WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 21 września 1989 r.(*)
W sprawach połączonych 46/87 i 227/88
Hoechst AG, spółka prawa niemieckiego z siedzibą we Frankfurcie nad Menem, reprezentowana przez H. Hellmanna, adwokata w Kolonii, z adresem do doręczeń w Luksemburgu w kancelarii M. Loescha, 8, rue Zithe,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez jej doradcę prawnego N. Kocha, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu na nazwisko G. Kremlisa, członka jej służby prawnej, Centre Wagner,
strona pozwana,
mających za przedmiot stwierdzenie nieważności następujących decyzji Komisji, wydanych w sprawach IV/31.865 – PCW i IV/31.866 – polietylen:
– z dnia 15 stycznia 1987 r. [K(87)19/5] w sprawie kontroli w rozumieniu art. 14 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r. (Dz.U. 13, str. 204),
– z dnia 3 lutego 1987 r. [K(87)248] w sprawie nałożenia na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 17 kary pieniężnej,
– z dnia 26 maja 1988 r. [K(88)928] w sprawie ustalenia na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 17 ostatecznej wysokości kary pieniężnej,
TRYBUNAŁ,
w składzie: O. Due, prezes, T. Koopmans, R. Joliet, T.F. O’Higgins i F. Grévisse, prezesi izb, Sir Gordon Slynn, G.F. Mancini, C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Diez Velasco i M. Zuleeg, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Mischo,
sekretarz: B. Pastor, administrator,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 8 grudnia 1988 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 21 lutego 1989 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Pismami złożonymi w sekretariacie Trybunału w dniach 16 lutego 1987 r. i 5 sierpnia 1988 r. spółka Hoechst AG wniosła w trybie art. 173 akapit drugi traktatu EWG dwie skargi, mające na celu stwierdzenie nieważności trzech decyzji Komisji wydanych w sprawach IV/31.865 – PCW i IV/31.866 – polietylen na podstawie rozporządzenia Rady nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r. [pierwsze rozporządzenie wprowadzające w życie art. 85 i 86 traktatu (Dz.U. 13, str. 204)]. Pierwsza skarga dotyczy decyzji z dnia 15 stycznia 1987 r. [K(87)19/5] w sprawie kontroli w rozumieniu art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17 oraz decyzji z dnia 3 lutego 1987 r. [K(87)248] w sprawie nałożenia na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 17 kary pieniężnej. Druga skarga dotyczy decyzji z dnia 26 maja 1988 r. [K(88)928] w sprawie ustalenia na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 17 ostatecznej wysokości kary pieniężnej.
2 Komisja, dysponując informacjami pozwalającymi jej podejrzewać istnienie porozumień lub praktyk uzgodnionych w zakresie cen i limitów dostaw PCW i polietylenu między niektórymi producentami i dostawcami tego tworzywa we Wspólnocie, postanowiła przeprowadzić kontrolę w licznych przedsiębiorstwach, w tym u skarżącej, i wydała wobec niej ww. sporną decyzję z dnia 15 stycznia 1987 r. (zwaną dalej „decyzją o kontroli”).
3 W dniach 20, 22 i 23 stycznia tego samego roku Komisja usiłowała przeprowadzić wspomnianą kontrolę, lecz skarżąca odmówiła poddania się jej, twierdząc, że jest to nielegalne przeszukanie. W odpowiedzi na telex, w którym Komisja zażądała zobowiązania do poddania się kontroli pod groźbą kary pieniężnej w wysokości 1000 ecu za każdy dzień zwłoki skarżąca podtrzymała swoje stanowisko. W związku z tym Komisja wydała ww. sporną decyzję z dnia 3 lutego 1987 r. (zwaną dalej „decyzją o nałożeniu kary”), w której nałożyła na skarżącą powyższą karę pieniężną.
4 Orzeczeniem z dnia 12 lutego 1987 r. Amtsgericht Frankfurt am Main oddalił wniosek o wydanie nakazu przeszukania złożony przez Bundeskartellamt (niemiecki organ właściwy do spraw konkurencji), do którego zwrócono się o wsparcie zgodnie z rozporządzeniem nr 17, z tego względu, że nie przedstawiono mu żadnej okoliczności faktycznej mogącej potwierdzić podejrzenie istnienia porozumienia lub praktyk uzgodnionych.
