WYROK SĄDU (trzecia izba)
z dnia 15 lipca 2015 r.(*)
Zbliżanie ustawodawstw – Dyrektywa 2006/42/WE – Maszyny noszące oznakowanie „CE” – Zasadnicze wymagania w zakresie bezpieczeństwa – Zagrożenia dla bezpieczeństwa osób – Klauzula ochronna – Decyzja Komisji stwierdzająca zasadność krajowego środka w postaci zakazu wprowadzania do obrotu – Przesłanki zastosowania klauzuli ochronnej – Oczywisty błąd w ocenie – Równość traktowania
W sprawie T‑337/13
CSF Srl, z siedzibą w Grumolo delle Abbadesse (Włochy), reprezentowana przez adwokatów R. Santora, S. Armelliniego oraz R. Bugara,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez G. Zavvosa, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez adwokata M. Pappalarda,
strona pozwana,
popieranej przez:
Królestwo Danii, reprezentowane początkowo przez V. Pasternak Jørgensen i M. Wolff, a następnie przez M. Wolff, C. Thorninga, U. Melgaarda i N. Lyshøja, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2013/173/UE z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie środka podjętego przez Danię zgodnie z art. 11 dyrektywy 2006/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzającego zakaz użycia określonego typu wielozadaniowych maszyn do robót ziemnych (Dz.U. L 101, s. 29),
SĄD (trzecia izba),
w składzie: S. Papasavvas, prezes, N.J. Forwood (sprawozdawca) i E. Bieliūnas, sędziowie,
sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 28 kwietnia 2015 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżąca, CSF Srl, jest przedsiębiorstwem z siedzibą we Włoszech, prowadzącym działalność w branży produkcji maszyn. Jest ona między innymi producentem maszyny o nazwie „Multione S630” (zwanej dalej „Multione S630”). Zasadnicza cecha tej maszyny polega na tym, że może ona być używana do różnych celów i w różnych zakresach działalności, w zależności od 58 wymiennych elementów wyposażenia, które można do niej zamontować. Te elementy wymienne, również zaprojektowane przez skarżącą, sprawiają, że opisana maszyna może przekształcić się w pojemnik, odśnieżarkę, widły, wysięgnik, młot hydrauliczny, chwytak, bronę lub kosiarkę, a w konsekwencji służyć do prac takich jak ogrodnictwo, rolnictwo, budownictwo, utrzymanie dróg lub prace leśne. Rzeczona maszyna została wprowadzona do obrotu w różnych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Dziesięć sztuk tych maszyn sprzedano od 2009 r. w Danii, gdzie używa się ich do podawania paszy i czyszczenia klatek w hodowli norek.
2 W dniu 31 stycznia 2012 r. Multione S630 została objęta środkami wprowadzonymi przez duńskie władze na podstawie art. 11 ust. 1 dyrektywy 2006/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. w sprawie maszyn, zmieniającej dyrektywę 95/16/WE (Dz.U. L 157, s. 24). Środki te polegały po pierwsze na zakazie wprowadzania do obrotu w Danii nowych egzemplarzy tych maszyn bez odpowiedniej konstrukcji chroniącej przed spadającymi przedmiotami, a po drugie, na nakazaniu skarżącej podjęcia środków naprawczych w odniesieniu do egzemplarzy tej maszyny oddanych już w Danii do użytku.
3 Duńskie władze uzasadniały przyjęcie tych środków brakiem zgodności Multione S630 z niektórymi zasadniczymi wymaganiami w zakresie bezpieczeństwa określonymi w dyrektywie 2006/42. W tym względzie stwierdziły one, że wprowadzone na duński rynek egzemplarze omawianej maszyny nie mają odpowiedniej konstrukcji chroniącej, mimo że szereg funkcji, do których ta maszyna została zaprojektowana, narażają kierowcę na ryzyko związane ze spadającymi przedmiotami lub materiałami. Władze duńskie uznały również, że sytuacja ta stanowi naruszenie pkt 3.4.4 załącznika I do dyrektywy 2006/42. Przepis ten stanowi, że maszyna samobieżna przewożąca kierowcę, narażona na ryzyko spowodowane przez spadające przedmioty lub materiały, musi być zaprojektowana i wykonana z uwzględnieniem ryzyka i wyposażona, jeżeli pozwalają na to jej wymiary, w odpowiednią konstrukcję chroniącą.
4 Zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/42 podjęte przez duńskie władze środki zostały notyfikowane Komisji Europejskiej. Uznała ona w drodze decyzji 2013/173/UE z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie środka podjętego przez Danię zgodnie z art. 11 dyrektywy 2006/42 Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzającego zakaz użycia określonego typu wielozadaniowych maszyn do robót ziemnych (Dz.U. L 101, s. 29, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), że omawiane środki są uzasadnione na podstawie art. 11 ust. 3 tej dyrektywy.
Przebieg postępowania i żądania stron
5 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 czerwca 2013 r. skarżąca wniosła skargę w niniejszej sprawie.
6 W odrębnym piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 sierpnia 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o zastosowanie środków tymczasowych. Postanowieniem z dnia 11 listopada 2013 r. prezes Sądu oddalił ten wniosek jako bezzasadny, z uzasadnieniem, że skarżąca nie wykazała pilnego charakteru uzyskania rozstrzygnięcia, i pozostawił rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów do orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
7 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 1 października 2013 r. Królestwo Danii wniosło o dopuszczenie go do niniejszej sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2013 r. prezes pierwszej izby Sądu dopuścił powyższe państwo członkowskie do sprawy w charakterze interwenienta.
8 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd postanowił otworzyć ustny etap postępowania.
9 Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
10 W swej skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– w razie potrzeby przeprowadzenie ekspertyzy;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
11 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
12 Królestwo Danii wnosi do Sądu o oddalenie skargi.
Co do prawa
13 Nie podnosząc formalnie zarzutu niedopuszczalności, Komisja zastanawia się, czy skarga jest dopuszczalna. Co do istoty sprawy skarżąca podnosi dwa zarzuty na poparcie swoich żądań mających na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Podnosi też zarzut dotyczący szkód poniesionych z racji tej decyzji, nie przedstawiając jednak żądań w tym względzie.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
14 Komisja podnosi w istocie, że zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżącej bezpośrednio w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Choć bowiem rozstrzyga w przedmiocie uzasadnionego charakteru środków podjętych przez duńskie władze wobec skarżącej, to jednak sytuacji prawnej skarżącej dotyczą bezpośrednio same te środki, zgodnie z podziałem kompetencji ustanowionym w art. 11 dyrektywy 2006/42. Ponadto, choć ta decyzja została podana do wiadomości innych niż Królestwo Danii państw członkowskich Unii, to do właściwych krajowych organów należy wówczas sprawdzenie, w jakim zakresie maszyny wprowadzone przez skarżącą do obrotu w Danii spełniają wymogi tej dyrektywy, i wyciągnięcie wszelkich konsekwencji.
15 Skarżąca podważa tę argumentację.
16 W tym względzie należy przypomnieć, że z art. 263 akapit czwarty TFUE wynika w szczególności, iż każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę na akty, które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie.
17 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akt dotyczy osoby fizycznej lub prawnej bezpośrednio, gdy akt ten wywiera bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną i nie pozostawia żadnego zakresu uznania swoim adresatom, gdyż jego wykonanie ma charakter czysto automatyczny i wynika z samych uregulowań Unii, bez potrzeby stosowania innych, pośrednich przepisów (wyroki: z dnia 5 maja 1998 r., Dreyfus/Komisja, C‑386/96 P, Rec, EU:C:1998:193, pkt 43; z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM, C‑125/06 P, Zb.Orz., EU:C:2008:159, pkt 47).
18 W niniejszej sprawie poprzez wniesienie skargi skarżąca zmierza do uzyskania stwierdzenia nieważności decyzji Komisji stwierdzającej, że środki podjęte przez duńskie władze dotyczące warunków, na jakich Multione S630 jest wprowadzana do obrotu, są uzasadnione.
19 Podjęte przez duńskie władze środki są oparte na przepisach prawa duńskiego przyjętych w celu wykonania dyrektywy 2006/42, a konkretnie jej art. 11 ust. 1. Stanowi on w szczególności, że w przypadku gdy państwo członkowskie stwierdza, iż maszyny objęte wskazaną dyrektywą noszące oznakowanie „CE”, do których dołączono deklarację zgodności WE i które są używane zgodnie z przeznaczeniem lub w warunkach, które można w sposób uzasadniony przewidzieć, zagrażają bezpieczeństwu osób, państwo to podejmuje wszelkie odpowiednie środki w celu wycofania takich maszyn z obrotu, zakazania wprowadzania do obrotu lub oddania do użytku takich maszyn, lub ograniczenia ich swobodnego przepływu.
20 Z kolei zaskarżona decyzja jest wydana na podstawie art. 11 ust. 3 dyrektywy 2006/42. Stanowi on, że gdy Komisja zostanie powiadomiona przez państwo członkowskie o podjęciu przez nie środków na podstawie art. 11 ust. 1 omawianej dyrektywy, przystępuje do konsultacji z zainteresowanymi stronami, po czym bada, czy te środki były uzasadnione i powiadamia o swojej decyzji państwo członkowskie, które podjęło inicjatywę, pozostałe państwa członkowskie oraz producenta maszyny lub jego upoważnionego przedstawiciela.
21 Jak słusznie wskazuje Komisja, pismo skierowane przez duńskie władze do skarżącej w dniu 31 stycznia 2012 r. pozwala stwierdzić, że celem podjętych przez te organy środków było bezpośrednie wpłynięcie na sytuację prawną skarżącej. Uznawszy bowiem, że Multione S630 nie spełnia niektórych zasadniczych wymagań w zakresie bezpieczeństwa określonych w dyrektywie 2006/42, ponieważ maszyna ta nie jest wyposażona w odpowiednią konstrukcję chroniącą przed spadającymi przedmiotami i materiałami, organy te zabroniły, po pierwsze, wprowadzania jej do obrotu w Danii, po drugie, nakazały skarżącej dokonać zmian w projekcie i konstrukcji maszyny, poprzez wyposażenie jej w taką konstrukcję chroniącą, a po trzecie, zobowiązały skarżącą do doprowadzenia już oddanych do użytku w Danii egzemplarzy maszyny do zgodności z określonymi w dyrektywie wymaganiami lub wycofania ich z obrotu.
