KOHTUJURISTI ETTEPANEK
L. A. GEELHOED
esitatud 10. märtsil 2005(1)
Kohtuasi C‑392/02
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Taani Kuningriik
EÜ artikli 10 ja nõukogu otsuse 94/728/EÜ, Euratom Euroopa ühenduste omavahendite süsteemi kohta artiklite 2 ja 8 rikkumine – Liikmesriikide rahalised kohustused omavahendite osas – Tollimaksu 140 409,60 Taani krooni suuruses summas tasumata jätmine, mida ei ole liikmesriigi tolliasutuste vea tõttu sisse nõutud ja mida tasumise eest vastutaval isikul ei oleks olnud võimalik avastada (nõukogu määruse (EMÜ) nr 2913/92, millega kehtestatakse ühenduse tolliseadustik, artikli 220 lõike 2 punkt b)
I. Sissejuhatus
1. Euroopa Ühenduste Komisjon palub Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Taani ametivõimud ei ole 140 409,60 Taani krooni suuruses summas omavahendeid ja alates 20. detsembrist 1999 arvutatavat vastavat intressi komisjoni käsutusse andnud, on Taani Kuningriik rikkunud ühenduse õigusest tulenevaid kohustusi (eelkõige EÜ artiklit 10 ning nõukogu 31. oktoobri 1994. aasta otsuse 94/728/EÜ, Euratom(2) Euroopa ühenduste omavahendite süsteemi kohta artikleid 2 ja 8; edaspidi „1994. aasta otsus omavahendite kohta”).
2. Selle esmapilgul tehnilise probleemi taga ilmneb põhimõtteline seisukohtade erinevus selles, milline on liikmesriigi kohustuste olemus ja ulatus vastavalt 1994. aasta otsusele omavahendite kohta. Seetõttu on mõned liikmesriigid – Madalmaade Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Belgia Kuningriik, Portugali Vabariik, Rootsi Kuningriik ja Itaalia Vabariik – astunud käesolevasse menetlusse Taani Kuningriigi nõuete toetuseks.
3. Seisukohtade erinevus ühelt poolt komisjoni ja teiselt poolt Taani Kuningriigi ning teda toetavate liikmesriikide vahel on seotud EÜ asutamislepingu rahandussätete (EÜ artiklid 268–280) üldisema kontekstiga, sest neid sätteid on kohaldatud alates nn Delors’i paketi vastuvõtmisest 1988. aastal. Viimati nimetatu võimaldas eelarve vastuvõtmisel lõpetada Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Parlamendi kui eelarvepädevuse kaasteostajate vahelise konflikti, mis puudutas ühenduse eelarve ulatust ja selle struktuuri ning leidis aset peaaegu igal aastal ajavahemikus 1979–1987. Kohaldatava õiguse kirjeldamisel pööran sellele üldisemale kontekstile tähelepanu, sest käesolevas asjas tõstatatud mitmesuguste õiguslike küsimuste hindamisel ei ole see tähtsusetu.
II. Üldine kontekst ja õiguslik raamistik
A. Omavahendid
4. Ühenduse aastaeelarve koostamine on alates 1979. aastast muutunud mitmesugustel põhjustel üha keerulisemaks. Esiteks muutus jõukuse erinevus Euroopa ühenduse sees märkimisväärselt suuremaks Kreeka, Hispaania ja Portugali liitumisel. Kardeti, et kavandatud siseturu saavutamine suurendab jõukuse erinevust veelgi. Seetõttu tugevnes poliitiline huvi suurendada ühenduse toetust vähem jõukatele piirkondadele. Teiseks muutusid põllumajandustagatiste kohustuslikud kulutused selles ajavahemikus üha raskemini kontrollitavaks. Selliste kulutuste osa juba niigi liiga suurtest ühenduse kuludest kasvas üle 70%. Kolmandaks, kuna ühenduse kohustuslikud kulud ähvardasid välja tõrjuda mittekohustuslikke kulusid, mille osas on Euroopa Parlamendil eelarvepädevuse kaasteostajana EÜ artikli 272 alusel eripädevus, tekkis nõukogu ja Euroopa Parlamendi vahel peaaegu püsiv ummikseis.
5. Eespool nimetatud ummikseisust pääsemiseks esitas komisjon 1987. aasta veebruaris ettepanekute paketi ühenduse rahanduse põhjalikuks muutmiseks (nn Delorsi pakett). 1988. aasta veebruaris kogunenud Euroopa Ülemkogul õnnestus kõnealuse paketi põhiküsimustes kokku leppida. Otsustamine puudutas ühenduse rahaliste vahendite nelja olulist tegurit. Need neli tegurit on jäänud alates 1988. aastast otsustavateks teguriteks ühenduse eelarve menetluses ja eelarve sisus. Aastaeelarve üle otsustamine, mis on ametlikult sätestatud EÜ artiklis 272, toimub üldiselt nende nelja teguri määratletud raamistikus.
6. Neli kõnealust tegurit on järgmised:
Keskpika tähtajaga finantsraamistik
Ülemkogu kehtestab selle raamistiku komisjoni ettepanekul viieks või kuueks aastaks. Pärast 1988. aastat kinnitasid selle uuesti 1992. aasta detsembris kogunenud Edinburgh’i Euroopa Ülemkogu ja 1999. aasta märtsis kogunenud Berliini Euroopa Ülemkogu. Kõnealuses finantsraamistikus kinnitatakse ühenduse maksimaalsete kulude areng tervikuna ja eelarve olulisemad peatükid. Need moodustavad kaugemale arenenud vormis Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel sõlmitud institutsioonidevaheliste kokkulepete (edaspidi „IVK”) eseme. Kõnealused IVK-d sisaldavad koguselisi raamistikke, mida eelarvepädevuse kasutajal tuleb järgida asjaomases ajavahemikus.
On iseenesestmõistetav, et nende finantsraamistike väljatöötamine ja ülesehitus sõltuvad suurelt jaolt vahendite jagamist puudutavatest poliitilistest seisukohtadest.
b. Omavahenditega seotud otsused
Igale keskpika tähtajaga finantsraamistikule vastab omavahenditega seotud otsus, mida kohaldatakse tuludele, mida ühendus vajab kõnealuses finantsraamistikus ette nähtud kulude katmiseks. Ühenduse mitmesuguste „omavahendite” mahu ja liikmesriikide makstavate vastavate maksete hindamisel on loomulikult olulised ka vahendite jagamist puudutavad poliitilised kaalutlused. Selles osas on liikmesriikidel kombeks jälgida vastavalt olukorrale positiivset või negatiivset tagajärge, mille nende jaoks toob kaasa tulude ja maksete summa.
c. Eelarvedistsipliin
Keskpika tähtajaga finantsraamistike ja omavahendite vaheline nõrga eelarvepoliitilise tasakaalu korral esineb tingimata eelarve ületamise oht. Seetõttu on kõigi uute finantsperspektiivide osas alates 1988. aastast kinnitatud meetmed, millega üritatakse vältida kulude prognoosimatuid muudatusi. Need meetmed, mis praegu sisalduvad nõukogu 26. septembri 2000. aasta määruses (EÜ) nr 2040/2000(3) eelarvedistsipliini kohta, hõlmavad eelkõige põllumajanduskulude kontrollimiseks ette nähtud eeskirju.
d. Struktuurifondid
Kulutuste tegemine struktuurifondidesse, sealhulgas Ühtekuuluvusfondi, on vahendite jagamise poliitikas, mille eesmärk on vähendada majanduslikke erinevusi Euroopa Ühenduses, keskse tähtsusega. Finantsperspektiivi kohta otsuse tegemisel töötatakse struktuurifondide vahendite jagamine liikmesriikide vahel täpselt välja. Pärast iga finantsperspektiivi vastuvõtmist korrigeeritakse tavaliselt struktuurifonde puudutavat ühenduse õigust.
