toimepanemist või avaliku korra rikkumist või otsida õigusrikkujaid. Teiseks põhinevad kontrollid üldistel politsei andmetel ja kogemusel, mis on näidanud, et kontroll neil aladel on eriti kasulik. Kolmandaks teostatakse seda viisil, mis erineb selgelt välispiiridel teostatavatest korrapärastest isikukontrollidest. Prantsusmaa valitsus on seisukohal, et kõnesoleval kontrollil ei ole ühtegi tunnust, mis viitaks piirikontrollile, mis peab määruse nr 562/2006 artiklis 7 märgitu kohaselt olema kindel, alaline ja süstemaatiline.
33. Saksamaa valitsus leiab, et (mittesüstemaatilised) politseikontrollid piirialadel on määruse nr 562/2006 artiklis 21 sätestatud tingimusi järgides endiselt võimalikud. Kreeka valitsus on seisukohal, et Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artiklis 78‑2 ette nähtud politseimeetmete eesmärk ei ole piirikontroll ning nende tulemusel ei keelata riiki sisenemist. Ta märgib, et neil meetmetel ei ole muud eesmärki kui kontrollida, et kontrollitav isik omaks seaduses ette nähtud dokumente ja lubasid ning suudaks neid vastavalt seadusest tulenevale kohustusele esitada, et tõestada oma isikusamasust. Kreeka valitsus lisab, et need kontrollid ei toimu süstemaatiliselt, vaid on asjaomaste ametkondade kaalutluspädevuses, kes „võivad” neid läbi viia, kuid ei ole selleks kohustatud. Seetõttu leiab ta, et need meetmed on seotud kontrollidega, mis oma kavanduselt ja teostuselt selgelt erinevad isikute süstemaatilisest kontrollimisest välispiiridel. Neid politseimeetmeid õigustab võimalik oht avalikule julgeolekule ja nende eesmärk on just nimelt võitlus piiriülese kuritegevuse vastu.
34. Slovaki valitsus on seisukohal, et kui selle eesmärgiks ei ole kontroll sisepiiridel, on liimesriikidel avaliku korra ja sisejulgeolekuga seonduvatel põhjustel õigus teostada oma territooriumil politseikontrolli, näiteks eesmärgiga võidelda piiriülese kuritegevuse ja terrorismi vastu. Veel leiab ta, et pädevus teostada isikusamasuse kontrolli seespool liikmesriigi sisepiire ning tagada seeläbi viisa või elamisloa kaasaskandmise või omamise kohustuse täitmine on ka määruse nr 562/2006 artikli 21 punktiga c kooskõlas.
35. Madalmaade valitsus märgib, et Prantsusmaa kontroll piirialadel erineb piirikontrollist oma eesmärgi ja sisu poolest. Piirikontrolli eesmärk on tagada, et isikutel, sealhulgas nende transpordivahenditel ja nende valduses olevatel esemetel võib lubada Schengeni alasse kuuluva liikmesriigi territooriumile siseneda või sealt lahkuda. See kontroll seondub tingimustega Schengeni alasse kuuluva liikmesriigi territooriumile sisenemiseks või sealt lahkumiseks. Igal juhul hõlmab see kontroll kehtiva reisidokumendi omamise kontrollimist. Territooriumile sisenemisel võib kontrollida ka riigis viibimise eesmärki ja elatusvahendite olemasolu. Madalmaade valitsuse arvates võib ka kontrollida, kas isiku, transpordivahendi või eseme sisenemine territooriumile võib ohustada avalikku korda ja julgeolekut. Tegemist on sootuks teistsuguse kontrolliga kui Prantsusmaa kontroll piirialadel. Viimase eesmärk on kontrollida seaduses ette nähtud dokumentide, eelkõige isikutunnistuste või elamislubade omamise, kaasaskandmise ja esitamise kohustuse täitmist. Nende dokumentide omamise kontroll on oma sisult teist laadi ja teise eesmärgiga kontroll kui piirikontroll. Madalmaade valitsuse arvates erineb Prantsusmaa kontroll piirialadel piirikontrollist ka selle teostamise viisi poolest. Madalmaade valitsuse sõnutsi teostatakse piirikontrolli süstemaatiliselt ja pidevalt kõigi piiri ületavate isikute suhtes. Belgia valitsus leiab, et ELTL artikli 67 tõlgendamisel tuleb silmas pidada 19. juunil 1990 Schengenis allakirjutatud konventsiooni, mis on liidu õiguse lahutamatu osa ning ei keela siseriiklikel ametiasutustel kontrollida isikusamasust. Seetõttu ei ole Belgia valitsuse arvates sellised õigusnormid, nagu tulenevad Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljandast lõigust, liidu õigusega vastuolus.
