URTEIL DES GERICHTS (Fünfte Kammer)
18. Oktober 2018(*)
„Zuschuss – Vorhaben von gemeinsamem Interesse im Bereich der transeuropäischen Energienetze – Bestimmung des endgültigen Zuschussbetrags – Prüfungsbericht, in dem Unregelmäßigkeiten aufgezeigt werden – Nicht zuschussfähige Kosten – Begründungspflicht – Vertrauensschutz – Verhältnismäßigkeit“
In der Rechtssache T‑387/16
Terna – Rete elettrica nazionale SpA mit Sitz in Rom (Italien), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte A. Police, L. Di Via, F. Degni, F. Covone und D. Carria,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch O. Beynet, L. Di Paolo, A. Tokár und G. Gattinara als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend eine Klage nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung der Schreiben der Kommission vom 6. Juli 2015, 23. Mai 2016 und 14. Juni 2016 bezüglich bestimmter Kosten, die im Rahmen zweier Vorhaben im Bereich der transeuropäischen Energienetze (Vorhaben 209‑E255/09-ENER/09/TEN‑E‑S 12.564583 und 2007‑E221/07/2007-TREN/07TEN‑E‑S 07.91403) entstanden sind, nachdem die Kommission der Klägerin einen Zuschuss gewährt hatte,
erlässt
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten D. Gratsias, der Richterin I. Labucka und des Richters I. Ulloa Rubio (Berichterstatter),
Kanzler: E. Coulon,
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1 Die Klägerin, die Terna – Rete Elettrica Nazionale SpA, ist eine in Italien niedergelassene Gesellschaft, die im Bereich der Hochspannungsübertragung und ‑verteilung elektrischer Energie tätig ist.
2 Die Klägerin hält 42,68 % der Aktien der CESI SpA, einer Gesellschaft, die im Bereich der Prüfung und Zertifizierung elektromechanischer Geräte und der Elektroanlagenberatung tätig ist.
3 Gemäß der Entscheidung Nr. 1364/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 zur Festlegung von Leitlinien für die transeuropäischen Energienetze und zur Aufhebung der Entscheidung 96/391/EG und der Entscheidung Nr. 1229/2003/EG (ABl. 2006, L 262, S. 1) veröffentlichte die Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 15. Juni 2007 eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen zur Vergabe von Finanzhilfen im Rahmen des Jahresarbeitsprogramms C(2007) 3945 vom 14. August 2007 für Finanzhilfen für transeuropäische Energienetze.
4 Gemäß Art. 9 der Verordnung (EG) Nr. 680/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2007 über die Grundregeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für transeuropäische Verkehrs- und Energienetze (ABl. 2007, L 162 S. 1) entscheidet die Kommission nach jedem Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen auf der Grundlage des Mehrjahres- oder Jahresarbeitsprogramms nach Art. 8 Abs. 1 dieser Verordnung über die Höhe des Zuschusses, der für die ausgewählten Vorhaben oder Teilvorhaben gewährt wird, und legt die Durchführungsbedingungen und ‑modalitäten fest.
5 Mit der Entscheidung C(2008) 7941 vom 2. Dezember 2008 (im Folgenden: Entscheidung vom 2. Dezember 2008) wählte die Kommission aus den Programmen, die für den Zuschuss in Betracht kamen, das Vorhaben von gemeinsamem Interesse „Übertragung von Gleichstrom zwischen Italien und Frankreich mittels der Straßenverkehrsinfrastruktur“ (im Folgenden: Vorhaben E 221) aus. Mit dieser Entscheidung wurde der Klägerin ein Zuschuss von höchstens 1 542 600 Euro gewährt.
6 Mit der Entscheidung C(2010) 3360 vom 21. Mai 2010 (im Folgenden: Entscheidung vom 21. Mai 2010) wählte die Kommission aus den Programmen, die für den Zuschuss in Betracht kamen, das Vorhaben von gemeinsamem Interesse „Durchführbarkeitsstudie über eine neue grenzüberschreitende südliche Stromverbindung Italien – Frankreich mittels der Autobahninfrastruktur“ (im Folgenden: Vorhaben E 255) aus. Mit dieser Entscheidung wurde der Klägerin ein Zuschuss von höchstens 500 000 Euro gewährt.
7 Die Durchführung der Vorhaben E 221 und E 255 machte es erforderlich, Dienstleistungen in Bezug auf Tätigkeiten zu erwerben, die die Klägerin nicht mit eigenen Mitteln erbringen konnte. Die Klägerin beauftragte daher CESI, diese Dienstleistungen zu erbringen. Genauer gesagt erteilte die Klägerin im Rahmen der Vorhaben E 221 und E 255 CESI unmittelbar auf der Grundlage eines Verhandlungsverfahrens den Auftrag, sieben Aufgaben zu erfüllen, die Dienstleistungen auf dem Gebiet der Forschung, Entwicklung und spezialisierten Unterstützung umfassten und Gegenstand der Rahmenvereinbarungen Nr. 3000029140, Nr. 3000034279 und Nr. 6000001506 waren, die sie – im Wege einer auf technische Gründe gestützten Ausnahme von den Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge – am 17. April 2009, 27. Mai 2010 bzw. 8. April 2011 mit CESI schloss (im Folgenden: die in Rede stehenden Aufgaben).
8 Nach Abschluss der Vorhaben E 221 und E 255 teilte die Kommission der Klägerin mit Schreiben vom 5. November 2012 mit, dass eine externe Rechnungsprüfungsgesellschaft (im Folgenden: Rechnungsprüfungsgesellschaft) die von der Klägerin im Rahmen dieser Projekte angegebenen Kosten prüfen werde. Die Kommission stellte klar, dass die Ergebnisse der Rechnungsprüfung durch die zuständigen Dienststellen beurteilt würden, um die von der Klägerin geltend gemachten Kosten zu berichtigen, und dass diese Berichtigungen, sofern sie zugunsten der Kommission ausfallen sollten, Auswirkungen auf die künftigen Zahlungen haben oder zur Ausstellung von Einziehungsanordnungen in Höhe des zu viel gezahlten Betrages führen könnten.
9 Mit Schreiben vom 13. Juni 2013 übersandte die Rechnungsprüfungsgesellschaft der Klägerin den Entwurf des Prüfberichts. Der Entwurf des Prüfberichts informierte die Klägerin, dass bestimmte Kosten, die bei der Verwirklichung der Vorhaben E 221 und E 255 angefallen waren, nicht als zuschussfähig angesehen werden könnten. Konkret stellte der Entwurf des Prüfberichts fest, dass die auf die in Rede stehenden Aufgaben entfallenden externen Kosten nicht zuschussfähig seien, weil die Vergabe von Aufträgen an zur selben Gruppe gehörende Unternehmen nach den von der Kommission erteilten Informationen nur zulässig sei, wenn der vom ausführenden Unternehmen erzielte Gewinn von den angefallenen Kosten abgezogen werde. CESI habe der Klägerin die Dienstleistungen zu Marktbedingungen erbracht und somit eine Gewinnspanne erzielt. Die Klägerin wurde aufgefordert, ihr Einverständnis zu erteilen oder gegebenenfalls Stellung zu nehmen.
10 Die Klägerin gab ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 5. Juli 2013 ab. In diesem Zusammenhang machte die Klägerin geltend, sie habe keinerlei Kontrolle über CESI und die Übertragung der in Rede stehenden Aufgaben an diese Gesellschaft stehe mit den durch die europäischen und nationalen Vorschriften aufgestellten Grundsätzen völlig im Einklang. Im Einzelnen machte die Klägerin geltend, die Übertragung dieser Aufgaben an CESI ohne ein vorheriges Ausschreibungsverfahren sei aufgrund der in Art. 40 Abs. 3 Buchst. c, e und i der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser‑, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (ABl. 2004, L 134, S. 1) vorgesehenen Ausnahmen erfolgt, nämlich wegen des Vorliegens technischer Gründe, aufgrund deren der Auftrag nur von einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer habe erfüllt werden können, weil die sich aus einem möglichen Erwerb neuer Leistungen ergebenden technischen Schwierigkeiten einen übermäßigen und unverhältnismäßigen Kostenanstieg ausgelöst hätten, und wegen einer mit CESI bestehenden Rahmenvereinbarung.
11 Mit Schreiben vom 18. Juni 2014 übermittelte die Kommission der Klägerin den von der Rechnungsprüfungsgesellschaft erstellten endgültigen Prüfbericht (im Folgenden: Prüfbericht). Im Prüfbericht wurden fast alle ursprünglichen Schlussfolgerungen des Entwurfs des Prüfberichts übernommen, einige der von der Klägerin geltend gemachten Kosten anerkannt und Erwägungen im Licht der Stellungnahme der Klägerin formuliert. Die Klägerin wurde aufgefordert, eine eventuelle Stellungnahme innerhalb von zwei Wochen nach Eingang des Schreibens abzugeben; andernfalls werde die Kommission zwei Belastungsanzeigen zur Wiedereinziehung eines Betrags von 414 101,72 Euro für das Vorhaben E 221 und eines Betrags von 80 769,67 Euro für das Vorhaben E 255 ausstellen.