7. Käesolevas asjas on eelkõige oluline keskpika tähtajaga finantsperspektiivi ja sellega seotud omavahendite kohta tehtud otsuse omavaheline seos. Nagu ma olen eespool märkinud, põhineb nõrk kokkulepe mõlema otsuse kohta Euroopa Ülemkogus eelkõige neil majanduslikel tagajärgedel, mis tekivad liikmesriigil otsuste kombineeritud kohaldamisest. Maksed on tihedalt seotud tagajärgedega, mis tekivad igale liikmesriigile omavahendite mahu kindlaksmääramisest. Selles osas tuleb märkida, et EÜ artikli 268 viimases lauses nähakse ette, et eelarve tulud ja kulud peavad olema tasakaalus, millest järeldub, et tulu puudujääk teatavates omavahendites tuleb hüvitada muudest omavahenditest või see on aluseks finantsperspektiivis ette nähtud kulutuste korrigeerimisele. Mõlemal juhul on teataval määral ohus konsensus, mis on ühenduse tulusid ja kulusid puudutava otsustamise aluseks. Ühenduse eelarvemenetluse haavatavusest lähtudes on liikmesriikide kohustused määratud täpselt kindlaks otsustega omavahendite kohta ja nende täitmiseks vastu võetud sätetega, ning komisjon kontrollib nende täitmist valvsalt.
8. Käesolev kohtuasi puudutab 1994. aasta otsuse omavahendite kohta ja nõukogu 29. mai 1989. aasta määruse (EMÜ, Euratom) nr 1552/89,(4) millega rakendatakse Euroopa ühenduste omavahendite süsteemi käsitlev otsus 88/376/EMÜ, Euratom (muudetud nõukogu 8. juuli 1996. aasta määrusega (EMÜ, Euratom) nr 1355/96)(5) (edaspidi „määrus nr 1552/89”), teatavate sätete tõlgendamist. Need sätted puudutavad liikmesriikide kohustusi ühenduse ees seoses tollimaksude sissenõudmise, arvestuskannete ja ülekannetega ühenduse „omavahenditena”.
9. Käesolevas asjas on 1994. aasta otsusest omavahendite kohta olulised järgmised sätted:
10. Artikli 2 lõige 1
11. „Järgmisi tulusid käsitatakse ühenduste eelarvesse kavandatud omavahenditena:
12. a) impordimaksud, lisatasud, täiendavad summad või hüvitissummad, lisasummad või lisaelemendid ja muud tollimaksud, mille ühenduse institutsioonid on kehtestanud või kehtestavad ühise põllumajanduspoliitika raames kolmandate riikidega kauplemise suhtes, ning osamaksud ja muud suhkruturu ühise korralduse raames sätestatud tollimaksud;
13. b) ühise tollitariifistiku maksumäärad ja muud tollimaksud, mille ühenduse institutsioonid on kehtestanud või kehtestavad kolmandate riikidega kauplemise suhtes, ning Euroopa Söe- ja Teraseühenduse asutamislepingus käsitletud toodete suhtes kehtestatud tollimaksud;
14. […]”.
Artikli 2 lõige 3:
„Liikmesriigid jätavad 10% lõike 1 punktide a ja b alusel makstud summadest sissenõudmiskuludena endale”.
Artikli 8 lõige 1:
„Liikmesriigid nõuavad artikli 2 lõike 1 punktides a ja b nimetatud ühenduse omavahendid sisse vastavalt siseriiklikele õigus- või haldusaktidele, mida kohandatakse vajaduse korral ühenduse eeskirjade nõuete kohaselt. Komisjon kontrollib regulaarselt siseriiklikke õigusnorme, mis liikmesriigid on talle saatnud, edastab liikmesriikidele kohandused, mida ta peab ühenduse eeskirjade täitmisel vajalikuks, ja annab aru eelarvepädevatele institutsioonidele. Liikmesriigid annavad artikli 2 lõike 1 punktides a–d ette nähtud vahendid komisjoni käsutusse.”
Artikli 8 lõike 2 viimane osa sätestab:
„[…] võtab nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga ühehäälselt vastu sätted, mida on vaja käesoleva määruse kohaldamiseks ning selleks, et kontrollida artiklites 2 ja 5 nimetatud tulude sissenõudmist, komisjoni käsutusse andmist ja tasumist.”
15. Määruse nr 1552/89 asjakohased sätted, mis olid kohaldatavad asjaomases ajavahemikus, on järgmised:
Artikkel 2:
„1. Käesoleva määruse kohaldamisel määratakse otsuse 88/376/EMÜ, Euratom [täna otsus 94/728] artikli 2 lõike 1 punktides a ja b märgitud ühenduse omavahendite maks kindlaks niipea, kui tollieeskirjades ettenähtud maksu arvestuskande ja võlgniku teavitamisega seotud tingimused on täidetud.
1 a. Lõikes 1 märgitud kindlaksmääramise kuupäev on tollieeskirjades ettenähtud arvestusregistrisse kandmise kuupäev.
[…]
1 b. Vaidlusalustel juhtudel eeldatakse, et pädevatel haldusasutustel on võimalik lõikes 1 märgitud kindlaksmääramiseks maksusumma välja arvutada ja võlgnikule võlast teatada hiljemalt esimese haldusotsuse tegemise ajaks või enne kohtusse pöördumist, kui see toimub esimesena.
[…]”.
Artikkel 6:
„Omavahendite raamatupidamisarvestust peab iga liikmesriigi riigikassa või iga liikmesriigi määratud asutus ning see jaguneb vastavalt vahendite liigile.
1 a. […]
2. a) Vastavalt artiklile 2 kindlaks määratud maksud tuleb käesoleva lõike punkti b alusel kanda raamatupidamisarvestusse hiljemalt esimesel tööpäeval pärast maksu kindlaksmääramise kuule järgneva teise kuu 19. kuupäeva.
b) Kindlaksmääratud maksud, mis ei ole punktis a märgitud raamatupidamisarvestusse kantud, sest on veel sisse nõudmata ning mille kohta ei ole antud tagatist, kantakse punktis a ette nähtud aja jooksul eraldi raamatupidamisarvestusse. Liikmesriigid võivad kasutada seda korda juhul, kui kindlaksmääratud maksud, mille kohta on antud tagatis, vaidlustatakse ning võivad vaidluste lahendamise tulemusena muutuda.”
Artikli 6 lõiked 3 ja 4 näevad ette liikmesriikide kohustuse saata komisjonile perioodiliselt raamatupidamisaruandeid.
Artikkel 17:
„1. Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed, et tagada artiklis 2 kindlaks määratud maksudele vastavate summade komisjonile kasutatavaks tegemine käesolevas määruses ette nähtud korras.
2. Liikmesriigid on kindlaksmääratud maksudele vastavate summade komisjoni käsutusse andmise kohustusest vabastatud ainult sellisel juhul, kui kõnealused summad on vääramatu jõu tõttu sisse nõudmata jäänud. Lisaks sellele võivad liikmesriigid nende summade komisjonile kasutatavaks tegemise kohustuse täitmata jätta üksikjuhtudel, kui pärast kõnealuse juhtumiga seotud asjaolude põhjalikku hindamist ilmneb, et liikmesriikidest olenemata põhjustel ei ole makse kaua aega võimalik sisse nõuda. Sellised juhtumid tuleb nimetada lõikes 3 nimetatud aruandes, kui nendega seotud summad, konverteerituna omavääringusse eelmise kalendriaasta oktoobrikuu esimesel tööpäeval kehtinud kursi alusel, on üle 10 000 eküü; selles aruandes tuleb esitada põhjused, miks liikmesriigil ei olnud võimalik kõnealuseid summasid kasutatavaks teha. Komisjon võib kuue kuu jooksul edastada oma märkused asjaomastele liikmesriikidele.