36. Tšehhi valitsus on seisukohal, et määruses nr 562/2006 sätestatud tingimused välistavad selle, et politsei näitaks piirialal (seespool Schengeni ala piire) toimuval isikusamasuse kontrollil üles üldiselt suuremat rangust kui ülejäänud riigi territooriumil, olenemata sellest, kas see rangus tuleneb seadustest või määrustest, sisejuhistest või lihtsalt pädevate organite praktikast. Tšehhi valitsus leiab, et ilma konkreetse arvestamisväärse põhjuseta eriliste politsei volituste või menetluste kehtestamine üldisel viisil teatava piirialaga seonduvaks kontrolliks on oma laadilt kontrollimeede sisepiiridel. See järeldus ei muuda liikmesriikide õigust korraldada oma territooriumil politseikontrolle üldnormide alusel, st ilma et see oleks seotud sisepiiride ja nende ületamisega. Komisjon märgib, eeldusel et seda hindab siseriiklik kohus, et piirilähedasel alal toimuva isikusamasuse kontrolli käigus avastatakse tõenäolisemalt just need isikud, kes on piiri ületanud ebaseaduslikult. Seetõttu ei ole komisjoni arvates Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljanda lõigu näol tegemist pelgalt isikut tõendavate dokumentide omamise kohustuse täitmise kontrollimisega. Seda tuleb pidada pigem varjatud piirikontrolliks, mis esmapilgul on määruse nr 562/2006 artikli 20 alusel keelatud.(6)
37. Eelotsusetaotlustes viitas eelotsusetaotluse esitanud kohus sõnaselgelt ELTL artikli 67 lõikele 2, mis näeb muu hulgas ette, et liit tagab isikute kontrolli puudumise sisepiiridel. Seetõttu leian, et teises eelotsuse küsimuses lähtub Cour de cassation sellest, et Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljanda lõigu sätted võivad tähendada isikute kontrolli sisepiiridel.
38. Kuna minu arvates puudutab käesolev küsimus sisepiiride ületamist isikute poolt, ei käsitle ma välispiiridel teostatavale kontrollile kohaldatavaid reegleid ega arvukaid meetmeid, mis on liidus võetud, et kompenseerida liikmesriikide soovitud kontrolli puudumist sisepiiridel.(7)
39. Määrusega nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad, sätestati meetmed, mille eesmärk on tagada sisepiiride ületamisel igasugune kontrolli puudumine isikute suhtes, ning liidu liikmesriikide välispiire ületavate isikute piirikontrolli reguleerivad eeskirjad.(8) Vastavalt määruse põhjendusele 20 austatakse määruses nr 562/2006 põhiõigusi ja peetakse eelkõige kinni Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhimõtetest.
40. Määruse nr 562/2006 artiklist 20 tulenevalt võib sisepiire ületada igas kohas, ilma et isikuid, olenemata nende kodakondsusest, piiril kontrollitaks. Tagades sisepiiridel isikute kontrolli puudumise, keelab määruse nr 562/2006 artikkel 20 üldjuhul need kontrollid.(9) Määruse nr 562/2006 artikli 2 punktis 10 on „kontrollid piiril” määratletud kui „piiripunktis teostatavad kontrollid tagamaks, et isikutel, sealhulgas nende transpordivahenditel ja nende valduses olevatel esemetel võib lubada siseneda liikmesriigi territooriumile või sealt lahkuda”.
41. Järelikult puudutavad kontrollid piiril õigust liikmesriikide territooriumile siseneda või sealt lahkuda.(10)
42. Olgu meenutatud, et sama määruse artikli 21 kohaselt ei mõjuta piirikontrolli kaotamine sisepiiridel liikmesriikide teatavaid õigusi. Olen siiski seisukohal, et nende õiguste määratlemisel kasutatud termineid tuleb tõlgendada kitsalt, arvestades seda, et need õigused on erandiks sisepiiridel kontrolli kaotamise üldpõhimõttest. Liikmesriigid peavad neid õigusi kohaldama hea usu põhimõtte kohaselt ning vastavalt selle üldpõhimõtte eesmärgile ja mõttele.
43. Niisiis olen seisukohal, et need määruse nr 562/2006 artiklis 21 ammendavalt loetletud õigused ei või kahjustada kontrolli kaotamist sisepiiridel. See nähtub selgelt ka määruse nr 562/2006 artikli 21 punktist a, mis sätestab, et piirikontrolli kaotamine sisepiiridel ei mõjuta eelkõige siseriikliku õiguse kohaselt politseikohustuste täitmist liikmesriikide pädevate asutuste poolt, sh ka piirialadel, kui nimetatud kohustuste täitmine ei oma samaväärset toimet kontrollidega piiril. Samas sättes on välja toodud neli asjaolu, eelkõige mille puhul ei või käsitleda politseikohustuste täitmist samaväärsena kontrollide teostamisega piiril: esiteks, kui politseimeetmete eesmärk ei ole piirikontroll, teiseks, kui politseimeetmed põhinevad üldistel politsei andmetel ja kogemusel, mis käsitlevad võimalikke ohte avalikule julgeolekule, ning nende eesmärk on eelkõige võidelda piiriülese kuritegevusega, kolmandaks, kui politseimeetmed kavandatakse ja teostatakse viisil, mis erineb selgelt välispiiridel teostatavatest korrapärastest isikukontrollidest, ning neljandaks, kui politseimeetmed võetakse kohapealsete kontrollide alusel.
