STANDPUNTBEPALING VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. MAZÁK
van 7 juni 2010 1(1)
Gevoegde zaken C‑188/10 en C‑189/10
Aziz Melki en Sélim Abdeli
[verzoeken van de Cour de cassation (Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Algemene beginselen van Unierecht – Verplichte voorafgaande aanhangigmaking bij Conseil constitutionnel wanneer vermeende strijdigheid van bepaling van nationaal recht met grondwet gevolg is van strijdigheid van deze bepaling met Unierecht – Geen gevolgen voor mogelijkheid of verplichting tot verwijzing naar Hof krachtens artikel 267 VWEU – Voorrang van Unierecht boven nationaal recht – Vrij verkeer van personen – Geen personencontroles aan binnengrenzen – Artikelen 67 VWEU en 72 VWEU – Verordening (EG) nr. 562/2006 – Artikelen 20 en 21”
I – Inleiding
1. De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de artikelen 67 VWEU en 267 VWEU. De eerste vraag van de Cour de cassation (Frankrijk) betreft de verenigbaarheid met artikel 267 VWEU van de Franse organieke wet nr. 2009‑1523 van 10 december 2009 inzake de toepassing van artikel 61‑1 van de grondwet van de Franse Republiek, die de „prioritaire grondwettigheidsvraag” invoert op grond van voormeld artikel 61‑1. Dit nieuwe mechanisme is er gekomen naar aanleiding van een op 1 maart 2010 in werking getreden hervorming van de grondwet, die een toezicht a posteriori op de grondwettigheid van wettelijke bepalingen instelt. De Cour de cassation verzoekt het Hof te preciseren of artikel 267 VWEU zich verzet tegen de artikelen 23‑2 en 23‑5 van beschikking nr. 58‑1067 van 7 november 1958 houdende organieke wet op de Conseil constitutionnel, zoals gewijzigd bij organieke wet nr. 2009‑1523 (hierna: „beschikking nr. 58‑1067”), die bepalen dat de nationale rechter met voorrang uitspraak moet doen over de toezending aan de Conseil constitutionnel van de hem voorgelegde grondwettigheidsvraag, voor zover met deze vraag aan de orde wordt gesteld dat een bepaling van nationaal recht onverenigbaar is met de grondwet van de Franse Republiek wegens strijdigheid van deze bepaling met het Unierecht.
2. De tweede vraag betreft de verenigbaarheid met artikel 67 VWEU, dat bepaalt dat er aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht, van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale (Frans wetboek van strafvordering), volgens hetwelk de aangewezen politieautoriteiten de identiteit van eenieder kunnen controleren in met name het gebied gevormd door de landsgrens van Frankrijk met de staten die partij zijn bij de op 19 juni 1990 te Schengen ondertekende overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 19; hierna: „op 19 juni 1990 te Schengen ondertekende overeenkomst”) en een lijn die op twintig kilometer daar vandaan is getrokken.
II – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
3. In artikel 20 van verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB L 105, blz. 1), is bepaald:
„De binnengrenzen kunnen op iedere plaats worden overschreden zonder dat personen, ongeacht hun nationaliteit, worden gecontroleerd.”
4. Artikel 21 van die verordening, getiteld „Controles binnen het grondgebied”, luidt:
„De afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen doet geen afbreuk aan:
a) de uitoefening van de politiebevoegdheid door de bevoegde instanties van de lidstaten overeenkomstig de nationale wetgeving, voor zover de uitoefening van die bevoegdheid niet hetzelfde effect heeft als grenscontroles; dit geldt ook in de grensgebieden. Voor de toepassing van de eerste zin kan met name niet worden gesteld dat de uitoefening van de politiebevoegdheid hetzelfde effect heeft als de uitoefening van grenscontroles wanneer de politiële maatregelen:
i) niet grenstoezicht tot doel hebben;
ii) gebaseerd zijn op algemene politie-informatie en -ervaring met betrekking tot mogelijke bedreigingen van de openbare veiligheid en met name bedoeld zijn ter bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit;
iii) worden gepland en uitgevoerd op een manier die duidelijk verschilt van de systematische controles van personen aan de buitengrenzen;
iv) op basis van controles ter plaatse worden uitgevoerd;
b) de uitoefening van de veiligheidscontroles bij personen door de overeenkomstig de wetgeving van elke lidstaat bevoegde instanties, de verantwoordelijke instanties in de havens of luchthavens of de vervoersondernemingen, voor zover deze controles ook worden verricht bij personen die binnen de lidstaat reizen;
c) de mogelijkheid voor de lidstaten om personen wettelijk te verplichten in het bezit te zijn van bepaalde titels of documenten en deze bij zich te dragen;
d) de verplichting van de onderdanen van derde landen om hun aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat te melden overeenkomstig artikel 22 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst.”
5. Artikel 37 van die verordening, getiteld „Informatieverstrekking door de lidstaten”, bepaalt:
„De lidstaten stellen de Commissie uiterlijk op 26 oktober 2006 in kennis van hun nationale bepalingen met betrekking tot artikel 21, sub c en d [...].
Deze door de lidstaten verstrekte informatie wordt gepubliceerd in de C-reeks van het Publicatieblad van de Europese Unie.”
6. Overeenkomstig artikel 37 van verordening nr. 562/2006 heeft de Franse Republiek kennisgegeven van de volgende tekst over de uit artikel 21, sub c, van die verordening voortvloeiende verplichting om in het bezit te zijn van titels en documenten en deze bij zich te dragen:
„De Franse wetgeving voorziet in deze verplichting op grond van artikel L.611‑1 van het wetboek betreffende het binnenkomen en het verblijf van vreemdelingen en betreffende het asielrecht (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, CESEDA), dat bepaalt dat los van of na een identiteitscontrole, personen met een vreemde nationaliteit op verzoek van officieren van gerechtelijke politie en onder toezicht van deze laatste, van agenten en hulpagenten van gerechtelijke politie, titels of documenten moeten kunnen voorleggen waarmee zij op het Franse grondgebied mogen reizen en verblijven.”(2)
B – Nationaal recht
7. Artikel 61‑1 van de grondwet van de Franse Republiek luidt:
„Wanneer in een bij een rechter aanhangig geschil wordt aangevoerd dat een wettelijke bepaling afbreuk doet aan de door de grondwet gewaarborgde rechten en vrijheden, kan deze vraag door de Conseil d’État of de Cour de cassation, die binnen een bepaalde termijn uitspraak doen, worden verwezen naar de Conseil constitutionnel.
Een organieke wet stelt de voorwaarden voor de toepassing van het onderhavige artikel vast.”
8. Artikel 62 van de grondwet van de Franse Republiek bepaalt:
„Een bepaling die op grond van artikel 61 ongrondwettig is verklaard, kan niet worden afgekondigd of uitgevoerd.
Een bepaling die op grond van artikel 61‑1 ongrondwettig is verklaard, wordt ingetrokken vanaf de datum van bekendmaking van de beslissing van de Conseil constitutionnel of een latere in die beslissing bepaalde datum. De Conseil constitutionnel stelt vast onder welke voorwaarden en binnen welke grenzen de door de bepaling gesorteerde effecten ter discussie kunnen worden gesteld.
Tegen de beslissingen van de Conseil constitutionnel staan geen rechtsmiddelen open. Zij zijn verbindend voor de overheid en voor alle bestuurlijke en rechterlijke instanties.”
9. In artikel 88‑1 van de grondwet van de Franse Republiek is bepaald:
„De Republiek is lid van de Europese Unie, die bestaat uit staten die vrij ervoor hebben gekozen om bepaalde van hun bevoegdheden krachtens het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, zoals die volgen uit het op 13 december 2007 te Lissabon ondertekende verdrag, gemeenschappelijk uit te oefenen.”
10. Artikel 1 van organieke wet nr. 2009‑1523 luidt:
„Na hoofdstuk II van titel II van beschikking nr. 58‑1067 van 7 november 1958 houdende organieke wet op de Conseil constitutionnel, wordt het volgende hoofdstuk II bis ingevoerd:
Hoofdstuk II bis
Prioritaire grondwettigheidsvraag
Deel 1
Bepalingen die van toepassing zijn voor de rechters die ressorteren onder de Conseil d’État of de Cour de cassation
Artikel 23‑1. – Voor de rechters die ressorteren onder de Conseil d’État of de Cour de cassation is het middel dat een wettelijke bepaling afbreuk doet aan de door de grondwet gewaarborgde rechten en vrijheden, slechts ontvankelijk indien het in een afzonderlijk, gemotiveerd document wordt gebracht. Dat middel kan voor het eerst in hoger beroep worden opgeworpen. Het kan niet ambtshalve worden opgeworpen. [...]