[…]”.
B. Liikmesriigid ja tollimaksu tasumise eest vastutavad isikud
16. 1994. aasta otsus omavahendite kohta ja määrus nr 1552/89 näevad ette liikmesriikide kohustused ühenduse ees seoses otsuse artikli 2 lõike 1 punktides a ja b nimetatud omavahendite kindlaksmääramise, sissenõudmise, arvestuskannete tegemise ja ülekandmisega. Kõnealustele omavahenditele, mida nimetatakse nn traditsioonilisteks vahenditeks, on iseloomulik, et ühenduse seadusandja on need täielikult määratlenud ja et liikmesriikide kohustused omavahendite sissenõudmisel ja ülekandmisel puudutavad üksnes täitmist. Kohustuste täitmine tähendab seda, et liikmesriikidel tuleb tollimaksu tasumise eest vastutavate isikute suhtes kasutada oma võimu, et tasumisele kuuluvad maksud saaksid tegelikult makstud nende andmiseks ühenduse käsutusse. Selleks kohaldatavad sätted, mis puudutavad tollimaksude ja nendega seotud maksude kindlaksmääramist ja sissenõudmist, sisalduvad nõukogu 12. oktoobri 1992. aasta määruses (EMÜ) nr 2913/92,(6) millega kehtestatakse ühenduse tolliseadustik (edaspidi „tolliseadustik”).
17. Mahuka tolliseadustiku sätetest on käesoleva asja hindamisel eriti olulised järgmised sätted:
Artikli 4 punkt 9 määratleb mõiste „tollivõlg”, mis on „isiku kohustus tasuda imporditollimaksu (tollivõlg impordil) või eksporditollimaksu (tollivõlg ekspordil) summa, mis kehtivate ühenduse õigusaktide alusel tuleb konkreetsetelt kaupadelt tasuda”.
Artikli 4 punkti 10 alusel on „imporditollimaks:
– tollimaks ja samaväärse toimega maks, mis tuleb tasuda seoses kauba impordiga,
– põllumajandusmaks ja muu impordimaks, mis on kehtestatud ühise põllumajanduspoliitika raames või teatavate põllumajandustoodete töötlemisel saadud kauba suhtes kohaldatava erikorra alusel”.
Tolliseadustiku artikkel 201 reguleerib impordil tekkivat tollivõlga.
„1. Tollivõlg impordil tekib, kui:
a) kaup, millelt tuleb tasuda imporditollimaks, lubatakse vabasse ringlusse või
b) selline kaup, millelt tuleb tasuda imporditollimaks, suunatakse osalise imporditollimaksudest vabastamisega ajutise impordi protseduurile.
2. Tollivõlg tekib kõnealuse tollideklaratsiooni aktsepteerimise hetkel.
[…]”.
Tolliseadustiku artiklit 217 ja sellele järgnevaid artikleid kohaldatakse tollimaksu summa kohta arvestuskande tegemisele ja tollimaksu tasumise eest vastutavale isikule teatamisele. Käesolevas asjas on asjakohased eelkõige järgmised sätted:
„Artikkel 217
1. Iga tollivõlast tuleneva impordi- või eksporditollimaksu summa, edaspidi „tollimaksu summa”, arvutab toll niipea, kui on saanud vajalikud andmed, ja märgib selle arvestusdokumentidesse või mõnele muule samaväärsele teabekandjale (arvestuskanne).
Esimest lõiku ei kohaldata, kui:
[…];
Toll ei pea sellise tollimaksu summa kohta arvestuskannet tegema, millest ei saa artikli 221 lõike 3 kohaselt võlgnikule pärast ettenähtud aja möödumist teatada.
2. Liikmesriigid määravad tollimaksu summa kohta arvestuskande tegemise üksikasjaliku korra. Selles korras võib olla erinevusi vastavalt sellele, kas silmas pidades asjaolusid, mis tõid kaasa tollivõla tekkimise, on toll sellest tuleneva maksusumma tasumises kindel või mitte.
Artikkel 218
1. Kui tollivõlg tekib kauba mingile muule tolliprotseduurile kui osalise imporditollimaksudest vabastamisega ajutise impordi protseduurile suunatud kauba tollideklaratsiooni aktsepteerimisel või mõne muu samaväärse õigusliku mõjuga toimingu tagajärjel, tehakse tollivõlast tuleneva maksusumma kohta arvestuskanne niipea, kui see summa on arvutatud, ja hiljemalt teisel kauba vabastamisele järgneval päeval. […]
[…].
Artikkel 220
1. Kui tollivõlast tuleneva maksusumma kohta ei ole arvestuskannet tehtud kooskõlas artiklitega 218 ja 219 või kanne on tehtud tollivõla tekkimisel seaduse alusel tasumisele kuuluva tollimaksu summast väiksema summa kohta, tehakse tasumisele kuuluva või tasuda jääva tollimaksu summa kohta arvestuskanne kahe päeva jooksul alates kuupäevast, kui toll olukorrast teada saab ning kui tollil on võimalik tollivõla tekkimisel tasumisele kuuluv maksusumma välja arvutada ja võlgnik määrata (järelarvestuskanne). Tähtaega võib kooskõlas artikliga 219 pikendada.
2. Välja arvatud artikli 217 lõike 1 teises ja kolmandas lõigus nimetatud juhtudel, ei tehta järelarvestuskannet, kui:
a) algne otsus jätta tollimaksu summa kohta arvestuskanne tegemata või teha see seaduse alusel tasumisele kuuluvast tollimaksu summast väiksema summa kohta on tehtud üldnormide alusel, mis on hiljem kohtuotsusega kehtetuks tunnistatud;
b) tasumisele kuuluva tollimaksu summa kohta ei ole tehtud arvestuskannet tolli vea tõttu, mida ei oleks olnud võimalik avastada tasumise eest vastutaval isikul, kes toimis heauskselt ja järgis kõiki kehtivaid sätteid tollideklaratsiooni kohta;
c) kooskõlas komiteemenetlusega vastuvõetud sätetega ei pea toll järelarvestuskannet tegema teatavast summast väiksema tollimaksu summa kohta.
Artikkel 221
1. Niipea kui arvestuskanne on tehtud, teatatakse võlgnikule tollimaksu summa vastava korra kohaselt.
2. Kui tasumisele kuuluv tollimaksu summa on teabe otstarbel kantud tollideklaratsiooni, võib toll otsustada, et sellest lõike 1 kohaselt ei teatata, kui seal märgitud tollimaksu summa vastab tolli poolt määratud summale.
Kui kasutatakse esimeses lõigus ettenähtud võimalust, arvestab toll, et kauba vabastamine vastab selle tollimaksu summa, mille kohta on tehtud arvestuskanne, võlgnikule teatamisele, ilma et see piiraks artikli 218 lõike 1 teise lõigu kohaldamist.
3. Võlgnikule ei teatata tollimaksu summat pärast seda, kui tollivõla tekkimise kuupäevast on möödunud kolm aastat. Kui tollil ei ole võimalik määrata tollivõla tekkimisel tasumisele kuuluvate tollimaksude täpset summat sellise toimingu tagajärjel, mille alusel võib algatada kriminaalmenetluse, võib tollivõlast teatada ka pärast kolmeaastase tähtaja möödumist, kui kehtivad seadused seda lubavad.”