12 Mit Schreiben vom 15. Juli 2014 antwortete die Klägerin auf das Schreiben der Kommission und gab neue Erklärungen ab. Die Klägerin nahm zwar zur Kenntnis, dass einem großen Teil ihrer früheren Stellungnahme stattgegeben worden war, widersprach aber den Feststellungen des Prüfberichts hinsichtlich der direkten externen Kosten, die auf die in Rede stehenden Aufgaben entfielen. Die Klägerin betonte, dass sie keinerlei Kontrolle über CESI habe, die lediglich eine mit ihr verbundene Gesellschaft sei, bei der sie aber keine Leitungs- oder Koordinierungsbefugnis im Sinne von Art. 2497 des italienischen Zivilgesetzbuchs ausübe. Darüber hinaus erläuterte die Klägerin die Gründe, die sie veranlasst hatten, auf ein Verfahren ohne vorherige Ausschreibung zurückzugreifen, um CESI die in Rede stehenden Aufgaben auf der Grundlage der in Art. 40 Abs. 3 Buchst. c, e und i der Richtlinie 2004/17 vorgesehenen Ausnahmen zu übertragen.
13 Im Anschluss an die mit Schreiben vom 15. Juli 2014 eingereichte Antwort der Klägerin ordnete die Kommission eine ergänzende Untersuchung an. Mit E‑Mail vom 13. Februar 2015 forderte sie die Klägerin auf, ihr zusätzliche Erläuterungen zu den Verfahren zu geben, die dazu geführt hatten, dass die Rahmenvereinbarungen Nr. 3000034279 und Nr. 6000001506 mit CESI ohne vorherige Ausschreibung geschlossen wurden. Konkret bat die Kommission um eine Erläuterung zu dem Verweis auf Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17, um darzutun, dass CESI wegen der technischen Besonderheiten des Auftrags der einzige in Betracht kommende Wirtschaftsteilnehmer gewesen sei. Ferner wies die Kommission darauf hin, dass die in Art. 40 Abs. 3 Buchst. e der Richtlinie 2004/17 vorgesehene Ausnahme im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei, weil es sich bei dem in Rede stehenden Auftrag um einen Dienstleistungsauftrag und nicht um einen Lieferauftrag handele.
14 Mit E‑Mail vom 23. März 2015 kam die Klägerin der Aufforderung der Kommission nach. Die Klägerin betonte, dass sie keinerlei Kontrolle, Leitungs- oder Koordinierungsbefugnis über CESI habe, und machte geltend, der Kommission bereits in ihrem Schreiben vom 5. Juli 2013 den Rechtsrahmen mitgeteilt zu haben, innerhalb dessen sie die in Rede stehenden Aufgaben ohne vorherige Ausschreibung direkt an CESI habe vergeben können, nämlich Art. 40 der Richtlinie 2004/17, der es in bestimmten Fällen gestatte, auf ein Verfahren ohne vorherige Ausschreibung zurückzugreifen. Die Klägerin erklärte, dass CESI wegen der Verwendung von speziellen, gemeinsam mit ihr selbst entwickelten Instrumenten oder Softwareprogrammen der einzige Wirtschaftsteilnehmer sei, der die für die in Rede stehenden Aufgaben erforderlichen Dienstleistungen habe erbringen können, weil die Heranziehung anderer Wirtschaftsteilnehmer zu zusätzlichen Kosten, längeren Ausführungsfristen und zur Gefahr von Informationsverlusten bei der Erbringung dieser Dienstleistungen geführt hätte.
15 Mit Schreiben vom 6. Juli 2015 nahm die Kommission die im Rahmen der ergänzenden Untersuchung erteilten Informationen zur Kenntnis und stellte fest, dass CESI keine von der Klägerin kontrollierte Gesellschaft sei, sondern ein verbundenes Unternehmen, bei dem die Klägerin keine Leitungs- oder Koordinierungsbefugnis ausübe, änderte aber ihren Standpunkt und teilte der Klägerin mit, dass die Kosten der in Rede stehenden und CESI direkt übertragenen Aufgaben nicht wegen Verstoßes gegen die Vorgaben der Kommission für die Vergabe von Aufträgen an Unternehmen, die zum selben Konzern gehörten, sondern wegen Verstoßes gegen die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge als nicht zuschussfähig anzusehen seien. Insoweit stellte die Kommission fest, dass die Klägerin die in Rede stehenden Aufgaben nach Art. 40 Abs. 3 Buchst. i der Richtlinie 2004/17 nur dann direkt und ohne zuvor ein Ausschreibungsverfahren einzuleiten an CESI hätte vergeben können, wenn die Rahmenvereinbarungen, unter die diese Aufgaben fielen, im Einklang mit dieser Richtlinie geschlossen worden wären. Die Kommission stellte ferner fest, dass die Klägerin ihrer Beweislast nach Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17 nicht genügt habe, weil sie nicht nachgewiesen habe, dass CESI wegen der technischen Fähigkeiten, die für die mit ihr abgeschlossenen Rahmenvereinbarungen erforderlich gewesen seien, das einzige Unternehmen sei, mit dem die Klägerin diese Rahmenvereinbarungen habe schließen können. Schließlich wies die Kommission darauf hin, dass die in Art. 40 Abs. 3 Buchst. e der Richtlinie 2004/17 vorgesehene Ausnahme im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei, weil sie ausschließlich Lieferaufträge betreffe. Die Kommission kündigte an, dass sie innerhalb eines Monats zwei Belastungsanzeigen ausstellen werde, die eine in Höhe von 414 101,72 Euro für das Vorhaben E 221 und die andere in Höhe von 80 769,67 Euro für das Vorhaben E 255.
16 Am 21. September 2015 erhob die Klägerin beim Gericht eine Klage auf Nichtigerklärung des Schreibens vom 6. Juli 2015. Diese Klage wurde unter dem Aktenzeichen T‑544/15 in das Register der Kanzlei des Gerichts eingetragen.
17 Mit Schreiben vom 23. Mai 2016 teilte die Generaldirektion (GD) „Energie“ der Kommission im Verfahren der Rückforderung der ihr geschuldeten Beträge der Klägerin mit, dass deren Argumente in Zusammenarbeit mit Bediensteten der zuständigen Stellen anderer Generaldirektionen erneut geprüft worden seien. Mit diesem Schreiben bestätigte die Kommission die Feststellungen im Schreiben vom 6. Juli 2015 und kündigte an, dass sie innerhalb eines Monats zwei Belastungsanzeigen zur Wiedereinziehung eines Betrages von 414 101,72 Euro in Bezug auf das Vorhaben E 221 und eines Betrages von 80 769,67 Euro in Bezug auf das Vorhaben E 255 ausstellen werde.
18 Mit Schreiben vom 14. Juni 2016 übersandte die Kommission der Klägerin zwei Belastungsanzeigen über einen Betrag von 414 101,72 Euro für das Vorhaben E 221 und einen Betrag von 80 769,67 Euro für das Vorhaben E 255.
19 Mit Beschluss vom 13. September 2016, Terna/Kommission (T‑544/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:513), wies das Gericht die Klage in der betreffenden Rechtssache als offensichtlich unzulässig ab.
Verfahren und Anträge der Parteien
20 Mit Klageschrift, die am 20. Juli 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
21 Mit gesondertem Schriftsatz, der am 4. Oktober 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts erhoben.
22 Die Klägerin hat zu dieser Einrede am 16. November 2016 Stellung genommen.
23 Mit Beschluss vom 17. Februar 2017 hat der Präsident der Fünften Kammer des Gerichts die Entscheidung über die Einrede der Unzulässigkeit dem Endurteil vorbehalten.
24 Nach Art. 106 Abs. 3 der Verfahrensordnung kann das Gericht, wenn keine der Parteien innerhalb von drei Wochen nach der Bekanntgabe des Abschlusses des schriftlichen Verfahrens die Anberaumung einer mündlichen Verhandlung beantragt hat, beschließen, über die Klage ohne mündliches Verfahren zu entscheiden. Da sich das Gericht im vorliegenden Fall aufgrund der Aktenlage für ausreichend unterrichtet hält und ein solcher Antrag nicht gestellt worden ist, hat es beschlossen, ohne mündliches Verfahren zu entscheiden.
25 Die Klägerin beantragt,
– die Schreiben vom 6. Juli 2015, 23. Mai 2016 und 14. Juni 2016 (im Folgenden: angefochtene Handlungen) für nichtig zu erklären;
– das vorliegende Verfahren nach Art. 68 Abs. 1 der Verfahrensordnung mit der Rechtssache T‑544/15 zu verbinden;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
26 Die Kommission beantragt,
– die Klage als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
27 Der Antrag auf Verbindung der vorliegenden Rechtssache mit der Rechtssache T‑544/15 ist gegenstandslos geworden, weil das Gericht die in jener Rechtssache erhobene Klage durch Beschluss vom 13. September 2016, Terna/Kommission (T‑544/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:513), als offensichtlich unzulässig abgewiesen hat, so dass es einer Entscheidung über den zweiten Klageantrag der Klägerin nicht mehr bedarf.