Artikel 23‑2. – De rechter doet onverwijld bij met redenen omklede beslissing uitspraak over de toezending van de prioritaire grondwettigheidsvraag aan de Conseil d’État of de Cour de cassation. Die toezending vindt plaats indien aan de volgende voorwaarden is voldaan:
1. de bestreden bepaling is van toepassing op het geschil of op de procedure, of vormt de basis van de vervolging;
2. zij is niet reeds verenigbaar met de grondwet verklaard in de motivering en het dictum van een beslissing van de Conseil constitutionnel, behoudens gewijzigde omstandigheden;
3. de vraag is ernstig.
De rechter moet, wanneer bij hem middelen worden aangevoerd waarin de verenigbaarheid van een wettelijke bepaling met de door de grondwet gewaarborgde rechten en vrijheden en met de internationale verplichtingen van Frankrijk wordt betwist, in ieder geval met voorrang uitspraak doen over de toezending van de grondwettigheidsvraag aan de Conseil d’État of de Cour de cassation.
De beslissing tot toezending van de vraag wordt binnen acht dagen vanaf de uitspraak ervan, samen met de memories of de conclusies van de partijen, aan de Conseil d’État of de Cour de cassation gestuurd. Zij is niet vatbaar voor hoger beroep. De weigering van toezending van de vraag kan pas worden betwist naar aanleiding van een hoger beroep tegen de beslissing waarbij het geschil geheel of gedeeltelijk wordt beslecht.
[...]
Deel 2
Bepalingen die van toepassing zijn voor de Conseil d’État en de Cour de cassation
Artikel 23‑4 – Binnen drie maanden vanaf de ontvangst van de toezending bedoeld in artikel 23‑2 of artikel 23‑1, laatste alinea, doet de Conseil d’État of de Cour de cassation uitspraak over de verwijzing van de prioritaire grondwettigheidsvraag naar de Conseil constitutionnel. Die verwijzing vindt plaats wanneer aan de voorwaarden van artikel 23‑2, punten 1 en 2, is voldaan en de vraag nieuw of ernstig is.
Artikel 23‑5 – Het middel dat een wettelijke bepaling afbreuk doet aan de door de grondwet gewaarborgde rechten en vrijheden, kan worden opgeworpen, ook voor het eerst in cassatie, in een bij de Conseil d’État of de Cour de cassation aanhangig geschil. Het middel is slechts ontvankelijk indien het in een afzonderlijke, gemotiveerde memorie wordt gebracht. Het kan niet ambtshalve worden opgeworpen.
De Conseil d’État of de Cour de cassation moeten, wanneer bij hen middelen worden aangevoerd waarin de verenigbaarheid van een wettelijke bepaling met de door de grondwet gewaarborgde rechten en vrijheden en met de internationale verplichtingen van Frankrijk wordt betwist, in ieder geval met voorrang uitspraak doen over de verwijzing van de grondwettigheidsvraag naar de Conseil constitutionnel.
De Conseil d’État of de Cour de cassation dient binnen drie maanden vanaf de indiening van het middel uitspraak te doen. De prioritaire grondwettigheidsvraag wordt aan de Conseil constitutionnel voorgelegd wanneer aan de voorwaarden van artikel 23‑2, punten 1 en 2, is voldaan en de vraag nieuw of ernstig is.
Wanneer de Conseil constitutionnel is aangezocht, schorsen de Conseil d’État of de Cour de cassation de behandeling van de zaak totdat de Conseil constitutionnel uitspraak heeft gedaan.
[...]”
11. Artikel L.611‑1 van de CESEDA bepaalt:
„Los van een identiteitscontrole moeten personen met een vreemde nationaliteit op verzoek van officieren van gerechtelijke politie en, onder toezicht van deze laatste, van de agenten en hulpagenten van gerechtelijke politie vermeld in de artikelen 20 en 21, punt 1, van de code de procédure pénale, de titels of documenten kunnen voorleggen waarmee zij in Frankrijk mogen reizen of verblijven.
Na een identiteitscontrole op basis van de artikelen 78‑1, 78‑2 en 78‑2-1 van de code de procédure pénale, kunnen personen met een vreemde nationaliteit ook gehouden zijn de in bovenstaande alinea bedoelde titels en documenten voor te leggen.”
12. In artikel 78‑1 van de code de procédure pénale is bepaald:
„Op de toepassing van de in het onderhavige hoofdstuk bepaalde voorschriften wordt toezicht gehouden door de in de artikelen 12 en 13 vermelde rechterlijke instanties.
Eenieder die zich op het nationale grondgebied bevindt, moet instemmen met een identiteitscontrole die wordt verricht onder de voorwaarden en door de politieautoriteiten bedoeld in de volgende artikelen.”
13. Artikel 78‑2, eerste tot en met derde alinea, van de code de procédure pénale luidt:
„De officieren van gerechtelijke politie en, onder toezicht van deze laatste, de agenten en hulpagenten van gerechtelijke politie vermeld in de artikelen 20 en 21‑1, kunnen eenieder verzoeken om zijn identiteit met behulp van elk middel aan te tonen wanneer er een of meer waarschijnlijke redenen bestaan om te vermoeden dat:
– de betrokkene een strafbaar feit heeft gepleegd of gepoogd heeft te plegen;
– de betrokkene zich voorbereidt op het plegen van een misdrijf;
– de betrokkene nuttige inlichtingen voor het onderzoek naar een misdrijf kan verstrekken;
– of dat een rechterlijke instantie een onderzoek naar de betrokkene heeft gelast.
Op schriftelijk verzoek van de procureur van de Republiek kan, voor het onderzoek en de vervolging van door hem gepreciseerde strafbare feiten, de identiteit van eenieder op dezelfde wijze ook worden gecontroleerd op de plaatsen en in het tijdvak die door deze magistraat worden bepaald. Wanneer bij de identiteitscontrole andere strafbare feiten aan het licht komen dan die waarop het verzoek van de procureur van de Republiek betrekking had, is dit geen grond voor nietigheid van de incidentele procedures.
De identiteit van eenieder, ongeacht zijn gedrag, kan op de in de eerste alinea bepaalde wijze ook worden gecontroleerd ter voorkoming van een aantasting van de openbare orde, met name van de veiligheid van personen of goederen.”
14. Artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale bepaalt:
„Binnen een gebied gevormd door de landsgrens van Frankrijk met de staten die partij zijn bij de op 19 juni 1990 te Schengen ondertekende overeenkomst en een lijn die op 20 kilometer daar vandaan is getrokken, alsook in voor het publiek toegankelijke zones in bij besluit aangewezen havens, luchthavens en trein- en busstations die voor internationaal vervoer openstaan, kan de identiteit van eenieder eveneens op de in de eerste alinea bepaalde wijze worden gecontroleerd teneinde de naleving van de verplichtingen ter zake van het houden, het dragen en het tonen van de bij wet voorziene titels en documenten te verifiëren. Wanneer deze controle plaatsvindt in een trein die een internationale verbinding verzorgt, kan deze worden verricht op het gedeelte van het traject tussen de grens en de eerste halte die zich op meer dan 20 kilometer van de grens bevindt. Op spoorlijnen die een internationale verbinding verzorgen en bijzondere kenmerken vertonen op het punt van de haltes die zij aandoen, kan de controle evenwel ook worden verricht tussen deze halte en een halte die zich binnen de volgende 50 kilometer bevindt. Deze lijnen en haltes worden bij ministerieel besluit aangewezen. Wanneer een snelwegtracé begint in het gebied genoemd in de eerste volzin van de onderhavige alinea en het eerste tolstation zich buiten de 20 kilometerlijn bevindt, kan de controle bovendien plaatsvinden tot aan dit eerste tolstation op de parkeerplaatsen alsook bij dit tolstation en de aangrenzende parkeerplaatsen. De door deze bepaling betroffen tolstations worden bij besluit aangewezen. Wanneer bij de identiteitscontrole een ander strafbaar feit dan de niet-nakoming van voormelde verplichtingen aan het licht komt, is dit geen grond voor nietigheid van de incidentele procedures.”
