РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (шести състав)
29 октомври 2015 година(*)
„Обществени поръчки за услуги — Процедура за възлагане на обществени поръчки — Транспорт за членове на Европейския парламент — Решение, с което процедурата за възлагане на обществена поръчка се обявява за неуспешна, прекратява се и се открива процедура на договаряне — Възлагане на поръчката на друг оферент — Равно третиране — Съществено изменение на първоначалните условия на поръчката“
По дело T‑126/13
Direct Way, установено в Махелен (Белгия),
Directway Worldwide, установено в Махелен,
за които се явява E. van Nuffel d’Heynsbroeck, адвокат,
жалбоподатели,
срещу
Европейски парламент, за който се явяват L. Darie и P. Biström, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на три решения на Парламента относно възлагането на обществената поръчка за услуги по транспорт за членовете на Парламента в Брюксел,
ОБЩИЯТ СЪД (шести състав),
състоящ се от: S. Frimodt Nielsen, председател, F. Dehousse и A. M. Collins (докладчик), съдии,
секретар: L. Grzegorczyk, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 23 април 2015 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
1 На 8 май 2012 г. Европейският парламент публикува обявление за организиране на открита процедура за възлагане на обществена поръчка INLO.AO-2012‑008-LUX-UTP-02, „Транспорт за членове на Европейския парламент в Брюксел“ (ОВ 2012/S 88‑143608).
2 Съгласно обявлението обемът на обществената поръчка е приблизително 3 050 часа на управлявано от шофьор превозно средство седмично за около 26 седмици в годината и приблизително 675 часа на управлявано от шофьор превозно средство седмично за около 7 седмици в годината. Общата стойност на поръчката, без да се включва ДДС, е между 10 000 000 и 12 000 000 EUR за срок от най-много 4 години.
3 В обявлението се посочва, че обществената поръчка ще бъде възложена на икономически най-изгодната оферта, определена по следните критерии: цена (60 точки), уместност на организацията, предложена за управление на поръчката (20 точки), предложени мерки за опазване на околната среда (10 точки) и управление и развитие на човешките ресурси (10 точки).
4 Подадени са само две оферти — от жалбоподателите, Direct Way и Directway Worldwide, и от TMS Limousine.
5 Офертата на TMS Limousine е класирана на първо място с общо 83,43 точки. В тази оферта по-специално се предлага цена от 38,90 EUR на час. Офертата на жалбоподателите е класирана на второ място с общо 80,25 точки. По-конкретно предложената в нея цена е 34,34 EUR на час за общо около 123 000 часа на управлявано от шофьор превозно средство годишно.
6 С писмо от 3 септември 2012 г. Парламентът уведомява жалбоподателите, че е взел решение да прекрати откритата процедура за възлагане на обществена поръчка и да открие процедура на договаряне, тъй като подадените в рамките на първата процедура оферти са „неприемливи с оглед на критериите за възлагане, и по-специално предложените цени са прекалено високи спрямо посочената в обявлението за поръчката стойност“. За прекратяването на първата процедура е публикувано обявление на 2 октомври 2012 г. (ОВ 2012/S 189‑310052).
7 С писмо от 20 септември 2012 г. Парламентът приканва жалбоподателите и TMS Limousine да подадат оферти по процедура на договаряне без обявление с оглед на възлагане на обществена поръчка INLO.AO-2012‑018-LUX-UTP-05, „Транспорт за членове на Европейския парламент в Брюксел“. Характеристиките на тази обществена поръчка по същество са идентични с тези на предходната по-специално що се отнася до прогнозната стойност на поръчката, нейния обем и критериите за възлагане, а именно цената и трите качествени критерия, посочени в точка 3 по-горе.
8 В рамките на процедурата на договаряне двамата оференти по същество поддържат първоначално представените от тях оферти. При все това TMS Limousine предлага по-ниска цена, а именно 36,15 EUR на час, а жалбоподателите предлагат същата цена както преди — 34,34 EUR на час.
9 След това са проведени две срещи на Парламента с всеки от оферентите, вследствие на които жалбоподателите леко повишават предложената цена на 34,63 EUR на час, а TMS Limousine намалява предложената цена на 34,95 EUR на час.
10 С електронно писмо от 21 декември 2012 г. и с препоръчано писмо от 3 януари 2013 г. Парламентът уведомява жалбоподателите за решението си да отхвърли офертата им с мотива, че тя не е приета за икономически най-изгодна (наричано по-нататък „решението за отхвърляне на офертата“). Всъщност тази оферта е класирана на второ място с 85,39 точки. Освен това на жалбоподателите е съобщено решението на Парламента да възложи поръчката на TMS Limousine, чиято оферта е получила 87,99 точки (наричано по-нататък „решението за възлагане на поръчката“). На последно място, Парламентът уведомява жалбоподателите, че могат да поискат допълнителна информация за мотивите за отхвърляне на офертата им, за характеристиките и предимствата на приетата оферта, както и за това кой е определен за изпълнител на поръчката. Жалбоподателите искат такава допълнителна информация с електронно писмо от 26 декември 2012 г.
11 На 8 януари 2013 г. Парламентът публикува обявление за възлагане на обществената поръчка (ОВ 2013/S 5‑4640).