44. Määruse nr 562/2006 artiklis 21 punkti a sõnastusest ei nähtu selgelt, kas need neli asjaolu on kumulatiivsed või mitte. Lisaks olen seisukohal, et need asjaolud, eelkõige kolmas ja neljas, on teatud määral kattuvad. Minu arvates on need neli asjaolu loetletud lihtsalt näitena(11) ning võtmeküsimuseks on, kas politseimeetmed omavad samaväärset toimet kontrollidega piiril – see on küsimus, mida tuleb hinnata igal üksikjuhul eraldi.
45. Niisiis on kõnesolevate asjaolude puhul tegemist tegurite või näitajatega, mis võivad aidata tuvastada, et politseikohustuste täitmisel ei ole samaväärset toimet kontrollidega piiril, kuid ühe või mitme asjaolu esinemine ei ole selles suhtes määrava tähtsusega. Seetõttu leian, et määruse nr 562/2006 artikli 21 punktist a tuleneb, et politseikohustuste täitmine välistab meetmed, mis omavad samaväärset toimet kontrollidega piiril, isegi kui konkreetsel juhul vastavad need ühele või mitmele määruse nr 562/2006 artikli 21 punktis a loetletud asjaolule.(12)
46. Määruse nr 562/2006 artikli 21 punkt c sätestab, et piirikontrolli kaotamine sisepiiridel ei mõjuta liikmesriigi võimalust sätestada õigusakte, mis kohustavad omama või kaasas kandma pabereid või dokumente.(13) Siiski olen seisukohal, et võimalik kontroll tõendite ja dokumentide omamise ja kaasaskandmise kohustuse täitmise üle võib olenevalt asjaoludest rikkuda sisepiiridel kontrolli kaotamise üldpõhimõtet, eelkõige kui see kontroll on süstemaatiline, suvaline või tarbetult koormav.(14)
47. Eelotsusetaotlustest nähtub, et põhikohtuasja kaebajate kontrollimine Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljanda lõigu alusel toimus Prantsusmaa‑Belgia maismaapiiri ja sealt 20 kilomeetri kaugusel oleva piirjoone vahelisel alal. See kontroll ei tundu – eeldusel et seda kontrollib siseriiklik kohus – olevat toimunud piiriületuspunktis ega mujal piiril. Olen samasugusel seisukohal nagu komisjon, et määruse nr 562/2006 artikli 20 kasuliku mõju tagamiseks ning hoolimata selle määruse artikli 2 punkti 10 sõnastuse teatavast ebamäärasusest,(15) ei pea piirikontroll tingimata toimuma piiriga kattuval geograafilisel alal, et seda saaks pidada isikute kontrolliks sisepiiridel. Selleks et teha kindlaks, kas kontroll ei riku määruse nr 562/2006 artiklit 20, tuleb minu arvates eelkõige uurida kontrolli eesmärki ja/või tingimusi ja/või tagajärgi vastavalt kõne all oleva juhtumi eripärale.(16)
48. Sisepiiridel isikute kontrolli puudumisega oleks vastuolus, kui liikmesriigid võiksid oma territooriumil riigipiiridest eemal seada sisse varjatud piirikontrolli.
49. Selleks et hinnata Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljanda lõigu ulatust – eeldusel et seda hindab siseriiklik kohus –, tuleb seda sätet võrrelda eelkõige artikli 78‑2 ülejäänud sätetega, mis näevad ette, millistel tingimustel võib Prantsuse politsei isikusamasuse kontrolli läbi viia.
50. Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 esimese lõigu kohaselt võib Prantsuse politsei nõuda oma isikusamasuse tõestamist igalt isikult, kelle suhtes on alust kahtlustada, et ta on toime pannud õigusrikkumise või selle katse või ta valmistab ette kuriteo või väärteo toimepanemist või ta võib anda kuriteo või väärteo uurimisel vajalikku informatsiooni või on kohtuorgani korraldusel algatatud tema suhtes uurimine. Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 teise lõigu kohaselt võib samadel tingimustel kontrollida iga isiku isikusamasust Vabariigi Prokuröri kirjalikul korraldusel tema täpsustatud õigusrikkumiste uurimise ja nende eest vastutusele võtmise eesmärgil. Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 kolmanda lõigu kohaselt võib sama artikli 78‑2 esimeses lõigus ette nähtud tingimustel samuti kontrollida iga isiku isikusamasust, et ennetada ohtu avalikule korrale.(17)
51. Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljanda lõigu ulatus tundub sama artikli ülejäänud sätete omast selgelt erinevat. Esiteks on Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljas lõik kohaldatav Prantsusmaa territooriumi konkreetses geograafilises piirkonnas, mis on eelnevalt seaduses määratud, ning teiseks võib iga isiku isikusamasust kontrollida vastavalt ettenähtud tingimustele, et kontrollida seaduses ette nähtud tõendite ja dokumentide omamise, kaasaskandmise ja esitamise kohustuse täitmist. Järelikult on see säte mõeldud kohaldamiseks ilma igasuguse piiranguta kõigi isikute suhtes, kes asuvad määratud piirkonnas.(18)
52. Seega kehtestab Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljas lõik isikusamasuse kontrollimiseks piirialadel vaieldamatult eriregulatsiooni, mis on rangem kui ülejäänud Prantsusmaa territooriumil.