III – Feiten
15. Melki en Abdeli, die beiden de Algerijnse nationaliteit hebben en onrechtmatig in Frankrijk verblijven, zijn op basis van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale aan een politiecontrole onderworpen in het gebied gevormd door de landsgrens van Frankrijk met België en een lijn die twintig kilometer daar vandaan is getrokken. Op 23 maart 2010 heeft de préfet du Nord van de Franse Republiek Melki en Abdeli respectievelijk een besluit houdende verwijdering van het Franse grondgebied en een beslissing hen in bewaring te houden in ruimten die niet onder de bevoegdheid van het gevangeniswezen vallen, betekend.
16. Melki en Abdeli hebben beiden bij de juge des libertés et de la détention, waarbij de préfet een verzoek tot verlenging van die bewaring had ingediend, een memorie neergelegd waarin zij een prioritaire grondwettigheidsvraag opwerpen. Zij hebben beiden gesteld dat artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale afbreuk doet aan de door de grondwet van de Franse Republiek gewaarborgde rechten en vrijheden. Bij twee beschikkingen van 25 maart 2010 heeft de juge des libertés et de la détention de toezending aan de Cour de cassation van de volgende vraag gelast:
„Doet artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale afbreuk aan de rechten en vrijheden die door de grondwet van de Franse Republiek worden gewaarborgd?”
17. De juge des libertés et de la détention heeft ook de verlenging van de bewaring van Melki en Abdeli voor veertien dagen gelast.
18. Volgens de verwijzende rechter beroepen Melki en Abdeli zich op artikel 88‑1 van de grondwet van de Franse Republiek ter ondersteuning van hun stelling dat artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale in strijd is met deze grondwet. Zij geven te kennen dat de verplichtingen die uit het Verdrag van Lissabon volgen, waaronder die betreffende het vrije verkeer van personen, in het licht van artikel 88‑1 van deze grondwet van constitutionele orde zijn en dat artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale, dat controles aan de grenzen van Frankrijk met de lidstaten toestaat, in strijd is met het beginsel van het vrije verkeer van personen zoals neergelegd in artikel 67 VWEU, waarin is bepaald dat de Unie ervoor zorgt dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht.
IV – Prejudiciële verwijzing
19. In zijn verzoeken om een prejudiciële beslissing zet de verwijzende rechter in de eerste plaats uiteen dat uit artikel 23‑2 van beschikking nr. 58‑1067 volgt dat de feitenrechter geen uitspraak mag doen over de verenigbaarheid van een wettelijke bepaling met internationale verdragen(3) alvorens de grondwettigheidsvraag toe te zenden. Bovendien bepaalt artikel 62 van de grondwet van de Franse Republiek dat tegen de beslissingen van de Conseil constitutionnel geen rechtsmiddelen openstaan en dat die beslissingen verbindend zijn voor de openbare macht en voor alle bestuurlijke en rechterlijke instanties. Volgens de Cour de cassation heeft de feitenrechter derhalve als gevolg van de werking van organieke wet nr. 2009‑1523 niet de mogelijkheid een prejudiciële vraag aan het Hof te stellen alvorens de grondwettigheidsvraag toe te zenden. Indien de Conseil constitutionnel oordeelt dat de bestreden wettelijke bepaling verenigbaar is met het Unierecht, kan hij zich bovendien na deze beslissing niet langer met een prejudiciële vraag tot het Hof wenden. Volgens de bewoordingen van artikel 23‑5 van beschikking nr. 58‑1067, kan de Cour de cassation in dat geval evenmin tot een dergelijke aanhangigmaking overgaan, in weerwil van de dwingende bepalingen van artikel 267 VWEU, en evenmin uitspraak doen over de verenigbaarheid van deze bepaling met het Unierecht.
20. In de tweede plaats stelt de Cour de cassation de verenigbaarheid van de bepalingen van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale met artikel 67 VWEU aan de orde. Volgens de verwijzende rechter neemt artikel 67 VWEU niet de afwijking van het beginsel van vrij verkeer over die volgt uit het voorbehoud ter zake van de openbare orde of de nationale veiligheid zoals opgenomen in de op 19 juni 1990 te Schengen ondertekende overeenkomst.
21. Daarop heeft de Cour de cassastion het Hof bij twee verzoeken van 16 april 2010 de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Verzet artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat op 13 december 2007 te Lissabon is ondertekend, zich tegen een wettelijke regeling zoals vervat in de artikelen 23‑2, tweede alinea, en 23‑5, tweede alinea, van beschikking nr. 58‑1067 [...], doordat zij de rechters verplicht met voorrang uitspraak te doen over de toezending van de hun voorgelegde grondwettigheidsvraag aan de Conseil constitutionnel wanneer deze vraag is gestoeld op de onverenigbaarheid van een bepaling van nationaal recht met de grondwet wegens de strijdigheid van deze bepaling met het recht van de Unie?
2) Verzet artikel 67 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat op 13 december 2007 te Lissabon is ondertekend, zich tegen een wettelijke regeling zoals vervat in artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale, die erin voorziet dat ‚[b]innen een gebied gevormd door de landsgrens van Frankrijk met de staten die partij zijn bij de op 19 juni 1990 te Schengen ondertekende overeenkomst en een lijn die op 20 kilometer daar vandaan is getrokken, alsook in voor het publiek toegankelijke zones in bij besluit aangewezen havens, luchthavens en trein- en busstations die voor internationaal vervoer openstaan, kan de identiteit van eenieder eveneens op de in de eerste alinea bepaalde wijze worden gecontroleerd teneinde de naleving van de verplichtingen ter zake van het houden, het dragen en het tonen van de bij wet voorziene titels en documenten te verifiëren. Wanneer deze controle plaatsvindt in een trein die een internationale verbinding verzorgt, kan deze worden verricht op het gedeelte van het traject tussen de grens en de eerste halte die zich op meer dan 20 kilometer van de grens bevindt. Op spoorlijnen die een internationale verbinding verzorgen en bijzondere kenmerken vertonen op het punt van de haltes die zij aandoen, kan de controle evenwel ook worden verricht tussen deze halte en een halte die zich binnen de volgende 50 kilometer bevindt. Deze lijnen en haltes worden bij ministerieel besluit aangewezen. Wanneer een snelwegtracé begint in het gebied genoemd in de eerste volzin van de onderhavige alinea en het eerste tolstation zich buiten de 20 kilometerlijn bevindt, kan de controle bovendien plaatsvinden tot aan dit eerste tolstation op de parkeerplaatsen alsook bij dit tolstation en de aangrenzende parkeerplaatsen. De door deze bepaling betroffen tolstations worden bij besluit aangewezen’?”
22. Bij beschikking van de president van het Hof van 20 april 2010 zijn de zaken C‑188/10 en C‑189/10 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
23. In haar verzoeken om een prejudiciële beslissing heeft de Cour de cassation het Hof verzocht om met spoed uitspraak te doen.
24. Bij beschikking van de president van het Hof van 12 mei 2010 is beslist om de onderhavige zaken te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 23 bis van het Statuut van het Hof van Justitie en artikel 104 bis, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
25. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Melki en Abdeli, de Franse, de Belgische, de Tsjechische, de Duitse, de Griekse, de Nederlandse, de Poolse en de Slowaakse regering en de Commissie. Allen behalve de Slowaakse regering hebben ter terechtzitting van 2 juni 2010 mondelinge opmerkingen gemaakt.
V – Tweede prejudiciële vraag
26. Ik ben van mening dat eerst moet worden ingegaan op de tweede prejudiciële vraag. Het antwoord op de eerste vraag kan immers worden gevonden in de vaste rechtspraak van het Hof ter zake, terwijl de tweede vraag in een bepaald opzicht nieuw is.