5 Postanowieniem z dnia 26 marca 1987 r. prezes Trybunału Sprawiedliwości oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie wykonania decyzji o kontroli i decyzji o nałożeniu kary.
6 W dniu 31 marca 1987 r. Bundeskartellamt uzyskał od Amtsgericht Frankfurt am Main nakaz przeszukania wydany na rzecz Komisji, która przeprowadziła kontrolę w dniach 2 i 3 kwietnia tego samego roku.
7 Po umożliwieniu skarżącej przedstawienia stanowiska i po wysłuchaniu opinii Komitetu Doradczego do spraw Porozumień i Pozycji Dominującej Komisja ustaliła ostateczną wysokość kary pieniężnej, w drodze ww. spornej decyzji z dnia 26 maja 1988 r. (zwanej dalej „decyzją o ustaleniu wysokości kary”) na 55 000 ecu, to jest 1000 ecu dziennie, licząc od 6 lutego do 1 kwietnia 1987 r.
8 Okoliczności poprzedzające powstanie sporu, przebieg postępowania oraz żądania i argumenty stron zostały dokładnie omówione w sprawozdaniu na rozprawę. Powyższe elementy sprawy zostały przytoczone poniżej jedynie w zakresie niezbędnym do przedstawienia rozumowania Trybunału.
W przedmiocie decyzji w sprawie kontroli
9 Skarżąca podnosi przeciwko decyzji w sprawie kontroli trzy zarzuty dotyczące przekroczenia granicy uprawnień kontrolnych Komisji, braku uzasadnienia oraz nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania.
a) Co do uprawnień kontrolnych Komisji
10 Skarżąca uznaje sporną decyzję za niezgodną z prawem z tego względu, że upoważnia ona urzędników Komisji do dokonywania czynności, które skarżąca nazywa przeszukaniem, a których nie przewiduje art. 14 rozporządzenia nr 17 i które naruszają prawa podstawowe chronione w prawie wspólnotowym. Skarżąca dodaje, że gdyby przepis ten interpretować w taki sposób, iż nadaje on Komisji uprawnienie do przeszukania, byłby on bezprawny z powodu niezgodności z prawami podstawowymi, których ochrona wymaga, by przeszukanie mogło nastąpić wyłącznie na podstawie nakazu sądu.
11 Komisja utrzymuje, że uprawnienia przysługujące jej na podstawie art. 14 rozporządzenia nr 17 obejmują czynności, które zgodnie z prawem niektórych państw członkowskich mieszczą się w pojęciu przeszukania. Jej zdaniem jednak wymogi ochrony sądowej wynikające z praw podstawowych, których nie kwestionuje co do zasady, zostały spełnione, jako że adresaci decyzji kontrolnych mają możliwość, po pierwsze, zaskarżenia ich przed Trybunałem, a po drugie, wniesienia o zawieszenie ich wykonania w drodze środka tymczasowego, co pozwala Trybunałowi sprawnie zbadać, czy zarządzona kontrola nie ma charakteru arbitralnego. Tego rodzaju badanie jest jej zdaniem równoważne z uprzednim nakazem sądowym.
12 W odniesieniu do tej dyskusji należy stwierdzić, przed oceną charakteru i zakresu uprawnień kontrolnych przyznanych Komisji na mocy art. 14 rozporządzenia nr 17, że przepisu tego nie można interpretować w sposób dający wynik sprzeczny z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, a w szczególności z prawami podstawowymi.
13 Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe stanowią integralną część ogólnych zasad prawa, których poszanowanie Trybunał zapewnia w zgodzie z tradycjami konstytucyjnymi wspólnymi dla państw członkowskich oraz z aktami międzynarodowymi, w których ramach państwa członkowskie współpracują lub do których przystąpiły (zob. w szczególności wyrok z dnia 14 maja 1974 r. w sprawie 4/73 Nold, Rec. str. 491). Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisana w dniu 4 listopada 1950 r. (zwana dalej „europejską konwencją praw człowieka”) ma w tej materii szczególne znaczenie (zob. w szczególności wyrok z dnia 15 maja 1986 r. w sprawie 222/84 Johnston, Rec. str. 1651).