18. Komisjon on tolliseadustiku rakendamiseks võtnud vastu määrusi üksikasjalikumate sätetega. Käesolevas asjas on asjassepuutuvad järgmised määrused:
– komisjoni 2. juuli 1993. aasta määrus (EMÜ) nr 2454/93(7)millega kehtestatakse rakendussätted nõukogu määrusele (EMÜ) nr 2913/92, millega kehtestatakse ühenduse tolliseadustik (edaspidi „määrus nr 2454/93”);
– komisjoni 29. juuli 1998. aasta määrus (EÜ) nr 1677/98,(8) millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 2454/93, millega kehtestatakse rakendussätted nõukogu määrusele (EMÜ) nr 2913/92, millega kehtestatakse ühenduse tolliseadustik (edaspidi „määrus nr 1677/98”)
– komisjoni 25. juuli 2003. aasta määrus (EÜ) nr 1335/2003,(9) millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 2454/93, millega kehtestatakse rakendussätted nõukogu määrusele (EMÜ) nr 2913/92, millega kehtestatakse ühenduse tolliseadustik (edaspidi „määrus nr 1335/2003”).
19. Määruse nr 2454/93 artikli 869 punkt b sätestas käesoleva kohtuasja aluseks olnud faktiliste asjaolude toimumise ajal:
20. „Toll võib ise otsustada mitte teha arvestuskannet tasumata tollimaksude kohta järgmistel juhtudel:
[…]
b) kui toll peab seadustiku artikli 220 lõike 2 punktis b sätestatud tingimusi täidetuks, tingimusel et asjaomaselt ettevõtjalt sama vea tõttu ühelt või enamalt impordi- või eksporditoimingult tasumata summa on väiksem kui 2000 eküüd;
[…]”.
Määruse nr 1677/98 artikli 1 punkt 5 asendas sõnad „2000 eküüd” selle sätte lõpus sõnadega „50 000 eküüd”.
21. Määruse nr 2454/93 artikli 871 esimene lõik sätestab: „[m]uudel kui artiklis 869 osutatud juhtudel kui toll peab seadustiku artikli 220 lõike 2 punktis b sätestatud tingimusi täidetuks või kahtleb selles, kas selle sätte kriteeriumid käivad teatava juhu kohta, peab toll esitama dokumendid kõnealuse juhu kohta komisjonile, et saaks teha otsuse vastavalt artiklitega 872–876 ettenähtud menetlusele. […]”
22. Määruse nr 2454/93 artikli 869 punkt b ja artikkel 871 on asendatud määruse nr 1335/2003 artikli 1 punktide 1 ja 2 alusel. Määrust nr 1335/2003 kohaldatakse alates 1. augustist 2003 kõigil juhtudel, mida ei ole komisjonile otsuse tegemiseks esitatud enne kõnealust kuupäeva.
23. Artikli 869 punkt b ja artikkel 871 on muudetud järgmiselt:
Artikli 869 punkt b
„Toll võib ise otsustada mitte teha arvestuskannet tasumata tollimaksude kohta järgmistel juhtudel:
[…]
b) kui toll peab seadustiku artikli 220 lõike 2 punktis b sätestatud tingimusi täidetuks, va juhul, mille kohta tuleb toimik esitada komisjonile vastavalt artiklile 871. Artikli 871 lõike 2 teise taande kohaldamise korral ei tohi toll vastu võtta otsust kõnealuseid tollimakse käsitleva arvestuskande tegemisest loobumise kohta kuni artiklite 871–876 kohaselt algatatud menetluse lõpuni.”
Artikli 871 lõiked 1 ja 2:
„1. Toll esitab komisjonile dokumendid juhu kohta, mis võidakse lahendada artiklites 872–876 sätestatud korras ja kui leitakse, et seadustiku artikli 220 lõike 2 punktis b sätestatud tingimused on täidetud ning kui:
– leitakse, et komisjon on teinud vea seadustiku artikli 220 lõike 2 punkti b tähenduses,
– juhu asjaolud on seotud järeldustega, milleni on jõutud ühenduse uurimise käigus, mis on läbi viidud nõukogu 13. märtsi 1997. aasta määruse (EÜ) nr 515/97(10) (liikmesriikide haldusasutuste vastastikusest abist ning haldusasutuste ja komisjoni vahelisest koostööst tolli- ja põllumajandusküsimusi käsitlevate õigusaktide nõutava kohaldamise tagamiseks) alusel, muude ühenduse õigusaktide alusel või kokkuleppe alusel, mille ühendus on sõlminud riigi või riikidega, kus on sätestatud kõnealuste ühenduse uurimiste läbiviimine või
– asjaomaselt ettevõtjalt ühe või mitme impordi- või eksporditoimingu kohta ühe vea tõttu kogumata jäänud summa on vähemalt 500 000 eurot.
2. Lõikes 1 osutatud juhtude kohta ei esitata dokumente järgmistel juhtudel:
– komisjon on juba vastu võtnud otsuse faktide ja õiguslike asjaolude poolest samaväärse juhu kohta artiklites 872–876 sätestatud korras,
– komisjon käsitleb juba faktide ja õiguslike asjaolude poolest samaväärset juhtu.”
24. Määruse nr 2454/93 artikli 873 esimene lõik näeb ette, et „[p]ärast komitee raames kõnealuse juhu läbivaatamiseks kokkutulnud liikmesriikide esindajatest koosneva ekspertrühmaga konsulteerimist otsustab komisjon, kas nendel asjaoludel tuleb kõnealuste tollimaksude kohta teha arvestuskanne või mitte.”
III. Vaidluse aluseks olevad asjaolud
25. Taani ettevõtja (edaspidi „importija”) importis 1990-ndate aastate alguses Hiina Rahvavabariigist Taani külmutatud suhkruherneid. Kuni 1995. aasta lõpuni müüdi need kaubad enne tollivormistust ühele Taani hulgimüüjale, kes vastutas tollideklaratsiooni eest. Hulgimüüjal oli luba kohaldada imporditollimaksu nullmäära, sest kaup suunati lõppkasutusse. Alates 1. jaanuarist 1996 teostas importija ise tollivormistusega seotud toimingud. Ballerup’i (Taani) tolliasutus aktsepteeris selle ettevõtja tollideklaratsioonid, uurimata, kas viimati mainitul oli kõnealuste kaupade lõppkasutuse luba, ning kohaldas jätkuvalt imporditollimaksu nullmäära.
26. Vejle (Taani) tolliasutus leidis 12. mail 1997, et importijal ei olnud nimetatud luba nullmäära kasutamiseks. Ta muutis kahte tollideklaratsiooni, kohaldades 16,8-protsendilist maksumäära. Importija pöördus seejärel samal päeval Ballerupi tolli poole, kes parandas nimetatud muudatused ja kohaldas uuesti nullmäära, kontrollimata, kas ettevõtjal oli kaupade lõppkasutuse luba.
27. Ajavahemikus 9. veebruarist 1996 kuni 24. oktoobrini 1997 esitatud 25 deklaratsiooni tollivormistusjärgse läbivaatamise käigus tuvastas pädev tolliasutus, et importijal ei olnud lõppkasutuse korra kohaldamiseks nõutavat luba. Ta nõudis nimetatud ettevõtjalt maksmisele kuulunud imporditollimaksu tasumist 509 707,30 Taani krooni (ligikaudu 69 000 euro) suuruses summas. Kuna Taani toll leidis, et 12. mail 1997 toimunud muudatuste parandamine Ballerupi tolliasutuse poolt võis tekitada ettevõtjal õiguspärase ootuse, et järgitud tolliprotseduur oli korrektne, küsis ta komisjonilt, kas vastavalt tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punktile b on põhjendatud jätta järelarvestuskanne tegemata selle imporditollimaksu kohta, mida ettevõtjalt nõuti pärast nimetatud kuupäeva esitatud deklaratsioonide alusel. Selle summa suurus oli 140 409,60 Taani krooni (ligikaudu 19 000 eurot).
