DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)
23 avril 2015 (*)
« Recours en annulation – Politique étrangère et de sécurité commune – Expert national détaché auprès de la mission Eulex Kosovo – Décisions d’un chef de mission sur des sanctions disciplinaires »
Dans l’affaire T‑383/13,
Antonios Chatzianagnostou, demeurant à Serres (Grèce), représenté par Me C. Makris, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme S. Kyriakopoulou, MM. A. Vitro et M. Bauer, en qualité d’agents,
Commission européenne, représentée par M. J. Currall, Mme A.‑C. Simon et M. M. Konstantinidis, en qualité d’agents,
et
Eulex Kosovo, établie à Pristina (Kosovo), représentée par M. B. Borchardt, en qualité d’agent, assisté de Me D. Fouquet, avocate,
parties défenderesses,
ayant pour objet une demande d’annulation des décisions du 10 mai 2013 dans les affaires disciplinaires nos 02/2013 et 06/2013, signées par le chef de la mission Eulex Kosovo,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de M. H. Kanninen, président, Mme I. Pelikánová (rapporteur) et M. E. Buttigieg, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 Le 4 février 2008, le Conseil de l’Union européenne a adopté l’action commune 2008/124/PESC, relative à la mission « État de droit » menée par l’Union européenne au Kosovo, Eulex Kosovo (JO L 42, p. 92). En vertu de l’article 2, premier alinéa, de cette action commune, Eulex Kosovo aide les institutions du Kosovo, les autorités judiciaires et les organismes chargés de l’application des lois à progresser sur la voie de la viabilité et de la responsabilisation et à poursuivre la mise sur pied et le renforcement d’un système judiciaire multiethnique indépendant, ainsi que des services de police et des douanes multiethniques, de manière à ce que ces institutions soient libres de toute interférence politique et s’alignent sur les normes reconnues au niveau international et sur les bonnes pratiques européennes.
2 Eulex Kosovo a été prorogée à plusieurs reprises, en dernier lieu jusqu’au 14 juin 2016 par la décision 2014/349/PESC du Conseil, du 12 juin 2014, modifiant l’action commune 2008/124 (JO L 174, p. 2).
3 Le requérant, M. Antonios Chatzianagnostou, est un officier de la police grecque détaché par l’administration publique grecque auprès d’Eulex Kosovo, pour une période limitée, du 4 juin 2011 au 4 juin 2013.
4 À la suite d’incidents survenus en janvier 2013, deux procédures disciplinaires ont été ouvertes contre le requérant, qui ont abouti à deux décisions disciplinaires du chef de mission adjoint, notifiées au requérant par courrier électronique, le 25 avril 2013. Par la première de ces décisions, relative à la procédure disciplinaire n° 02/2013, un avertissement écrit a été adressé au requérant et la permission de conduire les véhicules d’Eulex Kosovo lui a été retirée jusqu’à la fin de son détachement auprès de la mission. Par la seconde décision, relative à la procédure disciplinaire n° 06/2013, il a été décidé de rapatrier le requérant avec effet immédiat.
5 Sur appel du requérant contre les deux décisions, introduit le 3 mai 2013 auprès du chef de la mission, ce dernier a confirmé les décisions initiales, par décisions du 10 mai 2013 (ci-après les « actes attaqués »), notifiées au requérant le 16 mai 2013.
Procédure et conclusions des parties
6 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 17 juillet 2013, le requérant a introduit le présent recours, dirigé contre le Conseil, la Commission européenne et Eulex Kosovo.
7 Le 23 et le 28 janvier 2014, respectivement, la Commission et le Conseil ont déposé des mémoires en défense.
8 Le 28 janvier 2014, Eulex Kosovo a soulevé une exception d’irrecevabilité.
9 Le 14 février 2014, sur demande du requérant, le Tribunal a autorisé le dépôt d’un mémoire en réplique, en invitant spécifiquement le requérant à se concentrer sur les questions de recevabilité.
10 Le 17 mars 2014, le requérant a déposé ses observations sur l’exception d’irrecevabilité.
11 Le 1er avril 2014, le requérant a déposé un mémoire en réplique.
12 Le 11 et le 22 septembre 2014, respectivement, la Commission et le Conseil ont déposé des mémoires en duplique.
13 Le 28 octobre 2014, dans le cadre d’une mesure d’organisation de la procédure, le Tribunal a adressé une question au requérant, qui y a répondu par courrier déposé au greffe du Tribunal le 21 novembre 2014.
