ĢENERĀLADVOKĀTA NILSA VĀLA [NILS WAHL]
SECINĀJUMI,
sniegti 2013. gada 18. septembrī (1)
Lieta C‑425/12
Portgás – Sociedade de Produção e Distribuição de Gás, SA
pret
Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território
(Tribunal administrativo e fiscal do Porto (Portugāle) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūras ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un telekomunikāciju nozarē – Direktīva 93/38/EEK – Transponēšanas valsts tiesībās neesamība – Valsts iestādes iespēja atsaukties uz atsevišķiem Direktīvas 93/38/EEK noteikumiem attiecībā pret subjektu, kas ir sabiedrisko pakalpojumu koncesionārs, kuram ir līgumslēdzēja subjekta statuss
1. Lai gan Tiesā tikko tika atzīmēta tās simboliskā sprieduma lietā van Gend en Loos (2) 50. gadadiena, debates par Savienības tiesību tiešas iedarbības atzīšanas sekām nebūt nav izbeigtas. It īpaši tas attiecas uz direktīvu tiešas iedarbības apjomu. Par to liecina šī lieta, kas sniedz Tiesai jaunu iespēju atgādināt nosacījumus, ar kādiem var atsaukties uz direktīvu, kas nav transponēta valsts tiesībās.
2. Konkrētāk, lietā ir radies jautājums par to, vai un vajadzības gadījumā kādos apstākļos valsts attiecībās ar subjektu, kurš ir sabiedrisko pakalpojumu koncesionārs un kuram turklāt ir līgumslēdzēja iestādes statuss, var atsaukties uz vairākām Padomes 1993. gada 14. jūnija Direktīvas 93/38/EEK, ar ko koordinē līgumu piešķiršanas procedūras, kuras piemēro subjekti, kas darbojas ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un telekomunikāciju nozarē (3), kas grozīta ar Eiropas Parlamenta un Padomes 1998. gada 16. februāra Direktīvu 98/4/EK (4), tiesību normām, ja šis akts noteiktajā termiņā nav transponēts valsts tiesībās.
I – Atbilstošās tiesību normas
A – Savienības tiesības
3. Direktīvas 93/38 2. panta 1. punkts ir formulēts šādi:
“Šī direktīva attiecas uz līgumslēdzējiem subjektiem:
a) kas ir valsts iestādes vai valsts uzņēmumi un kas veic kādu no 2. punktā minētajām darbībām;
b) kuru viens no darbības veidiem, ja tie nav valsts iestādes vai valsts uzņēmumi, ir kāda no 2. punktā minētajām darbībām vai to apvienojums un kas darbojas, pamatojoties uz īpašām vai ekskluzīvām tiesībām, ko piešķir kādas dalībvalsts kompetenta iestāde.”
4. Starp Direktīvas 93/38 2. panta 2. punktā minētajām darbībām atrodama arī fiksētu tīklu, kas paredzēti pakalpojumu sniegšanai iedzīvotājiem gāzes ražošanas, pārvadāšanas vai padeves nozarē, nodrošināšana vai apsaimniekošana.
5. Šīs direktīvas 4. panta 1. un 2. punktā ir noteikts:
“1. Piešķirot piegāžu, būvdarbu vai pakalpojumu līgumus vai rīkojot projektu konkursus, līgumslēdzēji subjekti piemēro procedūras, kas pielāgotas šīs direktīvas noteikumiem.
2. Līgumslēdzēji subjekti nodrošina to, ka piegādātājus, būvuzņēmējus vai pakalpojumu sniedzējus nediskriminē”.
6. Atbilstoši minētās direktīvas 14. panta 1. punkta c) apakšpunkta i) punktam tā ir piemērojama līgumiem, ko piešķir līgumslēdzēji subjekti, kas darbojas gāzes transportēšanas vai padeves nozarē, ja šo līgumu paredzamā vērtība bez pievienotās vērtības nodokļa (turpmāk tekstā – “PVN”) ir vismaz EUR 400 000.
7. Saskaņā ar Direktīvas 93/38 45. panta 2. punktu Portugāles Republikai bija jāveic pasākumi, kas vajadzīgi, lai izpildītu minētās direktīvas prasības, un tie jāpiemēro vēlākais 1998. gada 1. janvārī. Saistībā ar šajā direktīvā ar Direktīvu 98/4 ieviestajiem grozījumiem tie saskaņā ar šīs pēdējās 2. panta 2. punktu bija jātransponē Portugāles tiesību sistēmā vēlākais 2000. gada 16. februārī.
B – Portugāles tiesības
8. Ar 2001. gada 9. augusta Dekrētlikumu Nr. 223/2001 (5) Portugāles tiesību sistēmā tika transponēta Direktīva 93/38. Atbilstoši tā 53. panta 1. punktam Dekrētlikums Nr. 223/2001 stājās spēkā 120 dienas pēc tā publicēšanas.