Rechtliche Würdigung
Zur Einrede der Unzulässigkeit
28 Die Kommission hält die Klage für unzulässig, weil die angefochtenen Handlungen keine Handlungen seien, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage im Sinne von Art. 263 AEUV sein könnten. Die Kommission macht insoweit geltend, die angefochtenen Handlungen seien weder Handlungen, die ihren Standpunkt endgültig festlegten, noch endgültige Handlungen, sondern vorbereitende Akte, die einem eventuellen Einziehungsverfahren vorausgingen. Die Kommission ist der Ansicht, dass nur eine eventuelle Entscheidung, die der Ausstellung der Belastungsanzeige nachfolge, Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein könne.
29 Die Klägerin tritt den Argumenten der Kommission entgegen und macht geltend, dass die angefochtenen Handlungen endgültige Handlungen seien, die verbindliche Rechtswirkungen – wie etwa die Rückzahlung der Beträge – entfalteten, die geeignet seien, ihre Interessen durch eine erhebliche Änderung ihrer Rechtsstellung zu beeinträchtigen. Insoweit trägt sie zunächst vor, die Kommission lasse außer Acht, dass sie die von der Kommission verlangten Beträge am 12. August 2016 unter Vorbehalt gezahlt habe, um zu vermeiden, dass Verzugszinsen anfielen, und dass die Kommission daher in dieser Situation keine weitere – nach ihrer eigenen Ansicht allein anfechtbare – Entscheidung treffen werde. Sodann macht die Klägerin geltend, wenn die angefochtenen Handlungen nicht nach Art. 263 AEUV anfechtbar seien, könnte allein die Handlung angefochten werden, die die Kommission nach Ablauf der für die Begleichung der Belastungsanzeige festgesetzten Frist vornehme, d. h. wenn die Sanktion für den Verzug bereits verwirkt sei, und das stehe im Widerspruch zu den elementarsten Grundsätzen des Rechts. Schließlich macht die Klägerin geltend, im Fall der Abweisung der Klage als unzulässig nähme ihr das Gericht das Recht auf effektiven Rechtsschutz.
30 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung Handlungen oder Entscheidungen, gegen die die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV gegeben ist, nur Maßnahmen sind, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen der klagenden Partei beeinträchtigen, indem sie ihre Rechtslage erheblich verändern (Urteile vom 11. November 1981, IBM/Kommission, 60/81, EU:C:1981:264‚ Rn. 9, vom 5. Oktober 1999, Niederlande/Kommission, C‑308/95, EU:C:1999:477‚ Rn. 26, und vom 29. Januar 2002, Van Parys und Pacific Fruit Company/Kommission, T‑160/98, EU:T:2002:18‚ Rn. 60).
31 Speziell im Fall von Handlungen, die in einem mehrphasigen Verfahren ergehen, insbesondere zum Abschluss eines internen Verfahrens, liegt nach dieser Rechtsprechung eine anfechtbare Handlung grundsätzlich nur bei Maßnahmen vor, die den Standpunkt des Organs zum Abschluss dieses Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, die die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen (Urteile vom 11. November 1981, IBM/Kommission, 60/81, EU:C:1981:264‚ Rn. 10, und vom 14. Dezember 2006, Deutschland/Kommission, T‑314/04 und T‑414/04, nicht veröffentlicht, EU:T:2006:399‚ Rn. 38).
32 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Kommission, wie oben in Rn. 4 ausgeführt worden ist, gemäß Art. 9 der Verordnung Nr. 680/2007 nach jedem Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen für die Gewährung eines Zuschusses über die Höhe der Zuschüsse entscheidet, die für die ausgewählten Vorhaben oder Teilvorhaben gewährt werden, und deren Durchführungsbedingungen und ‑modalitäten festsetzt.
33 Somit fügen sich die angefochtenen Handlungen in den Kontext der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010 ein, die für die Kommission und die Klägerin bindend sind. Diese Entscheidungen der Kommission implizieren eine Annahme der eingereichten Vorschläge, d. h. eine Willensübereinstimmung zwischen denen, die die Vorschläge eingereicht haben, einerseits und der Kommission andererseits, ohne dass die Verordnung Nr. 680/2007 bestimmt, dass diese Willensübereinstimmung die Form einer Vereinbarung annehmen muss.
34 In einem solchen Zusammenhang müssen die Schreiben vom 23. Mai 2016 und 14. Juni 2016, in denen die Kommission auf der Grundlage der Entscheidung über die Gewährung des Zuschusses gegenüber dem Begünstigten der Beihilfe endgültig Ansprüche geltend macht, als anfechtbare Handlungen angesehen werden, wenn darin die Beträge festgesetzt werden, die die Kommission vom Zuschussempfänger zurückfordern zu müssen glaubt, und wenn dieser sie unter dem Vorbehalt der Klageerhebung erstattet und sich so dem Willen der Kommission beugt.
35 Außerdem wird die Kommission, da die Rückzahlung erfolgt ist, keine der Ausstellung der Belastungsanzeige möglicherweise nachfolgende Entscheidung treffen. Der Klägerin zu verwehren, die erstatteten Beträge in Frage zu stellen, könnte daher ihr Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf verletzen. Somit widerspräche es dem Recht auf eine gute Verwaltung, die Klägerin zu veranlassen, die gemäß der Belastungsanzeige geschuldeten Beträge nicht zu zahlen, um damit zu erreichen, dass eine der Ausstellung der Belastungsanzeige nachfolgende und auf der Grundlage von Art. 263 AEUV anfechtbare Entscheidung getroffen wird.
36 Aus alledem folgt, dass die Unzulässigkeitseinrede der Kommission zurückzuweisen ist, soweit sie das Schreiben vom 14. Juni 2016, das als Begleitschreiben zu den oben in Rn. 18 erwähnten Belastungsanzeigen dient, und das Schreiben vom 23. Mai 2016 betrifft, mit dem die GD „Energie“ der Kommission die endgültige Haltung dieses Organs hinsichtlich der Begründetheit der Rückforderung festgelegt hat, nachdem sie die Argumente der Klägerin in Absprache mit Bediensteten der zuständigen Stellen anderer Generaldirektionen ein letztes Mal geprüft hatte. Demgegenüber ist die Klage als unzulässig abzuweisen, soweit sie sich gegen das Schreiben vom 6. Juli 2015 richtet, das bereits Gegenstand einer Klage war, die mit rechtskräftig gewordenem Beschluss vom 13. September 2016, Terna/Kommission (T‑544/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:513), abgewiesen wurde (siehe oben, Rn. 16 und 19).
Zur Begründetheit
37 Zur Stützung ihrer Klage macht die Klägerin vier Klagegründe geltend: Mit dem ersten rügt sie im Wesentlichen einen Ermittlungs- und Begründungsmangel der angefochtenen Handlungen, eine fehlerhafte Anwendung der Art. 14 und 37 der Richtlinie 2004/17 und eine fehlerhafte Anwendung des Art. III.3.7 Abs. 1, 4 und 6 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010, mit dem zweiten eine fehlerhafte Anwendung von Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17, mit dem dritten einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und mit dem vierten, hilfsweise geltend gemachten Klagegrund einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
38 Vorab ist festzustellen, dass die Klägerin in der Klageschrift wiederholt vorgetragen hat, dass die in Rede stehenden Aufgaben unabhängig von den zwischen 2009 und 2011 mit CESI geschlossenen Rahmenvereinbarungen, unter die sie fielen, hätten geprüft werden müssen. Die Klägerin ist der Auffassung, dass dieser materielle Fehler sich auf die spätere Beurteilung durch die Kommission ausgewirkt habe, weil wirtschaftliche Erwägungen zwar sicherlich für den Abschluss der Rahmenvereinbarungen von Bedeutung gewesen seien, nicht aber hinsichtlich der in Rede stehenden Aufgaben, was dazu geführt habe, dass die mit diesen Aufgaben verbundenen Kosten als nicht zuschussfähig angesehen worden seien.
39 Im vorliegenden Fall ist erstens festzustellen, dass die Klägerin sich insoweit in der Klageschrift widerspricht. Während sie einen Zusammenhang zwischen den in Rede stehenden Aufgaben und den Rahmenvereinbarungen wiederholt bestreitet, macht sie an anderer Stelle mehrfach geltend, dass diese Aufgaben mit den Rahmenvereinbarungen verbunden seien und unter diese fielen. In der Klageschrift präzisiert die Klägerin diesen Zusammenhang nämlich selbst, indem sie geltend macht, dass die in Rede stehenden Aufgaben im breiteren Kontext der zwischen ihr und CESI bestehenden Beziehungen zu beurteilen seien, die sich nach den zwischen 2009 und 2011 mit CESI geschlossenen Rahmenvereinbarungen richteten. Außerdem macht die Klägerin im Rahmen ihres dritten Klagegrundes geltend, die Rechtmäßigkeit der direkten Übertragung dieser Aufgaben ergebe sich gerade daraus, dass die Kommission der ohne vorherige Ausschreibung erfolgten Vergabe der Rahmenvereinbarung Nr. 3000034279, unter die diese Aufgaben fielen, nicht widersprochen habe. Demgegenüber trägt die Klägerin ebenfalls in der Klageschrift vor, dass die Rahmenvereinbarungen für die Vorhaben E 221 und E 255 ohne Belang seien, so dass die Kommission sich darauf hätte beschränken müssen, allein die Direktvergaben der in Rede stehenden Aufgaben an CESI zu prüfen und die Rahmenvereinbarungen außer Acht zu lassen. Somit ergibt sich aus dem Vorstehenden, dass die Klägerin der Kommission nicht vorwerfen kann, einerseits ihr Augenmerk nur auf die Rechtmäßigkeit der Rahmenvereinbarungen gerichtet und andererseits die Rechtmäßigkeit jeder Direktvergabe der in Rede stehenden Aufgaben anhand der vorgreiflichen Frage der Rechtmäßigkeit der Rahmenvereinbarungen beurteilt zu haben.
