Causa T‑400/10 RENV
Hamas
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Congelamento dei capitali – Possibile qualificazione di un’autorità di uno Stato terzo come autorità competente ai sensi della posizione comune 2001/931/PESC – Base fattuale delle decisioni di congelamento dei capitali – Obbligo di motivazione – Errore di valutazione – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Diritti della difesa – Diritto di proprietà»
Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 14 dicembre 2018
1. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Congelamento dei capitali – Ambito di applicazione – Persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici – Nozione – Criterio di valutazione
(Posizione comune del Consiglio 2001/931)
2. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Obbligo di comunicazione degli elementi a carico – Portata – Comunicazione all’interessato mediante pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea – Ammissibilità – Diritto di accesso ai documenti – Diritto subordinato a una domanda presentata in tal senso al Consiglio
(Posizione comune del Consiglio 2001/931; decisione del Consiglio 2010/386/PESC; regolamenti del Consiglio n. 2580/2001 e n. 610/2010)
3. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Congelamento dei capitali di un’organizzazione coinvolta in atti di terrorismo – Restrizioni del diritto di proprietà – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
(Posizione comune del Consiglio 2001/931; decisione del Consiglio 2010/386/PESC; regolamenti del Consiglio n. 2580/2001 e n. 610/2010)
4. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali – Autorità competente per l’adozione di detta decisione nazionale – Nozione – Autorità di uno Stato terzo – Inclusione
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
5. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali adottata da un’autorità di uno Stato terzo – Ammissibilità – Presupposto – Decisione nazionale adottata in osservanza dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Obbligo di verifica incombente al Consiglio – Obbligo di motivazione – Portata
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
6. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di avvio di indagini, di avvio di azioni penali o di condanna – Autorità competente per l’adozione di detta decisione nazionale – Nozione – Autorità amministrativa – Inclusione – Presupposti
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
7. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di avvio di indagini, di avvio di azion penali o di condanna – Insussistenza di un obbligo di una decisione nazionale che si s’inserisca nell’ambito di un procedimento penale stricto sensu – Presupposti
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
8. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Obbligo di cooperazione leale tra gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione europea – Decisione di congelamento dei capitali – Giustificazione – Rispetto dei diritti fondamentali – Sindacato giurisdizionale – Portata
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
9. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di avvio di indagini, di avvio di azioni penali o di condanna – Obbligo di motivazione – Portata – Decisione nazionale di condanna – Insussistenza di un obbligo di indicare le prove e gli indizi seri e credibili alla base della decisione nazionale
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
10. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – — Decisione di congelamento dei fondi adottata nei confronti di talune persone ed entità sospettate di attività terroristiche – Requisiti minimi
(Art. 296 TFUE; posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4; decisioni del Consiglio 2011/430/PESC, 2011/872/PESC, 2012/333/PESC, 2012/765/PESC, 2013/395/PESC e 2014/72/PESC; regolamenti del Consiglio n. 687/2011, n. 1375/2011, n. 542/2012, n. 1169/2012, n. 714/2013 e n. 125/2014)
11. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali – Portata del controllo – Controllo che si estende alla totalità degli elementi presi in considerazione per dimostrare la persistenza del rischio di implicazione in atti terroristici – Elementi non ricavati tutti da una decisione nazionale adottata da un’autorità competente – Irrilevanza
(Art. 296 TFUE; decisioni del Consiglio 2011/430/PESC, 2011/872/PESC, 2012/333/PESC, 2012/765/PESC, 2013/395/PESC e 2014/72/PESC; regolamenti del Consiglio n. 687/2011, n. 1375/2011, n. 542/2012, n. 1169/2012, n. 714/2013 e n. 125/2014)
12. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Obbligo di cooperazione leale tra gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione – Decisione di congelamento dei capitali – Giustificazione – Onere della prova a carico del Consiglio – Portata
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4; regolamento del Consiglio n. 2580/2001, art. 2, § 3)
13. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Congelamento dei capitali – Regolamento n. 2580/2001 – Ambito di applicazione – Conflitto armato ai sensi del diritto internazionale umanitario – Inclusione
(Posizione comune del Consiglio 2001/931; regolamento del Consiglio n. 2580/2001)
14. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali – Obbligo a carico del Consiglio di indicare le modalità relative al riesame delle decisioni delle autorità competenti – Insussistenza
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 6)
1. Secondo la posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, l’elemento pertinente per stabilire se occorra applicare le norme in essa contenute ad una persona o entità è connesso agli atti da esse commessi e non alla natura di tale persona o di tale entità. Pertanto, non si può ritenere che la detenzione di un potere a seguito di elezioni, la natura politica dell’organizzazione in questione o la partecipazione ad un governo consentano di sottrarsi all’applicazione delle norme contenute nella posizione comune 2001/931.