A – Ontvankelijkheid van de tweede prejudiciële vraag
27. De Franse regering betwist de ontvankelijkheid van de tweede prejudiciële vraag. In dit verband betoogt zij dat het geschil ten gronde, in het kader waarvan de juge des libertés et de la détention uitspraak heeft gedaan over de verenigbaarheid van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale met het Unierecht, is beëindigd.(4) Zo is de enige nog lopende procedure die welke voortvloeit uit de toezending van een prioritaire grondwettigheidsvraag aan de Cour de cassation met het oog op een uitspraak van die rechter over een eventuele toezending van de vraag aan de Conseil constitutionnel. Bij beslissing nr. 2010‑605 DC van 12 mei 2010 heeft de Conseil constitutionnel zijn rechtspraak bevestigd dat het toezicht op de naleving van het internationale recht of het Unierecht geen deel uitmaakt van het grondwettigheidstoezicht, zodat hij daarvoor niet bevoegd is. In die omstandigheden is de Franse regering van mening dat de vraag of artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale verenigbaar is met artikel 67 VWEU, irrelevant is in het kader van de enige nog lopende procedure, te weten die voor de Cour de cassation. Bijgevolg is het antwoord van het Hof op de tweede vraag van de Cour de cassation nutteloos. Die vraag is dan ook niet-ontvankelijk.
28. Opgemerkt moet worden dat het betoog van de Franse regering dat de tweede vraag niet-ontvankelijk is, is gebaseerd op haar uitlegging van het nationale recht volgens welke het toezicht op de naleving van het Unierecht geen deel uitmaakt van het grondwettigheidstoezicht(5) en dus niet tot de bevoegdheid van de Conseil constitutionnel behoort. In dit verband baseert de Franse regering zich met name op beslissing nr. 2010‑605 DC van 12 mei 2010.
29. Gelet op de verwijzingen in de verwijzingsbeslissingen naar de artikelen 23‑2 en 23‑5 van beschikking nr. 58‑1067, die niet alleen voorzien in middelen die de verenigbaarheid van een wettelijke bepaling met de door de grondwet van de Franse Republiek gewaarborgde rechten en vrijheden betwisten, maar ook in middelen die de verenigbaarheid van een wettelijke bepaling met de internationale verplichtingen van de Franse Republiek en dus met het Unierecht betwisten, ben ik van mening dat niet duidelijk uit het dossier voor het Hof blijkt dat de tweede prejudiciële vraag van de Cour de cassation irrelevant is in het kader van de bij die rechter aanhangige procedure over de ontvankelijkheid van de prioritaire grondwettigheidsvraag. Het lijkt erop dat beslissing nr. 2010‑605 DC van 12 mei 2010 de artikelen 23‑2 en 23‑5 van beschikking nr. 58‑1067 uitlegt, maar dat die beslissing de bewoordingen van die bepalingen niet heeft gewijzigd.
30. Mijns inziens is de tweede vraag dan ook ontvankelijk.
B – Ten gronde
31. Verzoekers in het hoofdgeding zijn van mening dat verordening nr. 562/2006 geen onderscheid maakt tussen burgers van de lidstaten en burgers van derde landen die vrij het grondgebied van de Unie kunnen binnenkomen en verlaten. Zij merken op dat de artikelen 67 VWEU en 77 VWEU niet voorzien in beperkingen van of uitzonderingen op die vrijheid en bepalen dat er aan de binnengrenzen gewoon geen controle mag zijn, zonder dat zij omstandigheden van enigerlei aard vermelden waaronder de mogelijkheid van controle opnieuw wordt ingevoerd. Volgens verzoekers in het hoofdgeding is artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale op zich in strijd met die vrijheid, aangezien uitsluitend „teneinde de naleving van de verplichtingen ter zake van het houden, het dragen en het tonen van de bij wet voorziene titels en documenten te verifiëren”, controles worden verricht. Volgens hen kunnen op basis van die bepaling systematische identiteitscontroles worden ingevoerd in de grensgebieden van Frankrijk, en dus aan de binnengrenzen van de Unie. Overigens wordt artikel 78‑2, van de code de procédure pénale ook in die zin toegepast door de Franse rechters. Voorts zijn de mogelijke controles aan de binnengrenzen in de duidelijk in de artikelen 23 tot en met 25 van verordening nr. 562/2006 gedefinieerde uitzonderlijke gevallen, niet dezelfde als die waarin de Franse wettelijke regeling voorziet.
32. De Franse regering merkt op dat de aan de orde zijnde bepalingen om te beginnen worden gerechtvaardigd door het bestaan van een aanzienlijke vloed van mensen op doorreis. Met name om een doeltreffende bestrijding van illegale immigratie te waarborgen, moeten de nationale politieautoriteiten in het betrokken gebied dus kunnen verifiëren of deze mensen in het bezit zijn van de bij wet voorziene documenten. Krachtens artikel L.611‑1 van de CEDESA moeten personen met een vreemde nationaliteit immers de titels of documenten kunnen voorleggen waarmee zij in Frankrijk mogen reizen of verblijven. Bovendien worden de aan de orde zijnde bepalingen gerechtvaardigd door de noodzaak om een specifiek soort criminaliteit in de doorreisgebieden en in de omgeving van de grenzen te bestrijden. Volgens de Franse regering verschillen de politiecontroles op grond van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale in een gebied van twintig kilometer vanaf de grens duidelijk van het grenstoezicht. In de eerste plaats beogen die controles de identiteit van een persoon te controleren teneinde het plegen van strafbare feiten of van verstoringen van de openbare orde te voorkomen of de plegers van strafbare feiten op te sporen. In de tweede plaats zijn zij gebaseerd op algemene politie-informatie en ‑ervaring, waaruit het bijzondere nut van controles in dat gebied is gebleken. In de derde plaats worden zij gepland en uitgevoerd op een manier die duidelijk verschilt van de systematische controles van personen aan de buitengrenzen. Die controles hebben immers geen van de kenmerken van het grenstoezicht, dat zoals artikel 7 van verordening nr. 562/2006 te kennen geeft, vast, aanhoudend en systematisch moet zijn.
33. Volgens de Duitse regering blijven (niet-systematische) politiecontroles in het grensgebied mogelijk indien aan de voorwaarden van artikel 21 van verordening nr. 562/2006 wordt voldaan. De Griekse regering is van mening dat de politiële maatregelen van artikel 78‑2 van de code de procédure pénale niet bedoeld zijn om de grenzen te controleren en niet ertoe leiden dat binnenkomst wordt geweigerd. Die maatregelen hebben enkel tot doel te verifiëren dat de gecontroleerde de bij wet voorziene vergunningen en documenten bezit en kan voorleggen, zoals hij gehouden is, teneinde zijn identiteit te bewijzen. Die controles vinden niet systematisch plaats, maar vallen onder de discretionaire bevoegdheid van de betrokken autoriteiten, die deze „kunnen” opleggen en niet daartoe verplicht zijn. Die maatregelen betreffen dan ook controles die worden gepland en uitgevoerd op een manier die duidelijk verschilt van de systematische controles van personen aan de buitengrenzen. Tot slot worden die politiële maatregelen gerechtvaardigd door eventuele bedreigingen van de openbare veiligheid en hebben zij juist tot doel grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden.
34. De Slowaakse regering is van mening dat de lidstaten om redenen van openbare orde en binnenlandse veiligheid het recht hebben om op hun grondgebied politiecontroles te verrichten wanneer deze geen controle aan de binnengrenzen beogen, dit bijvoorbeeld ter bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit of terrorisme. Voorts is de bevoegdheid om identiteitscontroles te verrichten aan de binnengrenzen van de lidstaat en zo de nakoming te verzekeren van de verplichting om een visum en een titel bij zich te hebben of daarvan in het bezit te zijn, ook in overeenstemming met artikel 21, sub c, van verordening nr. 562/2006.
35. De Nederlandse regering merkt op dat de Franse controle in het grensgebied in doel en inhoud verschilt van het grenstoezicht. Grenstoezicht heeft tot doel na te gaan of personen, voertuigen of voorwerpen een lidstaat die tot de Schengenruimte behoort, mogen binnenkomen of verlaten. Dit toezicht is gericht op de voorwaarden voor toegang tot of uitreis uit een lidstaat die tot de Schengenruimte behoort. Dit omvat in ieder geval de verificatie van het bezit van een geldig reisdocument. Tevens kunnen, ingeval van binnenkomst, het doel van het verblijf en de middelen van bestaan worden gecontroleerd. Ook kan worden nagegaan of de toegang tot het grondgebied van een persoon, voertuig of voorwerp een gevaar voor de openbare orde of veiligheid oplevert. Dit is een ander toezicht dan de Franse controle in het grensgebied. De Franse controle in het grensgebied heeft tot doel de naleving van de wetgeving inzake het houden, dragen en tonen van de bij wet voorziene titels en documenten, met name identiteitsdocumenten of verblijfstitels, te controleren. Controle op het bezit van deze documenten is inhoudelijk een andere toets en dient een ander doel dan het grenstoezicht. In de tweede plaats zal de Franse controle in het grensgebied, naar de Nederlandse regering aanneemt, ook in de wijze van uitvoering verschillen van het grenstoezicht. Grenstoezicht wordt uitgevoerd op een systematische en doorlopende wijze en ten aanzien van eenieder die de grens overschrijdt. Volgens de Belgische regering moet artikel 67 VWEU worden gelezen tegen de achtergrond van de op 19 juni 1990 te Schengen ondertekende overeenkomst, die volledig deel uitmaakt van het Unierecht en de nationale autoriteiten niet verbiedt om identiteitscontroles te verrichten. Het Unierecht verzet zich bijgevolg niet tegen wetgeving zoals die van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale.