22 Jednakże Komisja błędnie wnioskuje z tego, że zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżącej bezpośrednio.
23 Wręcz przeciwnie, należy uznać w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja bezpośrednio wywołuje w stosunku do sytuacji prawnej skarżącej skutki inne niż te wynikające ze środków przyjętych przez duńskie władze.
24 W tym względzie należy stwierdzić, po pierwsze, że adresatami zaskarżonej decyzji są wszystkie państwa członkowskie Unii, a nie tylko Królestwo Danii, co jest spójne z obowiązkami komunikacji i informacji ciążącymi na Komisji na mocy art. 11 ust. 3 i 6 dyrektywy 2006/42. Wiąże więc ona w całości każde z państw zgodnie z art. 288 TFUE.
25 Po drugie, dyrektywa 2006/42 została przyjęta na podstawie art. 95 WE (obecnie art. 114 TFUE), upoważniającego Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej do przyjmowania środków mających na celu usunięcie przeszkód w obrocie, wynikających z rozbieżności w przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich (zob. wyroki: z dnia 17 maja 1994 r., Francja/Komisja, C‑41/93, Rec, EU:C:1994:196, pkt 22; z dnia 9 sierpnia 1994 r., Niemcy/Rada, C‑359/92, Rec, EU:C:1994:306, pkt 22, w przedmiocie art. 100 A WE). Ma ona na celu harmonizację warunków, na jakich maszyny opatrzone oznakowaniem „CE” i deklaracją zgodności WE są wprowadzane do obrotu na rynku wewnętrznym, oraz zapewnienie ich swobodnego przepływu w Unii, przy jednoczesnym zagwarantowaniu poszanowania zestawu wymagań mających na celu ochronę zdrowia i bezpieczeństwa osób w związku z ryzykiem wynikającym z użytkowania tych maszyn (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 września 2005 r., Yonemoto, C‑40/04, Zb.Orz., EU:C:2005:519, pkt 31, 45; z dnia 17 kwietnia 2007 r., AGM-COS.MET, C‑470/03, Zb.Orz., EU:C:2007:213, pkt 52, 53), podobnie jak jej poprzedniczki, dyrektywa Rady 89/392/EWG z dnia 14 czerwca 1989 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do maszyn (Dz.U. L 183, s. 9) oraz dyrektywa 98/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do maszyn (Dz.U. L 207, s. 1).
26 W tym celu dyrektywa 2006/42 zakazuje w szczególności tego, by państwa członkowskie naruszały swobodny przepływ maszyn w Unii, jeżeli tylko maszyny te spełniają warunki pozwalające domniemywać, że są zgodne z określonymi w niej zasadniczymi wymaganiami w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa (art. 6, 7 dyrektywy 2006/42). Zobowiązuje ona ponadto właściwe organy krajowe do zapewnienia nadzoru swojego rynku, w szczególności poprzez podjęcie wszelkich odpowiednich środków w celu zapewnienia, że maszyna może zostać wprowadzona do obrotu lub oddana do użytku wtedy, gdy spełnia wymogi odpowiednich przepisów omawianej dyrektywy i nie zagraża zdrowiu i bezpieczeństwu osób (art. 4 dyrektywy 2006/42). Zobowiązuje ona wreszcie państwa członkowskie do podjęcia wszelkich odpowiednich środków w celu wycofania z obrotu, zakazania wprowadzania do obrotu lub oddania do użytku, lub, szerzej, ograniczenia swobodnego przepływu, maszyn mogących zagrażać zdrowiu lub bezpieczeństwu osób (art. 11 dyrektywy 2006/42).
27 Po trzecie, z art. 14 ust. 7 i art. 19 dyrektywy 2006/42, w związku z jej motywami 9 i 10 wynika, że w ramach nadzoru rynku wprowadzonego przez tę dyrektywę, a konkretniej wprowadzenia klauzuli ochronnej z art. 11, państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić prawidłowe i jednolite stosowanie tej dyrektywy, w drodze koordynacji między sobą oraz z uwzględnieniem wytycznych opracowanych przez Komisję.
28 Zważywszy na cel, ogólny kontekst systemowy i treść przepisów przytoczonych w pkt 26 i 27 powyżej, należy uznać, że zaskarżona decyzja wymaga od każdego z państw członkowskich innych niż Królestwo Danii podjęcia odpowiednich środków w sprawie wprowadzania Multione S630 do obrotu na swoim rynku lub utrzymania jej w tym obrocie, oraz zagwarantowania przy tym prawidłowego i jednolitego stosowania dyrektywy 2006/42 w świetle przyjętych przez duńskie władze i uznanych za uzasadnione przez Komisję środków, jak też w istocie utrzymuje skarżąca. Innymi słowy, zaskarżona decyzja powoduje, że wszystkie państwa członkowskie poza Królestwem Danii muszą sprawdzić, każde w dotyczącym je zakresie, czy egzemplarze tej maszyny, które mogły zostać wprowadzone przez skarżącą do obrotu na ich rynku, są wyposażone w odpowiednią konstrukcję chroniącą przed ryzykiem związanym ze spadającymi przedmiotami lub materiałami, a w konsekwencji, czy można te maszyny utrzymać w obrocie. W tym zakresie zaskarżona decyzja bezpośrednio skutkuje wszczęciem krajowych procedur podważających prawo – z którego skarżąca dotychczas korzystała w całej Unii – do prowadzenia sprzedaży maszyny, która to maszyna z kolei sama korzystała z domniemania zgodności, o którym mowa w art. 7 tej dyrektywy, gdyż była opatrzona oznakowaniem „CE” i deklaracją zgodności WE (zob. analogicznie ww. w pkt 17 wyrok Komisja/Infront WM, EU:C:2008:159, pkt 50–52).
29 Ponadto w niniejszym przypadku Komisja nie przeczy, że władze fińskie i litewskie po tym, jak stały się adresatami zaskarżonej decyzji, już podjęły w tej sprawie działania.
30 W drugiej kolejności zaskarżona decyzja nie pozostawia swoim adresatom żadnego zakresu uznania w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, a jej wykonanie w tym względzie ma charakter czysto automatyczny, wynikający wyłącznie z uregulowań Unii, bez potrzeby stosowania innych, pośrednich przepisów.
31 Wprawdzie, jak wskazuje Komisja, jest prawdopodobne, że aby móc ustalić, czy skarżąca wprowadziła lub zamierza wprowadzić egzemplarze Multione S630 do obrotu na ich terytorium i czy niektóre z tych maszyn nie posiadają konstrukcji chroniącej przed ryzykiem związanym ze spadającymi przedmiotami lub materiałami, właściwe organy krajowe będą musiały wcześniej przeprowadzić czynności kontrolne, jednak jeśli się okaże, że tak właśnie jest, organy te będą obowiązane uznać, że taka sytuacja może zagrażać bezpieczeństwu osób, i podjąć wszelkie odpowiednie środki, by zlikwidować to ryzyko, zapewniając w tych ramach prawidłowe i jednolite zastosowanie dyrektywy 2006/42, w świetle zaskarżonej decyzji i duńskich środków, które w tej decyzji uznano za uzasadnione, a więc zakazując użycia spornej maszyny, wycofując ją lub nakazując jej modyfikację, lub podejmując równoważne środki. Zatem to decyzja Komisji stwierdzająca, że duńskie środki są uzasadnione, przesądza o rezultacie, który ma być osiągnięty przez pozostałe organy krajowe, które nie mają żadnego zakresu uznania w tym względzie (zob. podobnie postanowienie z dnia 7 czerwca 2007 r., IMS/Komisja, T‑346/06 R, Zb.Orz., EU:T:2007:164, pkt 51–54; zob. również analogicznie ww. w pkt 17 wyrok Komisja/Infront WM, EU:C:2008:159, pkt 59–63).
32 Poza tym w niniejszym przypadku Komisja nie kwestionuje skutecznie ani argumentów skarżącej, że działania podjęte przez fińskie i litewskie organy w następstwie zapoznania się przez nie z zaskarżoną decyzją potwierdzają, że organy te nie żywią wątpliwości co do zakresu tej decyzji i konsekwencji, jakie powinny z niej wyciągnąć, ani przedłożonych w tym względzie dokumentów.
33 Powyższego rozumowania nie podważa art. 9 dyrektywy 2006/42. Artykuł ten, wprowadzający „[ś]rodki szczególne przewidziane w odniesieniu do maszyn potencjalnie niebezpiecznych”, stanowi w szczególności, że jeżeli zgodnie z procedurą określoną w art. 11 dyrektywy Komisja uzna, że środek podjęty przez państwo członkowskie jest uzasadniony, może ona podjąć środki, żądając wprowadzenia przez państwa członkowskie zakazu lub ograniczenia wprowadzania do obrotu maszyn stwarzających takie samo ryzyko ze względu na ich właściwości techniczne lub żądając poddania takich maszyn szczególnym warunkom. Ponadto motyw 13 tej dyrektywy wyjaśnia, że tego rodzaju środki, podjęte na szczeblu Unii, nie są bezpośrednio stosowane do podmiotów gospodarczych i powinny stać się przedmiotem wdrożenia przez państwa członkowskie.
34 W tym względzie należy stwierdzić, że o ile państwa członkowskie powinny zapewnić prawidłowe i jednolite zastosowanie dyrektywy 2006/42, poprzez wyciągnięcie konsekwencji z krajowego środka podjętego w stosunku do określonej maszyny, który został uznany przez Komisję za uzasadniony, nie dysponując przy tym uznaniem w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, o tyle oczywiście nie mogą one samodzielnie rozszerzyć, poza proceduralnymi i materialnymi ramami określonymi w art. 11 ust. 1 tej dyrektywy, zakresu stosowania tego środka na inne maszyny, podając jako powód, że te ostatnie niosą za sobą takie samo ryzyko, nie naruszając przy tym zasady swobodnego przepływu zapisanej w art. 6 ust. 1 omawianej dyrektywy i domniemania zgodności, o którym mowa w jej art. 7 (zob. podobnie wyrok z dnia 25 marca 1999 r., Komisja/Włochy, C‑112/97, Rec, EU:C:1999:168, pkt 54; ww. w pkt 25 wyrok AGM-COS.MET, EU:C:2007:213, pkt 61–64, 68–70). Dlatego też prawodawca Unii uzależnił takie rozszerzenie zakresu od wdrożenia szczególnej procedury, wymagającej między innymi przyjęcia, po pierwsze, tak stanowiącej wyraźnej decyzji Komisji, a po drugie, wykonawczych środków krajowych do tej decyzji. Natomiast tego rodzaju akty nie są przewidziane ani konieczne do celów art. 11 omawianej dyrektywy, zważywszy na jego zakres (zob. pkt 28, 31 powyżej).