14 Interpretacja art. 14 rozporządzenia nr 17 wymaga wzięcia pod uwagę przede wszystkim wymogów wynikających z prawa do obrony, którego podstawowe znaczenie było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie Trybunału (zob. w szczególności wyrok z dnia 9 listopada 1983 r. w sprawie 322/81 Michelin, Rec. str. 3461, pkt 7).
15 Należy sprecyzować, że wprawdzie w wyroku tym Trybunał stwierdził konieczność poszanowania prawa do obrony w postępowaniu administracyjnym mogącym prowadzić do nałożenia sankcji, lecz trzeba też unikać możliwości bezpowrotnego naruszenia tego prawa w ramach wstępnego dochodzenia, w tym między innymi na etapie kontroli, które może mieć rozstrzygające znaczenie dla ustalenia dowodów na bezprawny charakter postępowania przedsiębiorstwa, pociągający za sobą jego odpowiedzialność.
16 W związku z tym, o ile niektóre uprawnienia wynikające z prawa do obrony dotyczą wyłącznie postępowania spornego, następującego po przedstawieniu zarzutów, innych uprawnień – na przykład prawa do obrońcy i prawa do zachowania poufności korespondencji między obrońcą a klientem (potwierdzone przez Trybunał w wyroku z dnia 18 maja 1982 r. w sprawie 155/79 AM&S, Rec. str. 1575) – należy przestrzegać już na etapie wstępnego dochodzenia.
17 Skarżąca powołała się również na wymogi wynikające z prawa do nienaruszalności mieszkania. Należy w tej kwestii zauważyć, że o ile poszanowanie tego prawa w odniesieniu do prywatnego mieszkania osób fizycznych jest w prawie wspólnotowym konieczne, gdyż stanowi zasadę wspólną dla prawa państw członkowskich, o tyle sytuacja przedstawia się odmiennie w odniesieniu do przedsiębiorstw, ponieważ w systemach prawnych państw członkowskich występują istotne różnice w sposobie i stopniu ochrony lokali użytkowych w stosunku do ingerencji władz publicznych.
18 Z art. 8 europejskiej konwencji praw człowieka, którego ust. 1 przewiduje, że „każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji”, nie można wyciągać odmiennego wniosku. Przedmiotem ochrony na mocy tego artykułu jest sfera osobistej wolności człowieka i nie można jej rozciągać na lokale użytkowe. Należy ponadto stwierdzić brak orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w tym zakresie.
19 Niemniej we wszystkich systemach prawnych państw członkowskich ingerencja władz publicznych w dziedzinę prywatnej działalności jakiejkolwiek osoby, czy to fizycznej, czy prawnej, musi mieć podstawę prawną i być uzasadniona względami określonymi w prawie, w związku z czym systemy te ustanawiają, jakkolwiek na różnorodnych zasadach, ochronę przed ingerencją arbitralną lub nieproporcjonalną do celu. Wymóg istnienia takiej ochrony należy zatem uznać za ogólną zasadę prawa wspólnotowego. Trzeba w tej mierze przypomnieć, że Trybunał stwierdził swoją właściwość do kontroli ewentualnego niewspółmiernego charakteru kontroli przeprowadzanej przez Komisję w ramach traktatu EWWiS (wyrok z dnia 14 grudnia 1962 r. w sprawach połączonych od 5/62 do 11/62 i od 13/62 do 15/62 San Michele i in., Rec. str. 859).
20 Charakter i zakres uprawnień kontrolnych Komisji wynikających z art. 14 rozporządzenia nr 17 należy zatem badać w świetle przytoczonych powyżej zasad ogólnych.
21 Ustęp 1 tego artykułu uprawnia Komisję do przeprowadzania wszelkiej niezbędnej kontroli przedsiębiorstw i związków przedsiębiorstw, dodając, że „w tym celu upoważnieni przez Komisję urzędnicy są uprawnieni do:
a) kontrolowania ksiąg i innych dokumentów handlowych;
b) sporządzania kopii i wyciągów z ksiąg i dokumentów handlowych;
c) żądania na miejscu ustnych wyjaśnień;
d) wstępu do wszystkich pomieszczeń, na wszystkie grunty i do środków transportu przedsiębiorstw”.