28. Komisjon vastas 19. juuli 1999. aasta otsusega jaatavalt. Komisjon leidis oma otsuses täpsemalt, et Ballerupi tolliasutuse poolt 12. mail 1997 tehtud parandust Vejle tolli tehtud muudatustesse tuleb käsitleda Taani pädevate ametivõimude veana, mida huvitatud isikul ei olnud võimalik avastada.
29. Komisjon palus 21. oktoobri 1999. aasta kirjas Taani ametivõimudel anda tema käsutusse omavahendid 140 409,60 Taani krooni suuruses summas nimetatud kirja saatmisele järgneva teise kuu 19. kuupäevale järgnevaks esimeseks tööpäevaks ehk 20. detsembriks 1999 ning teatas, et vastasel juhul kohaldatakse ühenduse kehtivas õiguses ette nähtud intressi. Samuti palus komisjon, et kõnealune summa oleks arusaadavalt kindlaks määratud talle edastatavas igakuises arvestusaruandes.
30. Pärast seda, kui Taani ametivõimud keeldusid 15. detsembri 1999. aasta kirjas selle nõude täitmisest, saatis komisjon Taani valitsusele 19. juulil 2000 märgukirja. Kuna komisjon ei olnud rahul Taani valitsuse 29. septembri 2000. aasta vastusega, esitas ta 6. aprillil 2001 põhjendatud arvamuse, milles kutsus nimetatud liikmesriiki võtma arvamuse järgimiseks vajalikud meetmed kahe kuu jooksul arvates selle teatavakstegemisest. Kuna Taani valitsus jäi oma vastuses kindlaks seisukohale, et liikmesriiki ei saa teha majanduslikult vastutavaks tolli vigade eest, millest tekkivat kahju ei saa, nagu komisjon nõustus, jätta tollimaksu tasumise eest vastutavate isikute kanda, esitas komisjon Euroopa Kohtule käesoleva hagi.
IV. Poolte argumendid
31. Keskendun poolte allpool esitatud seisukohtade osas ühelt poolt komisjoni ning teiselt poolt Taani Kuningriigi ja tema nõudeid toetavate liikmesriikide vahel kirjalikult ja suuliselt vahetatud argumentide põhipunktidele. Vajadusel peatun mõnel esitatud argumendil.
32. Komisjon väidab, et traditsioonilised omavahendid 1994. aasta otsuse omavahendite kohta artikli 2 tähenduses on olemas alates tollivõla tekkimisest, ning järelikult oleks tulnud 140 409,60 Taani krooni suurune summa tema käsutusse anda vastavalt nimetatud otsuse artikli 8 lõikele 1. Seega, Taani ametivõimud oleksid pidanud vastavalt määruse nr 1552/89 artikli 2 lõikele 1 tollieeskirju õigesti kohaldades tuvastama ühenduste õiguse omavahenditele ja kuna puudus lõppkasutuse korra kohaldamiseks nõutav deklaratsioon, oleksid nad pidanud tollimaksu sisse nõudma.
33. Selle hetke kindlaksmääramine, mil Taani ametivõimud oleksid pidanud tuvastama tollivõla olemasolu, võimaldas ka arvutada vastavalt määruse nr 1552/89 artiklile 10 tähtaega, mille jooksul kõnealused omavahendid oleks tulnud kanda komisjoni kontole. Selle tähtaja järgimata jätmine on aluseks kohustusele maksta eespool nimetatud määruse artikli 11 alusel intressi. Komisjon tugineb oma argumendi toetuseks kohtuotsusele komisjon v. Saksamaa.(11)
34. Komisjoni sõnul tuleb teha rangelt vahet ühenduse ja liikmesriikide vahelistel suhetel ning teisalt liikmesriikide ja tollimaksu tasumise eest vastutavate isikute vahelistel suhetel, kui liikmesriigid nõuavad tollimakse sisse ja annavad need seejärel komisjoni käsutusse. Ühenduse ja liikmesriikide vahelised suhted on reguleeritud ühenduse rahandussüsteemi puudutavate sätetega, nimelt 1994. aasta otsusega omavahendite kohta ja määrusega nr 1552/89 ning EÜ artiklis 10 sätestatud lojaalsuspõhimõttega. Liikmesriikide ja ettevõtjate vahelised suhted on seevastu täielikult reguleeritud tolliseadustiku ja selle rakendamiseks kehtestatud sätetega nagu määruse nr 2454/93 sätted.
35. Komisjoni sõnul on nende kahe normidekogumi vahel loodud puhttehniline õiguslik side, kuivõrd määrus nr 1552/89 viitab mitmesugustele etappidele, mida vastavalt tolliseadustikule tollivõla tekkimise, kindlaksmääramise ja sissenõudmise raames järgitakse. Need viited ei oma siiski mingit tähtsust rahalise vastutuse suhtes, mis siseriiklikel ametivõimudel on ühenduse ees vigade tõttu, mida nad teevad traditsiooniliste omavahendite sissenõudmisel. Kui liikmesriik ei nõua mingil põhjusel nimetatud vahendeid sisse, siis võib teda nende vahendite komisjoni käsutusse andmisest vabastada üksnes määruse nr 1552/89 artikli 17 alusel selles sättes ammendavalt loetletud tingimustel. Järelikult asjaolu, et ettevõtja vabastatakse tollimaksu tasumisest tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punkti b alusel, ei mõjuta iseenesest kõnealuse liikmesriigi kohustust kanda üle selle tollimaksu summa.
36. Määruse nr 1552/89 artiklis 2 sisalduvat viidet tolliseadustikule, täpsemalt tollivõla arvestuskande tegemise osas, tuleb tingimata käsitleda viitena objektiivsetele tingimustele, mida nimetatud seadustik arvestuskande tegemise eeldusena nõuab, mitte küsimusele, kas siseriiklikud ametivõimud tegelikult kõnealusel juhul tegid arvestuskande või mitte. Seetõttu leiab komisjon, et tollimaksud ja põllumajandusmaksud kuuluvad liikmesriikide asemel ühendusele alates kauba tegelikust importimisest ühenduse tolliterritooriumile ehk alates tollivõla tekkimisest.
37. Ühendus on siiski usaldanud kõnealuste tulude kogumise liikmesriikidele, sest neil on selleks tegevuseks vajalik infrastruktuur. Vastutasuks saavad liikmesriigid 1994. aasta otsuse omavahendite kohta artikli 2 lõike 3 alusel jätta endale 10% (nüüd 25%) äramakstavatest omavahenditest. Komisjon järeldab sellest, et ühendusel on täielik õigus eeldada, et liikmesriigid täidavad oma ülesannet väga hoolsalt. Seetõttu on liikmesriigid kohustatud vastutama omavahendite kogumisel nende hooletuse tõttu tekkinud majanduslike tagajärgede eest.
38. Hagi toetuseks viitab komisjon EÜ artiklites 248 ja 274 sisalduvale usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttele, mida rakendatakse Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatava 21. detsembri 1977. aasta finantsmääruse,(12) mida on viimati muudetud nõukogu määrusega (EÜ, ESTÜ, Euratom) nr 762/2001,(13) artiklis 2. Selle põhimõtte rikkumine viiks selleni, et kaotatud tulu tuleks hüvitada kõikidel liikmesriikidel nn RKT vahendi kaudu. Niiviisi rikutaks ühenduse vahendite rahastamises valitsevat nõrka tasakaalu.
39. Komisjon viitab sellega seoses kohtuotsusele Pretore di Cento(14) ja kohtuotsusele komisjon v. Madalmaade Kuningriik.(15) Väidete hindamisel pöördun allpool tagasi kõnealuste kohtuotsuste sisu ja mõju juurde käesoleva asja lahendamisel.