(v. punti 153, 154)
2. V. il testo della decisione.
(v. punti 170, 171, 175, 176, 179, 180, 197, 214, 221, 379, 380)
3. V. il testo della decisione.
(v. punti 184‑189, 192, 393, 394)
4. V. il testo della decisione.
(v. punti 244, 245)
5. V. il testo della decisione.
(v. punti 246, 247)
6. V. il testo della decisione.
(v. punti 259‑261)
7. La posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, non richiede che la decisione dell’autorità competente s’inserisca nell’ambito di un procedimento penale stricto sensu, a condizione che il procedimento nazionale in questione abbia ad oggetto la lotta al terrorismo in senso.
(v. punto 269)
8. V. il testo della decisione.
(v. punti 282‑284)
9. Per quanto concerne le decisioni di autorità competenti di uno Stato membro, dal testo dell’articolo 1, paragrafo 4, primo comma, della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, risulta che il requisito secondo il quale le decisioni delle autorità competenti siano basate su prove o indizi seri e credibili riguarda le decisioni che vertono sull’apertura di indagini o di azioni penali, ma non si applica alle decisioni che hanno ad oggetto condanne. Infatti, nelle decisioni che vertono sull’apertura di indagini o di azioni penali, tale requisito protegge le persone interessate facendo sì che l’iscrizione del loro nome negli elenchi di congelamento dei capitali avvenga su di una base fattuale sufficientemente solida, mentre, nelle decisioni di condanna, tale requisito non deve più essere applicato, poiché gli elementi raccolti in precedenza nel corso dell’indagine o dell’azione penale sono stati oggetto, in linea di principio, di un esame approfondito.
(v. punti 304‑306)
10. V. il testo della decisione.
(v. punti 317‑319, 378)
11. V. il testo della decisione.
(v. punti 330‑335)
12. Dal momento che il Consiglio, nella motivazione degli atti che mantengono misure restrittive destinate a combattere il terrorismo, non deve indicare le prove e gli indizi sui quali si fonda una decisione di un’autorità competente ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, quando detta autorità appartiene ad uno Stato membro, non può essere chiesto al Consiglio di verificare la qualificazione di tali fatti effettuata dall’autorità nazionale e di indicare, nei suddetti atti, il risultato di detta qualificazione.
(v. punti 344, 345)
13. V. il testo della decisione.
(v. punti 351‑353)
14. Nell’ambito del riesame ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 6, della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, il Consiglio può mantenere il nome della persona o entità interessata negli elenchi di congelamento dei capitali qualora concluda nel senso della persistenza del rischio dell’implicazione della medesima in attività terroristiche, implicazione che aveva giustificato l’iscrizione iniziale in tali elenchi. Nell’ambito della verifica della persistenza del rischio d’implicazione della persona o entità in questione in attività terroristiche, gli sviluppi successivi della decisione nazionale che aveva costituito il fondamento dell’iscrizione iniziale del nome di tale persona o entità negli elenchi di congelamento dei capitali devono essere presi in debita considerazione, in particolare l’abrogazione o revoca di tale decisione nazionale a motivo di fatti o elementi nuovi o di una modifica della valutazione dell’autorità nazionale competente. Tuttavia, relativamente ad una decisione di un’autorità competente di uno Stato membro, il Consiglio non deve indicare, nelle decisioni di congelamento dei capitali, le modalità relative al riesame di tale decisione. Inoltre, allo stesso non può essere imposto di indicare i fatti alla base delle decisioni di revisione né di verificare la loro qualificazione.
(v. punti 357, 358, 360, 361)