53. Prantsusmaa valitsus selgitas Euroopa Kohtule, et Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljanda lõigu kohaselt korraldatavate kontrollide eesmärk on isikusamasuse kontrollimine kas selleks, et ennetada õigusrikkumisi ja avaliku korra rikkumisi, või selleks, et otsida õigusrikkumise toimepanijaid. Leian siiski, et Euroopa Kohtu käsutuses olevad dokumendid ei kinnita seda märkust. Eeldusel, et seda hindab siseriiklik kohus, peavad Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 kolm esimest lõiku silmas just sellesihilisi kontrolle.(19) Seevastu Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78‑2 neljanda lõigu alusel teostatavad isikusamasuse kontrollid on seotud üksnes geograafilise punktiga, kus kontrollitav isik viibib, s.o piirist 20 kilomeetri kauguseni ulatuva alaga.
54. Võttes arvesse kõnesolevate isikusamasuse kontrollide geograafilist kohaldamisala ja seda, et neid võidakse kohaldada kõigi nimetatud geograafilisel alal viibivate isikute suhtes, ning veenva selgituse puudumist nende eesmärgi kohta, olen seisukohal, et tegemist on kontrollidega, mis on seotud piiri ületamisega, ning need ei ole hõlmatud liikmesriikide õigustega määruse nr 562/2006 artikli 21 alusel. Kõike eeltoodut arvestades leian, et kõnesolevad isikusamasuse kontrollid on varjatud kontrollid piiril, mis on määruse nr 562/2006 artikliga 20 keelatud ja mis ei kuulu määruse artiklis 21 loetletud piiratud erandite alla.
55. Seetõttu olen seisukohal, et ELTL artikliga 67 ning määruse nr 562/2006 artiklitega 20 ja 21 on vastuolus niisugune regulatsioon, nagu tuleneb Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78-2 neljandast lõigust, mis sätestab, et „esimeses lõigus sätestatud korras võib seaduses ette nähtud dokumentide omamise, kaasaskandmise ja esitamise kohustuse täitmiseks samuti kontrollida isikuid alal, mis jääb Prantsusmaa ja 19. juunil 1990 Schengenis allakirjutatud konventsiooni osalisriikide maismaapiiri ja sealt 20 kilomeetri kaugusel oleva piirjoone vahele, ning määrusega kinnitatud rahvusvahelisele transpordile avatud sadama, lennujaama, rongijaama või bussijaama aladel, mis on avalikkusele ligipääsetavad. Rahvusvahelisel liinil sõitvas rongis võib kontrolli teostada liinilõigul, mis jääb piiri ja sellest üle 20 kilomeetri kaugusel asuva esimese peatuse vahele. Rahvusvahelisel liinil sõitvas rongis, mis osutab eriomast transporditeenust, võib kontrolli teostada ka eelnimetatud peatuse ja sellest kuni järgneva 50 kilomeetri kaugusel asuva peatuse vahel. Need raudteeliinid ja peatused kinnitatakse ministri määrusega. Kui tegemist on maanteelõiguga, mis algab käesoleva lõigu esimeses lauses osutatud alalt ja esimene teemaksupunkt jääb 20 kilomeetri piirjoonest kaugemale, võib kuni sellise esimese teemaksupunktini kontrolli teostada ka parkimisalal, teemaksupunkti asukohas ja külgneval parkimisalal. Käesolevas sättes silmas peetud teemaksupunktid kinnitatakse määrusega.”