II – Pamatlieta, prejudiciālais jautājums un tiesvedība Tiesā
9. Portgás – Sociedade de Produção e Distribuição de Gás, SA (turpmāk tekstā – “Portgás”) ir saskaņā ar Portugāles tiesībām dibināta akciju sabiedrība, kas darbojas dabasgāzes ražošanas un padeves nozarē (6).
10. 2001. gada 7. jūlijā Portgás noslēdza līgumu ar sabiedrību Soporgás – Sociedade Portuguesa de Gás Lda par gāzes skaitītāju piegādi. Šī līguma vērtība bez PVN bija EUR 437 053,20 (jeb EUR 532 736,92).
11. 2001. gada 21. decembrī Portgás Eiropas Reģionālās attīstības fondam iesniedza lūgumu sniegt Kopienas līdzfinansējumu, kas tika apstiprināts. Līgums par finansiālā atbalsta, kas domāts projekta POR/3.2/007/DREN, kurā ietilpa gāzes skaitītāju iegāde, attaisnoto izdevumu segšanai, piešķiršanu tika parakstīts 2002. gada 11. oktobrī.
12. 2009. gada 29. oktobrī pēc projekta revīzijas, ko veica Vispārējās finanšu inspekcijas dienesti, Programa Operacional Norte (Ziemeļu darbības programma) pārvaldītājs uzdeva finanšu atbalsta, kas bija piešķirts Portgás saistībā ar projektu POR/3.2/007/DREN, atgūšanu ar pamatojumu, ka, tā kā minētā sabiedrība nav izpildījusi Savienības tiesību normu prasības attiecībā uz publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu, izdevumu kopums, būdams publiskā līdzfinansējuma priekšmets, bija jāuzskata par neattaisnotu.
13. Portgás cēla īpašu administratīvu prasību Tribunal administrativo e fiscal do Porto [Porto administratīvā un nodokļu tiesa], lūdzot atzīt šo lēmumu par spēkā neesošu vai to atcelt, ar pamatojumu, ka Portugāle nevarēja tam kā privātam uzņēmumam prasīt, lai tas izpildītu Direktīvas 93/38 noteikumus. Ņemot vērā, ka pamatlietas faktu rašanās brīdī šī direktīva vēl nebija transponēta Portugāles tiesību sistēmā, šiem noteikumiem attiecībā uz to nevarēja rasties nekāda tieša iedarbība.
14. Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (Lauksaimniecības, jūras lietu, vides un teritorijas labiekārtošanas ministrija; turpmāk tekstā – “ministrija”), atbildētāja pamatlietā, savukārt norādīja iesniedzējtiesai, ka Direktīva 93/38 ir piemērojama ne tikai dalībvalstīm, bet arī visiem tiem līgumslēdzējiem subjektiem, kuri ir norādīti šajā direktīvā. Šī ministrija uzskata, ka Portgás kā ekskluzīvais sabiedrisko pakalpojumu koncesionārs teritorijā, uz kuru attiecas koncesija, bija pakļauts minētās direktīvas noteikumiem.
15. Šaubīdamās par Savienības tiesību normu, kas norādītas pamatlietā, interpretāciju, Tribunal administrativo e fiscal do Porto 2012. gada 26. jūnijā nolēma apturēt tiesvedību un iesniegt Tiesai šādu prejudiciālu jautājumu:
“Vai Direktīvas 93/38 [..], kas grozīta ar Direktīvu 98/4, 4. panta 1. punktu un 14. panta 1. punkta c) apakšpunkta i) punktu, kā arī citas šo direktīvu normas un piemērojamos Kopienu tiesību vispārējos principus var interpretēt tādējādi, ka tie rada pienākumus privāto tiesību subjektiem, kuri ir sabiedrisko pakalpojumu koncesionāri (tostarp subjektam, kuram ir piemērojams Direktīvas 93/38 2. panta 1. punkta b) apakšpunkts), lai gan Portugāle šo direktīvu vēl nav transponējusi valsts tiesībās, un Portugāle attiecībā pret šo pašu privāto tiesību subjektu, kurš ir koncesionārs, var atsaukties uz šo pienākumu neizpildi, izmantojot kādas no tās ministrijām izdotu tiesību aktu?”
16. Prasītāja pamatlietā, Portugāles valdība, kā arī Eiropas Komisija iesniedza Tiesai rakstveida apsvērumus.
17. Lietas dalībniekiem tika nosūtīti rakstveida jautājumi un lūgums koncentrēt mutvārdu paskaidrojumus. Tiesas sēde mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai notika 2013. gada 4. jūlijā.
III – Analīze
18. Es atgādinu, ka šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir radies strīdā starp Portgás un ministriju par lēmumu, ar kuru tika uzdots atgūt no minētās sabiedrības Eiropas Reģionālās attīstības fonda piešķirto finansiālo atbalstu, ar pamatojumu, ka, iegādājoties gāzes skaitītājus no kādas citas sabiedrības, Portgás nav ievērojusi vairākus Savienības tiesību noteikumus, kas ir piemērojami publiskā iepirkuma līgumu jomā.