40 Zweitens ist festzustellen, dass die Definition der Rahmenvereinbarung in Art. 1 Abs. 4 der Richtlinie 2004/17 festlegt, dass eine Rahmenvereinbarung eine Vereinbarung ist, durch die der Auftraggeber zusammen mit einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern die Bedingungen für die Aufträge festlegt, die im Laufe eines bestimmten Zeitraums vergeben werden sollen, insbesondere in Bezug auf den Preis und gegebenenfalls die in Aussicht genommenen Mengen. Aus dieser Definition geht hervor, dass Aufträge auf der Grundlage von Rahmenvereinbarungen gemäß den darin festgelegten Bedingungen vergeben werden und dass alle während der gesamten Laufzeit der Rahmenvereinbarung vergebenen Aufträge untrennbar mit der Rahmenvereinbarung verbunden sind, nach der sich die Preise, die Mengen und die Bedingungen richten.
41 Drittens ist darauf hinzuweisen, dass die Auftraggeber nach Art. 17 Abs. 2 der Richtlinie 2004/17 die Anwendung dieser Richtlinie nicht dadurch umgehen dürfen, dass sie Bauvorhaben oder Beschaffungsvorhaben einer bestimmten Menge aufteilen.
42 Im Licht der Richtlinie 2004/17 und in Anbetracht der engen Verbindung zwischen den Rahmenvereinbarungen und den auf der Grundlage dieser Vereinbarungen CESI direkt übertragenen Aufgaben würde es daher dieser Richtlinie eindeutig zuwiderlaufen, die Rechtmäßigkeit der Übertragung der in Rede stehenden Aufgaben unabhängig von der Vergabe der Rahmenvereinbarungen zu beurteilen, mit denen diese Aufgaben zwangsläufig und untrennbar verbunden sind.
43 Folglich hat die Kommission die Rechtmäßigkeit der Direktvergabe der in Rede stehenden Aufgaben an CESI zutreffend in engem Zusammenhang mit der Vergabe der Rahmenvereinbarungen beurteilt, unter die diese Aufgaben fielen.
44 Auf der Grundlage dieser Vorüberlegungen sind die zur Stützung der Klage vorgebrachten Klagegründe zu prüfen.
Erster Klagegrund, mit dem im Wesentlichen ein Ermittlungs- und Begründungsmangel der angefochtenen Handlungen, eine fehlerhafte Anwendung der Art. 14 und 37 der Richtlinie 2004/17 und eine fehlerhafte Anwendung des Art. III.3.7 Abs. 1, 4 und 6 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010 gerügt werden
45 Dieser Klagegrund besteht im Wesentlichen aus drei Teilen, mit denen erstens ein Ermittlungs- und Begründungsmangel der angefochtenen Handlungen, zweitens eine fehlerhafte Anwendung der Art. 14 und 37 der Richtlinie 2004/17 und drittens eine fehlerhafte Anwendung des Art. III.3.7 Abs. 1, 4 und 6 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010 wegen einer zu formalistischen Anwendung der Richtlinie 2004/17 gerügt werden.
– Erster Teil des ersten Klagegrundes: Ermittlungs- und Begründungsmangel der angefochtenen Handlungen
46 Die Klägerin ist im Wesentlichen der Auffassung, dass die angefochtenen Handlungen mit einem Ermittlungsmangel behaftet und unzureichend begründet seien, weil die Kommission sich auf eine falsche Auslegung der anwendbaren Vorschriften und auf eine unzutreffende Sicht des Verhältnisses zwischen den in Rede stehenden Aufgaben und den Rahmenvereinbarungen gestützt habe.
47 Insoweit macht die Klägerin geltend, dass sie sich auf die in Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17 vorgesehene Ausnahme, die allein die in Rede stehenden Aufgaben betreffe, und auf die in Art. 40 Abs. 3 Buchst. i dieser Richtlinie vorgesehene Ausnahme, die die Rahmenvereinbarungen betreffe, stets alternativ und nicht etwa kumulativ berufen habe. Die Klägerin ist der Ansicht, die Kommission hätte das Vorliegen einer technischen Besonderheit im Sinne von Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17, die eine Vergabe ohne vorherige Ausschreibung rechtfertige, im Hinblick auf diese Aufgaben und nicht im Hinblick auf die Rahmenvereinbarungen prüfen müssen.
48 Außerdem macht die Klägerin geltend, die knappe Begründung der Kommission sei offenkundig fehlerhaft, denn die Kommission habe zu keinem Zeitpunkt auf die Erklärungen geantwortet, die sie bezüglich des Vorliegens technischer Besonderheiten abgegeben habe und die es gerechtfertigt hätten, die in Rede stehenden Aufgaben ohne vorherige Ausschreibung auf CESI zu übertragen.
49 Schließlich trägt die Klägerin vor, die Kommission habe die Kosten, die auf die CESI direkt übertragenen Aufgaben entfielen, zu Unrecht von der Erstattung ausgeschlossen, die die Klägerin beantragt habe, indem sie sich auf die Annahme gestützt habe, dass die Rahmenvereinbarungen, unter die diese Aufgaben fielen, unter Verstoß gegen die Vorschriften der Europäischen Union für die Vergabe öffentlicher Aufträge ohne vorheriges Ausschreibungsverfahren geschlossen worden seien.
50 Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
51 Es ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die Pflicht zur Begründung eines beschwerenden Rechtsakts, die aus dem Grundsatz der Beachtung der Verteidigungsrechte folgt, dem Zweck dient, zum einen den Betroffenen so ausreichend zu unterrichten, dass er erkennen kann, ob der Rechtsakt sachlich richtig oder eventuell mit einem Mangel behaftet ist, der seine Anfechtung vor dem Unionsrichter zulässt, und zum anderen dem Unionsrichter die Prüfung der Rechtmäßigkeit dieses Rechtsakts zu ermöglichen (vgl. Urteil vom 15. November 2012, Rat/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52 Die nach Art. 296 AEUV erforderliche Begründung muss die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass der Betroffene ihr die Gründe für die erlassenen Maßnahmen entnehmen und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann (vgl. Urteil vom 15. November 2012, Rat/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).
53 Die Begründung muss allerdings der Natur des betreffenden Rechtsakts und dem Kontext, in dem er erlassen worden ist, angepasst sein. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung ausreichend ist, nicht nur anhand des Wortlauts des Rechtsakts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet. Insbesondere ist ein beschwerender Rechtsakt hinreichend begründet, wenn er in einem Zusammenhang ergangen ist, der dem Betroffenen bekannt ist und ihm gestattet, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen (vgl. Urteil vom 15. November 2012, Rat/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, Rn. 53 und 54 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
54 Als Erstes ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission – wie oben in den Rn. 39 bis 43 dargelegt – die Rechtmäßigkeit der Direktvergabe der in Rede stehenden Aufgaben an CESI zutreffend in enger Verbindung mit der Vergabe der Rahmenvereinbarungen beurteilt hat, unter die sie fielen. Daraus folgt, dass die Rügen der Klägerin in Bezug auf eine unzutreffende Sicht des Verhältnisses zwischen den in Rede stehenden Aufgaben und den Rahmenvereinbarungen unbegründet sind.
55 Zweitens ergibt sich aus den angefochtenen Handlungen, dass die Kommission dargelegt hat, aus welchen Gründen sie die Kosten, die auf die CESI im Rahmen der Vorhaben E 221 und E 255 direkt übertragenen Aufgaben entfielen, als nicht zuschussfähig erachtete und warum die von der Klägerin angeführten Gründe für eine Abweichung von den Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge weder technisch noch rechtlich vertretbar seien. So hat die Kommission mit Schreiben vom 6. Juli 2015 darauf hingewiesen, dass diese Aufgaben bei ihrer Übertragung nicht Gegenstand eines Ausschreibungsverfahrens gewesen seien und die Möglichkeit der Klägerin, sie direkt auf CESI zu übertragen, somit davon abhängig gewesen sei, dass das beim Abschluss der Rahmenvereinbarungen, unter die die in Rede stehenden Aufgaben fielen, angewandte Verfahren gemäß Art. 14 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2004/17 mit dieser Richtlinie vereinbar sei. Die Kommission macht insoweit geltend, dass die Erläuterungen der Klägerin, die sich auf den technischen Charakter der zu erbringenden Leistungen stützten, nicht geeignet seien, die Direktvergabe der Rahmenvereinbarungen zu rechtfertigen. Außerdem hat die Kommission der Klägerin mit Schreiben vom 23. Mai 2016 mitgeteilt, dass die eingereichten Erläuterungen nicht geeignet seien, die Beurteilungen im Schreiben vom 6. Juli 2015 zu ändern, die als endgültig anzusehen seien, und angekündigt, dass sie innerhalb eines Monats zwei Belastungsanzeigen zur Wiedereinziehung eines Betrags von 414 101,72 Euro für das Vorhaben E 221 und eines Betrags von 80 769,67 Euro für das Vorhaben E 255 ausstellen werde. Schließlich hat die Kommission der Klägerin zwei Belastungsanzeigen vom 14. Juni 2016 übermittelt.