40. Taani valitsus vastab komisjoni argumentidele üksikasjalikult, et käesolevas asjas kohaldatav ühenduse õigus ei näe ette liikmesriikide rahalist vastutust vigade eest, mida liikmesriikide ametivõimud teevad ühenduse omavahendite sissenõudmisel. Selline vastutus peaks tuginema kohaldatavas ühenduse õiguses sõnaselgele õiguslikule alusele. 1994. aasta otsuse omavahendite kohta, määruse nr 1552/89 ega neile sätetele eelnenud sätete sõnastusest ega ettevalmistavatest materjalidest ei ole võimalik järeldada, et oleks kavatsetud kehtestada liikmesriikide rahaline vastutus omavahendite sissenõudmisel tehtud vigade ja hooletuse eest. 1994. aasta otsuse omavahendite kohta artiklid 2 ja 8 näevad ette üksnes seda, et impordi- ja eksporditollimaksud tuleb anda komisjoni käsutusse. See artikkel ei sisalda tagajärgi siseriiklike tolliasutuste võimalike vigade või rikkumiste korral.
41. Selle kohta väidab Taani valitsus, et käesolev kohtuasi on komisjoni jaoks katsejuhtum. Komisjon on korduvalt püüdnud saavutada seda, et omavahendite kohta tehtud otsustes ja nendega seotud rakendussätetes kehtestataks põhimõte, mille kohaselt liikmesriikidel on rahaline vastutus omavahendite sissenõudmisel tehtavate vigade eest. Neil katsetel ei ole olnud tänaseni edu, sest nõukogu on komisjoni poolt selle kohta esitatud ettepanekud tagasi lükanud.
42. Taani valitsus tunnistab, et EÜ artiklis 10 sisalduvast lojaalsuspõhimõttest tulenevalt on liikmesriigid kohustatud oma haldusaparaadi tõhusa korralduse kaudu tagama, et omavahendid nõutakse sisse korrektselt ning antakse komisjoni käsutusse. Sellest lojaalsuspõhimõttest ei saa siiski järeldada, et liikmesriik vastutab ametivõimude võimalike vigade eest. Taani valitsus väidab, et ühendusel tuleb endal kanda vigadest tekkinud kahju, mis on peaaegu vältimatu tagajärg sellele, et ühendusele kuuluvate omavahendite sissenõudmine on delegeeritud liikmesriikidele. Vastasel korral mõjutataks ebaproportsionaalselt neid liikmesriike, kelle kaudu toimub kõige rohkem ühenduse ja kolmandate riikide vahelist kaubandust.
43. 1994. aasta otsuse omavahendite kohta ja määruse nr 1552/89 sõnastuse ja ülesehituse täpsest analüüsist nähtub, et komisjoni argument on alusetu. 1994. aasta otsuse omavahendite kohta artiklid 2 ja 8, millel komisjoni seisukoht põhineb, näevad üksnes ette, et imporditollimaks tuleb anda komisjoni käsutusse. Neis ei sätestata sellist olukorda, kui maksutulu on jäänud sisse nõudmata siseriikliku ametivõimude tehtud vea tõttu. Pealegi on määrus nr 1552/89 väga üksikasjalik. Seetõttu saab vastupidi järeldada, et kui nõukogu eesmärk oleks olnud panna liikmesriigid vastutama tolliasutuste vigade või hooletuse tõttu ühendusel saamata jäävate omavahendite eest, oleks nõukogu kindlasti kõnealuses määruses kehtestanud sõnaselge sätte.
44. Erinevalt komisjonist leiab Taani valitsus, et käesolevas asjas ei saa argumendid tugineda määruse nr 1552/89 artiklile 17. Selles sättes kehtestatakse tingimused, mille alusel saab liikmesriigid vabastada kindlaksmääratud tollimaksude komisjoni käsutusse andmisest. Selles asjas on olukord teistsugune. Käesolevas asjas on tegemist olukorraga, milles tollimaksud ei ole omavahenditena kindlaks määratud, sest komisjon on tolliseadustiku artikli 220 lõikes 2 koostoimes määruse nr 2454/93 artikli 869 punktiga b ette nähtud menetluse raames nõustunud, et ekslikult arvestuskandeta jäänud tollimakse ei nõuta tollimaksu tasumise eest vastutavalt isikult sisse, kui tal oli alust uskuda, et pädeva tolliasutuse antavad selgitused on õiged. Kui kõnealuste tollimaksude kohta ei pea enam arvestuskannet tegema, puudub kindlaksmääratav summa määruse nr 1552/89 artikli 2 tähenduses. Järelikult ei saa kõnealuse summa kohta olla omavahendite arvestuskannet määruse nr 1552/89 artikli 6 lõike 2 alusel ja seda summat ei saa ka komisjoni käsutusse anda.
45. Taani valitsus nõustub komisjoniga selles osas, et ühelt poolt 1994. aasta otsusel omavahendite kohta ja määrusel nr 1552/89, ning teiselt poolt tolliseadustikul on erinevad eesmärgid. Taani valitsus on siiski seisukohal, et komisjonil puudub pädevus nõuda tollimakse omavahenditena sellises olukorras nagu käesolevas asjas, milles teatavaid tollimakse ei saa enam tollimaksu tasumise eest vastutavalt isikult sisse nõuda tolliseadustikku ja selle rakendussätteid õigesti kohaldades. See kehtib eelkõige seetõttu, et komisjon on määruse nr 2454/93 artikli 873 alusel ise pädev otsustama, kas liikmesriikidel on õigus loobuda ettevõtjatelt impordimaksude sissenõudmisest tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punktis b nimetatud põhjustel. Mõistlik oleks oletada, et kui komisjon on saanud pädevuse otsustada, et liikmesriigid on vabastatud konkreetsete tollimaksude sissenõudmisest, on see nii seetõttu, et tollimaksude sissenõudmisest loobumise otsuse tõttu jääb komisjon omavahenditest ilma.
46. Taani valitsus kasutab veel ühte ajaloolist argumenti, selleks et tõendada, et eespool nimetatud seos omavahendeid puudutavate sätete ja ühenduse tolliseadustiku vahel on olemas. Taani valitsus viitab määrusele nr 1697/79.(16) Selle määruse artikkel 9, mis tunnistati tolliseadustikuga kehtetuks, sätestas, et kuni selliste ühenduse sätete jõustumiseni, milles määratakse kindlaks tingimused, mille alusel tuleb liikmesriikidel kindlaks määrata impordi- või eksporditollimaksude laekumisel tekkivad omavahendid, ei ole liikmesriigid kohustatud vastavaid omavahendeid kindlaks määrama „määruse” (asendatud määrusega nr 1552/89) tähenduses juhul, kui nad ei ole eespool nimetatud määruse alusel kõnealuseid tollimakse tollivormistusjärgselt sisse nõudnud.
47. Taani valitsus üritab lõpuks väga otsitud argumendiga tõendada, miks komisjoni viidatud kohtupraktika ei ole käesolevas asjas asjakohane. Selline kohtupraktika puudutab juhtumeid, milles liikmesriik on kohustatud ettevõtjatelt põllumajandusmaksu või imporditollimakse tollivormistusjärgselt sisse nõudma isegi siis, kui sissenõudmine ei toimunud õigeaegselt. Nende juhtumite õiguslik raamistik ei hõlmanud tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punktile b vastavate sätete kohaldamist. See võimaldas asjaomastelt ettevõtjatelt eespool nimetatud maksud sisse nõuda tollivormistusjärgselt. Seevastu puudub neil kohtuotsustel tähendus selliste juhtumite jaoks, milles liikmesriik ei saa enam maksu sisse nõuda, sest tolliasutus on teinud vea.