19. Portgás apstrīd minēto lēmumu, uzsverot, ka, ņemot vērā tās privāta uzņēmuma statusu, Direktīvas 93/38, kura faktu rašanās brīdī vēl nebija transponēta valsts tiesībās, noteikumiem attiecībā uz to nevarēja būt tieša vertikāla ietekme. Savukārt ministrija, uzskatot, ka Direktīva 93/38 ir adresēta ne tikai dalībvalstīm, bet arī visiem līgumslēdzējiem subjektiem minētās direktīvas 2. panta 1. punkta b) apakšpunkta izpratnē, apgalvo, ka tajā ir ietverti pienākumi visiem šajā tiesību normā ietvertajiem subjektiem, tostarp tiem, kam dalībvalsts ir piešķīrusi ekskluzīvas tiesības. Tas precīzi esot prasītājas sabiedrības kā sabiedrisko pakalpojumu koncesionāra gadījums.
20. Būtībā Tiesai iesniegtais jautājums ir par to, vai un kādos apstākļos pret sabiedrisko pakalpojumu koncesionāru, kuram ir līgumslēdzēja subjekta statuss, var atsaukties uz Direktīvas 93/38 noteikumiem, pieņemot, ka šī direktīva nav transponēta valsts tiesībās.
21. Pat ja, kā tas izriet no pastāvīgās judikatūras, jautājums par atsaukšanos uz direktīvu attiecībā pret subjektu, kam ir sabiedrisko pakalpojumu koncesionāra statuss, ir samērā bieži pētīts, šajā lietā ir kāda īpatnība, proti, šo atsaukšanos vēlas veikt valsts iestāde.
22. Vispirms jānorāda, ka jautājums par to, vai Direktīvas noteikumi, kuru piemērošana tiek lūgta, tas ir Direktīvas 93/38 4. panta 1. punkts un 14. panta 1. punkta c) apakšpunkta i) punkts, atbilst “tehniskajiem” nosacījumiem par precizitāti, skaidrību un nosacījumu neesamību, lai varētu uz tiem atsaukties lietā pret valsti, līdz šim nav apskatīts (7).
23. Sākotnēji man nešķiet, ka varētu apšaubīt to, ka šīs normas atbilst prasītajiem kritērijiem. Attiecībā uz piegāžu un pakalpojumu līgumiem, kuru paredzamā vērtība bez PVN ir vismaz EUR 400 000, šīs normas tostarp līgumslēdzēju subjektiem, kas darbojas gāzes transportēšanas vai padeves nozarē, paredz precīzu un beznosacījumu pienākumu, saskaņā ar kuru minēto līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanai ir jānotiek atbilstoši Direktīvā 93/38 paredzētajiem noteikumiem un procedūrām, un tie ir jāveic, nediskriminējot piegādātājus, uzņēmējus vai pakalpojumu sniedzējus. Nekādi īpaši īstenošanas pasākumi nešķiet vajadzīgi, lai pārliecinātos par to, ka šīs prasības tiek ievērotas. Spēcīgs pamatojums šādam vērtējumam, manuprāt, ir atrodams judikatūrā par salīdzinošiem noteikumiem publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas jomā (8).
24. Turpretim jautājums par to, vai minētās normas var piemērot lietā pret Portgás tikai tādēļ, ka tam ir sabiedrisko pakalpojumu koncesionāra un līgumslēdzēja subjekta statuss Direktīvas 93/38 2. panta 1. punkta izpratnē, ir diskutabls. Tāpat rodas jautājums par to, vai neatkarīgi no tā, vai Portgás var uzskatīt par valsts veidojumu judikatūras izpratnē, ir iespējams, ka valsts iestāde pieprasa vairāku šīs direktīvas noteikumu piemērošanu.
25. Šajā gadījumā, lai sniegtu atbildi uz uzdoto jautājumu, es uzskatu, ka vispirms ir jānoskaidro, vai pret Portgás tikai tādēļ, ka tai ir sabiedrisko pakalpojumu koncesionāra statuss, var vērsties, atsaucoties uz Direktīvas 93/38 noteikumiem, un gadījumā, ja atbilde ir apstiprinoša, ir jāapsver jautājums par to, vai dalībvalsts administratīvās iestādes var pieprasīt, lai pret to tiktu piemēroti minētās direktīvas, kas pamatlietas faktu rašanās brīdī nebija transponēta tiesību sistēmā, noteikumi.
26. Citiem vārdiem sakot, tad, kad ir atrisināts jautājums par to, attiecībā uz ko var piemērot direktīvas, kas nav vai ir nepareizi transponēta, noteikumus, vēl ir jānoskaidro, kurš var atsaukties uz minētajiem noteikumiem un vajadzības gadījumā – uz kāda pamata.