VI. Esimene eelotsuse küsimus
56. Oma esimese küsimusega, mis puudutab ELTL artikli 267 tõlgendamist, palub Cour de cassation Euroopa Kohtul selgitada, kas selle artikliga on Prantsuse Vabariigi põhiseaduse artikli 61-1 kohaldamist käsitlevast seadusest tulenev siseriiklik regulatsioon vastuolus selles osas, milles see kohustab siseriiklikke kohtuid esmajärjekorras otsustama, kas saata neile esitatud põhiseaduslikkuse küsimus edasi Conseil constitutionnel’ile, kui selles küsimuses viidatakse siseriikliku õigusnormi vastuolule põhiseadusega, mis tuleneb selle normi vastuolust liidu õigusega. Eeskätt soovib Cour de cassation teada, kas ELTL artikliga 267 Prantsuse kohtutele tagatud vabadust esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimusi rikuvad menetlusnormid, mis esiteks on kehtestatud määruse nr 58‑1067 artikliga 23‑2 ja mis nõuavad, et kohus, kellele on esitatud väited, et seadusesäte on ühelt poolt vastuolus põhiseaduses tagatud õiguste ja vabadustega ning teiselt poolt vastuolus Prantsuse Vabariigi rahvusvaheliste kohustustega, teeks esmajärjekorras otsuse põhiseaduslikkuse küsimuse edasisaatmise kohta Conseil d’État’le või Cour de cassation’ile, et need omakorda otsustaksid Conseil constitutionnel’i poole pöördumise üle, ning teiseks on kehtestatud kõnesoleva määruse artikliga 23‑5, mis nõuab, et Conseil d’État või Cour de cassation, kui talle on niisugused väited esitatud, teeks esmajärjekorras otsuse põhiseaduslikkuse küsimuse Conseil constitutionnel’ile suunamise kohta. Sellega seoses leian ma, et esimese eelotsuse küsimuse raames tuleks käsitleda ka Prantsuse Vabariigi põhiseaduse artiklit 62, millele Cour de cassation oma eelotsusetaotlustes viitab ja mis sätestab, et Conseil constitutionnel’i otsuste peale ei saa edasi kaevata.
57. Minu arvates soovib Cour de cassation oma esimese küsimusega eelkõige teada, kas siseriikliku õigusega võib piirata siseriikliku kohtu vabadust esitada Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel eelotsusetaotlus.
A. Esimese eelotsuse küsimuse vastuvõetavus
58. Prantsusmaa valitsus vaidlustab esimese eelotsuse küsimuse vastuvõetavuse. Ta väidab, et see küsimus lähtub ilmselgelt väärast siseriikliku õiguse tõlgendusest, mistõttu see on puhthüpoteetiline. Komisjon ei vaidlusta esimese eelotsuse küsimuse vastuvõetavust, kuid väljendab kahtlust eelotsusetaotlustes kirjeldatud siseriikliku õiguse osas. Eeskätt leiab ta, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu edastatud informatsioonist ei nähtu selgelt Conseil constitutionnel’i teostatava põhiseaduslikkuse kontrolli ulatus.
59. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tõlgenda Euroopa Kohus eelotsusemenetluses siseriiklikke õigusnorme ega otsusta eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt neile normidele antud tõlgenduse õigsuse üle. Euroopa Kohus peab Euroopa Kohtu ja siseriiklike kohtute pädevuste jaotuse raames võtma arvesse eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt sõnastatud eelotsuse küsimuste faktilist ja õiguslikku konteksti.(20)
60. Eelotsusetaotlustest nähtub, et need lähtuvad eeldusest, et Prantsuse õigus, eelkõige määruse nr 58‑1067 artiklid 23‑2 ja 23‑5 ning Prantsuse Vabariigi põhiseaduse artikkel 62, piirab siseriiklike kohtute, sealhulgas eelotsusetaotluse esitanud kohtu vabadust pöörduda ELTL artikli 267 alusel Euroopa Kohtu poole ja otsustada siseriikliku sätte kooskõla üle liidu õigusega. Arvestades et põhikohtuasjades on kesksel kohal küsimus siseriikliku õiguse kookõlast liidu õigusega,(21) ei ole minu meelest esimene eelotsuse küsimus põhikohtuasjade lahendamisel ilmselgelt asjassepuutumatu.
61. Eeltoodut arvesse võttes tuleks esimene eelotsuse küsimus tunnistada vastuvõetavaks.
B. Sisulised küsimused
62. Kõigepealt märgiksin, et Euroopa Kohtul on juba olnud võimalus võtta seisukoht kohtuasjades, kus siseriiklikud õigusnormid piiravad siseriikliku kohtu võimalust esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimus ELTL artikli 267(22) alusel. Sellealastes otsustes on Euroopa Kohus alati otsustanud selliselt, et siseriiklikel kohtutel oleks võimalikult suur vabadus esitada Euroopa Kohtule küsimusi liidu õiguse kehtivuse ja tõlgendamise kohta. Niisiis meenutan vastuseks esimesele esitatud küsimusele Euroopa Kohtu väljakujunenud ja ühetaolist praktikat selles valdkonnas. Pealegi ei saa minu arvates mõjutada esimese küsimuse vastust asjaolu, et kõnesoleva seaduse eesmärk näib olevat anda eraõiguslikele isikutele täiendav menetlusõiguslik kaitse siseriikliku õiguse alusel.