12 На 10 януари 2013 г. Парламентът изпраща електронно и препоръчано писмо на жалбоподателите в отговор на тяхното електронно писмо от 26 декември 2012 г., като дава по-подробни сведения за оценяването на всяка оферта с оглед на отделните критерии за възлагане и посочва окончателно предложената от изпълнителя цена (а именно 34,95 EUR на час).
Производство и искания на страните
13 На 1 март 2013 г. жалбоподателите подават в секретариата на Общия съд жалбата по настоящото дело, като по същество молят Общия съд:
– да отмени решението на Парламента от 3 септември 2012 г. за прекратяване на откритата процедура за възлагане на обществената поръчка,
– да отмени решението на Парламента от 20 септември 2012 г. за откриване на процедура на договаряне без обявление с оглед на възлагането на обществената поръчка,
– да отмени решението за възлагане на поръчката,
– да обяви за недействителен сключения с изпълнителя договор,
– да им присъди обезщетение за вреди,
– да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
14 Парламентът моли Общия съд:
– да отхвърли като недопустима жалбата за отмяна в частта ѝ относно решението от 3 септември 2012 г. за прекратяване на откритата процедура и решението от 20 септември 2012 г. за откриване на процедурата на договаряне,
– да отхвърли като неоснователна жалбата в частта ѝ относно решението за възлагане на поръчката,
– да отхвърли искането за обявяване на договора за недействителен,
– да отхвърли искането за обезщетение за вреди,
– да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
15 По предложение на съдията докладчик Общият съд (шести състав) решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 64 от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г., иска от страните да уточнят на коя дата жалбоподателите са получили съобщението на Парламента от 10 януари 2013 г.
16 Жалбоподателите отговарят, че са получили съобщението с електронно писмо на 10 януари 2013 г., но че не могат да посочат точната дата, на която са го получили с препоръчана пратка.
17 Устните състезания на страните и техните отговори на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 23 април 2015 г. В хода на това заседание в отговор на писмен въпрос на Общия съд жалбоподателите потвърждават, че не искат изрично отмяната на решението на Парламента да отхвърли офертата им, съобщено с електронно писмо на 21 декември 2012 г. и с препоръчано писмо на 3 януари 2013 г.
От правна страна
По допустимостта
18 Парламентът повдига възражение за недопустимост на жалбата в частта ѝ относно решенията за прекратяване на откритата процедура и за откриване на процедурата на договаряне, като се позовава на изтекъл срок за обжалване. По отношение на допустимостта на жалбата в частта ѝ относно решението за възлагане на поръчката Парламентът посочва само, че оставя този въпрос на преценката на Общия съд.
19 Жалбоподателите оспорват основателността на възражението за недопустимост. Те твърдят по същество, че възлагането на обществена поръчка е сложна дейност, при която възлагащият орган може да бъде принуден да вземе междинни решения, за да се стигне до възлагане на поръчката. В хода на тази дейност незаконосъобразността на дадено решение може да не стане видна веднага, а едва в последващите решения. Според жалбоподателите незаконосъобразността на предходните решения става видна едва в решението за възлагане на поръчката, и по-конкретно в съобщението от 10 януари 2013 г. за мотивите за отхвърляне на офертата им. Всъщност от това съобщение ставало ясно, че цената, предложена от избрания за изпълнител оферент, е по-висока от тази, първоначално предложена от жалбоподателите в прекратената процедура. Според жалбоподателите, които са предложили цена, по-висока от посочената в обявлението за обществена поръчка прогнозна стойност, преди това те не са имали основание да се съмняват в този мотив.
20 Що се отнася до решението за прекратяване на откритата процедура, макар жалбоподателите да не са негови адресати, Парламентът безспорно ги е уведомил за това решение с препоръчано писмо от 3 септември 2012 г. Освен това на 2 октомври 2012 г. той е публикувал в Официален вестник обявление за прекратяване на откритата процедура.
21 Жалбоподателите имат качеството на участници в откритата процедура, поради което решението за прекратяването ѝ може да засегне правното им положение и следователно те могат да го обжалват. Налага се изводът обаче, че жалбоподателите не са оспорили решението за прекратяване на откритата процедура, съдържащо се в писмото от 3 септември 2012 г., до подаването на жалбата по настоящото дело на 1 март 2013 г.
22 Съгласно член 263, шеста алинея ДФЕС обаче жалбата за отмяна трябва да бъде подадена в срок от два месеца, считано, в зависимост от случая, от публикуването на акта, от неговото съобщаване на жалбоподателя, или при липса на уведомяване — от деня, в който той е узнал за него. Жалбата за отмяна в частта ѝ относно решението в писмото от 3 септември 2012 г. е явно недопустима, тъй като очевидно е подадена след изтичане на срока.
23 Изтъкнатите от жалбоподателите доводи не могат да оборят този извод. По-конкретно жалбоподателите е трябвало в разумен срок от момента, в който са узнали за посоченото решение, да поискат от Парламента да им изпрати неговия пълен текст, а ако не — всички необходими сведения, за да се запознаят с точното му съдържание и с мотивите за него, така че да могат да упражнят надлежно правото си да го обжалват (вж. в този смисъл решение от 20 ноември 2011 г., Evropaïki Dynamiki/ЕИБ, T‑461/08, Сб., EU:T:2011:494, т. 107).