35 W świetle powyższych rozważań Komisja bezpodstawnie kwestionuje dopuszczalność skargi na podstawie tego, że jej zdaniem zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżącej bezpośrednio.
W przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji
36 Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji skarżąca podnosi dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia dyrektywy 2006/42, a drugi naruszenia zasady równego traktowania.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia dyrektywy 2006/42
37 Skarżąca utrzymuje w istocie, że zaskarżona decyzja jest oparta na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu przepisów dyrektywy 2006/42 dotyczących zasadniczych wymagań w zakresie bezpieczeństwa, których muszą przestrzegać producenci maszyn przeznaczonych do wprowadzenia do obrotu w Unii.
38 W pierwszej kolejności zaskarżona decyzja stwierdza, że podjęte przez duńskie władze wobec Multione S630 środki są uzasadnione, mimo że nakazują one spełnienie obowiązków wykraczających poza te określone w art. 5 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/42 oraz pkt 1.1.2 i 3.4.4 załącznika I do tej dyrektywy.
39 W drugiej kolejności przypisanie tym przepisom przez duńskie władze, a następnie przez Komisję, błędnego zakresu sprawiło, że zaskarżona decyzja zatwierdziła krajowe środki podjęte z naruszeniem przesłanek stosowania klauzuli ochronnej zawartej w art. 11 dyrektywy 2006/42, zakazu zakłócania swobodnego przepływu maszyn ustanowionego dla państw członkowskich w art. 6 ust. 1 omawianej dyrektywy oraz domniemania zgodności, którym była objęta Multione S630 na mocy art. 7 ust. 1 tej dyrektywy.
40 W trzeciej kolejności Komisja zajęła to samo stanowisko co duńskie władze, nie biorąc w ogóle po uwagę zastrzeżeń wyrażanych przez skarżącą wobec tych organów, a następnie w ramach konsultacji przeprowadzonych na podstawie art. 11 ust. 3 dyrektywy 2006/42.
41 I wreszcie w czwartej kolejności skarżąca podnosi, że niezależnie od błędnej wykładni dyrektywy 2006/42 leżącej u podstaw zaskarżonej decyzji błędna jest sama ocena stanu faktycznego przeprowadzona przez duńskie władze i uznana za uzasadnioną przez Komisję.
42 Komisja, popierana przez Królestwo Danii, kwestionuje poszczególne zarzuty.
43 Zważywszy na argumentację stron, należy kolejno zbadać, czy niniejszy zarzut ma istotne znaczenie dla sprawy, następnie dwie pierwsze części zarzutu podnoszone w tych ramach przez skarżącą, dotyczące naruszeń prawa, a na koniec dwie ostatnie części zarzutu, w których zarzuca ona w istocie Komisji błędy w ocenie.
– W przedmiocie istotnego znaczenia zarzutu dla sprawy
44 W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że art. 11 dyrektywy 2006/42, zatytułowany „Klauzula ochronna”, wymaga podjęcia przez państwa członkowskie wszelkich odpowiednich środków w celu ograniczenia swobodnego przepływu na ich krajowym rynku maszyn, co do których państwa te stwierdzą, że zagrażają zdrowiu lub bezpieczeństwu osób, lecz jednocześnie stanowi, że Komisja „rozważa”, czy te środki „były uzasadnione” (zob. pkt 19, 20 powyżej).
45 Jak sama Komisja podkreśla, podstawę prawną dyrektywy 2006/42 stanowi art. 95 WE (obecnie art. 114 TFUE), którego ust. 10 stanowi, że przyjęte na tej podstawie środki harmonizujące obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę ochronną upoważniającą państwa członkowskie do podjęcia, z jednego lub więcej powodów pozagospodarczych, o których mowa w art. 36 TFUE, „środków tymczasowych poddanych unijnej procedurze kontrolnej”.
46 Wynika z tego, że choć rzeczywiście to państwa członkowskie powinny prawidłowo wdrożyć dyrektywę 2006/42 i dopilnować, by wprowadzane do obrotu i oddawane do użytku na ich terytorium maszyny spełniały zawarte w tych przepisach wymagania, w razie potrzeby podejmując środki takie jak te, o których mowa w art. 11 dyrektywy, co podkreśla Komisja, niemniej to ta instytucja powinna kontrolować, czy te środki są uzasadnione, w szczególności upewniając się, czy względy prawne i faktyczne, które były powodem podjęcia tych środków, są zasadne (zob. analogicznie ww. w pkt 25 wyrok Francja/Komisja, EU:C:1994:196, pkt 27, 28; zob. również podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 14 czerwca 2007 r., Medipac-Kazantzidis, C‑6/05, Zb.Orz., EU:C:2007:337, pkt 46; z dnia 22 kwietnia 2015 r., Klein/Komisja, C‑120/14 P, EU:C:2015:252, pkt 64, 76). Wynik tej kontroli warunkuje ostateczne utrzymanie danego krajowego środka w tym sensie, że państwo członkowskie może go utrzymać wyłącznie wtedy, gdy Komisja stwierdzi, że jest on uzasadniony, zaś w przeciwnym razie musi go znieść.
47 Z tego wynika, że wbrew twierdzeniom Komisji każdy, komu przysługuje środek zaskarżenia w postaci skargi o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej, że tego rodzaju środki są uzasadnione, ma prawo podnieść na poparcie swojego żądania, że decyzja ta jest oparta na błędnej wykładni przepisów dyrektywy 2006/42, chociaż tej wykładni, którą muszą uwzględnić wszystkie państwa członkowskie (zob. pkt 28, 30–31 powyżej), dokonały początkowo właściwe organy krajowe, a następnie Komisja przejęła ją na swój rachunek. W podobnym przypadku należy zapewnić, że naruszenie prawa, które stanowi o wadliwości decyzji Komisji uznającej dane środki krajowe za uzasadnione, będzie można zakwestionować przed sądem Unii, gdyż w przeciwnym razie art. 263 TFUE i zasada skutecznej ochrony sądowej zostałyby pozbawione skuteczności.
48 Ponadto sądowa kontrola zasadności względów prawnych, które sprawiły, że Komisja uznała, iż sporne środki krajowe są uzasadnione, z racji tego, że chodzi tu o kwestię prawną, siłą rzeczy musi być kontrolą pełną.
49 W niniejszym przypadku zasadne jest więc twierdzenie skarżącej, że może skutecznie podnosić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa ze względu na to, że Komisja, po pierwsze, przejęła na własny rachunek błędną wykładnię dyrektywy 2006/42, której dokonały duńskie władze, a po drugie, uznała za uzasadnione krajowe środki podjęte zdaniem skarżącej z naruszeniem w szczególności art. 6 ust. 1, art. 7, art. 11 dyrektywy i załącznika I do niej.
– W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia prawa
50 Należy zatem, w drugiej kolejności, zbadać zasadność tych zarzutów. W istocie skarżąca kwestionuje wykładnię niektórych przesłanek wprowadzenia w życie klauzuli ochronnej, o której mowa w art. 11 ust. 1 dyrektywy 2006/42, w postaci, w jakiej dokonały jej duńskie władze, a którą Komisja uznała za uzasadnioną w zaskarżonej decyzji. W tym względzie jest bezsporne, po pierwsze, że Multione S630 jest maszyną objętą zakresem zastosowania omawianej dyrektywy, po drugie, że egzemplarze tej maszyny, które zostały wprowadzone na duński rynek przez skarżącą, są opatrzone oznakowaniem „CE”, a po trzecie, że dołączono do nich deklarację zgodności WE. Skarżąca i Komisja nie zgadzają się natomiast w niniejszym przypadku co do zakresu przesłanki, zgodnie z którą właściwe państwo członkowskie musi stwierdzić, że dane maszyny, „które są używane zgodnie z przeznaczeniem lub w warunkach, które można w sposób uzasadniony przewidzieć, zagrażają […] bezpieczeństwu osób […]”, aby mieć prawo ograniczyć ich swobodny przepływ na swoim terytorium. W szczególności spierają się, po pierwsze, na temat zasad oceny ryzyka, jakie maszyna może stwarzać dla bezpieczeństwa użytkowników, a po drugie, zakresu i struktury poszczególnych obowiązków ciążących na producentach w celu zapewnienia ochrony przed tym ryzykiem.
51 W tym względzie z art. 11 ust. 1 dyrektywy 2006/42 jasno wynika, że w przypadku gdy państwo członkowskie stwierdza, że „maszyny” objęte dyrektywą, „które są używane zgodnie z przeznaczeniem lub w warunkach, które można w sposób uzasadniony przewidzieć, zagrażają […] bezpieczeństwu osób”, państwo to jest obowiązane podjąć wszelkie odpowiednie środki w celu wycofania „takich maszyn” z obrotu, zakazania wprowadzania do obrotu lub oddania do użytku „takich maszyn”, lub ograniczenia „ich” swobodnego przepływu.
52 Idąc dalej, art. 2 akapit drugi lit. a) tiret pierwsze dyrektywy 2006/42 stanowi, że maszyna oznacza „zespół, wyposażony lub przeznaczony do wyposażenia w mechanizm napędowy inny niż bezpośrednio wykorzystujący siłę mięśni ludzkich lub zwierzęcych, składający się ze sprzężonych części lub elementów, z których przynajmniej jedna wykonuje ruch, połączonych w całość mającą konkretne zastosowanie”. Definicje zawarte w pozostałych tiret tego przepisu dotyczą albo definicji z tiret pierwszego, albo jej nie dotyczą, lecz również one określają maszyny, pośród innych kryteriów, przez fakt, że składają się one z elementów „[zestawionych] w celu osiągnięcia określonego efektu końcowego” lub „połączonych w całość” w celu osiągnięcia danego celu. Ponadto art. 1 ust. 1 lit. g) oraz art. 2 lit. g) traktują jako maszyny prawie maszyny, definiowane jako zespół, który nie może samodzielnie służyć do konkretnego zastosowania oraz którego przeznaczeniem jest włączenie do innej maszyny lub wyposażenia lub połączenie z nimi, tworząc w ten sposób maszynę we właściwym znaczeniu tego słowa.