63. ELL artikli 19 lõike 3 punkti b ja ELTL artikli 267 kohaselt on Euroopa Kohus pädev tegema liikmesriikide kohtute taotlusel eelotsuseid liidu õiguse tõlgendamise või liidu institutsioonide vastu võetud õigusaktide kehtivuse kohta.(23)
64. ELTL artikli 267 kohaselt Euroopa Kohtule antud pädevuse peamine eesmärk on tagada, et siseriiklikud kohtud kohaldaksid liidu õigust ühetaoliselt. Seda eesmärki järgivad Euroopa Kohus ja siseriiklikud kohtud koostöö vaimus(24) ning vastastikuse usalduse ja kohtutevahelise dialoogi alusel. ELL artiklis 19 ja ELTL artiklis 267 sätestatud eelotsusemenetlus on menetlusinstrument, mis on hädavajalik, et tagada liidu õiguse ühetaoline kohaldamine ja järgimine 27 liikmesriigi kõigis kohtutes.
65. ELTL artikli 267 sõnastusest nähtub selgelt, et Euroopa Kohtu pädevus on üsna laialdane ning et Euroopa Kohus, kes tegutseb koostöö vaimus, ei tunnista üldjuhul vastuvõetamatuks siseriiklike kohtute küsimusi, mis käsitlevad aluslepingute tõlgendamist või liidu institutsioonide õigusaktide kehtivust.
66. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eeldatakse, et liidu õiguse tõlgendamist puudutavad küsimused on asjakohased. Siseriikliku kohtu esitatud eelotsusetaotluse saab Euroopa Kohus jätta läbi vaatamata vaid siis, kui on ilmne, et liidu õiguse tõlgendamine, mida siseriiklik kohus palub, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele.(25) Lisaks tuleneb ELTL artiklist 267, et siseriiklikud kohtud võivad Euroopa Kohtusse pöörduda vaid juhul, kui tegemist on poolelioleva vaidlusega ja need kohtud peavad vastava menetluse raames tegema kohtuotsuse jõudu omava lahendi.(26) Ainult liikmesriigi kohus, kelle lahendada on vaidlus ja kes vastutab langetatava kohtuotsuse eest, on pädev tema menetluses oleva kohtuasja eripära arvestades hindama nii eelotsuse vajalikkust oma otsuse tegemiseks kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust.(27) Kui esitatud küsimused puudutavad liidu õiguse tõlgendamist, on järelikult Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud neile vastama.(28)
67. Siseriiklikel kohtutel, kelle otsuste peale saab siseriikliku õiguse järgi edasi kaevata, on vastavalt ELTL artikli 267 teisele lõigule vabadus hinnata, kas esineb vajadus esitada Euroopa Kohtule eelotsuse korras tõlgendamise taotlus, kui nende menetluses kerkib üles liidu õiguse küsimus; seevastu siseriiklikud kohtud, kelle otsuste peale ei saa siseriikliku õiguse järgi edasi kaevata, on ELTL artikli 267 kolmanda lõigu kohaselt kohustatud Euroopa Kohtusse pöörduma, kui nende menetluses oleva asja käigus kerkib üles selline küsimus.(29)
68. Kohtuotsusest Cilfit jt(30) nähtub selgelt, et siseriiklikud kohtud, kelle otsuse peale ei saa siseriikliku õiguse järgi edasi kaevata, on liidu õiguse küsimuse üleskerkimise korral kohustatud saatma küsimuse Euroopa Kohtusse, välja arvatud juhul, kui nad on tuvastanud, et üleskerkinud küsimus ei ole asjassepuutuv või et Euroopa Kohus on kõnesolevat liidu õigusnormi juba tõlgendanud või et liidu õiguse õige kohaldamine on niivõrd ilmselge, et põhjendatud kahtlus ei ole võimalik.(31)
69. Euroopa Kohus on kohtuotsuses Rheinmühlen-Düsseldorf(32) toonitanud, et siseriiklikel kohtutel on asja saatmiseks Euroopa Kohtusse kõige ulatuslikumad volitused, kui nad leiavad, et nende lahendada olevas asjas on tekkinud küsimusi, mis puudutavad liidu õigusnormi tõlgendamist või selle kehtivuse hindamist ning mille kohta nad peavad seisukoha võtma.(33) Lisaks on Euroopa Kohus otsustanud, et siseriikliku kohtu õigust Euroopa Kohtu poole pöörduda ei või põhimõtteliselt ära võtta siseriikliku õigusnormiga, mis teeb kõrgema astme kohtu hinnangu õigusküsimuses talle kohustuslikuks.(34) Sellega seoses otsustas Euroopa Kohus otsuses ERG jt,(35) et kohtul, kes ei tee otsuseid viimases kohtuastmes, peab olema vabadus esitada Euroopa Kohtule küsimusi, mis tal tekivad, eelõige juhul, kui ta leiab, et kõrgema astme kohtu antud õigusliku hinnangu tõttu tuleks tal teha kohtuotsus, mis on vastuolus liidu õigusega.