24 Жалбоподателите обаче не са направили такова искане пред Парламента. Поради това подадената в настоящото дело жалба за отмяна в частта ѝ относно решението за прекратяване на откритата процедура е просрочена.
25 Що се отнася до решението за откриване на процедурата на договаряне, съобщено на жалбоподателите с препоръчано писмо от 20 септември 2012 г., следва да се провери служебно дали срещу него може да се подаде жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС, макар Парламентът да не е оспорил допустимостта на жалбата на това основание, тъй като в действителност става въпрос за липса на абсолютна процесуална предпоставка.
26 Съгласно постоянната съдебна практика актове или решения, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС, са само мерките, които произвеждат задължително правно действие и могат да засегнат интересите на жалбоподателите, като изменят съществено правното им положение (вж. решение от 8 октомври 2008 г., Sogelma/ЕАВ, T‑411/06, Сб., EU:T:2008:419, т. 85 и цитираната съдебна практика).
27 По принцип решението за организиране на процедура за възлагане на обществена поръчка няма увреждащ характер, тъй като само предоставя на заинтересованите лица възможността да участват в процедурата и да направят оферта (решение Sogelma/ЕАВ, т. 26 по-горе, EU:T:2008:419, т. 86). В случая решението за откриване на процедурата на договаряне не уврежда жалбоподателите, тъй като те са участвали в нея.
28 Освен това следва да се отбележи, че макар процедурата на договаряне да може да се организира само в определени случаи, като например при подаване на нередовни или неприемливи оферти в открита процедура, която е била приключена — хипотеза, предвидена в член 127, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕО, Евратом) № 2342/2002 на Комисията от 23 декември 2002 година относно определянето на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета относно Финансовия регламент, приложим към общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 357, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 4, стр. 3, наричани по-нататък „подробните правила за прилагане“) — тя все пак е самостоятелна и отделна процедура от всички останали процедури за възлагане на обществени поръчки, и по-специално от откритата процедура по смисъла на член 91 от Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 248, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198, наричан по-нататък „Финансовият регламент“) (определение от 16 декември 2009 г., Bull и др./Комисия, T‑333/08, EU:T:2009:514, т. 14).
29 С оглед на посоченото по-горе следва да се констатира, че жалбоподателите не могат да оспорват решението за откриване на процедурата на договаряне, което им е съобщено с препоръчано писмо от 20 септември 2012 г.
30 Макар Парламентът да не се позовава на недопустимост на жалбата в частта ѝ относно решението за възлагане на поръчката с мотива, че тя е просрочена, съгласно член 113 от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г. допустимостта на жалбата следва да се разгледа служебно, тъй като става въпрос за липса на абсолютна процесуална предпоставка (вж. в този смисъл решения от 15 юни 1993 г., Matra/Комисия, C‑225/91, Rec, EU:C:1993:239, т. 11—13 и от 15 септември 2011 г., CMB и Christof/Комисия, T‑407/07, EU:T:2011:477, т. 74).
31 От текста на член 263, шеста алинея ДФЕС следва, че критерият за датата на узнаването за акта като начален момент, от който започва да тече срокът за обжалване, има субсидиарно значение по отношение на критериите за публикуването или за съобщаването на акта (решение от 11 март 2009 г., TF1/Комисия, T‑354/05, Сб., EU:T:2009:66, т. 33).
32 От една страна, в това отношение следва да се отбележи, че жалбоподателите не са адресати на решението за възлагане на поръчката, макар то да е тясно свързано с решението за отхвърляне на офертата им, на което те са адресати. Поради това решението за възлагане на поръчката не е било съобщено на жалбоподателите.
33 От друга страна, следва да се констатира, че решението за възлагане на поръчката не е акт, който като такъв да трябва да се публикува в Официален вестник (вж. по-специално член 90, параграф 1 от Финансовия регламент и член 118 от подробните правила за прилагане).
34 Освен това не става въпрос и за акт, който съгласно постоянната практика на съответната институция подлежи на такова публикуване. За разлика от случаите, разгледани в съдебната практика относно задължението за съобщаване (решение от 19 юни 2009 г., Qualcomm/Комисия, T‑48/04, Сб., EU:T:2009:212, т. 43—58) и практиката на публикуване (решения от 15 юни 2005 г., Olsen/Комисия, T‑17/02, Rec, EU:T:2005:218, т. 72—87 и TF1/Комисия, т. 31 по-горе, EU:T:2009:66, т. 34—36), следва да се констатира, че по настоящото дело решението за възлагане на поръчката не е публикувано в Официален вестник или в интернет. Парламентът само публикува на 8 януари 2013 г. обявление за възлагане на поръчката, съдържащо кратка информация, която не позволява на жалбоподателите да упражнят надлежно правото си да обжалват пред съда на Европейския съюз. Следователно тази дата не може да се счита за началната дата (dies a quo) на срока за подаване на жалба за отмяна.