53 Wreszcie z art. 1 ust. 1 i z art. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2006/42 wynika, że należy rozumieć, iż termin „maszyna” odnosi się, oprócz samych maszyn w rozumieniu przytoczonych w poprzednim punkcie przepisów, do szeregu innych wyrobów, a wśród nich do wyposażenia wymiennego. Artykuł 2 akapit drugi lit. b) tej dyrektywy stanowi, że wyposażenie wymienne oznacza „urządzenie, które po oddaniu do użytku maszyny lub ciągnika jest zamontowane do tej maszyny lub ciągnika przez samego operatora, w celu zmiany funkcji maszyny lub ciągnika lub przyporządkowania nowej funkcji, o ile wyposażenie to nie jest narzędziem”. Drugie wydanie Przewodnika dotyczącego stosowania dyrektywy 2006/42 w sprawie maszyn, opublikowane przez Komisję w czerwcu 2010 r. i dołączone do akt sprawy wyjaśnia w szczególności w § 41, że w odróżnieniu od narzędzi, „które nie zmieniają funkcji maszyny podstawowej lub nie nadają jej nowej funkcji” i które nie podlegają przepisom tej dyrektywy, „przykładowe wyposażenie wymienne obejmuje urządzenia montowane do ciągników rolniczych lub leśnych w celu uzyskania funkcji takich, jak oranie, zbieranie plonów, podnoszenie lub ładowanie, a także urządzenia montowane do maszyn do robót ziemnych w celu uzyskania funkcji umożliwiających np. wiercenie lub rozbiórkę”.
54 Zważywszy na te przepisy i definicje, należy po pierwsze uznać, że państwo członkowskie ma prawo skorzystać z klauzuli ochronnej, o której mowa w art. 11 dyrektywy 2006/42, w odniesieniu do konkretnej maszyny lub konkretnego wyposażenia wymiennego, przeznaczonych do jednej określonej funkcji lub do ich większej liczby, oraz że ma ono w tych ramach obowiązek dokonania oceny ryzyka dla zdrowia lub bezpieczeństwa osób, które warunkuje wdrożenie takiej klauzuli (zob. podobnie ww. w pkt 34 wyrok Komisja/Włochy, EU:C:1999:168, pkt 10, 39). Ta ocena oraz wynikający z niej krajowy środek powinny więc być uzasadnione w odniesieniu do tej maszyny w postaci, w jakiej jest ona sprzedawana, a w odpowiednim razie w odniesieniu do wyposażenia wymiennego, które ona posiada przy wprowadzaniu jej do obrotu lub oddawaniu do użytku. W braku takiego wymogu państwo członkowskie miałoby możliwość naruszenia zasady swobodnego przepływu w sposób nieuzasadniony istnieniem rzeczywistego ryzyka dla zdrowia lub bezpieczeństwa osób (zob. pkt 57 poniżej).
55 W niniejszym przypadku skarżąca zasadnie utrzymuje w istocie, że to w odniesieniu do Multione S630 w takiej postaci, w jakiej jest ona faktycznie wprowadzana do obrotu w Danii, duńskie władze powinny dokonać oceny ryzyka warunkującego wdrożenie klauzuli ochronnej, o której mowa w dyrektywie 2006/42 i przepisach prawa duńskiego, które zostały przyjęte w celu jej wykonania. W tym względzie skarżąca podniosła, a Komisja ani Królestwo Danii temu nie zaprzeczyły, że wszystkie egzemplarze tej maszyny sprzedane na duńskim rynku zostały zakupione w połączeniu z wyposażeniem powodującym, po pierwsze, że były przeznaczone do czyszczenia klatek w hodowli norek, a po drugie, że ich zwykłe użytkowanie nie wiązało się samo w sobie z ryzykiem spadających materiałów lub przedmiotów.
56 Po drugie, ocena ryzyka, którą powinny przeprowadzić dane organy krajowe pod kontrolą Komisji, nie może jednak ograniczać się do ryzyka zachodzącego wtedy, gdy dana maszyna jest użytkowana „zgodnie z przeznaczeniem” lub „w warunkach przewidzianych przez producenta”. Przeciwnie, szereg przepisów dyrektywy 2006/42, w tym jej art. 4 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1, a także „Zasady ogólne”, zawarte na początku załącznika I i pkt 1.1.2 tego załącznika, zatytułowany „Zasady bezpieczeństwa kompleksowego” wymagają, szerzej, uwzględnienia ryzyka istniejącego „w warunkach, które można w sposób uzasadniony przewidzieć” lub związanych z „możliwym do przewidzenia niewłaściwym użyciem”, które z kolei zostało samo zdefiniowane w pkt 1.1.1 tego załącznika jako „użytkowanie maszyny w sposób niezgodny z informacją zawartą w instrukcji obsługi, ale które może wynikać z dających się łatwo przewidzieć ludzkich zachowań”.
57 Ponadto, zważywszy na samo brzmienie pkt 1.1.2 lit. a) załącznika I do dyrektywy 2006/42, należy uznać, że „wszelkie ryzyko” związane z instalacją, konserwacją i działaniem danej maszyny, w warunkach zwykłego użytkowania lub możliwego do przewidzenia niewłaściwego użycia, może uzasadniać zastosowanie klauzuli ochronnej, o której mowa w art. 11 tej dyrektywy. Niemniej artykuł ten wymaga, by ryzyko uzasadniające wdrożenie tej klauzuli zostało „stwierdzone”, a więc by państwo członkowskie, które się do niej odwołuje, wykazało zgodnie z zasadami sztuki prawniczej rzeczywisty charakter takiego ryzyka. W braku jego wykazania naruszenia zasady swobodnego przepływu spowodowanego przez krajowy środek podjęty na mocy przewidzianej w tym przepisie klauzuli ochronnej nie można by uznać za „uzasadnione” w rozumieniu tego przepisu (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 5 marca 2009 r., Komisja/Hiszpania, C‑88/07, Zb.Orz., EU:C:2009:123, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo).
58 Należy wreszcie stwierdzić, że istnienie zagrożenia dla zdrowia lub bezpieczeństwa osób w rozumieniu art. 11 ust. 1 dyrektywy 2006/42 można ocenić, między innymi, w świetle kryterium wymagań zasadniczych w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa, obowiązujących producentów maszyn na mocy art. 5 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy i załącznika I do niej (zob. analogicznie ww. w pkt 46 wyrok Klein/Komisja, EU:C:2015:252, pkt 71). Przestrzeganie tych wymagań, wprowadzonych w celu zagwarantowania, że przy projektowaniu i budowie maszyn będzie brane pod uwagę związane z nimi ryzyko („Zasady ogólne” zawarte na początku załącznika I do tej dyrektywy i pkt 1.1.2 tego załącznika), stanowi warunek wprowadzenia tych maszyn do obrotu (art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 tejże dyrektywy). Z kolei nieprzestrzeganie ich może zostać podniesione na poparcie środka w postaci wycofania z obrotu lub zakazu wprowadzania do obrotu (art. 11 ust. 2 omawianej dyrektywy).
59 W niniejszym przypadku Komisja nie popełniła naruszenia prawa, oceniając, w następstwie działania duńskich władz, że ocena ryzyka związanego z Multione S630 powinna uwzględniać nie tylko warunki zwykłego użytkowania, do którego ta maszyna była przeznaczona, lecz także możliwego do racjonalnego przewidzenia niewłaściwego użycia. Komisja nie popełniła też naruszenia prawa, uznając, że ocena ta może zostać przeprowadzona w świetle wymagań zasadniczych w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa, określonych w pkt 1.1.2 i 3.4.4 załącznika I do dyrektywy 2006/42 (motywy 3, 6–7 zaskarżonej decyzji).
60 W szczególności, mimo że ocena ta powinna zostać przeprowadzona konkretnie w odniesieniu do Multione S630 w postaci, w jakiej ta maszyna została wyposażona i wprowadzona do obrotu przez skarżącą w Danii (zob. pkt 54, 55 powyżej), nie kłóci się to z tym, by odpowiednie organy brały pod uwagę zagrożenie związane z faktem, że maszyna ta, sprzedana bez odpowiedniej konstrukcji chroniącej przed ryzykiem związanym ze spadającymi przedmiotami lub materiałami, mogła następnie zostać wyposażona w inny sprzęt wymagający takiej konstrukcji. Przeciwnie – wzięcie tego pod uwagę było dozwolone, pod warunkiem że zostanie wykazane, iż chodzi o dające się racjonalnie przewidzieć niewłaściwe użycie, i że wiąże się ono z rzeczywistym ryzykiem dla bezpieczeństwa osób (zob. pkt 56, 57 powyżej).
61 Po trzecie, strony spierają się co do zakresu wymagania zasadniczego w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa określonego w pkt 3.4.4 załącznika I do dyrektywy 2006/42.
62 Punkt 3 załącznika I do dyrektywy 2006/42 zawiera szereg szczególnych wymogów w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa właściwych dla maszyn mogących stanowić zagrożenie ze względu na ich przemieszczanie się. Te wymogi oraz ogólne zasady przewidziane w pkt 1 wspomnianego załącznika uzupełniają się. Z pkt 3 i 4 „[z]asad ogólnych” znajdujących się na początku tego załącznika wynika, że maszyny te powinny co do zasady spełniać wszystkie te ogólne i szczególne wymagania.
63 Punkt 3.4.4 załącznika I do dyrektywy 2006/42 stanowi w szczególności, że „[m]aszyna samobieżna przewożąca kierowcę, operatorów lub inne osoby, narażona na ryzyko spowodowane przez spadające przedmioty lub materiały, musi być zaprojektowana i wykonana z uwzględnieniem ryzyka i wyposażona, jeżeli pozwalają na to jej wymiary, w odpowiednią konstrukcję chroniącą”.