22 Ustępy 2 i 3 tego artykułu stanowią, że kontrolę przeprowadza się po przedstawieniu pisemnego upoważnienia lub na podstawie decyzji zobowiązującej przedsiębiorstwo do poddania się kontroli. Jak stwierdził już Trybunał, Komisja ma wybór spośród tych dwóch możliwości, zależnie od szczególnych okoliczności każdego przypadku (wyrok z dnia 26 czerwca 1980 r. w sprawie 136/79 National Panasonic, Rec. str. 2033). Zarówno pisemne upoważnienie, jak decyzja winny wskazywać przedmiot i cel kontroli. Niezależnie od trybu postępowania Komisja ma obowiązek poinformować uprzednio właściwy organ państwa członkowskiego, na którego terytorium kontrola ma zostać przeprowadzona, z którym Komisja musi, zgodnie z art. 14 ust. 4, przeprowadzić konsultację przed wydaniem decyzji nakazującej kontrolę.
23 Zgodnie z ust. 5 tego artykułu urzędnicy właściwego organu państwa członkowskiego, na którego terytorium kontrola ma zostać przeprowadzona, mogą wspierać urzędników Komisji przy wykonywaniu ich zadań. Wsparcie to może mieć miejsce zarówno na wniosek tego organu, jak Komisji.
24 Zgodnie wreszcie z ust. 6 wsparcie władz krajowych jest niezbędne w celu przeprowadzenia kontroli, której przedsiębiorstwo sprzeciwia się.
25 Jak stwierdził Trybunał w ww. wyroku z dnia 26 czerwca 1980 r. (pkt 20), z motywów siódmego i ósmego rozporządzenia nr 17 wynika, że uprawnienia udzielone Komisji w art. 14 tego rozporządzenia mają na celu pozwolić jej wypełnić powierzone w traktacie EWG zadanie zapewnienia poszanowania na wspólnym rynku zasad konkurencji. Zasady te służą, zgodnie z akapitem czwartym preambuły do traktatu, art. 3 lit. f) i art. 85 i 86, zapobieganiu zakłóceniu konkurencji ze szkodą dla interesu ogólnego przedsiębiorstw i konsumentów. Wykonywanie uprawnień udzielonych Komisji w rozporządzeniu nr 17 służy więc zachowaniu zasad konkurencji ustanowionych w traktacie, do których przestrzegania przedsiębiorstwa zobowiązane są w sposób wiążący. Wyżej wspomniany motyw ósmy dodaje, że w tym celu Komisja winna mieć prawo, w całej sferze objętej wspólnym rynkiem, żądać informacji i przeprowadzać kontrole, „które są konieczne” do stwierdzenia naruszeń art. 85 i 86.
26 Zarówno cele rozporządzenia nr 17, jak zawarta w art. 14 lista uprawnień przysługujących urzędnikom Komisji wskazują na bardzo szeroki potencjalny zakres kontroli. W tej mierze prawo dostępu do wszelkich pomieszczeń, gruntów i środków transportu przedsiębiorstw ma szczególne znaczenie, gdyż ma ono pozwolić Komisji na zgromadzenie dowodów naruszenia zasad konkurencji w miejscach, gdzie dowody takie zwykle się znajdują, to znaczy na terenie lokali użytkowych należących do przedsiębiorstw.
27 Powyższe prawo dostępu byłoby bezużyteczne, gdyby urzędnicy Komisji mieli ograniczyć się do żądania przedstawienia dokumentów lub akt, które musieliby uprzednio konkretnie wymienić. Przeciwnie, prawo to oznacza możliwość poszukiwania różnorodnych elementów informacji, które są jeszcze nieznane lub nie w pełni zidentyfikowane. Bez takiej możliwości Komisja nie byłaby w stanie zgromadzić informacji niezbędnych do kontroli w przypadku odmowy współpracy lub obstrukcji ze strony zainteresowanego przedsiębiorstwa.
28 O ile jednak art. 14 nadaje Komisji szerokie uprawnienia śledcze, wykonywanie tych uprawnień podlega zasadom mającym za zadanie zapewnić poszanowanie praw zainteresowanych przedsiębiorstw.
29 Należy w tej kwestii wymienić po pierwsze ciążący na Komisji obowiązek wskazania przedmiotu i celu kontroli. Obowiązek ten stanowi podstawowe wymaganie mające na celu nie tylko wykazać uzasadniony charakteru ingerencji na terenie przedsiębiorstwa, lecz także umożliwić mu określenie zakresu jego zobowiązania do współpracy przy jednoczesnym zabezpieczeniu jego prawa do obrony.