A – Par iespēju atsaukties uz Direktīvas 93/38 noteikumiem attiecībā pret Portgás tikai tādēļ, ka tam ir sabiedrisko pakalpojumu koncesionāra un līgumslēdzēja subjekta statuss minētās direktīvas 2. panta izpratnē
27. Šajā gadījumā tiek pretnostatīti divi jēdzieni.
28. Pirmkārt, prasītāja pamatlietā būtībā norāda, ka, tā kā Direktīva 93/38 vēl nebija transponēta valsts tiesībās attiecīgā piegādes līguma noslēgšanas brīdī, Portugāles administratīvās iestādes nevarēja attiecībā pret to atsaukties uz minētās direktīvas normām. Tā atgādina, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru direktīvas, kas nav transponētas, nerada pienākumus privātpersonām. Tai esot atbilstošais privāttiesību subjekta statuss, lai gan tai ir sabiedrisko pakalpojumu koncesionāra statuss. Šajā saistībā tā uzsver, ka tai nav nekādu vispārējās tiesības pārsniedzošu pilnvaru.
29. Otrkārt, Portugāles valdība un Komisija būtībā apgalvo, ka Portgás ar tās ekskluzīvo sabiedrisko pakalpojumu koncesionāra un līgumslēdzēja subjekta statusu Direktīvas 93/38 2. panta 1. punkta b) apakšpunkta izpratnē bija jāievēro šīs direktīvas normas un tas jādara pat tad, ja šis tiesību akts vēl nebija transponēts valsts tiesībās strīdīgā piegādes līguma noslēgšanas brīdī.
30. Manuprāt, ir svarīgi atgādināt, ka direktīvu tiešas iedarbības atzīšana būtībā balstās uz diviem savstarpēji papildinošiem mērķiem: efektīvi garantēt privātpersonu tiesības, kas tām var rasties, pamatojoties uz šiem tiesību aktiem, kā arī vēlēšanās sodīt valsts iestādes, kuras nav ievērojušas saistošo spēku un nav nodrošinājušas efektīvu to piemērošanu (9).
31. Raugoties no šāda aspekta un kā Tiesa to arī ir pastāvīgi atgādinājusi – direktīvas saistošais raksturs, uz kuru balstīta iespēja uz to atsaukties valsts tiesā, pastāv tikai attiecībā uz “visām dalībvalstīm, kurām tā ir adresēta”. No tā izriet, ka direktīva pati par sevi nevar radīt pienākumus privātpersonai, un tādējādi attiecībā pret šādu personu uz šādu direktīvas normu nevar atsaukties (10). Valsts iestāde attiecībā uz privātpersonu nevar atsaukties uz normu direktīvā, kuras obligātā transponēšana valsts tiesībās vēl nav notikusi (11).
32. Citiem vārdiem sakot, lai gan ir šaubas, kas varētu pamatoti rasties šajā ziņā (12), direktīvas tieša iedarbība var būt tikai “vertikāla” un “augšupēja” tādā ziņā, ka tā var rasties tikai gadījumā, kad privātpersona ceļ prasību pret valsts iestādi. No šī noteikuma izriet, ka valsts tiesas pienākums interpretēt valsts tiesību noteikumus atbilstoši direktīvas noteikumiem beidzas, ja šāda interpretācija izraisa to, ka privātpersonai tiek piemērots pienākums, kas ir paredzēts direktīvā, kura nav transponēta (13).
33. Šis ierobežojums tomēr tiek kompensēts ar faktu, ka subjektiem, pret kuriem var piemērot Eiropas direktīvu noteikumus, kas ir beznosacījumu un pietiekami precīzi, var būt dažādas formas un statusi. Tāpat ir zināms, ka jēdziens “dalībvalsts”, attiecībā pret kuru var atsaukties uz direktīvas noteikumiem, tiek saprasts veidā, kas ir vienlīdz funkcionāls un plašs.
34. Tas vispirms attiecas uz visām valsts administratīvajām iestādēm, tostarp arī decentralizētajām iestādēm (14). Turklāt, ja personas var atsaukties uz direktīvu attiecībā pret valsti, tās to var darīt neatkarīgi no tā, kādā statusā tā rīkojas – kā darba devējs vai kā valsts iestāde. Vienā vai otrā gadījumā ir jāizvairās no tā, ka valsts varētu gūt labumu no Savienības tiesību neievērošanas (15).
35. Ar šo jēdzienu aptverts plašāks publisko vai privāto tiesību subjektu kopums, kam ir īpaša saistība ar valsti, proti, pārņemot tam tiesas spriedumā lietā Foster u.c. (16) veltīto formulējumu, kas kopš tā laika ir atgādināts neskaitāmas reizes (17), – iestādes un uzņēmumi, kuriem neatkarīgi no tā, kāds ir to juridiskais statuss, saskaņā ar valsts iestādes izdotu tiesību aktu un tās pārraudzībā ir uzdots veikt sabiedrisko pakalpojumu nodrošināšanu un kuriem šī mērķa īstenošanai ir īpašas pilnvaras, kas pārsniedz tās, kuras izriet no vispārējām normām, ko piemēro attiecībās starp privātpersonām.