35 С оглед на посоченото по-горе следва да се вземе предвид датата, на която жалбоподателите са узнали за обжалвания акт. Видно от изложените по-горе факти, жалбоподателите са узнали за решението за възлагане на поръчката между 21 и 26 декември 2012 г., като на последната дата те са поискали от Парламента допълнителна информация относно посоченото решение. В този момент обаче жалбоподателите не са познавали точното съдържание и мотивите на акта, за да могат да упражнят надлежно правото си на обжалване (вж. в този смисъл решение Evropaïki Dynamiki/ЕИБ, т. 23 по-горе, EU:T:2011:494, т. 107).
36 Жалбоподателите са можели да упражнят надлежно правото си на обжалване едва от момента, в който са получили съобщението на Парламента, изпратено с електронно и препоръчано писмо на 10 януари 2013 г.
37 Що се отнася до надлежното съобщаване на актовете на Съюза, в съдебната практика вече е уточнено, че дадено решение е надлежно съобщено, ако адресатът му е уведомен за него и е могъл да се запознае с него (определение от 2 октомври 2014 г., Page Protective Services/ЕСВД, C‑501/13 P, EU:C:2014:2259, т. 30), поради което е възможно надлежно съобщаване с електронно писмо (определение Page Protective Services/ЕСВД, посочено по-горе, EU:C:2014:2259, т. 31—33). Тази логика може да бъде приложена и в настоящия случай за съобщението на Парламента от 10 януари 2013 г., което позволява на лицата да се запознаят със съдържанието и мотивите на решението за възлагане на поръчката.
38 От съдебната практика следва обаче, че изпращането на електронно писмо не гарантира, че то действително е получено от неговия адресат. Възможно е електронното писмо да не е достигнало до него по технически причини. Освен това, дори всъщност електронното писмо да достигне до своя адресат, възможно е то да не бъде получено на датата, на която е изпратено (решение Sogelma/ЕАВ, т. 26 по-горе, EU:T:2008:419, т. 77).
39 В случая Парламентът изпраща съобщението с електронно и препоръчано писмо на 10 януари 2013 г. Както бе посочено в точка 16 по-горе, на въпрос на Общия съд жалбоподателите отговарят, че не могат да посочат точната дата, на която са получили този документ с препоръчана пратка. Те обаче потвърждават, че са получили електронното писмо от 10 януари 2013 г. на същата дата, и представят копие от него.
40 От посоченото по-горе следва, че жалбата срещу решението за възлагане на поръчката, подадена на 1 март 2013 г., е допустима, тъй като е подадена преди изтичането на двумесечния срок по член 263, шеста алинея ДФЕС, удължен еднократно с десетдневен срок поради отдалеченост.
41 В хода на съдебното заседание — като се има предвид, че жалбоподателите не искат изрично отмяната на решението на Парламента да отхвърли офертата им — Парламентът изразява съмнения относно допустимостта на жалбата в частта ѝ относно решението за възлагане на поръчката, като се позовава на евентуална липса на правен интерес.
42 Тъй като правният интерес е абсолютна процесуална предпоставка, за чието наличие съдът на Съюза може да следи служебно, трябва да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика жалба за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, е допустима само ако това лице има интерес от отмяната на обжалвания акт. Такъв интерес предполага, че отмяната на този акт може сама по себе си да породи правни последици и че жалбата може по този начин чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала (решение от 23 май 2014 г., European Dynamics Luxembourg/ЕЦБ, T‑553/11, EU:T:2014:275, т. 94).
43 Когато офертата на даден оферент е отхвърлена, тъй като след сравнение на офертите поръчката е възложена на единствения друг оферент, наличието на правен интерес на отстранения оферент да обжалва решението за възлагане на поръчката не зависи от отмяната на решението за отхвърляне на неговата оферта.
44 В случай на отмяна на решението за възлагане на поръчката Парламентът следва да вземе мерките, необходими за изпълнение на такова съдебно решение (вж. в този смисъл решение Evropaïki Dynamiki/ЕИБ, т. 23 по-горе, EU:T:2011:494, т. 66). В конкретния случай жалбоподателите имат правен интерес от отмяната на обжалваното решение за възлагане на поръчката, за да могат по силата на задължението по член 266 ДФЕС да изискат от Парламента да възстанови по подходящ начин предишното им положение, евентуално чрез парично обезщетение за претърпяната вреда, каквото впрочем те искат по настоящото дело.
45 При това положение жалбоподателите имат правен интерес да обжалват решението за възлагане на поръчката, поради което искането им за отмяна на това решение е допустимо.
По съществото на спора
46 В подкрепа на жалбата жалбоподателите излагат две основания: първото е свързано с нарушение на принципа за равенство на оферентите, а второто — с нарушение на член 127, параграф 1, буква а) от подробните правила за прилагане, който забранява същественото изменяне на първоначалните условия на поръчката.
По първото основание: нарушение на принципа за равенство
– Доводи на страните
47 В рамките на първото основание жалбоподателите твърдят, че дори цената на избрания за изпълнител оферент да се разглежда като приемлива в рамките на процедурата на договаряне, Парламентът е нарушил принципът за равенство на оферентите, тъй като жалбоподателите са предложили малко по-ниска цена, сметната за неприемлива от Парламента в рамките на откритата процедура. Ето защо според жалбоподателите трябва да бъдат отменени решението за прекратяване на откритата процедура за възлагане на поръчката, решението за откриване на процедура „на договаряне без обявление“ и решението за възлагане на поръчката.