30 Trzeba następnie stwierdzić, że zasady wykonywania uprawnień kontrolnych Komisji uzależnione są od zastosowanej przez nią procedury, postawy zainteresowanego przedsiębiorstwa oraz działań władz krajowych.
31 Artykuł 14 rozporządzenia nr 17 dotyczy w pierwszym rzędzie kontroli przeprowadzanej przy współpracy zainteresowanego przedsiębiorstwa, czy to dobrowolnej, w przypadku pisemnego upoważnienia do kontroli, czy na podstawie nakazu zawartego w decyzji o kontroli. W tym drugim przypadku, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, urzędnicy Komisji są między innymi uprawnieni do otrzymania żądanych dokumentów, do wstępu do wskazanych pomieszczeń oraz do badania zawartości wskazanych przez nich mebli. Nie mogą natomiast włamywać się do pomieszczeń ani mebli lub zmuszać to tego pracowników przedsiębiorstwa, nie mogą też przeprowadzać rewizję bez zgody kierownictwa przedsiębiorstwa.
32 Sytuacja jest odmienna, gdy Komisja spotyka się ze sprzeciwem zainteresowanych przedsiębiorstw. W takim przypadku urzędnicy Komisji mogą na podstawie art. 14 ust. 6 poszukiwać, bez współpracy przedsiębiorstwa, wszelkich informacji niezbędnych do kontroli, z pomocą władz krajowych, które zobowiązane są udzielić im wsparcia koniecznego w celu realizacji ich zadań. Jakkolwiek wsparcie to wymagane jest jedynie w przypadku przejawu sprzeciwu przedsiębiorstwa, to dodać należy, że można go żądać zapobiegawczo, w celu przezwyciężenia ewentualnego sprzeciwu przedsiębiorstwa.
33 Z art. 14 ust. 6 wynika, że każde z państw członkowskich winno unormować zasady, na jakich udziela urzędnikom Komisji wsparcia władz krajowych. Państwa członkowskie zobowiązane są w tym zakresie umożliwić Komisji skuteczne działanie, przy jednoczesnym poszanowaniu wyżej wspomnianych zasad ogólnych. Zatem to prawo krajowe określa, w powyższych granicach, zasady postępowania gwarantujące poszanowanie praw przedsiębiorstw.
34 W związku z tym, gdy Komisja zamierza przeprowadzić z pomocą władz krajowych czynności kontrolne bez współpracy zainteresowanego przedsiębiorstwa, zobowiązana jest do poszanowania gwarancji proceduralnych przewidzianych w takich sytuacjach w prawie krajowym.
35 Komisja winna zapewnić, by organ właściwy zgodnie z prawem krajowym dysponował wszelkimi informacjami niezbędnymi do sprawowania kontroli, do której jest uprawniony. Podkreślić trzeba, że organ ten – sądowy lub nie – nie może przy tej okazji zastępować własną opinią co do niezbędnego charakteru nakazanej kontroli oceny Komisji, której ustalenia faktyczne i prawne podlegają wyłącznie kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez Trybunał Sprawiedliwości. Organ krajowy ma natomiast prawo badać, po ustaleniu autentyczności decyzji o kontroli, czy planowane środki przymusu nie mają charakteru arbitralnego lub nie są niewspółmierne do przedmiotu kontroli oraz zapewnić poszanowanie przepisów prawa krajowego przy stosowaniu tych środków.
36 W świetle powyższego należy uznać, że czynności, do jakich sporna decyzja o kontroli upoważnia urzędników Komisji, nie wykraczają poza zakres uprawnień, jakimi dysponują oni na mocy art. 14 rozporządzenia nr 17. Artykuł 1 tej decyzji zobowiązuje bowiem jedynie skarżącą do „udzielenia urzędnikom upoważnionym przez Komisję wstępu do należących do niej pomieszczeń w zwykłych godzinach urzędowania, do przedstawienia do wglądu i umożliwienia skopiowania wskazanych przez tych urzędników dokumentów handlowych związanych z przedmiotem kontroli oraz do natychmiastowego udzielenia im wszelkich żądanych przez nich wyjaśnień”.