48. Belgia, Itaalia, Madalmaade, Portugali ja Rootsi valitsus on asunud toetama Taani valitsuse seisukohta. Kuigi valitsuste argumentides on mõningaid erinevusi, leiavad nad kõik sarnaselt Taani valitsusega, et liikmesriike ei saa panna vastutama siseriiklike tolliasutuste vigade või hooletuse eest. Taani valitsuse eeskujul arvavad nad, et kohtupraktika, millele komisjon tugineb, ei ole käesolevas asjas asjakohane. Kõnealune kohtupraktika ei puuduta nimelt selliseid juhtumeid, kus liikmesriigid ei saanud enam tollivormistusjärgselt tolli- või põllumajandusmakse sisse nõuda. Selles osas on mõned liikmesriigid veel märkinud, et tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punktis b sätestatud vigu võivad teha ka komisjon ise või kolmandate riikide ametivõimud.
49. Mõnes märkuses mainiti, et vead on vältimatud ka juhul, kui õigesti toimiv tolliasutus kohaldab hoolikalt tollieeskirju. Kolmandate riikidega toimuva kaubavahetuse mahu tõttu on veatu tegevus lihtsalt võimatu. Komisjoni kaitstav seisukoht viib selleni, et ebaproportsionaalset majanduslikku riski kannavad need liikmesriigid, kelle kaudu kaubavahetus peamiselt toimub, isegi kui nad võtavad kõik meetmed, milleks EÜ artiklis 10 sisalduv lojaalsuspõhimõte neid kohustab.
50. Saksamaa valitsuse argumendid erinevad natuke teiste menetlusse asujate argumentidest. Saksamaa valitsus tugineb kõigepealt vastuvõetamatuse vastuväitele. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 92 lõike 2 alusel tuleb Euroopa Kohtul omal algatusel kontrollida, kas hagi on vastuvõetav, ning Euroopa Kohus ei ole pädev käesolevat hagi läbi vaatama. Käesolev hagi on tegelikult kahju hüvitamise hagi tolliseadustiku rikkumise tõttu. Kuna sellist hagi ei ole asutamislepinguga kehtestatud õiguskaitsesüsteemis ette nähtud, on vastavalt EÜ artiklile 240 seda pädevad lahendama Taani kohtud.
51. Teiseks märgib Saksamaa valitsus, et veatu tollihaldus ei ole objektiivselt võimalik, mistõttu üksnes sellistel juhtudel, kui on ilmselgelt ja piisavalt selgelt rikutud ühenduse sätteid tolli- ja põllumajandusvaldkonnas ning ühendusele tekib rahaline kahju, võib esitada kahju hüvitamise hagi, kohaldades analoogia alusel kriteeriume, mille Euroopa Kohus on kinnitanud oma kohtupraktikas, mis puudutab ühenduse ja liikmesriikide vastutust üksikisikute ees. Käesolevas asjas ei ole need kriteeriumid täidetud.
V. Hinnang
A. Vastuvõetavus
52. Minu arvates on Saksamaa valitsuse seisukoht, mille kohaselt käesolevas asjas ei ole tegemist liikmesriigi kohustuse rikkumise hagiga, vaid varjatud kahju hüvitamise hagiga, tingitud komisjoni hagi ekslikust tõlgendamisest, sest hagis ei paluta Taani Kuningriigilt teatava summa väljamõistmist, vaid palutakse tuvastada, et kõnealune liikmesriik ei ole täitnud EÜ artiklis 10 ja 1994. aasta otsuses omavahendite kohta ette nähtud kohustusi. Asjaolu, et hagis mainitakse 140 409,60 Taani krooni suurust summat, on lahutamatult seotud käesoleva hagi esemega ehk 1994. aasta otsuses omavahendite kohta ette nähtud kohustuste väidetava rikkumisega Taani Kuningriigi poolt. Järelikult on komisjoni hagi vastuvõetav.
53. Enne käesoleva hagi põhiküsimuse hindamist soovin lisada, et pooled, kaasa arvatud menetlusse astujad, ei ole alati olnud kirjalikes ja suulistes märkustes kasutatud terminoloogias täpsed. Käesolevas asjas on keskseks aspektiks see, millised kohustused on liikmesriikidel vastavalt 1994. aasta otsusele omavahendite kohta ja määrusele nr 1552/89 ning millisel määral need puudutavad olukordi, mis on käesoleva kohtuasja aluseks. See, kas Taani Kuningriigil tuleb vaidlusalune summa tasuda või mitte, sõltub põhiliselt nende kohustuste sisust ja kohaldamisalast. Seetõttu ei ole õige järeldada, et vaidlusalune maksmiskohustus tekib seda rahasummat puudutavast vaidlusalusest vastutusest.
B. Põhiküsimus
54. Komisjon ja Taani valitsus on samal arvamusel faktiliste asjaolude osas. Ka Taani valitsus nõustub, et Ballerupi pädevad tolliasutused tegid vea, lubades teatava kauba suhtes kohaldada ühenduse tolliterritooriumil nullmäära, kuigi importijal puudus lõppkasutuse luba. Kuna asjaomane ettevõtja võis õiguspäraselt uskuda, et tolliasutuse otsus oli õige, ei saanud maksmisele kuuluvaid tollimakse sisse nõuda tollivormistusjärgselt.
55. Selleks et hinnata, kas Taani valitsus on rikkunud ühenduse õigusega ette nähtud kohustusi ja kas tal tuleb seetõttu komisjonile välja maksta viimasel saamata jäänud omavahendid, tuleb vastata kolmele järgnevale üksteisega tihedalt seotud küsimusele:
– Millised kohustused tekivad liikmesriikidel 1994. aasta otsuse omavahendite kohta artikli 2 lõike 1 punktidest a ja b ning artikli 8 lõikest 1 koostoimes määruse nr 1552/89 artikli 2 lõikega 1, artikli 6 lõikega 2 ja artikliga 17?
– Milline seos esineb ühelt poolt 1994. aasta otsuse omavahendite kohta ja määruse nr 1552/89 ning teiselt poolt tolliseadustiku ja selle rakendamiseks antud määruse nr 2454/93 vahel?
– Kas 1994. aasta otsuses omavahendite kohta ja määruses nr 1552/89 sätestatud liikmesriikide kohustusi mõjutab tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punkti b kohaldamine koostoimes määruse nr 2454/93 artiklitega 871 ja 873?
C. 1994. aasta otsusest omavahendite kohta ja määrusest nr 1552/89 tulenevad kohustused
56. Esimesele küsimusele vastamiseks on otsustav määruse nr 1552/89 artikli 2 lõike 1 tõlgendamine. Täpsemalt kaalun järgmisi aspekte: ühenduse omavahendite maks määratakse kindlaks niipea, kui tollieeskirjades ettenähtud maksu arvestuskande ja maksmisele kuuluvast summast tollimaksu tasumise eest vastutava isiku teavitamisega seotud tingimused on täidetud.
57. Komisjon leiab, et väljend „määratakse kindlaks” ei näe ette üksnes sellist olukorda, kus maksu summa kohta arvestuskande tegemine ja siseriiklike ametivõimude poolt tollimaksu tasumise eest vastutava isiku sellest teavitamine on tegelikult toiminud – mis teeb võimalikuks maksude sissenõudmise ja nende omavahenditena ülekandmise –, vaid ka sellist olukorda, kus siseriiklikel ametivõimudel oleks tulnud objektiivsete faktiliste asjaolude tõttu eespool nimetatud toimingud teha, kuid need on jäänud tegemata.
58. Taani valitsus tõlgendab Belgia, Madalmaade ja Portugali valitsuse toetusel määruse nr 1552/89 artikli 2 lõiget 1 teisiti ja kitsendavalt: ühenduste õigus omavahenditele määratakse kindlaks alates hetkest, mil tollieeskirjade alusel tehakse selle kohta arvestuskanne ja tollimaksu tasumise eest vastutavat isikut saab summast teavitada.