48 Жалбоподателите отбелязват, че в писмото си от 3 септември 2012 г. Парламентът ясно е посочил, че мотив за решението да се прекрати откритата процедура са единствено предложените цени. Освен това впоследствие преговорите в рамките на процедурата на договаряне се отнасяли само до цената на офертите. Парламентът в нито един момент не поискал от жалбоподателите да подобрят техническите си предложения.
49 Жалбоподателите отправят упреци към Парламента, който в крайна сметка приема оферта с цена, по-висока от предложената преди това от тях, макар изискванията за качество да са били понижени. В това отношение те изтъкват, че Парламентът е намалил обема на услугите, които трябва да бъдат предоставени, от около 400 000 часа на управлявано от шофьор превозно средство на около 300 000 часа на управлявано от шофьор превозно средство за целия срок на действие на поръчката.
50 С оглед на изложеното по-горе жалбоподателите смятат, че Парламентът е нарушил принципа за равенство на оферентите, както и член 101 от Финансовия регламент и член 127, параграф 1, буква а) от подробните правила за прилагане.
51 В писмената реплика жалбоподателите оспорват довода на Парламента, че не са разбрали правилно обема на услугите, предвиден в обявлението за обществената поръчка. Всъщност в тръжната документация се посочвал обем на услугите, много по-голям от посочения в обявлението за обществената поръчка. В случай на различия тръжната документация се ползвала с предимство над обявлението за поръчката. Поради това жалбоподателите правилно оценили обема на услугите.
52 В хода на съдебното заседание обаче в отговор на въпрос на Общия съд жалбоподателите признават, че първоначално са надценили обема на услугите, които следва да бъдат предоставени, поради което е трябвало в рамките на процедурата на договаряне леко да увеличат предложената цена.
53 Жалбоподателите признават, че първоначалните технически условия на поръчката не са били съществено изменени. Ето защо според тях Парламентът не е можел да възложи поръчката на цена, по-висока от тази, която е сметнал за неприемлива в рамките на откритата процедура.
54 На последно място, по отношение на член 101 от Финансовия регламент жалбоподателите посочват още, че не упрекват Парламента за липсата на мотиви, а за това, че мотивите му са неправилни, доколкото представената от тях в откритата процедура оферта не е неприемлива.
55 Парламентът оспорва доводите на жалбоподателите.
– Съображения на Общия съд
56 В самото начало следва да се отбележи, че оплакванията на жалбоподателите трябва да бъдат разгледани само доколкото са изложени в подкрепа на жалбата за отмяна в частта ѝ относно решението за възлагане на поръчката, тъй като жалбата за отмяна е обявена за недопустима в частта ѝ относно другите решения (вж. точки 20—45 по-горе).
57 Съгласно постоянната съдебна практика спазването на срока за обжалване по член 263, шеста алинея ДФЕС е абсолютна процесуална предпоставка и строгото прилагане на правната уредба на Съюза в областта на процесуалните срокове отговаря на изискването за правна сигурност и на необходимостта от предотвратяване на всякаква дискриминация или произволно третиране при правораздаването (определения Page Protective Services/ЕСВД, т. 37 по-горе, EU:C:2014:2259, т. 21 и 37 и от 5 февруари 2010 г., Pro humanum/Комисия, T‑319/09, EU:T:2010:29, т. 7).
58 При все това, да се допусне, че в производство по жалба за отмяна на дадено решение жалбоподателят може да се позовава на незаконосъобразност на предходен акт, чиято отмяна е можел да поиска, би дало възможност непряко да се оспорват по-ранни решения, които не са били обжалвани в предвидения в член 263 ДФЕС срок, и да се стигне до заобикаляне на този срок (вж. в този смисъл решение от 29 юни 1995 г., Испания/Комисия, C‑135/93, Rec, EU:C:1995:201, т. 17).
59 В случая се налага изводът, че доводите на жалбоподателите по въпроса дали офертите, подадени в рамките на приключена открита процедура, са приемливи с оглед на критериите за възлагане, не могат да бъдат взети предвид от Общия съд при преценка на жалбата за отмяна на решението за възлагане на поръчката, прието след провеждане на процедура на договаряне, която е самостоятелна и отделна от всички останали процедури за възлагане на обществени поръчки (определение Bull и др./Комисия, т. 28 по-горе, EU:T:2009:514, т. 14). Както бе посочено по-горе, ако се достигне до друг извод, би се позволило на жалбоподателите да оспорят решението за прекратяване на откритата процедура, което не е било обжалвано в предвидения срок и поради това е станало окончателно за лицата, които са могли да го оспорят (решение от 15 февруари 2001 г., Nachi Europe, C‑239/99, Rec, EU:C:2001:101, т. 37).
60 Това се отнася и до доводите на жалбоподателите, че решението за възлагане на поръчката е неправилно, тъй като те се отнасят единствено до твърдяната незаконосъобразност на решението за прекратяване на откритата процедура. В това отношение в точка 45 от жалбата жалбоподателите твърдят, че тази процедура не е можело да бъде надлежно прекратена с мотива, че офертите са неприемливи. След като обаче фактът, че офертите са неприемливи, вече е бил установен в решението за прекратяване на откритата процедура, той не може повече да се оспорва с подаването на жалба за отмяна на решението за възлагане на поръчката.