56 Aus alledem folgt, dass die angefochtenen Handlungen das Ergebnis eines Briefwechsels sind, in dessen Verlauf die Kommission die tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die sie ihre Entscheidungen stützte, in rechtlich hinreichender Weise dargelegt und auf sämtliche Anmerkungen der Klägerin geantwortet hat. Daher sind die angefochtenen Handlungen in einem Zusammenhang erfolgt, der es der Klägerin ermöglichte, die Tragweite der ihr gegenüber getroffenen Maßnahmen zu verstehen, und erweisen sich folglich als hinreichend begründet.
57 Schließlich gehört die Frage, ob der Abschluss einer Rahmenvereinbarung unter Verstoß gegen die Unionsvorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge zur Folge haben kann, dass Kosten im Zusammenhang mit den unter diese Rahmenvereinbarung fallenden Aufgaben auszuschließen sind, zur Prüfung der Begründetheit der Klage und nicht zur Form der angefochtenen Handlungen. Derartige Erwägungen gehen daher, selbst wenn sie präzise genug wären, im Rahmen der Rüge eines Begründungsmangels ins Leere und sind zurückzuweisen.
58 Aus dem Vorstehenden folgt, dass der erste Teil des ersten Klagegrundes zurückzuweisen ist.
– Zweiter Teil des ersten Klagegrundes: fehlerhafte Anwendung der Art. 14 und 37 der Richtlinie 2004/17
59 Die Klägerin macht geltend, die Kommission sei zu Unrecht zu dem Ergebnis gelangt, dass sich aus dem Rückgriff auf den Einsatz von Unterauftragnehmern Anhaltspunkte für den Ausschluss des Vorliegens technischer Gründe ergäben, die nach Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17 die Vergabe von Aufträgen ohne Durchführung einer Ausschreibung rechtfertigen könnten. Die Klägerin ist insoweit der Auffassung, dass die für Unteraufträge geltende Bestimmung, nämlich Art. 37 der Richtlinie 2004/17, ohne vorherige Ausschreibung vergebene Aufträge nicht von ihrem Anwendungsbereich ausschließe und dass Art. 40 der Richtlinie 2004/17 in analoger Weise nicht vorschreibe, dass der im Fall einer Direktvergabe ohne Durchführung einer Ausschreibung beauftragte Wirtschaftsteilnehmer sämtliche zum Gegenstand des Auftrags gehörenden Leistungen persönlich erbringen müsse.
60 Die Klägerin fügt hinzu, dass sie jedenfalls nur für eine einzige der in Rede stehenden Aufgaben Unteraufträge erteilt habe und diese auch nur zugunsten einer begrenzten Zahl von Wirtschaftsteilnehmern sowie für rein marginale Nebentätigkeiten vorgesehen gewesen sei, deren Auswirkungen unerheblich gewesen seien und denen keine besondere Bedeutung für die Erfüllung dieser Aufgabe zugekommen sei. Außerdem macht die Klägerin geltend, die vom Unterauftragnehmer erbrachten Leistungen hätten sich von denen unterschieden, die eine technische Besonderheit aufwiesen.
61 Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
62 Es ist darauf hinzuweisen, dass Art. 37 der Richtlinie 2004/17 den Auftraggebern zwar erlaubt, einen Teil des betreffenden Auftrags im Wege von Unteraufträgen an Dritte zu vergeben, Art. 40 Abs. 2 dieser Richtlinie aber bestimmt, dass die Auftraggeber bei der Vergabe ihrer Aufträge zwischen einem offenen, nicht offenen oder Verhandlungsverfahren wählen können, vorausgesetzt, dass ein Aufruf zum Wettbewerb durchgeführt worden ist. Darüber hinaus sieht Art. 40 Abs. 3 Buchst. c dieser Richtlinie vor, dass die Auftraggeber auf ein Verfahren ohne vorherigen Aufruf zum Wettbewerb zurückgreifen können, wenn der Auftrag wegen seiner technischen Besonderheiten nur von einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer ausgeführt werden kann.
63 Im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, dass schon der bloße Rückgriff auf andere Wirtschaftsteilnehmer zum Zweck der Erbringung einer Dienstleistung ausschließt, dass diese Leistung unter die in Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17 vorgesehene Ausnahme fallen kann. Wie sich aus der Rechtsprechung ergibt, unterliegt die Anwendung von Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17 nämlich zwei Voraussetzungen, die kumulativ zu erfüllen sind: Zum einen müssen die Arbeiten, die Gegenstand des Auftrags sind, eine technische Besonderheit aufweisen, und zum anderen muss es aufgrund dieser technischen Besonderheit unbedingt erforderlich sein, den Auftrag an einen bestimmten Wirtschaftsteilnehmer zu vergeben (vgl. entsprechend Urteil vom 2. Juni 2005, Kommission/Griechenland, C‑394/02, EU:C:2005:336, Rn. 34).
64 Die mit CESI geschlossenen Rahmenvereinbarungen, unter die die in Rede stehenden Aufgaben fallen, gestatten den Einsatz von Unterauftragnehmern, wobei die Tätigkeiten zusammen mit den betreffenden Unterauftragnehmern in den Rahmenvereinbarungen aufgeführt sind. Daher ist die Klägerin so zu behandeln, als sei sie der Auffassung gewesen, dass andere Wirtschaftsteilnehmer grundsätzlich in der Lage seien, diese Tätigkeiten auszuüben (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 2. Juni 2005, Kommission/Griechenland, C‑394/02, EU:C:2005:336, Rn. 37). Somit ist festzustellen, dass es nicht unbedingt notwendig war, diese Rahmenvereinbarungen an CESI zu vergeben, da diese nicht der einzige Wirtschaftsteilnehmer war, der über das Know-how verfügte, um die in Rede stehenden Leistungen zu erbringen.
65 Folglich kann nicht geltend gemacht werden, der Rückgriff auf andere Wirtschaftsteilnehmer – auch wenn es sich um einen marginalen Fall, eine begrenzte Zahl von Wirtschaftsteilnehmern oder um Nebentätigkeiten handelt – schließe nicht aus, dass die Leistung unter die Ausnahme des Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17 fallen könne.
66 Daher ist der zweite Teil des ersten Klagegrundes als unbegründet zurückzuweisen.
– Dritter Teil des ersten Klagegrundes: fehlerhafte Anwendung des Art. III.3.7 Abs. 1, 4 und 6 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010
67 Die Klägerin rügt eine fehlerhafte Anwendung des Art. III.3.7 Abs. 1, 4 und 6 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010 wegen einer zu formalistischen Anwendung der Richtlinie 2004/17.
68 Insoweit macht die Klägerin geltend, dass Art. III.3.7 Abs. 1 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010 keine Verpflichtung vorsehe, zur Auftragsvergabe von vorherigen offenen oder nicht offenen Verfahren Gebrauch zu machen, sondern lediglich die Erfüllung der allgemeineren Pflicht verlange, Kosten aufzuwenden, die „angemessen und gerechtfertigt sind, unter Beachtung der Anforderungen wirtschaftlicher Haushaltsführung, insbesondere im Hinblick auf Sparsamkeit und Effizienz“. Die Klägerin macht geltend, obwohl sie rechtmäßig davon abgesehen habe, zur Vergabe der Vereinbarungen an CESI ein Ausschreibungsverfahren im eigentlichen Sinne einzuleiten, sei es ihr dank intensiver Verhandlungen mit CESI gelungen, von diesem Wirtschaftsteilnehmer beachtliche Preisnachlässe zu erhalten. Daher wirft die Klägerin der Kommission vor, die Richtlinie 2004/17 zu formalistisch angewandt zu haben, indem sie sich auf die Feststellung beschränkt habe, dass die mit den an CESI direkt vergebenen Vereinbarungen verbundenen Kosten allein deswegen nicht zuschussfähig seien, weil diese Vereinbarungen ohne vorherige Ausschreibung vergeben worden seien, ohne in der Sache zu prüfen, ob diese Vereinbarungen aus wirtschaftlicher Sicht vorteilhaft und die Kosten angemessen und gerechtfertigt gewesen seien oder nicht.