64 Jak słusznie utrzymuje Komisja, zakres tego wymagania szczególnego należy interpretować w świetle ogólnych wymagań zawartych w dyrektywie 2006/42, a w szczególności pkt 1 „Zasad ogólnych” znajdujących się na początku załącznika I, a także „Zasady bezpieczeństwa kompleksowego” zawartej w pkt 1.1.2 tego załącznika. Z tych ostatnich wynika zaś przede wszystkim jasno, że projekt i wykonanie maszyn przeznaczonych do wprowadzenia do obrotu w Unii musi gwarantować, że będą one mogły działać „bez narażenia osób na ryzyko w trakcie wykonywania tych czynności w przewidzianych warunkach, ale także z uwzględnieniem możliwego do przewidzenia jej niewłaściwego użycia”, a bardziej ogólnie, w sposób „zapobiegający użytkowaniu odbiegającemu od normalnego użytkowania, jeżeli takie użytkowanie powodowałoby ryzyko”. Inne przepisy tego załącznika, w tym pkt 1.1.7, zatytułowany „Stanowisko operatora”, mają ten sam wydźwięk. Idąc dalej, podejmowane w tym celu środki „muszą mieć na celu wyeliminowanie wszelkiego ryzyka”. I wreszcie, aby spełnić ten obowiązek, producent, jakkolwiek ma możliwość „wybierani[a] najwłaściwszych metod”, jest jednak obowiązany przestrzegać kolejności priorytetów, polegających głównie na „wyeliminowani[u] lub zminimalizowani[u] ryzyka, tak dalece jak jest to możliwe (projektowanie i wykonywanie maszyn bezpiecznych z samego założenia)”, pomocniczo na „podjęci[u] koniecznych środków ochronnych w związku z ryzykiem, którego nie można wyeliminować”, a dodatkowo na „informowaniu użytkowników o ryzyku resztkowym, spowodowanym jakimikolwiek brakami w przyjętych środkach ochronnych”.
65 Zważywszy na priorytetowy charakter celu polegającego na „wyeliminowani[u] lub zminimalizowani[u] […], tak dalece jak jest to możliwe”, od chwili „projektowani[a] i wykonywani[a] maszyn”, ryzyka związanego z ich „zamierzonym zastosowaniem”, ale także z „możliwym do przewidzenia niewłaściwym użyciem”, a także na unikaniu „użytkowania odbiegającego od normalnego użytkowania” oraz na „podjęci[u] koniecznych środków ochronnych w związku z ryzykiem, którego nie można wyeliminować”, uznać należy, że jeżeli, tak jak w niniejszym przypadku, maszyna przeznaczona jest do wielu różnych sposobów użytkowania, w zależności od rozmaitego wyposażenia wymiennego, które można do niej dołączyć, powinna być wyposażona przed wprowadzeniem jej do obrotu lub oddaniem do użytku w odpowiednią konstrukcję chroniącą, jeżeli zostanie stwierdzone, że choć zwykłe zastosowanie, do którego przeznacza ją nabywca w danym przypadku, samo nie wiąże się z ryzykiem spadających materiałów lub przedmiotów, to jeden z innych dających się racjonalnie przewidzieć sposobów jej użytkowania wiąże się z takim ryzykiem. Taki środek należy bowiem do środków zmierzających do „wyeliminowania lub zminimalizowania ryzyka, tak dalece jak jest to możliwe” poprzez „projektowanie i wykonanie maszyn bezpiecznych z samego założenia”.
66 Żaden z argumentów skarżącej odmiennych od tych, które już zbadano, nie podważa tego wniosku.
67 W szczególności skarżąca bezzasadnie wywodzi argument z brzmienia art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy Rady 86/296/EWG z dnia 26 maja 1986 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do konstrukcji zabezpieczających przeciwko przedmiotom spadającym (FOPS) dla niektórych instalacji budowlanych (Dz.U. L 186, s. 10), stanowiącego, że „instalacje budowalne, o których mowa w art. 1, mogą być wprowadzone do obrotu wyłącznie, jeżeli zaprojektowane są tak, by były wyposażone w konstrukcję chroniącą [WE]. Instalację budowlaną uważa się za zaprojektowaną tak, by była wyposażona w konstrukcję chroniącą [WE], gdy ma ona konstrukcję chroniącą przed skutkami wywrócenia (ROPS), do której można przymocować tę konstrukcję chroniącą [WE]”. Po pierwsze, ten akt prawny już bowiem nie obowiązuje. Po drugie, choć rzeczywiście treść tego przepisu początkowo została powtórzona dokładnie w pkt 3.4.4 załącznika I do dyrektywy 98/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do maszyn (Dz.U. L 207, s. 1), to jednak została ona zmieniona w ramach prac, które doprowadziły do przyjęcia dyrektywy 2006/42, która to dyrektywa wymaga obecnie zamontowania konstrukcji chroniącej przed spadającymi przedmiotami i materiałami (zob. pkt 63–65 powyżej).
68 Skarżąca nie powołuje się też zasadnie na obowiązki informacyjne określone w dyrektywie 2006/42.
69 Rzeczywiście zasadnicze wymagania w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa, które dyrektywa 2006/42 nakłada na producentów maszyn, zawierają, jak wynika w szczególności z pkt 1.7.4.1 i 1.7.4.2 załącznika I, obowiązek dołączenia do tych maszyn instrukcji opisującej zamierzone zastosowanie maszyny, lecz uwzględniającej także wszelkie możliwe do przewidzenia niewłaściwe jej użycie, ostrzegającej operatora przed niedozwolonymi sposobami użytkowania, które, jak to wynika z doświadczenia, mogą mieć miejsce, oraz pouczającej użytkowników o środkach ochronnych, które powinni przedsięwziąć. W konkretnym przypadku maszyn mogących stanowić zagrożenie ze względu na ich przemieszczanie się, pkt 3.6.3.2 tego załącznika stanowi ponadto, że „[i]nstrukcje do maszyny posiadającej kilka zastosowań w zależności od użytego wyposażenia i instrukcji do wyposażenia wymiennego muszą zawierać informacje niezbędne do celów bezpiecznego montażu i stosowania maszyny podstawowej i dołączanego do niej wyposażenia wymiennego”. W niniejszym przypadku skarżąca szczegółowo wyłuszcza powody, dla których uważa, że spełniła ten obowiązek, zaś Komisja nie kwestionuje ani podnoszonych przez skarżącą w tej kwestii argumentów, ani przedstawionych na ich poparcie dowodów.
70 Jednak spełnienie tego obowiązku nie rzutuje na priorytetowy obowiązek producentów maszyn projektowania i wykonywania maszyn bezpiecznych z samego założenia, poprzez wyeliminowanie lub zminimalizowanie tak dalece jak jest to możliwe ryzyka związanego z ich zamierzonym zastosowaniem lub dającym się racjonalnie przewidzieć niewłaściwym użyciem, jak wynika z pkt 1.7.4.2 lit. l) załącznika I do dyrektywy 2006/42 i jak podnosi Królestwo Danii. Innymi słowy, dyrektywa nie tylko wymaga od producentów ostrzeżenia klientów o ryzyku związanym z dającym się racjonalnie przewidzieć niewłaściwym użyciem sprzedawanych przez nich maszyn, co skarżąca wedle swych twierdzeń uczyniła. Zobowiązuje ich ona także do wyeliminowania lub zminimalizowania tego ryzyka tak dalece jak jest to możliwe, od chwili projektowania i wykonywania tych maszyn, jak podnosi Komisja.
71 W tych okolicznościach należy uznać, że Komisja nie naruszyła prawa, uznając, w ślad za duńskimi władzami, że środki podjęte przez producentów maszyn muszą mieć na celu usunięcie, od chwili projektowania i wykonywania tych maszyn, wszelkiego ryzyka, które mogłoby powodować ich zamierzone zastosowanie lub dające się racjonalnie przewidzieć niewłaściwe użycie. Nie naruszyła też prawa, uznając w istocie, że gdy zostanie stwierdzone, iż maszyna wielofunkcyjna, taka jak ta będąca przedmiotem niniejszej sprawy, naraża operatora na ryzyko spadających materiałów lub przedmiotów w ramach jednego ze swych zamierzonych zastosowań lub dających się racjonalnie przewidzieć niewłaściwych sposobów użycia, ryzyko to należy uwzględnić poprzez wyposażenie tej maszyny w konstrukcję chroniącą, zanim zostanie wprowadzona do obrotu lub oddana do użytku (motywy 3–4, 6–7 zaskarżonej decyzji).
72 W konsekwencji Komisja nie naruszyła ani przesłanek zastosowania klauzuli ochronnej, o której mowa w art. 11 dyrektywy 2006/42, ani zakazu zakłócania swobodnego przepływu, obowiązującego państwa członkowskie na mocy art. 6 ust. 1 omawianej dyrektywy, gdy oparła się w zaskarżonej decyzji na powyższej analizie. Nie naruszyła tym też domniemania zgodności, którym objęta była Multione S630 na mocy art. 7 ust. 1 tej dyrektywy, gdyż z kontekstu systemowego tego aktu prawnego wynika jasno, że tego rodzaju domniemanie nie rzutuje na przyznaną państwom członkowskim możliwość skorzystania z klauzuli ochronnej, o której mowa w art. 11, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 46 wyrok Medipac-Kazantzidis, EU:C:2007:337, pkt 44, 46; wyrok z dnia 19 listopada 2009 r., Nordiska Dental, C‑288/08, Zb.Orz., EU:C:2009:718, pkt 23, 24).
– W przedmiocie zarzutów dotyczących błędów w ocenie stanu faktycznego
73 Należy więc w trzeciej kolejności zbadać zarzuty skarżącej dotyczące zasadności oceny Komisji, zgodnie z którą podjęte przez duńskie władze środki były uzasadnione istnieniem związanego z jej maszyną zagrożenia.
74 W tym względzie w zaskarżonej decyzji przyjęto po pierwsze, że duńskie władze zasadnie uznały, iż choć Multione S630 została początkowo zaprojektowana do działania w warunkach niepowodujących ryzyka spadających materiałów lub przedmiotów, jest prawdopodobne, że maszyna ta zostanie użyta w innych warunkach, narażających operatora na takie ryzyko (motywy 4 i 7). Komisja uznała następnie, że analiza uwag przekazanych przez skarżącą potwierdza istnienie takiego ryzyka (motyw 8).
75 Należy po pierwsze stwierdzić, że, jak w istocie uważa skarżąca, to uzasadnienie, samo w sobie zwięzłe, należy interpretować w kontekście postępowania, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji, oraz należy je rozumieć w ten sposób, że Komisja zatwierdziła przeprowadzoną wcześniej przez duńskie władze analizę, zbadawszy ją w świetle uwag przekazanych przez skarżącą zgodnie z art. 11 ust. 3 dyrektywy 2006/42 i streszczonych w motywie 5 zaskarżonej decyzji.