37 W trakcie postępowania przed Trybunałem Komisja utrzymywała wprawdzie, jakoby jej urzędnicy byli w ramach kontroli upoważnieni do przeprowadzenia rewizji bez pomocy władz krajowych i z pominięciem gwarancji proceduralnych ustanowionych w prawie krajowym. Błędny charakter takiej wykładni art. 14 rozporządzenia nr 17 nie może jednak powodować niezgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie tego przepisu.
38 Zarzut przekroczenia zakresu uprawnień kontrolnych Komisji należy zatem oddalić.
b) Co do uzasadnienia
39 Zdaniem skarżącej decyzja w sprawie kontroli narusza art. 190 traktatu oraz art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17 ze względu na brak precyzji, zwłaszcza w odniesieniu do przedmiotu i celu kontroli.
40 Przypomnieć należy, że, jak Trybunał orzekł już w ww. wyroku z dnia 26 czerwca 1980 r. (pkt 25), sam art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17 ustala zasadnicze elementy uzasadnienia decyzji nakazującej kontrolę, stanowiąc, iż w decyzji „określa się przedmiot i cel kontroli, termin jej rozpoczęcia i kary przewidziane w art. 15 ust. l lit. c) oraz w art. 16 ust. l lit. d), a także prawo poddania decyzji kontroli Trybunału Sprawiedliwości”.
41 Jak wskazano powyżej, wymóg wskazania przez Komisję przedmiotu i celu kontroli stanowi podstawową gwarancję prawa do obrony zainteresowanego przedsiębiorstwa. Zakresu obowiązku uzasadnienia nie można więc ograniczać ze względów związanych ze skutecznością dochodzenia. Trzeba w tej kwestii dodać, że Komisja nie ma wprawdzie obowiązku podać do wiadomości adresata decyzji o kontroli wszystkich będących w jej posiadaniu informacji na temat domniemanego naruszenia ani dokonywać ścisłej kwalifikacji prawnej tego naruszenia, musi natomiast jasno wskazać przypuszczenia, które zamierza zweryfikować.
42 Stwierdzić należy, że jakkolwiek uzasadnienie spornej decyzji o kontroli zostało sformułowane w sposób bardzo generalny i powinno było zostać uszczegółowione, co zasługuje na krytykę, to jednak zawiera ono zasadnicze elementy wymagane przez art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17. Decyzja ta stwierdza bowiem w szczególności pojawienie się informacji wskazujących na istnienie i stosowanie w EWG porozumień i praktyk uzgodnionych między niektórymi producentami i dostawcami PCW i polietylenu (w tym, lecz nie tylko, LdPE) w zakresie cen, ilości i zamierzonych wielkości sprzedaży tych produktów. Stwierdza, że wymienione porozumienia i praktyki uzgodnione mogą stanowić poważne naruszenie art. 85 ust. 1 traktatu. Zgodnie z art. 1 omawianej decyzji skarżąca „jest zobowiązana poddać się kontroli co do jej ewentualnego udziału” w tych porozumieniach lub praktykach uzgodnionych, a w związku z tym udostępnić urzędnikom Komisji swoje pomieszczenia, przedstawić i umożliwić skopiowanie dla celów kontroli dokumenty handlowe „związane z przedmiotem kontroli”.
43 W związku z powyższym zarzut oparty na niedostatku uzasadnienia należy odrzucić.
c) Co do procedury wydania decyzji
44 Jak wiadomo, decyzja w sprawie kontroli została wydana w trybie tzw. procedury upoważnienia, przewidzianej w decyzji Komisji z dnia 5 listopada 1980 r. w sprawie upoważnienia komisarza właściwego do spraw konkurencji do wydawania, w imieniu i na rachunek Komisji, decyzji nakazujących przedsiębiorstwom poddanie się kontroli na podstawie art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17. W wyroku z dnia 23 września 1986 r. w sprawie 5/85 AKZO Chemie przeciwko Komisji, Rec. str. 2585, Trybunał orzekł, że wspomniana decyzja w sprawie upoważnienia nie narusza zasady kolegialności ustanowionej w art. 17 traktatu o połączeniu instytucji.