36. De Tsjechische regering is van mening dat de voorwaarden van verordening nr. 562/2006 uitsluiten dat de politieorganen van een lidstaat over het algemeen strenger zijn bij identiteitscontroles in het grensgebied (binnen de grenzen van de Schengenruimte) dan op de rest van het nationale grondgebied, ongeacht of deze houding het gevolg is van wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen, van interne richtsnoeren of gewoon van de praktijk van de bevoegde organen. Volgens die regering is de invoering, zonder concrete reden die verdient in aanmerking te worden genomen, van bijzondere politiebevoegdheden of ‑procedures met het oog op een algemeen met een bepaald grensgebied verbonden controle van nature een maatregel van controle aan de binnengrenzen. Die conclusie doet niet af aan de mogelijkheid voor de lidstaat om op zijn grondgebied politiecontroles te verrichten op basis van een algemene regel, dat wil zeggen zonder verband met de binnengrenzen en de overschrijding daarvan. De Commissie is van mening dat, onder voorbehoud van de verificaties waarvoor de nationale rechter bevoegd is, de enige categorie van personen die een grotere kans lopen om te worden ontdekt door identiteitscontroles bij de grens precies bestaat uit personen die de grens onrechtmatig zijn overgestoken. Derhalve houden de bepalingen van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale geen loutere verificatie van de nakoming van de verplichting ter zake van het houden van identiteitsdocumenten in. Zij houden daarentegen een verborgen grenstoezicht in, dat op het eerste gezicht is verboden door artikel 20 van verordening nr. 562/2006.(6)
37. In de verwijzingsbeslissingen heeft de verwijzende rechter zich uitdrukkelijk beroepen op artikel 67, lid 2, VWEU, dat met name bepaalt dat de Unie ervoor zorgt dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht. Bijgevolg gaat de tweede prejudiciële vraag van de Cour de cassation uit van het beginsel dat de bepalingen van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale personencontroles aan de binnengrenzen kunnen vormen.
38. Mijns inziens betreft de onderhavige vraag uitsluitend de overschrijding van de binnengrenzen door personen. Ik ga dan ook niet in op de regels voor het grenstoezicht aan de buitengrenzen en evenmin op het grote aantal andere maatregelen dat in de Unie is getroffen om de door de lidstaten beoogde afwezigheid van personencontroles aan de binnengrenzen te compenseren.(7)
39. Verordening nr. 562/2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen, stelt maatregelen vast ter verzekering dat geen controles plaatsvinden van personen die de binnengrenzen overschrijden en bepaalt regels die van toepassing zijn op het grenstoezicht ten aanzien van personen die de buitengrenzen van de lidstaten van de Unie overschrijden.(8) Volgens punt 20 van de considerans van verordening nr. 562/2006 eerbiedigt deze verordening de grondrechten en de beginselen die met name zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
40. Blijkens artikel 20 van verordening nr. 562/2006 kunnen de binnengrenzen op iedere plaats worden overschreden zonder dat personen, ongeacht hun nationaliteit, worden gecontroleerd. Door te verzekeren dat er geen controles van personen aan de binnengrenzen plaatsvinden, verbiedt artikel 20 van verordening nr. 562/2006 die controles in beginsel.(9) Volgens artikel 2, punt 10, van verordening nr. 562/2006 wordt onder „grenscontroles” verstaan, „de controles die aan de grensdoorlaatposten worden verricht om na te gaan of de betrokken personen, hun vervoermiddelen en de voorwerpen in hun bezit het grondgebied van de lidstaten mogen binnenkomen dan wel verlaten”.
41. Grenscontroles betreffen dan ook het recht om het grondgebied van de lidstaten binnen te komen of te verlaten.(10)
42. Artikel 21 van die verordening bepaalt dat de afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen geen afbreuk doet aan bepaalde prerogatieven van de lidstaten. Mijns inziens moeten die prerogatieven echter restrictief worden uitgelegd. Zij vormen immers afwijkingen van het algemene beginsel dat het grenstoezicht aan de binnengrenzen wordt afgeschaft. De lidstaten moeten die prerogatieven te goeder trouw en overeenkomstig het doel en de geest van dat algemene beginsel van goede trouw toepassen.
43. Die prerogatieven, die limitatief zijn opgesomd in artikel 21 van verordening nr. 562/2006, mogen derhalve geen afbreuk doen aan de afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen. Dit volgt overigens duidelijk uit artikel 21, sub a, van verordening nr. 562/2006, dat bepaalt dat de afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen geen afbreuk doet aan met name de uitoefening van de politiebevoegdheid door de bevoegde instanties van de lidstaten overeenkomstig de nationale wetgeving, overigens ook in de grensgebieden, voor zover de uitoefening van die bevoegdheid niet hetzelfde effect heeft als grenscontroles. Diezelfde bepaling noemt vier omstandigheden waaronder de uitoefening van de politiebevoegdheid niet kan worden geacht hetzelfde effect te hebben als de uitoefening van grenscontroles, te weten ten eerste wanneer de politiële maatregelen niet grenstoezicht tot doel hebben, ten tweede wanneer die maatregelen gebaseerd zijn op algemene politie-informatie en -ervaring met betrekking tot mogelijke bedreigingen van de openbare veiligheid en met name bedoeld zijn ter bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit, ten derde wanneer die maatregelen worden gepland en uitgevoerd op een manier die duidelijk verschilt van de systematische controles van personen aan de buitengrenzen, en ten vierde wanneer die maatregelen op basis van controles ter plaatse worden uitgevoerd.
44. Uit de bewoordingen van artikel 21, sub a, van verordening nr. 562/2006 blijkt niet of de vier vermelde omstandigheden al dan niet cumulatief zijn. Bovendien overlappen die omstandigheden, met name de derde en de vierde omstandigheid, elkaar enigszins. Mijns inziens worden die vier omstandigheden enkel bij wijze van voorbeeld genoemd.(11) De kernvraag is of politiële maatregelen hetzelfde effect hebben als de uitoefening van grenscontroles. Die vraag moet per geval worden beantwoord.
45. De vermelde omstandigheden vormen dus factoren of aanwijzingen die een hulp kunnen zijn bij de beantwoording van de vraag of de uitoefening van de politiebevoegdheid hetzelfde effect heeft als de uitoefening van grenscontroles, maar dat een of meer omstandigheden voorliggen is niet noodzakelijkerwijs doorslaggevend in dat verband. Ik ben dan ook van mening dat uit artikel 21, sub a, van verordening nr. 562/2006 volgt dat de uitoefening van de politiebevoegdheid maatregelen uitsluit die hetzelfde effect hebben als de uitoefening van grenscontroles, zelfs indien zij in een concreet geval beantwoorden aan een of meer van de in artikel 21, sub a, van verordening nr. 562/2006 bedoelde omstandigheden.(12)
46. Artikel 21, sub c, van verordening nr. 562/2006 bepaalt dat de afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen geen afbreuk doet aan de mogelijkheid voor de lidstaten om personen wettelijk te verplichten in het bezit te zijn van bepaalde titels of documenten en deze bij zich te dragen.(13) Eventuele controles van de nakoming van de verplichting ter zake van het houden en het dragen van bepaalde titels en documenten kunnen echter naargelang de omstandigheden een schending van het algemene beginsel van afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen vormen, met name wanneer blijkt dat deze controles systematisch, willekeurig of op onnodig strenge wijze worden verricht.(14)
47. Uit de verwijzingsbeslissingen blijkt dat op grond van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale, op verzoekers in het hoofdgeding politiecontrole is verricht in het gebied gevormd door de landsgrens van Frankrijk met België en een lijn die twintig kilometer daar vandaan is getrokken. Onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter, lijken de betrokken controles niet te hebben plaatsgevonden aan een grensdoorlaatpost en overigens evenmin aan de grens. Ik ben van mening, zoals de Commissie overigens heeft betoogd, dat teneinde de nuttige werking van artikel 20 van verordening nr. 562/2006 te waarborgen en niettegenstaande het feit dat de bewoordingen van artikel 2, punt 10, van die verordening enigszins dubbelzinnig zijn(15), grenscontroles niet noodzakelijkerwijs in een geografisch gebied dat samenvalt met een grens hoeven plaats te vinden om te worden beschouwd als personencontroles aan de binnengrenzen. Om na te gaan of controles niet in strijd zijn met artikel 20 van verordening nr. 562/2006, dienen met name het doel en/of de modaliteiten en/of de gevolgen ervan volgens de bijzonderheden van het betrokken geval te worden onderzocht.(16)
48. De afwezigheid van personencontroles aan de binnengrenzen zou immers in gevaar worden gebracht indien de lidstaten verhulde grenscontroles konden invoeren op hun grondgebied, ver van de grenzen.