76 Komisja bezzasadnie twierdzi więc, że argumenty, za pomocą których skarżąca podważa ocenę leżącą u podstaw środków podjętych wobec Multione S630, są w istocie nieistotne dla sprawy, gdyż dotyczą nie zaskarżonej decyzji, lecz stanowiska zajętego uprzednio przez duńskie władze. Uwzględnienie takiego argumentu oznaczałoby zresztą, że zgodność z prawem tej decyzji należy oceniać z pominięciem kontekstu pozwalającego ją zrozumieć, i że należy stwierdzić z urzędu, iż biorąc pod uwagę uzasadnienie przytoczone w pkt 74, Sąd nie jest w stanie skontrolować zasadności tego aktu, a w związku z tym powinien stwierdzić jego nieważność ze względu na brak uzasadnienia.
77 Po drugie, zaskarżona decyzja jasno pokazuje, że Komisja nie poniechała wzięcia pod uwagę przedstawionych przez skarżącą uwag, które prawidłowo streściła. Pokazuje również, że Komisja nie przyjęła bezkrytycznie stanowiska duńskich władz, lecz wytłumaczyła w sposób zwięzły lecz zrozumiały, z uwzględnieniem kontekstu, w którym zajęła swoje stanowisko, główne prawne i faktyczne powody, dla których uznała, że środki przyjęte przez te organy są uzasadnione. Argumenty skarżącej dotyczące tej kwestii należy zatem odrzucić.
78 Po trzecie, zważywszy na argumenty Komisji i Królestwa Danii dotyczące tego, jak dalece powinna sięgać sprawowana przez Sąd kontrola sądowa dotycząca zasadności oceny stanu faktycznego zawartej w zaskarżonej decyzji, a także na sprzeciw skarżącej w tym względzie, należy przede wszystkim przypomnieć, że dyrektywa 2006/42 ma na celu harmonizację warunków, na jakich objęte jej zakresem maszyny są wprowadzane do obrotu na rynku wewnętrznym, oraz zapewnienie ich swobodnego przepływu w Unii, przy jednoczesnym zagwarantowaniu poszanowania zestawu wymagań mających na celu ochronę zdrowia i bezpieczeństwa osób w związku z ryzykiem wynikającym z użytkowania tych maszyn (pkt 25 powyżej).
79 W tym celu dyrektywa 2006/42 wprowadza system nadzoru i regulacji rynku wewnętrznego, w którym to w pierwszej kolejności właściwe organy krajowe powinny oceniać, czy dana maszyna może zagrażać zdrowiu lub bezpieczeństwu osób (zob. pkt 19, 26–27 powyżej), a jeśli tak jest, podjąć wymagane środki polegające na wycofaniu lub zakazie. Klauzula ochronna, przewidziana w tym celu w art. 11 dyrektywy 2006/42, powinna być z kolei sama rozumiana w związku z art. 114 ust. 10 TFUE, pozwalającym, by państwa członkowskie podejmowały tego rodzaju środki z jednego lub więcej powodów pozagospodarczych, o których mowa w art. 36 TFUE (zob. pkt 45 powyżej), wśród których znajduje się ochrona zdrowia i życia osób. Działanie takie może wymagać ze strony właściwych organów krajowych złożonych ocen technicznych lub naukowych (zob. analogicznie wyrok z dnia 21 stycznia 1999 r., Upjohn, C‑120/97, Rec, EU:C:1999:14, pkt 33, 35).
80 Komisja natomiast winna w ramach tego systemu sprawdzić zasadność prawną i faktyczną środków przyjętych przez państwa członkowskie (zob. pkt 20, 46 powyżej). Sądy Unii orzekły już zaś, w ramach dyrektywy Rady 91/414/EWG z dnia 15 lipca 1991 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin (Dz.U. L 230, s. 1), ustanawiającej system prawny i instytucjonalny, który jest wprawdzie różny od tego ustanowionego w dyrektywie 2006/42, lecz ma podobny cel, że po to, by Komisja mogła skutecznie realizować wyznaczony jej cel, oraz biorąc pod uwagę konieczność dokonywania przez nią złożonych ocen technicznych, należy jej przyznać szeroki zakres swobodnego uznania (wyroki: z dnia 18 lipca 2007 r., Industrias Químicas del Vallés/Komisja, C‑326/05 P, Zb.Orz., EU:C:2007:443, pkt 75; z dnia 9 września 2011 r., Dow AgroSciences i in./Komisja, T‑475/07, Zb.Orz., EU:T:2011:445, pkt 86, 150). Sądy uznały również istnienie takiego uprawnienia Komisji, w sytuacji gdy musi ona skontrolować środki podejmowane przez państwo członkowskie nie w ramach dyrektywy zawierającej klauzulę ochronną w rozumieniu art. 114 ust. 10 TFUE, jak w niniejszym przypadku, lecz system określony w ust. 4–6 tegoż artykułu (wyrok z dnia 6 listopada 2008 r., Niderlandy/Komisja, C‑405/07 P, Zb.Orz., EU:C:2008:613, pkt 54).
81 Gdy sąd Unii staje przed zadaniem dokonania kontroli stosowania szerokiego zakresu uznania, powinien on poddać weryfikacji, w świetle podniesionych przed nim zarzutów, poszanowanie zasad proceduralnych, prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Komisję, brak oczywistego błędu w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz brak nadużycia władzy (ww. w pkt 80 wyroki: Industrias Químicas del Vallés/Komisja, EU:C:2007:443, pkt 76; Dow AgroSciences i in./Komisja, EU:T:2011:445, pkt 151).
82 W szczególności sąd powinien dokonać weryfikacji, w świetle argumentów stron, prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących materiału dowodowego przedstawionego na poparcie zaskarżonego aktu, jego wiarygodności i spójności, ale także skontrolować, czy materiał ten stanowi zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji i czy mogą one stanowić oparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie (ww. w pkt 80 wyroki: Niderlandy/Komisja, EU:C:2008:613, pkt 55; Dow AgroSciences i in./Komisja, EU:T:2011:445, pkt 153).
83 Jeśli chodzi następnie o ocenę ryzyka, którą powinno przeprowadzić dane państwo członkowskie przed skorzystaniem ze środków, o których mowa w art. 11 dyrektywy 2006/42, pod kontrolą Komisji, skarżąca słusznie podnosi, że ocena ta powinna być przeprowadzona z punktu widzenia przeciętnego użytkownika, w rozsądnym stopniu uważnego i rozważnego. Tego argumentu Komisja zresztą nie kwestionuje w konkretny sposób. Uprawnienie przyznane przez ten przepis organom krajowym stanowi bowiem wyjątek od zapisanej w dyrektywie zasady swobodnego przepływu i znajduje uzasadnienie wyłącznie w obliczu ryzyka związanego z „zamierzonym” zastosowaniem maszyny lub niewłaściwym jej użyciem, „możliwym do przewidzenia w uzasadniony sposób”, które z kolei jest zdefiniowane w pkt 1.1.1 lit. i) załącznika I do tej dyrektywy jako użytkowanie, „które może wynikać z dających się łatwo przewidzieć ludzkich zachowań”. W tym kontekście fakt, że krajowe organy oceniają rzeczywisty charakter takiego ryzyka z punktu widzenia przeciętnego i w rozsądnym stopniu starannego użytkownika, nie zaś w sposób abstrakcyjny, przyczynia się do zagwarantowania, by nie naruszyły one w nieuzasadniony sposób, w rozumieniu art. 11 ust. 1 omawianej dyrektywy, swobodnego przepływu maszyn (zob. pkt 54, 57 powyżej).
84 Niemniej, gdy rzeczywisty charakter takiego ryzyka zostanie wykazany zgodnie z wymogami sztuki prawniczej, poprzez odniesienie do przeciętnego i w rozsądnym stopniu starannego użytkownika, fakt, że ten użytkownik zostanie z góry poinformowany o istnieniu tego ryzyka, jest jako taki obojętny, wbrew temu, co utrzymuje skarżąca, zważywszy, po pierwsze, na wprowadzoną przez dyrektywę 2006/42 hierarchię obowiązku zapobiegania i informowania, nałożonych na producentów maszyn (zob. pkt 64, 71 powyżej), a po drugie, na konsekwencje, które powoduje nieprzestrzeganie tych obowiązków (zob. pkt 58 powyżej).
85 Tak więc to poprzez odniesienie do przeciętnego i w rozsądnym stopniu starannego użytkownika należy ostatecznie ustalić, czy w niniejszym przypadku Komisja mogła uznać, nie popełniając przy tym oczywistego błędu w ocenie, że duńskie władze uzasadniły przyjęcie środków wobec Multione S630 istnieniem zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników, związanego z brakiem odpowiedniej konstrukcji chroniącej przed spadającymi przedmiotami i materiałami.
86 W tym względzie duńskie władze uznały w istocie, że nawet jeżeli Multione S630 została zakupiona w połączeniu z wyposażeniem, które nie sprawia, że jej zamierzone zastosowanie naraża użytkowników na ryzyko spadających materiałów lub przedmiotów, takie ryzyko jednak istnieje z trzech powodów. Przede wszystkim można w racjonalny sposób przewidzieć, że zainteresowani będą chcieli nabyć z drugiej ręki wyposażenie narażające ich na takie ryzyko, nie korzystając z pośrednictwa skarżącej. Poza tym można w racjonalny sposób przewidzieć, że któryś z jej klientów ma więcej niż jeden egzemplarz maszyny, że przeznaczy je zarówno do zastosowań pozbawionych ryzyka, jak i do takich związanych z ryzykiem, i że ostatecznie będzie ich używał bez rozróżnienia, a skarżąca nie będzie w stanie temu zapobiec. I wreszcie, nawet jeżeli zamierzone zastosowanie tej maszyny nie wiąże się jako takie z ryzykiem, niektóre obszary, w których jest ona używana, jak prace rolne lub roboty ziemne, jednak narażają użytkownika na dające się racjonalnie przewidzieć ryzyko spadających materiałów lub przedmiotów.