61 Следователно за целите на жалбата по настоящото дело не би могъл да се разгледа въпросът дали Парламентът е имал основание да се позове на неприемливостта на получените оферти, за да обоснове решението си да прекрати откритата процедура. Поради това, без да се произнася по въпроса дали Парламентът е направил правилен извод в откритата процедура (а именно че получените оферти са неприемливи), Общият съд само ще провери дали този извод може да има каквито и да е последици за процедурата на договаряне.
62 Съгласно член 89, параграф 1 от Финансовия регламент всички обществени поръчки, финансирани изцяло или частично от бюджета на Съюза, са съобразени с принципите на прозрачност, пропорционалност, равно третиране и недопускане на дискриминация.
63 Съгласно постоянната съдебна практика принципът на равно третиране изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (решение от 11 юни 2014 г., Communicaid Group/Комисия, T‑4/13, EU:T:2014:437, т. 50).
64 В областта на обществените поръчки възлагащият орган е длъжен да следи във всяка фаза от процедурата за спазването на принципа на равно третиране и следователно за осигуряването на равни възможности за всички оференти. Също така принципът на равно третиране означава, че оферентите трябва да се намират в равностойно положение както когато подготвят своите оферти, така и когато възлагащият орган оценява тези оферти (решение Communicaid Group/Комисия, т. 63 по-горе, EU:T:2014:437, т. 51).
65 Това предполага по-конкретно критериите за възлагане да бъдат посочени в тръжната документация или в обявлението за поръчката по такъв начин, че да дават възможност на всички разумно информирани и полагащи обичайната грижа оференти да ги тълкуват по един и същ начин, а също така при оценката на офертите тези критерии да бъдат прилагани обективно и еднакво спрямо всички оференти (решение Communicaid Group/Комисия, т. 63 по-горе, EU:T:2014:437, т. 52).
66 Общият съд смята, че жалбоподателите не са доказали надлежно, че Парламентът е нарушил тези принципи.
67 На първо място, следва да се припомни, че съгласно съдебната практика, макар процедурата на договаряне да може да се организира от възлагащия орган само в определени случаи, като например при подаване на нередовни или неприемливи оферти в открита процедура, която е била приключена — хипотеза, предвидена в член 127, параграф 1, буква а) от подробните правила за прилагане, тя все пак е самостоятелна и отделна процедура от всички останали процедури за възлагане на обществени поръчки, и по-специално от откритата процедура (определение Bull и др./Комисия, т. 28 по-горе, EU:T:2009:514, т. 14).
68 В съдебната практика се уточнява също, че след отмяната на процедура за възлагане на обществена поръчка тази процедура е приключила и възлагащият орган е напълно свободен да приеме решение за предприемане на последващи действия (решение Sogelma/ЕАВ, т. 26 по-горе, EU:T:2008:419, т. 136).
69 Жалбоподателите обаче не излагат довод, който позволява да се заключи, че принципът за равно третиране на оферентите е бил нарушен в рамките на процедурата на договаряне. Както основателно твърди Парламентът, не е възможно цената, предложена от жалбоподателите в откритата процедура, да се сравни с цената, предложена от изпълнителите в процедурата на договаряне, тъй като става въпрос за две отделни процедури.
70 Освен това в контекста на две отделни процедури би било нелогично цената, която е предложена от жалбоподателите в първата процедура и вследствие на която възлагащият орган е заключил, че офертите са неприемливи, да се разглежда като максимална горна граница, която не може да бъде превишена във втората, отделна от първата процедура.
71 В настоящия спор би могла да съществува дискриминация, ако в рамките на една и съща процедура, в случая процедурата на договаряне, възлагащият орган е третирал различно подадени от оферентите сходни оферти. Жалбоподателите обаче не твърдят това.
72 На второ място, дори да се предположи, че положението на жалбоподателите в откритата процедура може да се приеме за сходно с положението на изпълнителя в процедурата на договаряне — а това не е така — при възлагане на поръчка по критерия на икономически най-изгодната оферта цената е само един от четирите критерия за възлагане. Поради това възлагащият орган може да възложи поръчката на оферент, който е предложил по-висока цена, но е представил по-добра оферта като качество с оглед на останалите предвидени критерии за възлагане, както е станало в настоящия случай. Всъщност следва да се отбележи, че жалбоподателите не оспорват факта, че с оглед на критериите за възлагане офертата на изпълнителя е по-добра като качество от тяхната.
73 Следователно трябва да се отхвърли оплакването, свързано с нарушение на принципа на равно третиране.
74 Този извод не може да бъде оборен и с останалите изложени от жалбоподателите доводи.
75 Неоснователен е доводът, че преговорите са се отнасяли единствено до цената на офертите. Всъщност, видно по-специално от паметните записки от срещите на 13 и 28 ноември 2012 г., преговори са водени в частност и относно характеристиките на предвидените превозни средства (а именно хибридни превозни средства).