36. Tādējādi tiesa nosprieda, ka pret privāttiesību juridisko personu var vērsties, pamatojoties uz direktīvas noteikumiem, kuriem, iespējams, piemīt tieša iedarbība, tad, ja valsts šai juridiskajai personai ir uzticējusi īpašu misiju un ja tā tieši vai netieši kontrolē šo juridisko personu (18).
37. Savukārt man nešķiet, ka no judikatūras izrietētu, ka tikai fakts, ka subjektam piemīt līgumslēdzējas iestādes statuss Eiropas tiesiskā regulējuma izpratnē, nozīmē, ka tā ir uzskatāma par piederīgu valstij.
38. Ja saskaņā ar Tiesas judikatūru direktīvas noteikumiem var būt tieša ietekme attiecībā uz subjektu, kuram uzdots valsts pārraudzībā veikt sabiedrisko pakalpojumu nodrošināšanu, vēl ir vajadzīgs, lai šim subjektam būtu īpašas pilnvaras, kas pārsniedz tās, kuras izriet no vispārējām normām, ko piemēro attiecībās starp privātpersonām.
39. Ja, kā to ir norādījusi Komisija, līgumslēdzēja subjekta statuss Direktīvas 93/38 2. panta 1. punkta b) apakšpunkta izpratnē piemīt ne tikai privāttiesību subjektiem, kas “darbojas, pamatojoties uz īpašām vai ekskluzīvām tiesībām, ko piešķir dalībvalsts kompetentā iestāde”, šis statuss nenozīmē, ka minētajiem subjektiem noteikti piemīt “pārsniedzošas pilnvaras” judikatūras iepriekš minētajā lietā Foster u.c. izpratnē, kā tas īpaši precizēts iepriekš minētajos spriedumos lietā Collino un Chiappero (19) un lietā Rieser Internationale Transporte (20).
40. Turklāt es nepavisam neesmu pārliecināts, ka atsaukšanos uz direktīvu vajadzētu paplašināt, pamatojoties uz tiešo ietekmi attiecībā pret šādu subjektu.
41. Vispirms ir jāuzsver, ka vispārīgā kārtībā fakts, ka kāds subjekts ietilpst direktīvas personīgās piemērojamības jomā, nav noteicošais faktors, lai pret to varētu vērsties, atsaucoties uz minētās direktīvas, kas nav transponēta, noteikumiem (21), jo būtiski ir tas, ka saskaņā ar LESD 288. panta trešo daļu tā ir adresēta tikai un vienīgi dalībvalstīm. Līdz ar to, pat ja Portgás tās sabiedrisko pakalpojumu koncesionāra sabiedrības statusā, ko tai ekskluzīvā kārtā piešķīrusi valsts, ir viena no subjektiem, kas ir skaidri norādīti kā tādi, kuri ietilpst strīdīgās direktīvas piemērošanas jomā, nevar droši apgalvot, ka tai bija jāatbilst Direktīvas 93/38 noteikumiem pirms transponēšanas leģislatīvā akta spēkā stāšanās.
42. Turpinājumā par spīti pielīdzināšanai, kas pamatoti varētu tikt veikta, jēdzienam “līgumslēdzējs subjekts” nav tāda pati nozīme kā jēdzienam “valsts” tā funkcionālajā izpratnē, attiecībā pret kuru privātpersona var atsaukties uz direktīvas tiešo ietekmi (22).
43. Tāpat apstāklis, ka privātam uzņēmumam kā ekskluzīvam koncesionāram ir jānodrošina sabiedriskie pakalpojumi, nav pietiekams, lai pret to varētu vērsties, atsaucoties uz direktīvas, kas nav transponēta valsts tiesībās, noteikumiem. Ir jākonstatē, ka minētajam uzņēmumam ir pārsniedzošas pilnvaras un ka tas ir pakļauts valsts iestāžu kontrolei (23).
44. Atgriežoties pie pamatlietas, sākotnēji apskatot Tiesā iesniegtās ziņas (24), redzams, ka attiecības, kas saista Portgás ar Portugāles valsts iestādēm, nav tik ciešas kā tās, kuras bija par pamatu spriedumam iepriekš minētajā lietā Foster u.c., kas saistīja attiecīgo subjektu ar Lielbritānijas iestādēm. Kontroles pilnvaras, kas ir Portugāles iestādēm attiecībā pret Portgás, manuprāt, ir daudz ierobežotākas (25).
45. Tomēr ņemot vērā, ka iesniedzējtiesa nav sniegusi pietiekami daudz informācijas par Portgás, lai varētu konstatēt, vai minētajam uzņēmumam pamatlietas faktu rašanās brīdī bija pārsniedzošas pilnvaras un vai tas bija pakļauts valsts iestāžu kontrolei, atbilstoši spriedumā lietā Foster u.c. formulētajam noteikumam (26) un Tiesas tradicionālajai pieejai līdzīgās lietās (27) tas, vai šie nosacījumi bija izpildīti attiecībā uz Portgás situāciju pamatlietas faktu rašanās brīdī, būs jāizvērtē šai tiesai.