87 Komisja uznała w istocie, że wszystkie te elementy oceny są uzasadnione.
88 Należy tymczasem stwierdzić, że skarżąca nie kwestionuje w sposób skuteczny pierwszej z ocen. Poprzestaje bowiem w istocie na twierdzeniu, że „nie jest ona decydująca” z dwóch powodów. Po pierwsze, instrukcja dołączona do Multione S630 wymaga od właściciela, by zainstalował odpowiednią konstrukcję chroniącą, jeżeli oddzielnie nabędzie wyposażenie wiążące się z ryzykiem spadających materiałów lub przedmiotów, oraz by zwrócił się w tym celu do autoryzowanego sprzedawcy lub serwisu. Po drugie, tak samo jak wszystkie wyroby cechujące się pewnym stopniem zaawansowania technicznego, omawiana maszyna wiąże się z określonym ryzykiem, jeżeli nie jest użytkowana zgodnie z warunkami opisanymi w odpowiedniej instrukcji, której użytkownik powinien przestrzegać. Pomijając zaś fakt, iż te argumenty zdają się opierać na założeniu, że stwierdzone przez duńskie władze ryzyko faktycznie istnieje, to nie mogą one zostać uznane, jak podnosi Komisja, zważywszy na ustanowioną w dyrektywie 2006/42 hierarchię obowiązków zapobiegania i informowania, ciążących na producentach maszyn (zob. pkt 84 powyżej).
89 Skarżąca nie kwestionuje też drugiej oceny dokonanej przez duńskie władze i zatwierdzonej przez Komisję, której przeciwstawia jedynie te same argumenty.
90 Jako że te argumenty nie wskazują na żaden oczywisty błąd w ocenie, nie ma potrzeby badania argumentów dotyczących trzeciej oceny leżącej u podstaw środków podjętych przez duńskie władze i uznanych za uzasadnione przez Komisję. Nawet gdyby bowiem te ostatnie były zasadne, zaskarżona decyzja tak czy inaczej byłaby uzasadniona z przedstawionych powyżej powodów. Zatem nie ma potrzeby zarządzania ekspertyzy biegłego, której w tej kwestii żąda skarżąca.
91 Mając na uwadze całość powyższych rozważań, analizowany zarzut należy oddalić w całości.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania
92 Skarżąca utrzymuje w istocie, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą naruszenia zasady równego traktowania, gdyż uznano w niej za uzasadnione środki przyjęte przez duńskie władze, mimo że środki te są wymierzone wyłącznie w egzemplarze Multione S630 wprowadzone na duński rynek, z pominięciem tysięcy podobnych maszyn wielofunkcyjnych wprowadzonych do obrotu i oddanych do użytku.
93 Komisja popierana przez Królestwo Danii kwestionuje te argumenty.
94 W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyroki: z dnia 13 grudnia 1984 r., Sermide, 106/83, Rec, EU:C:1984:394, pkt 28; z dnia 11 lipca 2006 r., Franz Egenberger, C‑313/04, Zb.Orz., EU:C:2006:454, pkt 33; z dnia 3 września 2009 r., Cheminova i in./Komisja, T‑326/07, Zb.Orz., EU:T:2009:299, pkt 214).
95 W niniejszym przypadku przypisywane Komisji przez skarżącą naruszenie zasady równego traktowania dotyczy w istocie okoliczności, że instytucja ta uznała za uzasadnione środki podjęte przez duńskie władze wobec Multione S630, nie upewniwszy się najpierw, że środki te nie są dyskryminujące, mimo że są wymierzone wyłącznie w tę maszynę, a nie w tysiące wprowadzonych do obrotu i oddanych do użytku w Danii podobnych maszyn.
96 Komisja, popierana w tym względzie przez Królestwo Danii, wyjaśniła względy faktyczne, które sprawiły, że uznała, iż maszyny objęte dochodzeniem duńskich władz przed przyjęciem środków dotyczących Multione S630 znajdują się w odmiennej sytuacji, wymagającej innego potraktowania przez te organy. Skarżąca nie zakwestionowała tych informacji dotyczących stanu faktycznego w replice, jednak podniosła, że nie podważają one zasadności jej argumentów. Wynika z tego, że nie zostało wykazane, iż Komisja naruszyła zasadę równego traktowania w ramach tego dochodzenia.
97 Natomiast, jak podniosła skarżąca, ani Komisja, w odpowiedzi na skargę lub w duplice, ani Królestwo Danii w uwagach interwenienta, nie zakwestionowały tego, że tysiące maszyn podobnych do Multione S630, sprzedawanych przez innych producentów niż ci, których dotyczyło dochodzenie duńskich władz, zostały już dawno oddane do użytku na duńskim rynku. Fakt ten także można więc uznać za wykazany, bez potrzeby przeprowadzania ekspertyzy biegłego, której żąda skarżąca na wypadek sprzeciwu. Komisja podnosi jedynie, że nie jest on istotny, gdyż nie była obowiązana do przeprowadzania weryfikacji, której brak zarzuca jej skarżąca. Należy więc ustalić zakres badania, jakie obowiązana jest przeprowadzić ta instytucja w niniejszym przypadku.
98 Należy w tym względzie w pierwszej kolejności przypomnieć, że gdy dana dziedzina jest przedmiotem wyczerpującej harmonizacji na szczeblu Unii, wszystkie związane z nią przepisy krajowe powinny być oceniane w świetle tych przepisów harmonizujących, a nie prawa pierwotnego (wyroki: z dnia 12 października 1993 r., Vanacker i Lesage, C‑37/92, Rec, EU:C:1993:836, pkt 9; z dnia 16 października 2014 r., Komisja/Niemcy, C‑100/13, EU:C:2014:2293, pkt 62). To orzecznictwo znajduje w szczególności zastosowanie, w przypadku gdy dany przepis nie jest aktem o charakterze ustawowym lub wykonawczym, lecz środkiem indywidualnym (zob. podobnie ww. w pkt 25 wyrok AGM-COS.MET, EU:C:2007:213, pkt 49–51), tak jak w niniejszym przypadku.
99 W drugiej kolejności dyrektywa 2006/42 zharmonizowała w sposób wyczerpujący na szczeblu Unii zasady dotyczące nie tylko zasadniczych wymagań w zakresie bezpieczeństwa mających zastosowanie do maszyn i do poświadczania zgodności tych maszyn ze wspomnianymi wymaganiami, lecz również tego, jak państwa członkowskie mogą postępować względem maszyn objętych domniemaniem zgodności z tymi wymaganiami (ww. w pkt 25 wyrok AGM-COS.MET, EU:C:2007:213, pkt 53). Zatem to w świetle przepisów dyrektywy 2006/42 należy ustalić, czy Komisja uchybiła swym zobowiązaniom, nie weryfikując, czy w niniejszym przypadku duńskie władze podjęły środki z poszanowaniem zasady równego traktowania, co utrzymuje w istocie skarżąca, czy też przeprowadzenie takiej kontroli nie należało do zadań Komisji, jak twierdzi ta instytucja.
100 W trzeciej kolejności, art. 11 dyrektywy 2006/42 nie ma na celu powierzenia Komisji kontroli, we wszystkich jej aspektach, zgodności z prawem podjętych przez organy krajowe środków, jeżeli te organy stwierdzą, że maszyny mogą zagrażać zdrowiu lub bezpieczeństwu osób. Taką kontrolę powinny bowiem sprawować sądy krajowe, jak wynika to z motywu 25 i art. 20 tej dyrektywy.
101 W czwartej kolejności, jakkolwiek art. 11 ust. 3 dyrektywy 2006/42 stanowi jedynie, że Komisja rozważa, czy środki podjęte przez państwo członkowskie były „uzasadnione”, ogólny kontekst systemowy tego artykułu wymaga, by obowiązek ten rozumieć w świetle obowiązków określonych w ust. 1 i 2, które te przepisy nakładają najpierw na organy krajowe. W tych ramach badanie, które musi przeprowadzić Komisja, dotyczy w pierwszym rzędzie tego, czy mając na uwadze podniesione przez państwo członkowskie, które przyjęło dany środek, względy podane przy powiadamianiu Komisji, które mogą w szczególności dotyczyć „niespełnienia zasadniczych wymagań” określonych w tej dyrektywie (ust. 2), uznanie, że maszyna może „zagraża[ć] zdrowiu lub bezpieczeństwu osób” (ust. 1) jest uzasadnione z prawnego i faktycznego punktu widzenia.
102 Ponadto z art. 114 ust. 10 TFUE, upoważniającego prawodawcę Unii do wprowadzenia klauzul ochronnych, takich jak ta zawarta w art. 11 dyrektywy 2006/42, wynika, że te klauzule mogą upoważniać państwa członkowskie do podjęcia, „z jednego lub więcej powodów pozagospodarczych, o których mowa w artykule 36 TFUE”, środków tymczasowych poddanych unijnej procedurze kontrolnej (zob. pkt 45, 79 powyżej).
103 Odnosząc się więc do „powodów”, o których mowa w art. 36 zdanie pierwsze TFUE, w art. 114 ust. 10 TFUE nie wspomniano natomiast o drugiej części art. 36 TFUE stanowiącego, że zakazy i ograniczenia, które mogą być uzasadnione takim względami, „nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między państwami członkowskimi”. Ustęp 10 w art. 114 TFUE różni się więc od ustępów 4–6, dotyczących przepisów, które państwo członkowskie może wprowadzić lub utrzymać w mocy po przyjęciu środka harmonizującego na podstawie ust. 1. Tylko te ostatnie ustępy powierzają Komisji kontrolę, niezależnie od kwestii, czy podjęte przez dane państwo członkowskie środki są uzasadnione, odpowiednio, „ważnymi względami określonymi w artykule 36 [TFUE]” lub „powodami” dotyczącymi „ochrony środowiska lub środowiska pracy”, kwestii, czy poza tym omawiane środki nie „są […] środkiem arbitralnej dyskryminacji lub ukrytym ograniczeniem w handlu między państwami członkowskimi” (zob. wyroki: z dnia 20 marca 2003 r., Dania/Komisja, C‑3/00, Rec, EU:C:2003:167, pkt 57, 118, 123–126; z dnia 9 grudnia 2010 r., Polska/Komisja, T‑69/08, Zb.Orz., EU:T:2010:504, pkt 59, w odniesieniu do art. 95 WE; zob. także ww. w pkt 25 wyrok Francja/Komisja, EU:C:1994:196, pkt 27; wyrok z dnia 21 stycznia 2003 r., Niemcy/Komisja, C‑512/99, Rec, EU:C:2003:40, pkt 38–41, 44, 86, 89, w odniesieniu do art. 100 A WE).