76 Неоснователен е и доводът, че Парламентът е понижил изискванията за качество и обема на услугите, които трябва да бъдат предоставени, от 400 000 на 300 000 часа на управлявано от шофьор превозно средство. Този довод се основава на невярна представа на жалбоподателите, както е видно по-специално от паметната записка от организираната за договаряне среща от 28 ноември 2012 г. и от признанието на жалбоподателите в хода на съдебното заседание (вж. точка 52 по-горе). Поради това не следва да се определя дали, както твърдят жалбоподателите, в случай на различия тръжната документация трябва да има предимство над обявлението за обществената поръчка. Освен това следва да се посочи, че в писмената реплика жалбоподателите признават, че техническите условия (различни от обема на услугите) не са били изменени.
77 Общият съд смята също така, че не могат да бъдат приети доводите относно твърдяното нарушение на член 101 от Финансовия регламент и на член 127, параграф 1, буква а) от подробните правила за прилагане.
78 Доколкото жалбоподателите упрекват Парламента, че е нарушил тези разпоредби, като е изложил неправилни мотиви в решенията за прекратяване на откритата процедура и за откриване на процедурата на договаряне, тези доводи не могат да бъдат приети по съображенията в точки 20—29 по-горе. Доколкото тези доводи са насочени срещу решението за възлагане на поръчката и по същество се припокриват с доводите, разгледани в точки 63—76 по-горе, те трябва да бъдат отхвърлени по посочените в тези точки съображения.
79 С оглед на изложеното по-горе твърденията за наличие на първото основание трябва да бъдат отхвърлени като частично недопустими и частично неоснователни.
По второто основание: съществено изменение на първоначалните условия на поръчката
– Доводи на страните
80 В рамките на второто основание жалбоподателите твърдят, че като е възложил поръчката на цена, по-висока от тази, която преди това е сметнал за неприемлива (а именно цена от 34,95 EUR на час, предложена от избрания за изпълнител оферент, вместо 34,45 EUR на час, предложени първоначално от жалбоподателите), Парламентът е изменил съществено първоначалните условия на поръчката в нарушение на член 127, параграф 1, буква а) от подробните правила за прилагане.
81 Според жалбоподателите съгласно съдебната практика откриването на процедура на договаряне не може да бъде повод за съществено изменение на първоначалните условия на поръчката.
82 Парламентът поддържа, че второто основание трябва да бъде отхвърлено, тъй като твърденията за наличието му са напълно неоснователни.
– Съображения на Общия съд
83 Съгласно член 127, параграф 1, буква а) от подробните правила за прилагане, без да се засяга действието на параграф 2 от него, възложителите имат право да прилагат процедура на договаряне след предварително публикуване на обявление за поръчка, независимо от прогнозната стойност, когато в отговор на вече прекратени открита или ограничена процедура или състезателен диалог са подадени нередовни или неприемливи оферти по-конкретно с оглед на критериите за подбор и възлагане, стига да не са променени съществено първоначалните условия на поръчката, посочени в тръжната документация по член 130 от подробните правила за прилагане.
84 В рамките на настоящото основание следва да се разгледа единствено твърдяното съществено изменение на условията, свързано с цената. Всъщност в писмената реплика жалбоподателите оттеглят втората част от това основание, свързана с обема на услугите, и посочват също, че не изтъкват изменение на техническите условия на поръчката от страна на Парламента. Освен това, както бе посочено в точки 52 и 76 по-горе, доводите на жалбоподателите относно твърдяното изменение на обема на услугите се основават на невярната им представа.
85 Според жалбоподателите същественото изменение на първоначалните условия на поръчката произтича от факта, че Парламентът е възложил поръчката на цена, по-висока от тази, която те първоначално са предложили и която е сметната за неприемлива.
86 Не могат да се приемат тези доводи.
87 Първо, жалбоподателите не оспорват, че общата прогнозна стойност на поръчката е останала непроменена, а именно между 10 000 000 и 12 000 000 EUR за срок от най-много четири години.
88 Второ, нито член 127, параграф 1, буква а) от подробните правила за прилагане, нито член 130 от тях (към който препраща първата разпоредба) указва, че цената, предложена от един от оферентите в откритата процедура, следва да се разглежда като първоначално условие на поръчката, което не трябва да бъде съществено изменяно. Напротив, член 130 от подробните правила за прилагане позволява да се смята, че първоначалните условия на поръчката включват по-специално критериите за изключване и подбор, критериите за класиране и относителното им тегло, както и техническите спецификации. Жалбоподателите обаче не изтъкват съществено изменение на тези показатели.
89 Трето, по съображенията в точки 67—72 по-горе би било нелогично да се приеме, че цената, предложена от жалбоподателите в откритата процедура, следва да се разглежда като максимална горна граница, която не може да бъде превишена в отделна процедура по-специално когато поръчката е възложена по критерия на икономически най-изгодната оферта (а именно след преценка и на качествени критерии, тоест не само на предложената цена).
90 Посочената от жалбоподателите съдебна практика не подкрепя второто им основание, тъй като се отнася до фактически и правни обстоятелства, които не са сходни с тези в настоящия случай.
91 Решение от 19 юни 2008 г., pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, Сб., EU:C:2008:351) се отнася до случай, в който националните органи изменят обществена поръчка в рамките на срока ѝ на действие с оглед на разпоредбите на Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (ОВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 50). Съгласно съдебната практика, макар директивите относно възлагането на обществени поръчки за услуги да не са непосредствено приложими за обществените поръчки, възлагани от администрацията на Съюза, правилата или принципите, установени във или изведени от тези директиви, могат да се изтъкват срещу посочената администрация, когато е видно, че са специфичен израз на основните правила на Договора и на основните принципи на правото, които непосредствено обвързват администрацията на Съюза (решение от 12 декември 2012 г., Evropaïki Dynamiki/ЕОБХ, T‑457/07, EU:T:2012:671).