14 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par Eulex Kosovo ;
– annuler les actes attaqués ;
– le disculper de toute accusation en matière disciplinaire formulée par Eulex Kosovo à son égard ;
– ordonner à Eulex Kosovo de lui fournir des copies des documents qu’il a demandés à la mission ;
– condamner les parties défenderesses aux dépens.
15 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre elle et, en tout état de cause, comme étant dénué de fondement ;
– à titre plus subsidiaire, rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner le requérant aux dépens.
16 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme étant dénué de fondement en droit ;
– condamner le requérant aux dépens.
17 Eulex Kosovo conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
Sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par Eulex Kosovo
18 Aux termes de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, si une partie le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire du Tribunal. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier pour statuer sans phase orale de la procédure.
19 Au soutien de son exception d’irrecevabilité, d’une part, Eulex Kosovo soutient qu’elle ne peut avoir la qualité de partie défenderesse dans la présente procédure, du fait qu’elle ne bénéficie pas du statut d’organe indépendant. D’autre part, elle soutient que le Tribunal n’est pas compétent en ce qui concerne les actes adoptés sur le fondement des dispositions du traité UE relatives à la politique étrangère et de sécurité (PESC).
20 Premièrement, le requérant répond, en substance, que l’argument relatif à l’absence de personnalité juridique d’Eulex Kosovo est inopérant, étant donné que la capacité juridique n’est en tout état de cause reconnue qu’à l’Union et non à ses institutions ou organes, qui ne font que la représenter. Or, Eulex Kosovo ne serait pas une simple « activité » mais une personne juridique distincte ou, à tout le moins, un organe distinct de l’Union, ainsi qu’il découlerait des dispositions de l’action commune 2008/124. Par ailleurs, à supposer qu’Eulex Kosovo ne puisse pas être partie défenderesse devant le Tribunal, le présent recours devrait être accueilli en ce qu’il est dirigé contre le Conseil et la Commission.
21 Deuxièmement, le requérant soutient que, conformément au principe de protection juridictionnelle effective, les institutions ne sauraient échapper à tout contrôle de la part des juridictions de l’Union, concernant des décisions purement administratives qui sont adoptées dans le cadre de la gestion du personnel d’Eulex Kosovo et qui doivent être distinguées des mesures politiques prises dans le cadre de la PESC.
22 En premier lieu, s’agissant de la question de savoir si Eulex Kosovo possède la qualité de partie défenderesse, il y a lieu de rappeler que, aux termes de l’article 263, premier alinéa, TFUE, la voie du recours en annulation est ouverte contre les actes émanant de certaines institutions dénommées, mais aussi, de manière plus large, contre ceux adoptés par des organes ou organismes de l’Union européenne, dans la mesure où il s’agit d’actes visant à produire des effets juridiques obligatoires.
23 En ce qui concerne le statut juridique d’Eulex Kosovo, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 1er, paragraphe 1, de l’action commune 2008/124, dans sa version applicable aux faits de l’espèce, Eulex Kosovo a été créée par l’Union comme une mission « État de droit » au Kosovo.
24 L’article 6 de l’action commune 2008/124 détermine la structure d’Eulex Kosovo. Ainsi, son paragraphe 1 dispose que celle-ci est une mission de politique de sécurité et de défense commune (PSDC) unifiée, déployée dans tout le Kosovo. En vertu de son paragraphe 2, Eulex Kosovo établit un principal quartier général et des bureaux régionaux et locaux au Kosovo, un élément de soutien à Bruxelles (Belgique) et des bureaux de liaison, s’il y a lieu.
25 En vertu de l’article 7, paragraphes 1 et 2, de l’action commune 2008/124, le directeur de la capacité civile de planification et de conduite est le commandant d’opération civil d’Eulex Kosovo, qui, sous le contrôle politique et la direction stratégique du Comité politique et de sécurité (COPS) et sous l’autorité générale du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (HR), exerce le commandement et le contrôle d’Eulex Kosovo au niveau stratégique. Selon le paragraphe 3 de cet article, il veille à la mise en œuvre adéquate et effective des décisions du Conseil et de celles du COPS, y compris en donnant des instructions au niveau stratégique, s’il y a lieu, au chef de la mission, auquel il fournit par ailleurs des conseils et un soutien technique.