46. Pierādījumu par to, ka Portgás ir pielīdzināma valstij, trūkuma dēļ atsaukšanās uz direktīvu būtu jāizslēdz, jo, kā tas izriet no iepriekš atgādinātās Tiesas pastāvīgās judikatūras – direktīvas, kas vēl nav transponēta, noteikumi nevar radīt pienākumus privātpersonai un uz tiem nevar atsaukties, vēršoties pret privātpersonu.
47. Lemt citādi nozīmētu atzīt Direktīvas 93/38 noteikumiem tiešu lejupvērstu ietekmi, un tas turklāt ļautu valstij, to uztverot kā vienu veselumu, atsaukties uz tās kļūdu attiecībā pret privātpersonām.
48. Savukārt attiecībā uz pieņēmumu, saskaņā ar kuru Portgás ir pielīdzināma uzņēmumam, kuram piemīt publiskās varas pilnvaras un kurš tādējādi atbilst valsts funkcionālajam jēdzienam vai tās veidojumam, kā norādīts iepriekš, vēl ir jānoskaidro, vai šajā lietā norādītajai ministrijai ir tiesības atsaukties uz netransponētas direktīvas piemērošanu.
B – Par jautājumu – vai valsts iestāde var atsaukties uz strīdīgās direktīvas noteikumiem attiecībā pret subjektu, kas ir kvalificēts kā “valsts veidojums”
49. Kā to esmu norādījis iepriekš, nerodas šaubas par to, ka uz direktīvu noteikumiem attiecībā pret privātpersonām nevar atsaukties, pamatojoties uz tiešu ietekmi, jo direktīvas rada pienākumus tikai dalībvalstīm, kurām tās ir adresētas.
50. Kad tas ir precizēts, atliek viens neatbildēts jautājums. Vai tas, ka valsts varētu atsaukties uz direktīvas, kas nav transponēta, noteikumiem, ir izslēdzams visos gadījumos vai arī šis ierobežojums attiecas tikai uz gadījumu, kad atsaukšanās uz netransponētas direktīvas noteikumiem tiek apskatīta attiecībā pret privātpersonu? Šajā gadījumā, pieņemot, ka Portgás būtu jāpielīdzina “valsts veidojumam”, pret kuru var vērsties, atsaucoties uz direktīvas noteikumiem, tomēr ir jāizslēdz, ka ministrija varētu atsaukties uz minēto direktīvu?
51. Es uzskatu, ka uz šo jautājumu ir jāatbild noraidoši.
52. Tomēr, pamatojoties uz iemesliem, kurus es izklāstīšu turpmāk, šādā hipotētiskā situācijā valsts iestādes iespēja atsaukties uz direktīvas noteikumu neievērošanu attiecībā pret kādu citu valsts atvasinājumu, man šķiet, būtu saistīta ar problemātiku, kas atšķiras no tradicionālās diskusijas par direktīvu tiešo vertikālo – un a fortiori – arī horizontālo ietekmi, bet tās saknes būtu atrodamas pienākumā, kas piemīt valsts iestāžu kopumam, ievērot direktīvu noteikumus (LESD 288. panta trešā daļa), kā arī nodrošināt lojālu sadarbību un to pienākumu pilnīgu izpildi, kas izriet no Līgumiem vai no iestāžu aktiem (LES 4. panta 3. punkts).
53. Pirmkārt, man nešķiet, ka šai problemātikai būtu tieša saistība ar judikatūru par tiešas ietekmes spēku, kas būtu jāatzīst direktīvu noteikumiem.
54. No formulējuma, kas izmantots judikatūrā, un no tā izpratnes, ko turklāt ir radījusi doktrīna, ka “divi subjekti, starp kuriem ir vertikālas attiecības, kas raksturo direktīvu tiešo ietekmi” (28), nozīmē, kā es to norādīju jau iepriekš, ka, no vienas puses, pastāv “dalībvalsts” vai kāds no tās atvasinājumiem vai veidojumiem, attiecībā pret kuru var atsaukties uz direktīvas, kas nav transponēta vai ir nepareizi transponēta, noteikumiem, un, no otras puses, pastāv “privātpersona” – vienīgā, kas var atsaukties uz šādiem noteikumiem pēc tam, kad ir beidzies transponēšanas termiņš (29).