92 Разглежданите разпоредби от Директива 92/50 обаче не са сходни с член 127, параграф 1, буква а) от подробните правила за прилагане. Следователно решение pressetext Nachrichtenagentur, т. 91 по-горе (EU:C:2008:351), не е релевантно за настоящия спор. Във всички случаи се налага изводът, че измененията, въведени в договора в рамките на срока му на действие, са от различно естество в сравнение с изменението, на което се позоват жалбоподателите в настоящото производство.
93 Същите съображения могат да бъдат изтъкнати по отношение на решение от 4 юни 2009 г., Комисия/Гърция (C‑250/07, Сб., EU:C:2009:338), което се отнася до твърдяно изменение на техническите спецификации между две процедури за възлагане на обществени поръчки, и разпоредбите на Директива 93/38/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки в областта на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и телекомуникациите (OВ L 199, стр. 84), които също не са сходни с член 127, параграф 1, буква а) от подробните правила за прилагане.
94 Ето защо тези решения не позволяват да се заключи, че възлагането на обществена поръчка в процедура на договаряне на оферент, предложил цена, по-висока от предложената от друг оферент в открита процедура, неизменно е резултат от съществено изменение на първоначалните условия на поръчката в противоречие с член 127, параграф 1, буква а) от подробните правила за прилагане.
95 С оглед на посоченото по-горе твърденията за наличие на второто основание следва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
По недействителността на договора
– Доводи на страните
96 Жалбоподателите искат от Общия съд да обяви за недействителен сключения с изпълнителя договор поради твърдените съществени пороци.
97 В подкрепа на това искане жалбоподателите се позовават на член 116, параграф 1, втора алинея от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, стр. 1), на член 166, параграф 2 от Делегиран регламент (ЕС) № 1268/2012 на Комисията от 29 октомври 2012 година относно правилата за прилагане на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (ОВ L 362, стр. 1), на Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237), и на практиката на Съда.
98 Парламентът поддържа, че не е допуснал никакво нарушение при възлагане на поръчката, поради което искането за обявяване на договора за недействителен е явно неоснователно.
– Съображения на Общия съд
99 Като се има предвид, че твърденията за наличие на първото и второто основание са отхвърлени като частично недопустими и частично неоснователни, искането за обявяване на сключения с изпълнителя договор за недействителен също трябва да бъде отхвърлено.
По искането за обезщетение
– Доводи на страните
100 По отношение на искането за обезщетение за претърпените вреди жалбоподателите смятат, че при липса на твърдените противоправни действия на Парламента офертата им е щяла да бъде икономически най-изгодна. Поради това те са щели да имат големи шансове да получат поръчката въпреки правомощието на възлагащия орган да се откаже от възлагането на поръчката. С оглед на прогнозния марж на печалбата (а именно 1,9 EUR на час) и обема на прогнозните услуги (105 000 часа годишно) жалбоподателите оценяват претърпяната вреда на 199 500 EUR на година. В писмената реплика жалбоподателите уточняват, че пропуснатите от тях ползи се равняват на 217 161,7 EUR на година, тоест на 868 646,8 EUR за целия срок на поръчката.
101 Парламентът поддържа, че искът за обезщетение трябва да бъде отхвърлен като неоснователен.
– Съображения на Общия съд
102 Съгласно член 340, втора алинея ДФЕС „[в] случай на извъндоговорна отговорност, Съюзът в съответствие с основните принципи на правото, които са общи за държавите членки, е длъжен да поправи вредите, причинени от неговите институции или служители, при изпълнението на техните задължения“.
103 Съгласно съдебната практика Съюзът може да носи извъндоговорна отговорност по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС за неправомерно поведение на неговите органи, ако са изпълнени съвкупност от условия, а именно противоправност на поведението, за което се упреква институцията, наличие на действителна вреда и на причинно-следствена връзка между твърдяното поведение и претендираната вреда (решения от 11 юли 1997 г., Oleifici Italiani/Комисия, T‑267/94, Rec, EU:T:1997:113, т. 20 и от 9 септември 2008 г., MyTravel/Комисия, T‑212/03, Сб., EU:T:2008:315, т. 35). Условието за наличие на противоправно поведение на институциите на Съюза изисква да е допуснато достатъчно съществено нарушение на правна норма, която има за цел да предостави права на частноправните субекти (решение MyTravel/Комисия, посочено по-горе, EU:T:2008:315, т. 29).
104 След като тези условия са предвидени кумулативно и с оглед на извода на Общия съд за липса на противоправно поведение от страна на Парламента, искането за обезщетение трябва да бъде отхвърлено, без да е необходимо да се разглеждат останалите условия.
105 С оглед на посоченото по-горе жалбата следва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
106 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те следва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски в съответствие с искането на Парламента.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (шести състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Direct Way и Directway Worldwide да заплатят съдебните разноски.
Frimodt Nielsen | Dehousse | Collins |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 29 октомври 2015 година.
Подписи