49. Ter bepaling van de draagwijdte van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale en onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter, dient die bepaling met name te worden vergeleken met de overige bepalingen van artikel 78‑2, waarin is bepaald onder welke voorwaarden de Franse politieautoriteiten identiteitscontroles kunnen verrichten.
50. Volgens artikel 78‑2, eerste alinea, van de code de procédure pénale kunnen de Franse politieautoriteiten eenieder verzoeken om zijn identiteit met behulp van elk middel aan te tonen wanneer er een of meer waarschijnlijke redenen bestaan om te vermoeden dat de betrokkene een strafbaar feit heeft gepleegd of gepoogd heeft te plegen, dat de betrokkene zich voorbereidt op het plegen van een misdrijf, dat de betrokkene nuttige inlichtingen voor het onderzoek naar een misdrijf kan verstrekken of dat een rechterlijke instantie een onderzoek naar de betrokkene heeft gelast. Overeenkomstig artikel 78‑2, tweede alinea, van de code de procédure pénale kan op schriftelijk verzoek van de procureur van de Republiek, voor het onderzoek en de vervolging van door hem gepreciseerde strafbare feiten, de identiteit van eenieder op dezelfde wijze worden gecontroleerd. Ingevolge artikel 78‑2, derde alinea, van de code de procédure pénale kan de identiteit van eenieder op de in de eerste alinea van artikel 78‑2 bepaalde wijze ook worden gecontroleerd ter voorkoming van een aantasting van de openbare orde.(17)
51. De draagwijdte van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale lijkt duidelijk te verschillen van de overige vermelde bepalingen van dat artikel. Artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale is van toepassing op een specifiek geografisch gebied van het Franse grondgebied dat vooraf door de wet is afgebakend. Bovendien kan de identiteit van eenieder op de vastgelegde wijze worden gecontroleerd teneinde na te gaan of de verplichtingen ter zake van het houden, het dragen en het tonen van de bij wet voorziene titels en documenten zijn nagekomen. Die bepaling is dan ook zonder enige beperking van toepassing op eenieder die zich in het bedoelde gebied bevindt.(18)
52. Bijgevolg voert artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale ontegenzeglijk voor identiteitscontroles in grensgebieden een afzonderlijke en strengere regeling in dan voor identiteitscontroles op de rest van het Franse grondgebied.
53. De Franse regering heeft voor het Hof uiteengezet dat de op grond van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale verrichte controles de identiteit van een persoon beogen te controleren teneinde het plegen van strafbare feiten of van verstoringen van de openbare orde te voorkomen of de plegers van strafbare feiten op te sporen. Mijns inziens wordt die opmerking echter niet onderbouwd door de bij het Hof ingediende documenten. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, hebben de eerste drie alinea’s van artikel 78‑2 van de code de procédure pénale specifiek betrekking op identiteitscontroles om die redenen.(19) De identiteitscontroles op grond van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale zijn daarentegen uitsluitend gericht op de geografische locatie van de betrokkene, met name een gebied waarvan de lijn op twintig kilometer van de grens is getrokken.
54. Gelet op de geografische werkingssfeer van de betrokken identiteitscontroles, op het feit dat eenieder die zich in het aangewezen geografische gebied bevindt, daaraan kan worden onderworpen, en op het ontbreken van een goede verklaring van het doel van die controles, ben ik van mening dat zij met overschrijding van de grens verband houdende controles zijn die niet behoren tot de prerogatieven die de lidstaten aan artikel 21 van verordening nr. 562/2006 ontlenen. Derhalve vormen de betrokken identiteitscontroles mijns inziens door artikel 20 van verordening nr. 562/2006 verboden verhulde grenscontroles die niet vallen onder de beperkte uitzonderingen van artikel 21 van die verordening.
55. Ik ben dan ook van mening dat artikel 67 VWEU en de artikelen 20 en 21 van verordening nr. 562/2006 zich verzetten tegen een wettelijke regeling als die van artikel 78‑2, vierde alinea, van de code de procédure pénale, die erin voorziet dat „[b]innen een gebied gevormd door de landsgrens van Frankrijk met de staten die partij zijn bij de op 19 juni 1990 te Schengen ondertekende overeenkomst en een lijn die op 20 kilometer daar vandaan is getrokken, alsook in voor het publiek toegankelijke zones in bij besluit aangewezen havens, luchthavens en trein- en busstations die voor internationaal vervoer openstaan, de identiteit van eenieder eveneens op de in de eerste alinea bepaalde wijze [kan] worden gecontroleerd teneinde de naleving van de verplichtingen ter zake van het houden, het dragen en het tonen van de bij wet voorziene titels en documenten te verifiëren. Wanneer deze controle plaatsvindt in een trein die een internationale verbinding verzorgt, kan deze worden verricht op het gedeelte van het traject tussen de grens en de eerste halte die zich op meer dan 20 kilometer van de grens bevindt. Op spoorlijnen die een internationale verbinding verzorgen en bijzondere kenmerken vertonen op het punt van de haltes die zij aandoen, kan de controle evenwel ook worden verricht tussen deze halte en een halte die zich binnen de volgende 50 kilometer bevindt. Deze lijnen en haltes worden bij ministerieel besluit aangewezen. Wanneer een snelwegtracé begint in het gebied genoemd in de eerste volzin van de onderhavige alinea en het eerste tolstation zich buiten de 20 kilometerlijn bevindt, kan de controle bovendien plaatsvinden tot aan dit eerste tolstation op de parkeerplaatsen alsook bij dit tolstation en de aangrenzende parkeerplaatsen. De door deze bepaling betroffen tolstations worden bij besluit aangewezen”.
VI – Eerste prejudiciële vraag
56. Met zijn eerste vraag, die de uitlegging van artikel 267 VWEU betreft, vraagt de Cour de cassation het Hof te preciseren of die bepaling zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling zoals vervat in een organieke wet inzake de toepassing van artikel 61‑1 van de grondwet van de Franse Republiek, die de rechters verplicht met voorrang uitspraak te doen over de toezending van de hun voorgelegde grondwettigheidsvraag aan de Conseil constitutionnel, voor zover deze vraag aan de orde stelt dat een bepaling van nationaal recht onverenigbaar is met de grondwet wegens strijdigheid van deze bepaling met het Unierecht. De Cour de cassation wenst in het bijzonder te vernemen of de procedureregels van in de eerste plaats artikel 23‑2 van beschikking nr. 58‑1067, die verlangen dat een rechter, wanneer bij hem middelen worden aangevoerd die de verenigbaarheid van een wettelijke bepaling met de door die grondwet gewaarborgde rechten en vrijheden en met de internationale verplichtingen van de Franse Republiek betwisten, met voorrang uitspraak doet over de toezending van de grondwettigheidsvraag aan de Conseil d’État of de Cour de cassation, die moeten beslissen over de aanhangigmaking van de zaak bij de Conseil constitutionnel, en in de tweede plaats artikel 23‑5 van deze beschikking, dat verlangt dat de Conseil d’État of de Cour de cassation, wanneer bij hen dergelijke middelen worden aangevoerd, met voorrang uitspraak doen over de verwijzing van de grondwettigheidsvraag naar de Conseil constitutionnel, afbreuk doen aan de door artikel 267 VWEU gewaarborgde vrijheid van de Franse rechters om het Hof prejudiciële vragen te stellen. In dit verband ben ik van mening dat artikel 62 van de grondwet van de Franse Republiek, waarnaar de Cour de cassation in haar verzoeken om een prejudiciële beslissing verwijst en dat bepaalt dat tegen de beslissingen van de Conseil constitutionnel geen rechtsmiddelen openstaan, ook dient te worden onderzocht in het kader van de eerste prejudiciële vraag.