26 L’article 11 de l’action commune 2008/124 présente la chaîne de commandement d’Eulex Kosovo. Selon son paragraphe 2, le COPS exerce, sous la responsabilité du Conseil et du HR, le contrôle politique et la direction stratégique d’Eulex Kosovo. En vertu des paragraphes 3 et 4 de cet article, le commandant d’opération civil, qui est le commandant au niveau stratégique d’Eulex Kosovo, rend compte au Conseil par l’intermédiaire du HR. Le paragraphe 5 de cette disposition prévoit que le chef de la mission exerce le commandement et le contrôle d’Eulex Kosovo sur le terrain et relève directement du commandant d’opération civil.
27 Eu égard aux dispositions susmentionnées, Eulex Kosovo ne dispose pas de la personnalité juridique et il n’est pas prévu qu’elle puisse être partie à une procédure devant les juridictions de l’Union. En revanche, il s’agit d’une mission, c’est-à-dire d’une simple action, dont la durée a été limitée initialement au 14 juin 2010, en vertu de l’article 20 de l’action commune 2008/124, telle que modifiée par l’action commune 2009/445/PESC du Conseil, du 9 juin 2009 (JO L 148, p. 33), et qui a été modifiée et prorogée, au moment du dépôt de la requête, jusqu’au 14 juin 2014 par la décision 2012/291/PESC du Conseil, du 5 juin 2012 (JO L 146, p. 46). Or, il a déjà été jugé que, dans un tel cas, une mission ne peut être considérée comme un organe ou un organisme de l’Union au sens de l’article 263, premier alinéa, TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 22 juillet 2010, H/Conseil e.a., T‑271/10 R, EU:T:2010:315, points 19 et 20). Il s’ensuit qu’Eulex Kosovo ne constitue pas un tel organe ou organisme (ordonnance du 4 juin 2013, Elitaliana/Eulex Kosovo, T‑213/12, Rec, sous pourvoi, EU:T:2013:292, point 26).
28 Par conséquent, Eulex Kosovo ne possède pas la qualité de partie défenderesse.
29 Il résulte des considérations qui précèdent qu’il y a lieu de faire droit à l’exception d’irrecevabilité soulevée par Eulex Kosovo et de rejeter le recours comme irrecevable en tant qu’il est introduit contre celle-ci, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la prétendue incompétence du Tribunal, tirée de ce que les actes attaqués auraient été adoptés sur la base des dispositions du traité UE relatives à la PESC.
Sur la recevabilité du recours dirigé contre le Conseil et la Commission
30 En vertu de l’article 113 du règlement de procédure, le Tribunal peut à tout moment, d’office, les parties entendues, statuer sur les fins de non-recevoir d’ordre public, la décision étant prise dans les conditions prévues à l’article 114, paragraphes 3 et 4, dudit règlement. Conformément à l’article 114, paragraphe 3, du règlement de procédure, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire du Tribunal. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier pour statuer sans phase orale de la procédure.
31 Sans formellement présenter d’exception d’irrecevabilité par acte séparé, le Conseil et la Commission ont soulevé des fins de non-recevoir dans leurs mémoires en défense. Premièrement, ils font valoir, en substance, que la demande tendant à l’annulation de la décision finale relative à la procédure disciplinaire n° 02/2013 n’est pas conforme à l’article 44, sous c), du règlement de procédure, puisqu’elle n’est pas accompagnée d’un exposé sommaire des moyens invoqués à son soutien. Deuxièmement, ils excipent de l’absence d’un acte attaquable faisant grief, les actes attaqués ne constituant que des actes préparatoires en vue de l’adoption de sanctions disciplinaires par les autorités grecques, seules compétentes en la matière. Troisièmement, ils soutiennent que, en tant qu’actes de nature disciplinaire, les actes attaqués ne sauraient leur être imputés.
32 Dans le cadre de son mémoire en réplique, le requérant s’oppose aux fins de non-recevoir soulevées par le Conseil et la Commission. Premièrement, il soutient, en substance, qu’il découle clairement du texte de la requête que les motifs justifiant ses demandes d’annulation sont identiques pour les deux actes attaqués. Deuxièmement, il souligne le caractère absurde et contradictoire des arguments selon lesquels il devrait réclamer une protection juridique au niveau national, alors que les autorités grecques, qui ont certes ouvert une procédure disciplinaire à son égard, ne lui ont infligé aucune sanction.