69 Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
70 Dazu ist festzustellen, dass der Grundsatz des Aufrufs zum Bieterwettbewerb ebenso Grundlage aller ganz oder teilweise aus dem Haushalt der Union finanzierten Aufträge ist wie die Grundsätze der Transparenz, der Verhältnismäßigkeit, der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung, wie Art. 102 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. 2012, L 298, S. 1) dies vorschreibt.
71 Es ist darauf hinzuweisen, dass die in Rede stehenden Aufträge, die teilweise von der Union finanziert wurden, die geltenden Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge einhalten müssen. Zu diesen Vorschriften gehört Art. III.2.5 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010, der den Grundsatz aufstellt, dass der Begünstigte verpflichtet ist, im Fall der Vergabe von Tätigkeiten, die Gegenstand der Finanzierung sind, an Dritte die in der Unionsrechtsordnung vorgesehenen Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Aufträge zu beachten. Gemäß Art. 40 Abs. 2 der Richtlinie 2004/17 können die Auftraggeber bei der Vergabe ihrer Aufträge offene oder nicht offene Verfahren sowie Verhandlungsverfahren anwenden, vorausgesetzt, dass vorbehaltlich der in Abs. 3 dieses Artikels vorgesehenen Ausnahmen ein Aufruf zum Wettbewerb durchgeführt wird.
72 Im vorliegenden Fall befreit die Kosteneffizienz der Vergabe von Tätigkeiten an externe Wirtschaftsteilnehmer nicht von der Verpflichtung zur Einhaltung der Bestimmungen von Art. III.2.5 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010. Die Klägerin stützt sich auf Art. III.3.7 Buchst. f des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010 und trägt vor, dass die Kosten, um zuschussfähig zu sein, angemessen und vertretbar sein und den Grundsätzen einer wirtschaftlichen Haushaltsführung entsprechen müssten. Sie macht geltend, dass diese Grundsätze bei der Vergabe der Rahmenvereinbarungen an CESI ohne vorherige Ausschreibung keinesfalls verletzt worden seien, weil CESI ihr erhebliche Nachlässe gewährt habe. Dieser Aspekt kann es jedoch, so wichtig er bei der Auftragsvergabe auch sein mag, keinesfalls rechtfertigen, von den vergaberechtlichen Vorschriften abzuweichen, und er bietet keine Gewähr, dass die Maßnahme im Einklang mit den Politiken der Union, insbesondere den Vorschriften für öffentliche Aufträge, durchgeführt wurde.
73 In diesem Zusammenhang hat die Kommission in ihren Schreiben vom 6. Juli 2015 und 23. Mai 2016 darauf hingewiesen, dass die Direktvergabe der Rahmenvereinbarungen, unter die die in Rede stehenden Aufgaben fielen, nicht durch Argumente gerechtfertigt werde, die sich darauf stützten, dass der Auftrag wegen seiner technischen Besonderheit nur von einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer habe ausgeführt werden können. Wegen der Nichteinhaltung der in der Unionsrechtsordnung vorgesehenen anwendbaren Vorschriften im Bereich des öffentlichen Auftragswesens bei der Direktvergabe dieser Rahmenvereinbarungen ohne vorherige Ausschreibung können die mit den in Rede stehenden Aufgaben verbundenen Kosten daher auch dann nicht als zuschussfähig angesehen werden, wenn sie angemessen und gerechtfertigt sind.
74 Nach alledem ist der dritte Teil des ersten Klagegrundes und somit der erste Klagegrund insgesamt zurückzuweisen.
Zweiter Klagegrund: fehlerhafte Anwendung von Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Verordnung Nr. 2004/17
75 Die Klägerin trägt vor, der Umstand, dass sie die Dienstleistungen, die sie nicht mit eigenen Mitteln habe ausführen können, ohne vorherige Ausschreibung CESI anvertraut habe, stelle in Wirklichkeit eine unumgängliche Entscheidung dar, weil CESI der einzige Wirtschaftsteilnehmer gewesen sei, der diese Dienstleistungen habe erbringen können. Somit trägt die Klägerin vor, dass die Wahl der CESI unter die in Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17 vorgesehene Ausnahme falle.
76 Die Klägerin ist der Ansicht, präzise Angaben und Nachweise zur Tragweite der technischen Spezifikationen der direkt an CESI vergebenen Dienstleistungen vorgebracht zu haben, aus denen hervorgehe, warum die Vergabe an CESI notwendig und jedenfalls wirtschaftlich günstiger gewesen sei. Insoweit macht die Klägerin geltend, dass CESI dank ihrer Fähigkeiten bezüglich der Verwaltung oder des Einsatzes der Softwareanwendungen Spira, Promed, Sicre und Wcreso sowie des Werkzeugs Grare, die im Rahmen der Rahmenvereinbarung Nr. 3000034279 für das Vorhaben E 255 und der Rahmenvereinbarung Nr. 3000029140 für das Vorhaben E 221 benutzt worden seien, der einzige Wirtschaftsteilnehmer sei, der die nötige Unterstützung habe leisten können. Genauer gesagt macht die Klägerin geltend, dass eine Vereinbarung mit einem anderen in Betracht kommenden Wirtschaftsteilnehmer zu weniger günstigen Bedingungen zustande gekommen wäre, längere Ausführungsfristen bedeutet und möglicherweise dazu geführt hätte, dass bestimmte Fehler begangen worden oder Informationen verloren gegangen wären.
77 Außerdem trägt die Klägerin vor, dass die Kontinuität komplexer Vorhaben nach der Rechtsprechung ein stichhaltiger technischer Grund für eine Direktvergabe an einen bestimmten Wirtschaftsteilnehmer sei. In diesem Zusammenhang macht sie geltend, dargetan zu haben, dass es keine vernünftige Alternative zur Direktvergabe der in Rede stehenden Aufgaben an CESI gegeben habe, so dass sie CESI diese Aufgaben wegen des Zusammenhangs dieser Aufgaben mit den zuvor im Rahmen der Rahmenvereinbarungen durchgeführten Tätigkeiten ohne ein vorheriges Ausschreibungsverfahren übertragen habe.
78 Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
79 Aus Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17 geht hervor, dass die Auftraggeber auf ein Verfahren ohne vorherigen Aufruf zum Wettbewerb u. a. dann zurückgreifen können, wenn der Auftrag wegen seiner technischen oder künstlerischen Besonderheiten oder aufgrund des Schutzes von ausschließlichen Rechten nur von einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer ausgeführt werden kann.
80 Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass die Anwendung von Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17 nach der Rechtsprechung zwei kumulativen Voraussetzungen unterliegt, nämlich dass zum einen die Arbeiten, die Gegenstand des Auftrags sind, eine technische Besonderheit aufweisen und es zum anderen aufgrund dieser technischen Besonderheit unbedingt erforderlich ist, den Auftrag an ein bestimmtes Unternehmen zu vergeben (vgl. entsprechend Urteil vom 2. Juni 2005, Kommission/Griechenland, C‑394/02, EU:C:2005:336, Rn. 34).
81 Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Bestimmungen des Art. 20 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 93/38/EWG des Rates vom 14. Juni 1993 zur Koordinierung der Auftragsvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser‑, Energie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikationssektor (ABl. 1993, L 199, S. 84), der ähnliche Regelungen wie die in Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17 enthielt, als Ausnahmen von den Vorschriften über die Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge eng auszulegen sind. Außerdem obliegt die Beweislast derjenigen Partei, die sich auf diese Bestimmungen beruft (Urteil vom 2. Juni 2005, Kommission/Griechenland, C‑394/02, EU:C:2005:336‚ Rn. 33).
82 Im vorliegenden Fall macht die Klägerin geltend, dass die Leistungen, die Bestandteil der Dienstleistungen seien, die sie nicht mit eigenen Mitteln habe erbringen können, unter die Ausnahme des Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17 fielen, weil CESI der einzige Wirtschaftsteilnehmer sei, der diese Leistungen habe erbringen können.
83 Es ist festzustellen, dass die Klägerin, der die Beweislast obliegt, weder irgendeine technische Besonderheit noch einen Grund anführt, aus dem ersichtlich wäre, dass eine solche Besonderheit – sofern sie tatsächlich vorliegen sollte – es unbedingt erforderlich gemacht hätte, mit der Durchführung dieser Leistungen CESI zu betrauen. Insoweit beruft sich die Klägerin allein auf den Umstand, dass die Aktivitäten, die Gegenstand dieser Leistungen gewesen seien, den Einsatz einer Software oder eines Programms vorausgesetzt hätten, das sie selbst und CESI bereits gemeinsam verwendet hätten. Es ist festzustellen, dass – wie die Kommission vorträgt – der Umstand, dass CESI Software verwendet, deren Inhaberin die Klägerin ist, zwar einen Beurteilungsfaktor im Rahmen eines Vergleichs mit anderen konkurrierenden Wirtschaftsteilnehmern darstellt, es aber in Anbetracht der oben in Rn. 80 angeführten Rechtsprechung nicht rechtfertigen kann, alle anderen Wirtschaftsteilnehmer wegen der angeblich nur bei CESI vorhandenen Kompetenz von vornherein auszuschließen. Im Fall eines günstigeren Angebots als desjenigen von CESI wäre die Klägerin nämlich in keiner Weise gehindert gewesen, dem neuen Wirtschaftsteilnehmer eine Lizenz für die Nutzung der betreffenden Software oder des betreffenden Programms zu gewähren. Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass die Lizenz für die Programme oder die Software kein ausschließliches Recht ist, das es unmöglich gemacht hätte, für die Durchführung der in Rede stehenden Tätigkeiten auf andere Wirtschaftsteilnehmer zurückzugreifen. Dies kann auch nicht anders sein, denn wenn man sich auf frühere geschäftliche Beziehungen zum Auftraggeber berufen könnte, um jedes Ausschreibungsverfahren bei der Vergabe neuer Aufträge auszuschließen, würde das von der Richtlinie 2004/17 verfolgte Ziel der Marktöffnung zwangsläufig beeinträchtigt und das paradoxe Ergebnis wäre eine Behinderung des Wettbewerbs zum Vorteil des ausführenden Unternehmens.