57. Mijns inziens wenst de Cour de cassation met haar eerste vraag met name te vernemen of het nationale recht beperkingen kan stellen aan de vrijheid van een nationale rechter om het Hof krachtens artikel 267 VWEU prejudiciële vragen te stellen.
A – Ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag
58. De Franse regering betwist de ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag. In dit verband betoogt zij dat die vraag berust op een kennelijk onjuiste uitlegging van het nationale recht, zodat zij zuiver hypothetisch is. De Commissie betwist de ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag niet, maar is onzeker over het in de verwijzingsbeslissingen uiteengezette nationale rechtskader. Zij is in het bijzonder van mening dat de omvang van de grondwettigheidstoetsing door de Conseil constitutionnel niet duidelijk blijkt uit de aanwijzingen van de verwijzende rechter.
59. Volgens vaste rechtspraak staat het niet aan het Hof om zich in het kader van een prejudiciële verwijzing uit te spreken over de uitlegging van nationale bepalingen en evenmin om te oordelen of de uitlegging daarvan door de nationale rechter juist is. In het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de nationale rechters en het Hof moet dit laatste immers acht slaan op de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin de prejudiciële vragen dienen te worden geplaatst.(20)
60. Uit de verzoeken om een prejudiciële beslissing blijkt dat deze beslissingen ervan uitgaan dat het Franse recht, met name de artikelen 23‑2 en 23‑5 van beschikking nr. 58‑1067 en artikel 62 van de grondwet van de Franse Republiek, beperkingen stelt aan de vrijheid van de nationale rechters, daaronder begrepen die van de verwijzende rechter, om zich krachtens artikel 267 VWEU tot het Hof te wenden en uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een nationale bepaling met het Unierecht. Aangezien de hoofdgedingen de verenigbaarheid van het nationale recht met het Unierecht(21) betreffen, is de eerste prejudiciële vraag mijns inziens niet kennelijk irrelevant voor de beslechting van de hoofdgedingen.
61. Gelet op het voorgaande is de eerste prejudiciële vraag ontvankelijk.
B – Ten gronde
62. Om te beginnen wijs ik erop dat het Hof zich reeds heeft uitgesproken over gedingen waarin bepalingen van nationaal recht beperkingen stelden aan de mogelijkheid voor een nationale rechter om het Hof krachtens artikel 267 VWEU(22) een prejudiciële vraag te stellen. In zijn arresten ter zake heeft het Hof zich stelselmatig in die zin uitgesproken dat de nationale rechter de ruimste mogelijkheid moet hebben om het Hof vragen over de geldigheid en de uitlegging van het Unierecht te stellen. In antwoord op de eerste prejudiciële vraag herinner ik dan ook aan de vaste rechtspraak van het Hof ter zake. Bovendien kan het antwoord op de eerste vraag mijns inziens niet worden beïnvloed door het feit dat de aan de orde zijnde organieke wet tot doel lijkt te hebben, particulieren op basis van het nationale recht extra procedurele bescherming te bieden.
63. Overeenkomstig artikel 19, lid 3, sub b, VEU en artikel 276 VWEU doet het Hof op verzoek van de nationale rechter bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak over de uitlegging van het Unierecht en over de geldigheid van door de instellingen van de Unie vastgestelde handelingen.(23)
64. Het wezenlijke doel van de bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 267 VWEU is ervoor te zorgen dat het Unierecht eenvormig wordt uitgelegd door de nationale rechters. Het Hof en de nationale rechter streven dit doel inderdaad in een geest van samenwerking na(24), op basis van wederzijds vertrouwen en rechterlijke dialoog. De prejudiciële verwijzingsprocedure van artikel 19 VEU en artikel 267 VWEU is een procedureel instrument dat essentieel is voor de coherente toepassing en de naleving van het Unierecht door alle nationale rechterlijke instanties van de zevenentwintig lidstaten.
65. Uit artikel 267 VWEU zelf blijkt duidelijk dat de bevoegdheid van het Hof zeer ruim is en dat het Hof, dat in een geest van samenwerking handelt, in beginsel niet geneigd is om de prejudiciële vragen van de nationale rechter over de uitlegging van de verdragen of over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen van de Unie niet-ontvankelijk te verklaren.
66. Volgens vaste rechtspraak rust er immers een vermoeden van relevantie op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.(25) Uit artikel 267 VWEU volgt bovendien dat de nationale rechter alleen bevoegd is tot verwijzing naar het Hof indien bij hem een geding aanhangig is gemaakt en hij uitspraak moet doen in het kader van een procedure die moet uitmonden in een beslissing die de kenmerken vertoont van een rechterlijke uitspraak.(26) Het is uitsluitend een zaak van de nationale rechter waaraan het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt.(27) Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht uitspraak te doen.(28)
67. De nationale rechterlijke instanties waarvan de beslissingen volgens het nationale recht vatbaar zijn voor hoger beroep, staat het krachtens artikel 267, tweede alinea, VWEU vrij om te beoordelen of het eventueel noodzakelijk is om het Hof een prejudiciële uitleggingsvraag te stellen wanneer een vraag van Unierecht voor hen rijst, terwijl de nationale rechterlijke instanties waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, gehouden zijn een dergelijke vraag die voor hen rijst, naar het Hof te verwijzen.(29)
68. In dit verband blijkt duidelijk uit het arrest Cilfit e.a.(30) dat de nationale rechterlijke instanties waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, gehouden zijn een vraag van Unierecht die voor hen rijst, naar het Hof te verwijzen, tenzij zij hebben vastgesteld dat de opgeworpen vraag irrelevant is of dat de betrokken communautaire bepaling door het Hof reeds is uitgelegd of dat de juiste toepassing van het Unierecht zo evident is, dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan.(31)
69. Het Hof heeft in het arrest Rheinmühlen-Düsseldorf(32) benadrukt dat de nationale rechter de meest uitgebreide bevoegdheid bezit zich tot het Hof te wenden indien hij meent dat een bij hem aanhangig geding vragen opwerpt die een uitlegging of een beoordeling van de geldigheid van bepalingen van Unierecht verlangen en ter zake waarvan hij een beslissing moet nemen.(33) Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat de bevoegdheid van de nationale rechter om zich tot het Hof te wenden, hem in beginsel niet kan worden ontnomen door een nationale rechtsregel die hem aan het rechtsoordeel van de hoogste nationale rechter bindt.(34) In dit verband heeft het Hof in het arrest ERG e.a.(35) verklaard dat de rechter die niet in laatste instantie uitspraak doet, vrij moet zijn zich met zijn vragen tot het Hof te wenden, met name indien hij meent dat het rechtsoordeel van de hogere rechter hem tot een met het Unierecht strijdig vonnis zou kunnen brengen.