33 Il convient tout d’abord d’examiner la troisième fin de non-recevoir soulevée par le Conseil et la Commission, tirée de ce que les actes attaqués ne sauraient leur être imputés.
34 En ce qui concerne le cadre réglementaire, il y a lieu de relever, à cet égard, que, en vertu de l’article 9, paragraphe 2 de l’action commune 2008/124, le personnel d’Eulex Kosovo consiste essentiellement en agents détachés par les États membres ou les institutions de l’Union et que ces derniers supportent en principe les dépenses afférentes au personnel qu’ils détachent.
35 S’agissant des agents détachés, conformément à l’article 10, paragraphe 2, de l’action commune 2008/124, il appartient à l’État membre contributeur ou à l’institution de l’Union ayant détaché un agent de répondre à toute plainte liée au détachement, qu’elle émane de cet agent ou qu’elle le concerne.
36 Cette disposition doit s’interpréter en ce sens que, d’une part, seules les autorités de l’État ayant autorisé le détachement sont compétentes pour prendre des décisions concernant un agent national détaché auprès d’Eulex Kosovo et, d’autre part, seules les autorités de l’Union sont compétentes pour les questions relatives aux agents de l’Union détachés auprès d’Eulex Kosovo (ordonnance du 10 juillet 2014, H/Conseil e.a., T‑271/10, sous pourvoi, EU:T:2014:702, point 45).
37 De même, seules les juridictions nationales sont compétentes pour connaître de toute question concernant le détachement des agents nationaux, alors que le juge de l’Union est compétent à l’égard des agents de l’Union ayant été détachés (ordonnance H/Conseil e.a., point 36 supra, sous pourvoi, EU:T:2014:702, point 46).
38 En outre, l’article 7, paragraphe 4, de l’action commune 2008/124 prévoit que l’ensemble du personnel détaché reste sous le commandement intégral des autorités nationales de l’État d’origine ou de l’institution de l’Union concernée et que les autorités nationales ne transfèrent que le contrôle opérationnel de leurs effectifs, équipes et unités au commandant d’opération civil.
39 Conformément à l’article 8, paragraphe 2, de l’action commune 2008/124, le commandement et le contrôle des effectifs, des équipes et des unités fournis par les États contributeurs et affectés par le commandant d’opération civil, ainsi que la responsabilité administrative et logistique, sont exercés par le chef de la mission.
40 S’agissant plus précisément des questions de discipline, l’article 8, paragraphe 6, de l’action commune 2008/124 dispose que c’est le chef de la mission qui en est responsable, étant entendu que, pour le personnel détaché, les actions disciplinaires sont du ressort de l’autorité nationale ou de l’autorité de l’Union concernée.
41 Au vu des dispositions mentionnées aux points 35, 38, 39 et 40 ci-dessus, les actes attaqués, tout en ayant été pris par le chef de la mission, doivent être imputés aux autorités grecques. En effet, il ressort de la jurisprudence que des actes adoptés en vertu de pouvoirs délégués sont normalement imputés à l’institution délégante, à laquelle il appartient de défendre en justice l’acte en cause, et qu’une telle solution vaut a fortiori pour les délégations de signature et dans l’hypothèse d’une subdélégation (voir, en ce sens, ordonnance H/Conseil e.a., point 36 supra, sous pourvoi, EU:T:2014:702, point 50 ; voir également, en ce sens et par analogie, ordonnance du 4 juin 2012, Elti/Délégation de l’Union au Monténégro, T‑395/11, Rec, EU:T:2012:274, points 62 à 64 et jurisprudence citée).
42 Dans ces circonstances, et sans qu’il soit nécessaire d’examiner la question de savoir si les actes attaqués constituent des actes préparatoires, ainsi que le font valoir le Conseil et la Commission, le Tribunal n’est en tout état de cause pas compétent pour examiner leur légalité.
43 Le Tribunal n’étant pas compétent pour connaître du présent recours en ce qu’il est dirigé contre le Conseil et la Commission, le recours doit être rejeté comme irrecevable dans son ensemble, sans qu’il y ait lieu d’examiner les autres fins de non-recevoir soulevées par le Conseil et la Commission.
Sur les dépens
44 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil, de la Commission et d’Eulex Kosovo.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) M. Antonios Chatzianagnostou supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne, la Commission européenne et Eulex Kosovo.
Fait à Luxembourg, le 23 avril 2015.