55. Pat ja Tiesa ir atzinusi, ka pašvaldības, kas a apriori ir pielīdzināmas valsts atvasinājumiem, ja nepieciešams, var atsaukties uz netransponētas direktīvas noteikumiem, kas ir beznosacījumu un pietiekami precīzi, pamatojoties uz direktīvu tiešo ietekmi, minētās pašvaldības vai subjekti saistībā ar attiecīgo direktīvu būtu jāuzskata par privātpersonām. Tāpat spriedumā, kas pasludināts lietā Comune di Carpaneto Piacentino u.c., Tiesa ir uzsvērusi, ka “publisko tiesību organizācijas, kas šajā kontekstā ir pielīdzināmas privātpersonām, līdz ar to ir tiesīgas atsaukties uz noteikumu par neapliekamību par darbībām, kuras tās veic kā valsts iestādes, kas nav paredzētas direktīvas D pielikumā” (30).
56. Otrkārt, man šķiet svarīgi precizēt, ka argumentam, kurš radies, iedvesmojoties no nepieļaujamības principa (“estoppel”) vai “nemo auditur propriam turpitudinem allegans” noteikuma, nav tādas pašas sekas situācijā, kurā tas ir valstisks subjekts, kurš atsaucas uz direktīvas noteikumiem attiecībā pret citu valstisku subjektu vai citu valsts atvasinājumu. Ja šim argumentam ir jēga tad, kad valsts vēlas vērsties pret privātpersonām par Eiropas direktīvā ietverto pienākumu neizpildīšanu, ciktāl ar to domāts izvairīties no tā, ka valsts varētu gūt jebkādu labumu no tās transponēšanas pienākuma, tā tas nav gadījumā, kad strīds ir starp diviem valsts atvasinājumiem.
57. Tādējādi, atgriežoties pie pamatlietas, pieņemot, ka Portgás ir jāpielīdzina valsts veidojumam judikatūras iepriekš minētajā lietā Foster u.c. izpratnē, mēs noteikti saskarsimies ar diviem trūkumiem; no vienas puses, valsts nebūs ievērojusi tās pienākumu transponēt Direktīvu 93/38, kas paredzēts LESD 288. pantā, bet, no otras puses, Portgás kā līgumslēdzēja iestādei tiks pārmests, ka tā nav ievērojusi minētās direktīvas noteikumus.
58. Šādā situācijā es uzskatu, ka šai problemātikai nav nekādas saistības ar jebkādu diskusiju par tiešās ietekmes piemērošanas jomu un intensitāti, kas ir jāatzīst precīziem un beznosacījumu direktīvu noteikumiem, bet tā attiecas uz pienākumiem, kas tiek noteikti valsts iestādēm saskaņā ar to pienākumu nodrošināt lojālu sadarbību un to pienākumu pilnīgu izpildi, kas izriet no Savienības tiesībām.
59. Man šajā ziņā šķiet svarīgi uzsvērt, ka, pat ja pirmais pienākums, kas gulst uz dalībvalstīm saistībā ar direktīvu īstenošanu, nenoliedzami izpaužas kā valsts tiesību saskaņošana ar direktīvām, paredzētajos termiņos veicot transponēšanas pasākumus, kas ir atbilstoši gan formulējuma, gan nolūku ziņā, tas ar to vien nebeidzas. Direktīvām piemītošais saistošais spēks paredz, ka papildus transponēšanas pienākumam valsts iestāžu un atvasinājumu kopums garantē efektīvu šo aktu īstenošanu.
60. Saskaņā ar lojālas sadarbības principu visas dalībvalstis piemēro vispārējus vai īpaši atbilstošus pasākumus, lai nodrošinātu to pienākumu izpildi attiecībā uz Savienības tiesībām. Tādējādi, kā Tiesa to ir precizējusi, no direktīvas izrietošais dalībvalstu pienākums sasniegt mērķi, kāds paredzēts direktīvā, kā arī pienākums saskaņā ar Līgumiem veikt vispārējus vai attiecīgus īpašus pasākumus, lai nodrošinātu šo pienākumu izpildi, ir saistošs visām dalībvalsts iestādēm (31).
61. Tiesa tādējādi uzskatīja, ka papildus centralizētām valsts iestādēm, kurām ir piemērojams pienākums veikt visus attiecīgos pasākumus, lai nodrošinātu direktīvu izpildi, tas attiecas arī uz decentralizētām valsts iestādēm neatkarīgi no to autonomijas līmeņa, kā arī tiesu iestādēm.
62. Es uzskatu, ka nevajag sašaurināt šī izpildes pienākuma piemērošanu, to attiecinot tikai uz šīm iestādēm, un, lai nodrošinātu saskaņotību, tas ir jāpaplašina, ietverot subjektus un vienības, kas atbilst nosacījumiem, lai tos varētu kvalificēt kā valsts veidojumus šī jēdziena funkcionālajā izpratnē, kura kvalifikācijas kontūras tika precizētas spriedumā iepriekš minētajā lietā Foster u.c.