70. In het arrest Kücükdeveci(36) heeft het Hof recentelijk benadrukt dat de tweede alinea van artikel 267 VWEU een facultatief karakter heeft, en mijns inziens dat de rechters van de lidstaten over een beoordelingsbevoegdheid beschikken bij de toepassing van die bepaling. In de zaak die tot dat arrest aanleiding heeft gegeven, rees de vraag of een nationale rechter het Hof een prejudiciële vraag over de uitlegging van het Unierecht diende te stellen alvorens een nationale bepaling die hij in strijd met dat recht achtte, buiten toepassing te laten wanneer naar nationaal recht de verwijzende rechter de nationale bepaling niet buiten toepassing kon laten zolang het Bundesverfassungsgericht die bepaling niet ongrondwettig had verklaard. Het Hof heeft geoordeeld dat de nationale rechter aan wie een geschil tussen particulieren wordt voorgelegd, de naleving moet verzekeren van het Unierecht, en daarbij indien nodig elke strijdige bepaling van de nationale regeling buiten toepassing moet laten, ongeacht de mogelijkheid waarover hij beschikt om in de in artikel 267, tweede alinea, VWEU bedoelde gevallen het Hof om een prejudiciële beslissing inzake de uitlegging van het Unierecht te verzoeken.(37)
71. Overigens heeft het Hof in het arrest Mecanarte(38) geoordeeld dat de nuttige werking van het door artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel vereist dat de nationale rechter over een zo ruim mogelijke bevoegdheid beschikt om de zaak aan het Hof voor te leggen. Het Hof heeft in dat arrest, dat betrekking had op een zaak die mijns inziens overigens vrij vergelijkbaar is met de onderhavige zaak, geoordeeld dat een nationale rechter bij wie een geschil betreffende het Unierecht aanhangig is en die de ongrondwettigheid van een nationale bepaling vaststelt, niet de bevoegdheid verliest of van de verplichting is ontslagen, als bedoeld in artikel 267 VWEU, zich tot het Hof te wenden met vragen betreffende de uitlegging of de geldigheid van het Unierecht, op grond dat die vaststelling hem verplicht om de zaak aan het constitutionele hof voor te leggen.(39) Met betrekking tot de vraag of een nationale rechter van een prejudiciële verwijzing kan afzien wanneer in de nationale rechtsorde de middelen voorhanden zijn om gebreken in een nationale bepaling op te heffen, heeft het Hof bovendien verklaard dat de beoordelingsbevoegdheid van de nationale rechter in de zin van artikel 267, tweede alinea, VWEU zich eveneens uitstrekt tot de vraag in welk stadium van de procedure een prejudiciële vraag aan het Hof moet worden gesteld. Bijgevolg doet de omstandigheid dat een schending van het Unierecht kan worden verholpen in het kader van het nationale rechtsstelsel, in geen geval af aan de beoordelingsbevoegdheid van de nationale rechter in de zin van artikel 267, tweede alinea, VWEU.
72. Ik ben dan ook van mening dat duidelijk uit de vaste rechtspraak van het Hof blijkt dat het Unierecht zijn nuttige werking zou worden ontnomen indien het verplichte beroep bij een constitutioneel hof de autonome bevoegdheid van alle nationale rechterlijke instanties in de zin van artikel 267, tweede alinea, VWEU om zich tot het Hof te wenden met vragen over de uitlegging of de geldigheid van het Unierecht in bij hen aanhangige zaken, kon beperken of verleggen.
73. Wanneer het nationale recht de beoordelingsbevoegdheid van de nationale rechter om het Hof krachtens artikel 267 VWEU prejudiciële vragen te stellen, beperkt of verlegt, dient mijns inziens bovendien het beginsel van voorrang van het recht van de Unie, de hoeksteen van dat recht, te worden toegepast. Dat beginsel is nog recentelijk in herinnering gebracht in de verklaringen gehecht aan de slotakte van de intergouvernementele conferentie die het op 13 december 2007 ondertekende verdrag van Lissabon heeft aangenomen.(40)
74. Blijkens vaste rechtspraak is de nationale rechter, die in het kader van zijn bevoegdheid belast is met de toepassing van de bepalingen van Unierecht, verplicht zorg te dragen voor de volle werking van deze normen en moet hij daarbij zo nodig op eigen gezag elke strijdige bepaling van – zelfs latere – nationale wetgeving buiten toepassing laten, zonder dat hij de voorafgaande opheffing hiervan via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure heeft te vragen of af te wachten.(41)
75. Mijns inziens is artikel 267 VWEU een integrerend bestanddeel van de rechtsorde van de lidstaten, waar het voorrang heeft boven de daarmee strijdige bepalingen van nationaal recht. Elke rechter kan en moet artikel 267 VWEU volledig toepassen en bij strijdigheid van dat artikel met een bepaling van nationaal recht daarbij die bepaling indien nodig op eigen gezag buiten toepassing laten in een bij hem aanhangige zaak.
76. Ook moet worden benadrukt dat, naast het feit dat de nationale rechter krachtens artikel 267, tweede alinea, VWEU in bij hem aanhangige zaken beschikt over een beoordelingsbevoegdheid om het Hof een prejudiciële vraag te stellen en dat die bevoegdheid niet kan worden beperkt of verlegd door nationale maatregelen, een prejudicieel arrest van het Hof bindend is voor de nationale rechter bij de beslechting van het hoofdgeding.(42) In het reeds aangehaalde arrest Simmenthal heeft het Hof geoordeeld dat de nuttige werking van de verwijzingsprocedure wordt aangetast indien de nationale rechter het Unierecht niet onmiddellijk overeenkomstig de beslissing of de rechtspraak van het Hof kan toepassen. Bijgevolg dient de nationale rechter bij strijdigheid van een beslissing van het Hof na een prejudiciële verwijzing met een beslissing van een nationale rechter, daaronder begrepen een constitutioneel hof, gezien de voorrang van het Unierecht de beslissing van het Hof toepassen en de strijdige beslissing van de nationale rechter buiten toepassing laten.(43)
77. Gelet op de uiteenzetting door de verwijzende rechter van het nationale rechtskader, in het bijzonder de regels inzake de prioritaire grondwettigheidsvraag, ben ik van mening dat artikel 267 VWEU zich verzet tegen een wettelijke regeling als die van de artikelen 23‑2, tweede alinea, en 23‑5, tweede alinea, van beschikking nr. 58‑1067, die de rechter verplicht met voorrang uitspraak te doen over de toezending aan de Conseil constitutionnel van de hem voorgelegde grondwettigheidsvraag, voor zover met deze vraag aan de orde wordt gesteld dat een bepaling van nationaal recht onverenigbaar is met de grondwet van de Franse Republiek wegens strijdigheid van deze bepaling met het recht van de Unie.
VII – Conclusie
78. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Cour de cassation te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 67 VWEU en de artikelen 20 en 21 van verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), verzetten zich tegen een wettelijke regeling als die van artikel 78‑2, vierde alinea, van de Franse code de procédure pénale, die erin voorziet dat ‚[b]innen een gebied gevormd door de landsgrens van Frankrijk met de staten die partij zijn bij de op 19 juni 1990 te Schengen ondertekende overeenkomst en een lijn die op 20 kilometer daar vandaan is getrokken, alsook in voor het publiek toegankelijke zones in bij besluit aangewezen havens, luchthavens en trein- en busstations die voor internationaal vervoer openstaan, de identiteit van eenieder eveneens op de in de eerste alinea bepaalde wijze [kan] worden gecontroleerd teneinde de naleving van de verplichtingen ter zake van het houden, het dragen en het tonen van de bij wet voorziene titels en documenten te verifiëren. Wanneer deze controle plaatsvindt in een trein die een internationale verbinding verzorgt, kan deze worden verricht op het traject tussen de grens en de eerste halte die zich op meer dan 20 kilometer van de grens bevindt. Op spoorlijnen die een internationale verbinding verzorgen en bijzondere kenmerken vertonen op het punt van de haltes die zij aandoen, kan de controle evenwel ook worden verricht tussen deze halte en een halte die zich binnen de volgende 50 kilometer bevindt. Deze lijnen en haltes worden bij ministerieel besluit aangewezen. Wanneer een snelwegtracé begint in het gebied genoemd in de eerste volzin van de onderhavige alinea en het eerste tolstation zich buiten de 20 kilometerlijn bevindt, kan de controle bovendien plaatsvinden tot aan dit eerste tolstation op de parkeerplaatsen alsook bij dit tolstation en de aangrenzende parkeerplaatsen. De door deze bepaling betroffen tolstations worden bij besluit aangewezen’.
2) Gelet op de uiteenzetting door de verwijzende rechter van het nationale rechtskader, in het bijzonder de regels inzake de prioritaire grondwettigheidsvraag, verzet artikel 267 VWEU zich tegen een wettelijke regeling als die van de artikelen 23‑2, tweede alinea, en 23‑5, tweede alinea, van beschikking nr. 58‑1067 van 7 november 1958 houdende organieke wet op de Conseil constitutionnel, die de rechter verplicht met voorrang uitspraak te doen over de toezending aan de Conseil constitutionnel van de hem voorgelegde grondwettigheidsvraag, voor zover met deze vraag aan de orde wordt gesteld dat een bepaling van nationaal recht onverenigbaar is met de grondwet van de Franse Republiek wegens strijdigheid van deze bepaling met het recht van de Unie.”