84 Zu den Erläuterungen, mit denen die Klägerin die Direktvergabe der streitigen Leistungen an CESI mit der Begründung zu rechtfertigen sucht, dass ein Vertrag mit jedem anderen Unternehmen zu weniger günstigen Bedingungen geschlossen worden wäre, dass die Ausführungsfristen länger gewesen wären oder dass bestimmte Fehler hätten begangen werden oder Informationen hätten verloren gehen können, ist außerdem darauf hinzuweisen, dass die behaupteten Anpassungsschwierigkeiten beim Wechsel von einem Dienstleister zu einem anderen und die durch diese Anpassung möglicherweise verursachten zusätzlichen Kosten, auf die die Klägerin sich beruft, logischerweise voraussetzen, dass ein Wechsel des Wirtschaftsteilnehmers von CESI zu einem anderen Bieter technisch möglich war. Die Klägerin führt nämlich kein einziges Mal einen Grund technischer Inkompatibilität an, der einen anderen Wirtschaftsteilnehmer objektiv hindern würde, dieselben Dienstleistungen zu erbringen, so dass es – wie oben in Rn. 80 dargelegt – unbedingt notwendig gewesen wäre, einen einzigen Wirtschaftsteilnehmer zu wählen. Jedenfalls ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass die Klägerin zu keinem Zeitpunkt Zahlen oder Daten vorgelegt hat, die aufzeigen könnten, dass jeder Vertrag mit einem anderen Unternehmen mit höheren Kosten und längeren Ausführungsfristen verbunden gewesen wäre.
85 Was schließlich die Kontinuität der Arbeiten betrifft, ist festzustellen, dass das Ziel, die Kontinuität von Arbeiten sicherzustellen, die zu komplexen Vorhaben gehören, zwar auf einer technischen Überlegung von Belang beruht. Die bloße Behauptung, dass eine Gesamtheit von Arbeiten komplex und schwierig sei, genügt jedoch nicht als Beweis dafür, dass sie nur ein und demselben Unternehmen anvertraut werden könnte (vgl. entsprechend Urteil vom 14. September 2004, Kommission/Italien, C‑385/02, EU:C:2004:522, Rn. 21). Im vorliegenden Fall hat sich die Klägerin darauf beschränkt, allgemein geltend zu machen, dass der Rückgriff auf jeden anderen Wirtschaftsteilnehmer die Kosten erhöht und die Fristen verlängert hätte, ohne Erläuterungen vorzutragen, die die Notwendigkeit des Rückgriffs auf einen einzigen Wirtschaftsteilnehmer dartun könnten. Das Fehlen vernünftiger Alternativen ist nicht der Maßstab für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Direktvergabe an einen bestimmten Wirtschaftsteilnehmer; diese setzt vielmehr, wie sich aus der Rechtsprechung ergibt, die absolute Notwendigkeit einer solchen Vergabe voraus. Daher kann der Zusammenhang zwischen den früheren Tätigkeiten, die CESI für die Klägerin im Rahmen der Rahmenvereinbarungen ausgeführt hat, und den in Rede stehenden Aufgaben kein Grund in diesem Sinne sein.
86 Da die Klägerin nicht hat beweisen können, dass die Rahmenvereinbarungen, unter die die in Rede stehenden Aufgaben fielen, aus technischen Gründen im Sinne von Art. 40 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2004/17 nur an CESI vergeben werden konnten, ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.
Dritter Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes
87 Als Erstes macht die Klägerin geltend, die angefochtenen Handlungen verstießen gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, weil die Kommission die Zuschussfähigkeit der Kosten verneint habe, die mit den Aufgaben verbunden gewesen seien, die unter die Rahmenvereinbarung Nr. 3000034279 fielen, welche die Kommission trotz der Veröffentlichung der Bekanntmachung der Vergabe dieser Rahmenvereinbarung im Amtsblatt der Europäischen Union vom 7. Juli 2010 niemals beanstandet habe. Insoweit macht die Klägerin geltend, dass die Veröffentlichung einer Vergabebekanntmachung im Amtsblatt der Europäischen Union, mit der die Vergabe eines Auftrags an einen bestimmten Wirtschaftsteilnehmer im Anschluss an ein Verhandlungsverfahren ohne vorherige Ausschreibung bekannt gegeben worden sei, ohne dass die Kommission oder ein anderer Wirtschaftsteilnehmer dieser Vergabe innerhalb der Frist des Art. 2f der Richtlinie 2007/66/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2007 zur Änderung der Richtlinien 89/665/EWG und 92/13/EWG des Rates im Hinblick auf die Verbesserung der Wirksamkeit der Nachprüfungsverfahren bezüglich der Vergabe öffentlicher Aufträge (ABl. 2007, L 335, S. 31) widersprochen oder Stellungnahmen eingereicht hätte, ein Umstand sei, der bei der Klägerin ein berechtigtes Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit des angewandten Verfahrens habe entstehen lassen können.
88 Als Zweites bestreitet die Klägerin die Anwendbarkeit der Bestimmungen der Richtlinie 2004/17 auf den vorliegenden Fall, weil der Wert eines großen Teils der in Rede stehenden Aufgaben unter dem in Art. 16 Buchst. a dieser Richtlinie festgelegten Schwellenwert liege.
89 Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
90 Als Erstes ist darauf hinzuweisen, dass sich nach ständiger Rechtsprechung jeder auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen kann, bei dem ein Unionsorgan begründete Erwartungen geweckt hat (vgl. Urteil vom 11. März 1987, Van den Bergh en Jurgens und Van Dijk Food Products [Lopik]/Kommission, 265/85, EU:C:1987:121, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).
91 Das Recht, sich auf diesen Grundsatz zu berufen, ist jedoch an drei kumulative Voraussetzungen gebunden. Erstens muss die Unionsverwaltung dem Betroffenen präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Zusicherungen von zuständiger und zuverlässiger Seite gegeben haben. Zweitens müssen diese Zusicherungen geeignet sein, bei dem Adressaten begründete Erwartungen zu wecken. Drittens müssen die gegebenen Zusicherungen den geltenden Vorschriften entsprechen (vgl. Urteile vom 30. Juni 2005, Branco/Kommission, T‑347/03, EU:T:2005:265, Rn. 102 und die dort angeführte Rechtsprechung, vom 23. Februar 2006, Cementbouw Handel & Industrie/Kommission, T‑282/02, EU:T:2006:64, Rn. 77, und vom 30. Juni 2009, CPEM/Kommission, T‑444/07, EU:T:2009:227, Rn. 126).
92 Was die erste Voraussetzung angeht, stellen nach ständiger Rechtsprechung präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Auskünfte von zuständiger und zuverlässiger Seite unabhängig von der Form ihrer Mitteilung solche Zusicherungen dar. Dagegen kann niemand eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes geltend machen, dem die Verwaltung keine bestimmten Zusicherungen gegeben hat (vgl. Urteil vom 19. März 2003, Innova Privat-Akademie/Kommission, T‑273/01, EU:T:2003:78, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung).
93 Im vorliegenden Fall ist den Akten nicht zu entnehmen, dass die Kommission der Klägerin eine präzise Zusicherung gegeben hätte, dass sie die Art und Weise, in der diese die zu den Vorhaben E 221 und E 255 gehörenden Aufträge vergeben hat, akzeptieren werde. Die Überprüfung der Zuschussfähigkeit der Ausgaben erfolgt nämlich erst nach Vorlage der endgültigen Finanzberichte, während die vorhergehenden Phasen nur die technische Überwachung des Fortschritts der Projekte betreffen. Somit wird diese Überprüfung, wie sich insbesondere aus Art. III.3.5 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010 ergibt, erst zu dem Zeitpunkt vorgenommen, zu dem der Antrag auf Restzahlung gestellt wird, der zusammen mit dem technischen Abschlussbericht und der Abrechnung der tatsächlich entstandenen zuschussfähigen Kosten eingereicht wird.