63. Tādējādi, atgriežoties pie mūsu apskatāmā gadījuma, ja būtu jāuzskata, ka tāds subjekts kā Portgás, kas ir sabiedrisko pakalpojumu koncesionārs un kuram turklāt ir līgumslēdzējas iestādes statuss, ir pielīdzināms valstij, es neredzētu nekādu šķērsli, lai pret to varētu vērsties, atsaucoties uz Direktīvas 93/38 noteikumiem. Tieši pretēji, ne tikai pret to varētu vērsties, atsaucoties uz šīm normām, bet tam turklāt saskaņā ar tās valsts atvasinājuma statusu būtu pienākums veikt visus nepieciešamos pasākumus, lai izpildītu šos noteikumus, turklāt neatkarīgi no tā, vai tie atbilst tehniskajiem atsaukšanās nosacījumiem saskaņā ar tiešo ietekmi. Tādā gadījumā būtu bijis jāsecina, ka Portgás bija pakļauta šajā direktīvā paredzētajiem pienākumiem kopš 1998. gada 1. janvāra un to turklāt vai nu ar kompetentās pārraudzības iestādes lēmumu, vai ar valsts tiesas lēmumu, pamatojoties uz trešās personas, kuru ir skārusi šī neievērošana, pieteikumu, varēja sodīt par to neievērošanu. Šādi sodi būtu piemēroti attiecīgās direktīvas izpildīšanas pasākumi, jo to tiešais mērķis būtu minētajai direktīvai atbilstošu lēmumu vai procedūru pieņemšanas veicināšana.
64. Turklāt, atsaucoties uz Portgás atsevišķu attiecīgo Direktīvas 93/38 noteikumu nezināšanu, ministrija savā uzraudzības iestādes statusā vienīgi izpildīja savu pienākumu īstenot direktīvu un veikt lojālu sadarbību neatkarīgi no tā, vai minētā direktīva ir vai nav transponēta. Šādā aspektā tai nevarētu pārmest, ka tā būtu guvusi kādu labumu no situācijas, kurā direktīva nav transponēta.
65. Šis sadarbības un saskaņošanas pienākums, man šķiet, turklāt tiek pastiprināts gadījumā, kurā tāpat kā pamatlietā attiecīgās valsts iestādes kā uzraudzības iestādes uzdevums ir nodrošināt pareizu pārvaldību un darījumu, kas ir struktūrfondu finansējuma priekšmets, atbilstību. Kā to uzsver Komisija savos rakstveida apsvērumos, pārvaldības iestādes, kuras ir iecēlušas dalībvalstis, lai pārvaldītu šo fondu aktivitātes, uzņemas īpašu atbildību, jo tām ir speciāli jāpārliecinās, ka tās atbilst Līguma noteikumiem un atvasināto tiesību aktiem, starp kuriem ir atrodami tie, kas ir piemērojami publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas jomā (32).
66. Līdz ar to, ja būtu jāsecina, ka Portgás ir pielīdzināma valstij, es neredzu nevienu šķērsli, lai attiecībā pret to nevarētu atsaukties uz Direktīvas 93/38 noteikumiem, pat ja uz to atsaucas cita valsts iestāde. Taisnība, ka judikatūrā netransponētu direktīvu tiešā ietekme tiek atzīta tikai tad, ja uz to atsaucas privātpersona attiecībā pret valsti vai subjektu, kas tai ir pielīdzināms, tieši izslēdzot valsts atsaukšanos uz to attiecībā pret privātpersonu. Tomēr tas nenozīmē, ka uz direktīvas noteikumiem nevar atsaukties lietā starp valsti un subjektu, kas tai ir piesaistīta. Jautājums vairs nav par tiešo ietekmi, bet gan par direktīvas īstenošanas prasībām, pamatojoties uz pienākumu izpildīt no Savienības tiesībām izrietošus pienākumus un lojālas sadarbības pienākumu, kas ir jāievēro valsts iestāžu un atvasinājumu kopumam.
IV – Secinājumi
67. Ņemot vērā visus iepriekš izklāstītos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Tribunal administrativo e fiscal do Porto uzdoto prejudiciālo jautājumu atbildēt šādi:
Dalībvalsts iestādes nevar atsaukties uz Padomes 1993. gada 14. jūnija Direktīvas 93/38/EEK, ar ko koordinē līgumu piešķiršanas procedūras, kuras piemēro subjekti, kas darbojas ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un telekomunikāciju nozarē, kas grozīta ar Eiropas Parlamenta un Padomes 1998. gada 16. februāra Direktīvu 98/4/EK, 4. panta 1. punktu un 14. panta 1. punkta c) apakšpunkta i) punktu attiecībā pret privātu uzņēmumu tikai tādēļ, ka tas ir ekskluzīvs sabiedrisko pakalpojumu koncesionārs, kas ietilpst šīs direktīvas personīgās piemērošanas jomā laikā, kad minētā direktīva vēl nebija transponēta šīs dalībvalsts tiesību sistēmā. Valsts tiesai ir jānoskaidro, vai papildus tā sabiedrisko pakalpojumu koncesionāra statusam attiecīgajam uzņēmumam ir arī pārsniedzošas pilnvaras.