45 Zdaniem skarżącej konieczne jest jednak ponowne zbadanie przez Trybunał prawidłowości tej procedury upoważnienia, którą uznaje ona za sprzeczną z zasadą „nulla poena sine lege”. Utrzymuje ona bowiem, że Komisja zmieniła w drodze zwykłego wewnętrznego przepisu administracyjnego konstytutywne elementy naruszenia, mogące doprowadzić do nałożenia na podstawie art. 15 rozporządzenia nr 17 kary pieniężnej, gdyż od czasu wydania wspomnianej decyzji z dnia 5 listopada 1980 r. naruszenie takie polega na odmowie poddania się kontroli nakazanej tylko przez jednego z członków Komisji, a nie jak dotychczas przez Komisję jako organ kolegialny.
46 W tej kwestii należy stwierdzić, że o ile rzeczywiście warunki, w jakich nałożyć można karę pieniężną, nie mogą zostać zmienione decyzją Komisji, o tyle ani przedmiotem, ani skutkiem wspomnianej decyzji w sprawie upoważnienia nie jest wprowadzenie takiej zmiany. W związku z tym bowiem, że system upoważnień do wydawania decyzji o kontroli nie narusza zasady kolegialności, decyzje wydane z upoważnienia należy uznawać za decyzje Komisji w rozumieniu art. 15 rozporządzenia nr 17.
47 Zarzut oparty na nieprawidłowości procedury należy zatem odrzucić.
48 Ponieważ żaden z zarzutów w stosunku do decyzji w sprawie kontroli nie mógł zostać uwzględniony, żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji należy oddalić.
W przedmiocie decyzji o nałożeniu kary
49 Zdaniem skarżącej wydanie decyzji o nałożeniu kary nastąpiło z naruszeniem wymogów procesowych, ponieważ Komisja wydała tę decyzję, nie wysłuchawszy uprzednio wyjaśnień zainteresowanego przedsiębiorstwa i bez konsultacji z Komitetem Doradczym do spraw Porozumień i Pozycji Dominującej.
50 Komisja uznaje natomiast, że nie nastąpiło naruszenie wymogów formalnych, gdyż powyższe elementy postępowania mają miejsce przed ustaleniem ostatecznej wysokości kary pieniężnej.
51 Stwierdzić należy, że „wysłuchania, co do zarzutów podnoszonych przez Komisję”, zainteresowanych podmiotów wymaga art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 17 przed wydaniem poszczególnych decyzji, w tym decyzji, o których mowa w art. 16, dotyczących kar pieniężnych.
52 Wymóg ten stanowi zasadniczy element prawa do obrony. Jest to bowiem niezbędne w celu „zapewnienia przedsiębiorstwom i związkom przedsiębiorstw prawa do przedstawienia po zakończeniu dochodzenia uwag w przedmiocie wszystkich zarzutów, jakie Komisja zamierza przeciwko nim podnieść w decyzji” [motyw trzeci rozporządzenia Komisji nr 99/63 z dnia 25 lipca 1963 r. w sprawie wysłuchania stron i innych osób, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady nr 17 (Dz.U. 127, str. 2268)].
53 Jeśli chodzi o Komitet Doradczy do spraw Porozumień i Pozycji Dominującej, zgodnie ze wspomnianym art. 16 ust. 3 „artykuł 10 ust. 3–6 stosuje się”. Przepisy te normują kompetencje, skład i procedurę konsultacji ze wspomnianym komitetem.
54 Zgodnie z art. 1 wspomnianego rozporządzenia nr 99/63 „przed konsultacją z Komitetem Doradczym do spraw Porozumień i Pozycji Dominującej Komisja wysłucha zainteresowanych w trybie art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 17”. Przepis ten potwierdza, że wysłuchanie wyjaśnień zainteresowanych przedsiębiorstw i konsultacja z komitetem doradczym są wymagane w tych samych sytuacjach.
55 Ocena, czy Komisja była zobowiązana wysłuchać wyjaśnień skarżącej i przeprowadzić konsultację z komitetem przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary, wymaga przypomnienia, że procedura zastosowania kary na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 17 składać się musi z dwóch etapów. W drodze pierwszej decyzji Komisja nakłada bowiem karę w wysokości określonej liczby jednostek walutowych za każdy dzień zwłoki, od dnia, który określi. Decyzja ta, nieokreślająca całkowitej wysokości kary, nie może stanowić tytułu wykonawczego. Wysokość tę ustalić można jedynie w drodze nowej decyzji.