104 W tych okolicznościach, jak podnosi Komisja, należy uznać, że art. 11 dyrektywy 2006/42 nie nakłada na tę instytucję, w konkretnych ramach badania, czy środki, o których informują ją państwa członkowskie, są uzasadnione, obowiązku ustalenia, czy te środki są ponadto zgodne z zasadą równego traktowania.
105 Jeżeli taki środek jest uzasadniony w rozumieniu przytoczonego przepisu, jak w niniejszym przypadku wynika z badania pierwszego zarzutu podniesionego przez skarżącą, decyzja, w drodze której Komisja uznaje jego zasadność, nie może zostać zakwestionowana z tego powodu, że maszyny podobne do tej, której dotyczy środek, znajdują się w obrocie krajowym, a nie zostały objęte podobnymi środkami z naruszeniem zasady równego traktowania (zob. analogicznie wyrok z dnia 11 września 2002 r., Pfizer Animal Health/Rada, T‑13/99, Rec, EU:T:2002:209, pkt 479).
106 Poza tym Trybunał orzekł już, że jeżeli pewna substancja w chwili przyjęcia dyrektywy nie była jeszcze przedmiotem oceny ze strony właściwych organów w świetle kryteriów określonych w tej dyrektywie, i w sytuacji gdy każda substancja wykazuje właściwe sobie cechy, substancja, której oceny z punktu widzenia tych kryteriów nie dokonano, nie znajduje się w takiej samej sytuacji z punktu widzenia zasady równego traktowania, jak substancja, która już przeszła taką ocenę (wyrok z dnia 12 lipca 2005 r., Alliance for Natural Health i in., C‑154/04 i C‑155/04, Zb.Orz., EU:C:2005:449, pkt 116, 117). Choć kontekst, w którym wydano zaskarżoną decyzję, jest odmienny od tego w sprawie zakończonej przytoczonym wyrokiem, można uznać, w świetle tego ostatniego, że, skoro Multione S630 została poddana ocenie i objęta środkiem przyjętym przez duńskie władze na podstawie art. 11 ust. 1 dyrektywy 2006/42, była ona, do celów kontroli, którą powinna przeprowadzić Komisja na podstawie art. 11 ust. 3, w sytuacji odmiennej od sytuacji podobnych maszyn wielofunkcyjnych obecnych na duńskim rynku.
107 W końcu, w piątej kolejności, z powyższego nie wynika jednak, że gdy większa liczba maszyn sprzedawanych na terytorium tego samego państwa członkowskiego i mających podobne cechy techniczne przedstawia takie samo ryzyko dla zdrowia lub bezpieczeństwa osób, właściwe organy krajowe mogą arbitralnie zdecydować o objęciu tylko części tych maszyn środkiem polegającym na zakazie wprowadzania do obrotu, wycofaniu z obrotu lub ograniczeniu ich swobodnego przepływu.
108 Przeciwnie, jak podnoszą w istocie zarówno skarżąca, jak i sama Komisja, wszystkie akty prawne Unii należy interpretować w zgodzie z całym prawem pierwotnym, w tym z zasadą równego traktowania (wyroki: z dnia 19 listopada 2009 r., Sturgeon i in., C‑402/07 i C‑432/07, Zb.Orz., EU:C:2009:716, pkt 48; z dnia 16 września 2010 r., Chatzi, C‑149/10, Zb.Orz., EU:C:2010:534, pkt 43). Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do celów wykładni aktu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko brzmienie jego przepisów, lecz także systematykę, kontekst oraz cele uregulowania, którego stanowią one część (zob. wyrok z dnia 23 listopada 2006 r., Lidl Italia, C‑315/05, Zb.Orz., EU:C:2006:736, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). Należy wreszcie przypomnieć, że państwa członkowskie, które powinny wdrożyć rozpatrywaną w niniejszym przypadku dyrektywę, nie tylko mają prawo zastosowania klauzuli ochronnej z jej art. 11, lecz również obowiązek uczynienia tego, jeżeli stwierdzą, że maszyny mogą zagrażać zdrowiu lub bezpieczeństwu osób (ww. w pkt 25 wyrok AGM-COS.MET, EU:C:2007:213, pkt 62; zob. również analogicznie ww. w pkt 46 wyrok Klein/Komisja, EU:C:2015:252, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
109 Byłoby zaś nie tylko niezgodne z zasadą równego traktowania, lecz również celem dyrektywy 2006/42, zmierzającej w szczególności do harmonizacji warunków, na jakich maszyny są wprowadzane do obrotu na rynku wewnętrznym i korzystają na nim ze swobodnego przepływu, przy jednoczesnej ochronie zdrowia i bezpieczeństwa osób w związku z ryzykiem wynikającym z użytkowania tych maszyn (zob. pkt 25, 78 powyżej), a także ogólnym kontekstem systemu wprowadzonego w celu zagwarantowania prawidłowego i jednolitego zastosowania tej dyrektywy przez organy krajowe (zob. pkt 26–28, 79 powyżej), pod kontrolą Komisji (zob. pkt 46, 80 powyżej), gdyby państwo członkowskie mogło zastosować klauzulę ochronną z art. 11 tej dyrektywy do maszyny mogącej zagrażać zdrowiu lub bezpieczeństwu osób, a jednocześnie zaniechać takiego samego traktowania w stosunku do podobnych maszyn, przy braku obiektywnego uzasadnienia.
110 Zresztą to w szczególności w celu zapewnienia jednolitego zastosowania dyrektywy 2006/42 i zagwarantowania, w tych ramach, równej ochrony zdrowia i bezpieczeństwa osób w odniesieniu do maszyn sprzedawanych w Unii, prawodawca wprowadził w art. 9 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, pod tytułem „Środki szczególne przewidziane w odniesieniu do maszyn potencjalnie niebezpiecznych”, procedurę szczególną pozwalającą Komisji podjąć w drodze decyzji środki wymagające, by państwa członkowskie zakazały, lub ograniczyły, wprowadzania do obrotu maszyn, które przez swoje właściwości techniczne stwarzając takie samo ryzyko, jak to będące przedmiotem środka krajowego, który został uznany za uzasadniony (zob. pkt 33 powyżej). Artykuł ten pozwala Komisji zażądać, by nie tylko państwo członkowskie, które przyjęło dany środek, lecz również wszystkie pozostałe państwa członkowskie poddały równemu traktowaniu, w miarę potrzeby i z poszanowaniem zasady proporcjonalności, wszystkie maszyny oddane do użytku na rynku wewnętrznym i stwarzające takie samo ryzyko, ze względu na ich właściwości techniczne, jak objęta tym środkiem maszyna.
111 Jak w istocie podkreślają zarówno Komisja, jak i skarżąca, ta procedura szczególna sama nie rzutuje, po pierwsze, na możliwość wezwania przez producenta danej maszyny państwa członkowskiego, które ograniczyło jej swobodny przepływ, do podjęcia podobnych środków względem podobnych maszyn obecnych na jego rynku, a po drugie, na możliwość zastosowania przez Komisję procedury określonej w art. 258 TFUE.
112 To w tych ramach skarżąca ma możliwość skutecznie podnieść, że, jak to wskazała w swoich pismach procesowych i z czym zgadza się Komisja, duńskie władze zastosowały klauzulę ochronną z art. 11 dyrektywy 2006/42 wobec dwóch producentów maszyn wielofunkcyjnych mających siedziby we Włoszech i w Finlandii, dopiero wchodzących na duński rynek, a nie uczyniła tego w stosunku do pozostałych producentów, obecnych na tym rynku od dłuższego czasu.
113 Zważywszy na całość powyższych wywodów, a w szczególności na wystarczająco uzasadniony z prawnego i faktycznego punktu widzenia charakter, w rozumieniu art. 11 dyrektywy 2006/42, zaskarżonej decyzji, należy oddalić zarzut drugi.
114 W konsekwencji należy oddalić przedstawione przez skarżącą żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, bez potrzeby orzekania w przedmiocie wniosku o przeprowadzenie w razie potrzeby ekspertyzy.
W przedmiocie zarzutu dotyczącego szkód spowodowanych przez zaskarżoną decyzję
115 Skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja wyrządziła jej szereg szkód majątkowych oraz uszczerbek na reputacji. Należy jednak stwierdzić, że w świetle treści skargi zarzut skarżącej został podniesiony wyłącznie na poparcie oświadczenia, w którym zainteresowana zastrzega sobie w istocie możliwość wystąpienia do Sądu z nowym wnioskiem o zastosowanie środków tymczasowych.
116 W tym względzie należy przypomnieć, że powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii wymaga spełnienia zbioru przesłanek, dotyczących po pierwsze bezprawnego charakteru zarzucanego przez skarżącą pozwanej instytucji zachowania, po drugie, zaistnienia rzeczywistej i pewnej szkody, a po trzecie, istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między danym zachowaniem a podnoszoną szkodą. Wynika z tego, że w braku spełnienia jednej z tych trzech kumulatywnych przesłanek żądanie odszkodowania w tej sprawie należy oddalić bez potrzeby badania, czy spełnione są pozostałe przesłanki (zob. wyrok Sądu z dnia 10 maja 2006 r., Galileo International Technology i in./Komisja, T‑279/03, Zb.Orz., EU:T:2006:121, pkt 76, 77 i przytoczone tam orzecznictwo).
117 W niniejszym przypadku, bez potrzeby orzekania o dopuszczalności tego zarzutu w świetle art. 76 regulaminu postępowania przed Sądem, wystarczy stwierdzić, że, jak wynika z całości powyższego, skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanki dotyczącej bezprawności zaskarżonej decyzji. W rezultacie zarzut ten należy oddalić.
118 Z powyższego wynika, że skargę należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
119 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
120 Ponadto zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
121 W niniejszym przypadku, ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję w niniejszym postepowaniu, jak i w ramach związanego z nim postępowania w sprawie wniosku o zastosowanie środków tymczasowych (zob. pkt 6 powyżej), zgodnie z żądaniem Komisji. Ponadto Królestwo Danii pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) CSF Srl pokrywa własne koszty i zostaje obciążona kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską w niniejszym postępowaniu, jak i w ramach związanego z nim postępowania w sprawie wniosku o zastosowanie środków tymczasowych.
3) Królestwo Danii pokrywa własne koszty.
Papasavvas | Forwood | Bieliūnas |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 lipca 2015 r.
Podpisy