70. Euroopa Kohus rõhutas hiljuti otsuses Kücükdeveci(36) ELTL artikli 267 teise lõigu fakultatiivsust ja minu meelest ka kaalutlusruumi, mis on liikmesriikide kohtutel selle sätte kohaldamisel. Selle otsuse aluseks olnud kohtuasjas kerkis üles küsimus, kas siseriiklik kohus peab taotlema Euroopa Kohtult eelotsust liidu õiguse tõlgendamise kohta, enne kui ta saab jätta kohaldamata tema arvates sellega vastuolus oleva siseriikliku sätte, kui siseriikliku õiguse alusel saab eelotsusetaotluse esitanud kohus jätta siseriikliku sätte ainult siis kohaldamata, kui Bundesverfassungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi põhiseaduskohus) on eelnevalt tunnistanud selle sätte põhiseadusega vastuolus olevaks. Euroopa Kohus otsustas, et siseriiklik kohus, kes lahendab eraõiguslike isikute vahelist vaidlust, peab tagama liidu õiguse järgimise, jättes vajadusel kohaldamata iga sellega vastuolus oleva siseriikliku õigusnormi, sõltumata sellest, kas ta kasutab oma võimalust ELTL artikli 267 teises lõigus ette nähtud juhtudel taotleda Euroopa Kohtult eelotsust liidu õiguse tõlgendamise kohta.(37)
71. Lisaks otsustas Euroopa Kohus otsuses Mecanarte,(38) et ELTL artikliga 267 kehtestatud süsteemi kasulik mõju eeldab, et siseriiklikel kohtutel oleksid kõige ulatuslikumad volitused Euroopa Kohtusse pöördumiseks. Euroopa Kohus otsustas selles kohtuasjas – mida ma pean käesoleva kohtuasjaga küllalt sarnaseks –, et liidu õigusega seonduvat kohtuasja lahendav siseriiklik kohus, kes leiab, et siseriiklik säte on vastuolus põhiseadusega, ei ole ELTL artiklis 267 ette nähtud õigusest ja kohustusest esitada Euroopa Kohtule küsimusi liidu õiguse tõlgendamise või kehtivuse kohta ilma jäetud ega vabastatud seetõttu, et siseriikliku õigusnormi põhiseadusvastasuse tuvastamiseks on põhiseaduskohtusse pöördumine kohustuslik.(39) Mis puudutab küsimust, kas siseriiklik kohus võib eelotsusetaotlusest loobuda, kui siseriiklik õiguskord näeb ette vahendid siseriikliku sätte puuduste kõrvaldamiseks, siis on Euroopa Kohus otsustanud, et ELTL artikli 267 teise lõigu kohane siseriikliku kohtu kaalutlusõigus hõlmab ka küsimuse, millises menetlusstaadiumis tuleks Euroopa Kohtule eelotsuse küsimus esitada. Järelikult asjaolu, et siseriikliku õigussüsteemi raames saab liidu õiguse rikkumise kõrvaldada, ei riiva kuidagi ELTL artikli 267 teise lõigu kohast siseriikliku kohtu kaalutlusõigust.
72. Seetõttu olen arvamusel, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb selgelt, et liidu õiguse kasulik mõju oleks pärsitud, kui kohustuslik põhiseaduskohtusse pöördumine võiks piirata ELTL artikli 267 teise lõigu kohast kõigi siseriiklike kohtute autonoomset pädevust esitada nende menetluses olevates kohtuasjades Euroopa Kohtule küsimusi liidu õiguse tõlgendamise või kehtivuse kohta.
73. Kui siseriiklik õigus piirab siseriiklike kohtute kaalutlusõigust esitada ELTL artikli 267 kohaselt Euroopa Kohtule eelotsuse küsimusi, tuleb minu arvates kohaldada ülimuslikkuse põhimõtet, mis on liidu õiguse nurgakivi. Seda põhimõtet on hiljuti meenutatud deklaratsioonides, mis on lisatud 13. detsembril 2007 alla kirjutatud Lissaboni lepingu vastu võtnud valitsustevahelise konverentsi lõppaktile.(40)
74. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et siseriiklik kohus, kes on kutsutud oma pädevuse piires kohaldama liidu õigusnorme, on kohustatud tagama nende normide täieliku õigusmõju, jättes vajaduse korral omal algatusel kohaldamata mis tahes siseriikliku õigusakti sätte, mis on vastuolus liidu õigusega, isegi kui siseriiklik õigusakt on hilisem, ilma et ta peaks taotlema või ootama nende sätete eelnevat tühistamist seadusandlikul teel või muu põhiseadusliku menetluse kaudu.(41)
75. Minu arvates on ELTL artikkel 267 liikmesriikide õiguskordade lahutamatu osa ja ülimuslik siseriiklike õigusnormide suhtes, kui need on selle artikliga vastuolus. Iga kohus võib ja peab ELTL artiklit 267 täiel määral kohaldama ning vastuolu korral selle artikli ja siseriikliku õigusnormi vahel jätma oma äranägemisel tema menetluses olevas kohtuasjas sellise siseriikliku õigusnormi vajadusel kohaldamata.