94 Daher stellt der Umstand, dass die Kommission die Vergabe der Rahmenvereinbarung Nr. 3000034279 an CESI trotz der ordnungsgemäßen Veröffentlichung der Vergabebekanntmachung im Amtsblatt der Europäischen Union nicht beanstandet hat, keine Zusicherung dar, die bei der Klägerin die begründete Erwartung wecken konnte, dass die Ausgaben zuschussfähig seien. Insoweit kann das Schweigen der Kommission zur Direktvergabe der Rahmenvereinbarung nicht als eine präzise Zusicherung der Verwaltung gewertet werden, die geeignet war, ein berechtigtes Vertrauen zu erwecken (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Januar 2006, Regione Marche/Kommission, T‑107/03, nicht veröffentlicht, EU:T:2006:20, Rn. 134).
95 Als Zweites ist zum Vorbringen der Klägerin, dass die Richtlinie 2004/17 im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei, insbesondere in Bezug auf die Berechnung des geschätzten Wertes eines öffentlichen Auftrags darauf hinzuweisen, dass Art. 17 Abs. 2 und 3 dieser Richtlinie zum einen vorsieht, dass der zu berücksichtigende Wert einer Rahmenvereinbarung gleich dem Gesamtwert ohne Mehrwertsteuer aller für die gesamte Laufzeit der Rahmenvereinbarung geplanten Aufträge ist, und zum anderen, dass die Auftraggeber die Anwendung dieser Richtlinie nicht dadurch umgehen dürfen, dass sie Bauvorhaben oder Beschaffungsvorhaben einer bestimmten Menge von Waren oder Dienstleistungen aufteilen oder für die Berechnung des geschätzten Auftragswertes besondere Verfahren anwenden. Wie oben in den Rn. 39 bis 43 ausgeführt, konnten die CESI direkt übertragenen streitigen Aufgaben nicht gesondert von den Rahmenvereinbarungen betrachtet werden, weil sie gerade in Erfüllung dieser Vereinbarungen durchgeführt wurden.
96 Daher ist die Anwendbarkeit der Richtlinie 2004/17 im Sinne ihres Art. 17 Abs. 3 anhand des Wertes der Rahmenvereinbarungen zu beurteilen. Hierzu ist festzustellen, dass der Wert der Rahmenvereinbarungen den Schwellenwert weit überschreitet, weil die Rahmenvereinbarung Nr. 3000029140 über einen Betrag von 16 039 700 Euro, die Rahmenvereinbarung Nr. 3000034279 über einen Betrag von 19 200 000 Euro und die Rahmenvereinbarung Nr. 6000001506 über einen Betrag von 24 925 000 Euro geschlossen wurden, während der Schwellenwert für Liefer- und Dienstleistungsaufträge nach Art. 16 Buchst. a der Richtlinie 2004/17 499 000 Euro beträgt.
97 Nach alledem ist der dritte Klagegrund zurückzuweisen.
Vierter Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
98 Die Klägerin macht hilfsweise geltend, dass die angefochtenen Handlungen rechtswidrig seien, soweit die Kommission festgestellt habe, dass sämtliche auf die in Rede stehenden Aufgaben entfallenden Kosten nicht zuschussfähig seien. Die Klägerin trägt vor, die Kommission habe erklärt, dass diese Kosten nicht zuschussfähig seien, weil der Grundsatz der Kosteneffizienz bei der Vergabe von Aufträgen an Unternehmen, die zum selben Konzern gehörten, nicht beachtet worden sei, da CESI die Dienstleistungen zu Marktbedingungen erbracht und somit einen Gewinn erzielt habe. Die Klägerin ist insoweit der Ansicht, dass das Verhalten der Kommission gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße, weil Art. III.3.8 Abs. 4 und 6 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010 der Kommission nicht erlaube, sämtliche angefallenen Kosten auszuschließen, wenn ein Gewinn erzielt worden sei, sondern in diesem Fall lediglich vorschreibe, den Zuschussbetrag um den als nicht zuschussfähig erachteten Gewinnanteil zu kürzen.
99 Die Klägerin macht daher geltend, dass die Kommission bei richtiger Anwendung dieses Artikels zunächst den Anteil der Gewinnspanne hätte feststellen müssen, der auf die in Rede stehenden Aufgaben entfalle, um anschließend zu erklären, dass die Kosten nur in Höhe des als nicht zuschussfähig erachteten Gewinnanteils nicht zuschussfähig seien. Die Klägerin ist daher der Ansicht, dass die Kommission eine Sanktionsbefugnis ausgeübt habe, die ihre lediglich auf die Aufsicht und Kontrolle beschränkten Befugnisse überschreite.
100 Außerdem macht die Klägerin geltend, dass die Kommission die streitigen Kosten für nicht zuschussfähig erklärt habe, obwohl sie anerkannt habe, dass CESI keine von der Klägerin kontrollierte, sondern lediglich mit ihr verbundene Gesellschaft gewesen sei. Sie ist der Ansicht, in folgerichtiger Anwendung dieser Feststellung hätte die Kommission zu der Erkenntnis gelangen müssen, dass es für die Klägerin unmöglich gewesen sei, von CESI eine detaillierte Aufschlüsselung der Kosten zu erhalten, die auf die von dieser Gesellschaft erbrachten Dienstleistungen entfielen.
101 Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
102 Es ist darauf hinzuweisen, dass dieser Klagegrund ins Leere geht, weil die Kommission, wie oben in Rn. 15 festgestellt, nach der von ihr angeordneten ergänzenden Untersuchung ihren Standpunkt geändert hat und zu der Schlussfolgerung gelangt ist, dass die Zuschussfähigkeit der Kosten an einem Verstoß gegen die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge scheitere und nicht an einem Verstoß gegen den Grundsatz der Kosteneffizienz bei der Vergabe von Aufträgen an Unternehmen, die derselben Unternehmensgruppe angehörten. In ihrem Schreiben vom 6. Juli 2015 hat die Kommission der Klägerin nämlich mitgeteilt, dass die mit den in Rede stehenden, direkt auf CESI übertragenen Aufgaben verbundenen Kosten nicht zuschussfähig seien, weil die Rahmenvereinbarungen ohne ein Ausschreibungsverfahren vergeben worden seien und die Klägerin ihrer Darlegungslast nach Art. 40 Abs. 3 der Richtlinie 2004/17 nicht nachgekommen sei.
103 Im vorliegenden Fall hat die Kommission keine Sanktionsbefugnis ausgeübt, sondern sich auf die Feststellung beschränkt, dass Art. III.2.5.3 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010 verletzt worden sei, der die Klägerin verpflichte, bei der Vergabe ihrer Aufträge die Vorschriften des Unionsrechts über öffentliche Aufträge zu beachten. Nachdem die Kommission diesen Verstoß festgestellt hatte, konnte sie zu keinem anderen Ergebnis gelangen, weil allein diejenigen Kosten der Maßnahme, die Aufträge betrafen, die im Einklang mit der Regelung der Union über öffentliche Aufträge vergeben worden waren, als für eine Kofinanzierung in Betracht kommende Kosten angesehen werden konnten, wie dies in den Art. III.2.5.3 und III.3.7 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010 vorgesehen ist. Folglich musste die Kommission, als sie feststellte, dass die Unionsvorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge bei einigen Vereinbarungen nicht eingehalten waren, die damit verbundenen Kosten für nicht zuschussfähig erklären, demgemäß den Betrag des Zuschusses errechnen und das Verfahren zur Rückforderung der Differenz zwischen den Beträgen der zuschussfähigen Kosten und den bereits gezahlten Beträgen einleiten. Somit erweisen sich die Beträge, die den nicht zuschussfähigen Kosten entsprechen, soweit diese auf rechtswidrig an CESI vergebene Aufträge entfallen, als rechtsgrundlos gezahlt und unterliegen als solche der Rückzahlungspflicht nach Art. III.3.9 Abs. 1 des Anhangs III der Entscheidungen vom 2. Dezember 2008 und vom 21. Mai 2010.
104 Außerdem kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, eine Sanktion verhängt zu haben, weil die zur Rückforderung eines Teils der gezahlten Vorschüsse ergriffenen Maßnahmen den Begünstigten weniger belasten als die völlige Streichung des Zuschusses. Nach Art. 116 Abs. 3 der Verordnung Nr. 966/2012 kann der öffentliche Auftraggeber nämlich die Ausführung des Vertrags aussetzen oder ihn gegebenenfalls kündigen, wenn sich nach der Zuschlagserteilung herausstellt, dass das Vergabeverfahren oder die Ausführung des Vertrags mit gravierenden Fehlern oder Unregelmäßigkeiten behaftet ist oder dass Betrug vorliegt. Wurden die gravierenden Fehler oder Unregelmäßigkeiten vom Auftragnehmer begangen, kann der öffentliche Auftraggeber außerdem je nach Schwere der Fehler oder Unregelmäßigkeiten oder des Betrugs die Zahlungen ablehnen oder rechtsgrundlos gezahlte Beträge einziehen.
105 Unter diesen Umständen ist der vierte Klagegrund zurückzuweisen und damit die vorliegende Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
106 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission ihre eigenen Kosten und die Kosten der Kommission aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Terna – Rete elettrica nazionale SpA trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der Europäischen Kommission.
Gratsias | Labucka | Ulloa Rubio |
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 18. Oktober 2018.
Unterschriften