56 Stąd do spełnienia obowiązku wysłuchania wyjaśnień zainteresowanych i konsultacji z Komitetem Doradczym do spraw Porozumień i Pozycji Dominującej wystarczy, by nastąpiło to przed ustaleniem ostatecznej wysokości kary, w związku z czym zarówno zainteresowane przedsiębiorstwo, jak komitet są w stanie skutecznie przedstawić swój punkt widzenia na wszystkie kwestie, jakie Komisja wzięła pod uwagę, nakładając karę i ustalając jej ostateczną wysokość.
57 Ponadto wymaganie wysłuchania wyjaśnień i przeprowadzenia konsultacji przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na przedsiębiorstwo, które odmówiło poddania się kontroli, oznaczałoby opóźnienie wydania tej decyzji, a co za tym idzie podważenie skuteczności decyzji o kontroli.
58 Jak wynika z powyższego, wydanie decyzji o nałożeniu kary nie nastąpiło z naruszeniem wymogów proceduralnych. Żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji należy zatem oddalić.
W przedmiocie decyzji o ustaleniu wysokości kary
59 Zdaniem skarżącej ostateczna wysokość kary, ustaloną w drodze spornej decyzji z dnia 26 maja 1988 r., należy obniżyć z dwóch powodów.
60 Utrzymuje ona, po pierwsze, że Komisja powinna była wyłączyć z obliczeń czas trwania postępowania przed Trybunałem w przedmiocie środków tymczasowych, w którym skarżąca wniosła o zawieszenie wykonania decyzji o kontroli. Jej zdaniem Komisja sama zaprzecza własnemu stanowisku, ponieważ oświadczyła o gotowości odsunięcia wykonania decyzji o kontroli do czasu wydania orzeczenia Trybunału.
61 W tej kwestii wystarczy stwierdzić, że takie oświadczenie Komisji złożone podczas postępowania dotyczyło jedynie podejścia, jakie przyjmie w wypadku, gdy zgodnie z jej stanowiskiem postępowanie w sprawie środków tymczasowych przed Trybunałem zostanie uznane za właściwy środek uprzedniego sądowego badania prawidłowości kontroli nakazanej przez Komisję. Oświadczenie to nie może więc w niniejszej sprawie wywierać żadnych skutków w odniesieniu do ustalenia ostatecznej wysokości kary.
62 Skarżąca uznaje, po drugie, że ostateczna wysokość kary jest niewspółmierna, ponieważ działała ona wyłącznie w imię wyższych celów, jakim jest zapewnienie zgodności z prawem i porządkiem konstytucyjnym dochodzenia.
63 W kwestii tej stwierdzić należy, że skarżąca nie ograniczyła się do sprzeciwu wobec poszczególnych czynności wykraczających jej zdaniem poza zakres uprawnień urzędników Komisji, lecz odmówiła wszelkiej współpracy w celu wykonania decyzji w sprawie kontroli, której była adresatem.
64 Postępowania takiego, sprzecznego z wiążącym wszystkie podmioty prawa wspólnotowego obowiązkiem uznawania pełnej skuteczności aktów instytucji, póki ich nieważność nie zostanie stwierdzona przez Trybunał oraz ich mocy wykonawczej, póki Trybunał nie zawiesi ich wykonania (zob. w szczególności wyrok z dnia 13 lutego 1979 r. w sprawie 101/78 Granaria, Rec. str. 623, pkt 5), nie uzasadniają wyższe względy prawne.
65 Z całości rozważanych przez Trybunał elementów nie wynika, by należało obniżać wysokość kary pieniężnej. Żądanie to należy zatem oddalić.
66 W związku z powyższymi rozważaniami skargi należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
67 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu Trybunału kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ
orzeka, co następuje:
1) Skargi zostają oddalone.
2) Strona skarżąca zostaje obciążona kosztami postępowania.
Due | Koopmans Joliet O’Higgins | Grévisse |
Slynn | Mancini Kakouris | Schockweiler |
Moitinho de Almeida | Rodríguez Iglesias Diez de Velasco | Zuleeg |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 września 1989 r.