76. Veel olgu toonitatud, et peale selle, et siseriiklikel kohtutel on nende menetletavates asjades ELTL artikli 267 teise lõigu kohaselt kaalutlusõigus seoses Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamisega ning seda kaalutlusõigust ei või siseriiklike meetmetega piirata, on Euroopa Kohtu eelotsus neile kohtutele põhikohtuasja lahendamisel siduv.(42) Eespool viidatud kohtuotsuses Simmenthal otsustas Euroopa Kohus, et eelotsusemenetluse kasulik mõju kahaneks, kui siseriiklikul kohtul oleks takistatud vahetult kohaldada liidu õigust kooskõlas Euroopa Kohtu otsuse või praktikaga. Seetõttu leian, et vastuolu korral eelotsusetaotluse kohta tehtud Euroopa Kohtu otsuse ja siseriikliku kohtu, sealhulgas põhiseaduskohtu otsuse vahel on siseriiklik kohus vastavalt liidu õiguse ülimuslikkusele kohustatud kohaldama Euroopa Kohtu otsust ja jätma sellega vastuolus oleva siseriikliku kohtu otsuse kohaldamata.(43)
77. Arvestades eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud siseriiklikku õiguslikku raamistikku, eelkõige esmatähtsat põhiseaduslikkuse küsimust käsitlevaid õigusnorme, olen seisukohal, et ELTL artikliga 267 on vastuolus sellised õigusnormid, nagu määruse nr 58‑1067 artikli 23‑2 teine lõik ja artikli 23‑5 teine lõik, selles osas, milles need panevad kohtutele kohustuse esmajärjekorras otsustada neile esitatud põhiseaduslikkuse küsimuse Conseil constitutionnel’ile edasisaatmise üle, kui see küsimus käsitleb siseriikliku õigusnormi vastuolu Prantsuse Vabariigi põhiseadusega, mis tuleneb selle õigusnormi vastuolust liidu õigusega.
VII. Ettepanek
78. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Cour de cassation’i esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. ELTL artikliga 67 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määruse (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad), artiklitega 20 ja 21 on vastuolus niisugune regulatsioon, nagu tuleneb Prantsuse kriminaalmenetluse seadustiku artikli 78-2 neljandast lõigust, mis sätestab, et „esimeses lõigus sätestatud korras võib seaduses ette nähtud dokumentide omamise, kaasaskandmise ja esitamise kohustuse täitmiseks samuti kontrollida isikuid alal, mis jääb Prantsusmaa ja 19. juunil 1990 Schengenis allakirjutatud konventsiooni osalisriikide maismaapiiri ja sealt 20 kilomeetri kaugusel oleva piirjoone vahele, ning määrusega kinnitatud rahvusvahelisele transpordile avatud sadama, lennujaama, rongijaama või bussijaama aladel, mis on avalikkusele ligipääsetavad. Rahvusvahelisel liinil sõitvas rongis võib kontrolli teostada liinilõigul, mis jääb piiri ja sellest üle 20 kilomeetri kaugusel asuva esimese peatuse vahele. Rahvusvahelisel liinil sõitvas rongis, mis osutab eriomast transporditeenust, võib kontrolli teostada ka eelnimetatud peatuse ja sellest kuni järgneva 50 kilomeetri kaugusel asuva peatuse vahel. Need raudteeliinid ja peatused kinnitatakse ministri määrusega. Kui tegemist on maanteelõiguga, mis algab käesoleva lõigu esimeses lauses osutatud alalt ja esimene teemaksupunkt jääb 20 kilomeetri piirjoonest kaugemale, võib kuni sellise esimese teemaksupunktini kontrolli teostada ka parkimisalal, teemaksupunkti asukohas ja külgneval parkimisalal. Käesolevas sättes silmas peetud teemaksupunktid kinnitatakse määrusega.”
2. Arvestades eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud siseriiklikku õiguslikku raamistikku, eelkõige esmatähtsat põhiseaduslikkuse küsimust käsitlevaid õigusnorme, on ELTL artikliga 267 vastuolus sellised õigusnormid, nagu Conseil constitutionnel’i seadust käsitleva 7. novembri 1958. aasta määruse nr 58-1067, mida on muudetud 10. detsembri 2009. aasta seadusega nr 2009-1523, artikli 23‑2 teine lõik ja artikli 23‑5 teine lõik, selles osas, milles need panevad kohtutele kohustuse esmajärjekorras otsustada neile esitatud põhiseaduslikkuse küsimuse Conseil constitutionnel’ile edasisaatmise üle, kui see küsimus käsitleb siseriikliku õigusnormi vastuolu Prantsuse Vabariigi põhiseadusega, mis tuleneb selle õigusnormi vastuolust liidu õigusega.