59. Kuigi määruse artikli 2 lõike 1 sõnastus lubab mõlemaid eespool esitatud tõlgendusi, leian, et komisjoni seisukoht on õige. Kohtuasjas komisjon v. Saksamaa Liitvabariik esitatud ettepanekus,(17) mis puudutas sarnast tõlgendamisküsimust määruse nr 2981/77 osas, mis on asendatud määrusega nr 1552/89, märkis kohtujurist G. F. Mancini, et kindlaksmääramine ei ole toiming, mis annab õiguse omavahenditele, vaid üksnes faktiline asjaolu, mis tekitab liikmesriigile kohustuse anda need vahendid komisjoni käsutusse. Õigus omavahenditele tekib seega siis, kui ühenduse seadusandja kehtestatud tingimused on täidetud. Kui see oleks teisiti ja selle õiguse tekkimine sõltuks siseriiklike ametivõimude algatusest, võiks selle tagajärjeks olla see, et ühendusele mõeldud omavahendite arvestuskande tegemist saaks omal äranägemisel edasi lükata või isegi takistada.
60. Viimati nimetatud kohtuasjas langetatud kohtuotsus on täielikult kooskõlas kohtujuristi esitatud analüüsiga, kuigi Euroopa Kohus ei ole ettepanekus esitatud üldisi tähelepanekuid korranud. Euroopa Kohtu sõnul hetk, mis määrab kindlaks asjaomaste maksude maksmise kohustuse tekkimise, ei ole hetk, millal kõnealuste maksude õigus tegelikult kindlaks määratakse, vaid hetk, millal see oleks tulnud kindlaks määrata.(18) Seda kohtupraktikat on hiljem kinnitatud kohtuotsuses komisjon v. Kreeka(19) ja kohtuotsuses komisjon v. Madalmaade Kuningriik.(20)
61. Niisugune kohtupraktika on minu arvates käesolevas asjas täiesti asjakohane. Kui ühendusele kuuluvaid makse pidada kindlaksmääratuks üksnes juhul, kui liikmesriigid on tegelikult nende kohta arvestuskande teinud, ei oleks tagatud „parimatel võimalikel tingimustel” see, et ühendus peab saama omavahendid oma käsutusse. Makse, mille kohta ei ole tehtud arvestuskannet siseriiklike ametivõimude vea või hooletuse tõttu, ei saaks seetõttu kindlaks määrata omavahenditena, mis on vastuolus määruse nr 1552/89 teises põhjenduses väljendatud eesmärgiga.
62. Selline tulemus oleks ka vastuolus eespool nimetatud määruse ülesehitusega. Määruse artikli 17 lõikes 2 sätestatakse eriti ranged tingimused liikmesriigi vabastamisele kohustusest anda kindlaksmääratud maksud omavahenditena ühenduse käsutusse. Vabastamine on võimalik, kui need summad on jäänud sisse nõudmata vääramatu jõu tõttu või kui pärast asjaolude põhjalikku hindamist ilmneb, et liikmesriikidest olenemata põhjustel ei ole makse võimalik sisse nõuda. Sätte piiravat olemust võiks saatuslikult kahjustada, kui need tingimused loetaks täidetuks olukordades, milles liikmesriigid oleksid pidanud objektiivsetest faktilistest asjaoludest lähtudes ja nende suhtes kehtivate tollieeskirjade alusel määrama kindlaks tollimaksud, kuid milles liikmesriigid on siiski jätnud kindlaksmääramise tegemata või teinud seda puudulikult või liiga hilja. Ei ole mõtet seada liikmesriikidele väga rangeid nõudmisi, mis puudutavad omavahendite kindlaksmääramisest tulenevate kohustuste täitmist, kui omavahendite kindlaksmääramise kohustus ise ei ole seotud faktiliselt ja õiguslikult objektiivsete tingimuste täitmisega.
63. Eespool esitatud argumendid tuginevad kohtupraktikale, milles Euroopa Kohus on leidnud, et kohustus määrata kindlaks tollivõla olemasolu, kohustus kanda see õigeaegselt komisjoni arvele ning kohustus maksta intressi on omavahel lahutamatult seotud.(21) Selline lahutamatu seos sõltub omavahendite kindlaksmääramisest. See ei saa sõltuda liikmesriigi omavolist või hooletust suhtumisest.(22)
64. Kirjeldades eespool selle kohtuasja konteksti, märkisin, et ühenduse rahandussüsteemile on iseloomulik nõrk tasakaal tulude ja kulude vahel ning tulude koostisosade ja kulude koostisosade vahel. Süsteemi haavatavuse tõttu eeldatakse, et liikmesriikide kohustused, mis puudutavad omavahendite kindlaksmääramist, sissenõudmist ja käsutusse andmist, on täpselt määratletud ja neid täidetakse hoolikalt. Selle eeskirjaga on vastuolus olukord, kus traditsiooniliste omavahendite kindlaksmääramisel toimunud liikmesriigi kohustuste rikkumisest tekkinud kahju hüvitavad lihtsalt kõik liikmesriigid nn RKT vahendite kaudu. Lojaalsuspõhimõttega – mis kehtib ka liikmesriikide omavahelistele suhetele – vastuolus olevat olukorda tuleks vältida ühenduse eeskirjade range tõlgendamise ja kohaldamisega.
65. Eespool esitatust tulenevalt järeldan, et Taani ametivõimudel oleks tulnud vastavalt määruse nr 1552/89 artikli 2 lõikele 1 käesoleva asja aluseks olevate faktiliste asjaolude alusel kindlaks määrata 104 409,60 Taani krooni suurune tollimaks ühenduse omavahenditena. Selle tegemata jätmine on juba iseenesest ühenduse õigusega liikmesriigile kehtestatud kohustuse rikkumine.
D. Omavahendeid puudutavate sätete ja ühenduse tollieeskirjade vaheline seos
66. Taani valitsus nõustub, et Taani tolliasutused on teinud vea, mille tagajärjel ei ole tollimakse omavahenditena kindlaks määratud, kuid vaidleb siiski vastu sellele, et selle rikkumise tõttu on ta kohustatud komisjonile maksma kindlaksmääramata omavahendite summa. Taani valitsus väidab, et käesolevas asjas keelab tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punkt b kõnealust tollimaksu maksukohustuslaselt sisse nõuda ja et sõnaselge sätte puudumisel ühenduse õiguses ei saa teda pidada „vastutavaks” haldusaparaadi hindamisvea eest.
67. Selle argumendiga ei saa nõustuda. Nagu eespool punktis 59 kinnitasin, tuleb järeldada, et Taani valitsus on kohaldanud puudulikult määruse nr 1552/89 artikli 2 lõiget 1, mistõttu ta on jätnud ekslikult kindlaks määramata 140 409,60 Taani krooni suuruse summa ühenduse omavahenditena ja jätnud selle ekslikult komisjoni kontole kandmata. Maksust vabastamine mõnel kõnealuse määruse artikli 17 lõikes 2 sisalduval alusel ei ole võimalik, sest maksu sissenõudmise võimatus on Taani ametivõimude hindamisvea otsene tagajärg. Järelikult tuleb Taani valitsusel omavahendeid puudutavate ühenduse sätete alusel üle kanda omavahendid, mis oleks tulnud kindlaks määrata, kuid mida kindlaks ei määratud.
68. Ma ei ole ka veendunud Taani valitsuse viidatud seose olemasolus omavahendeid puudutavate sätete ja ühenduse tollieeskirjade vahel. Esimesed reguleerivad suhteid ühenduse ja liikmesriikide vahel omavahendite kindlaksmääramise ja käsutusse andmise osas. Viimased reguleerivad suhteid liikmesriikide ja ettevõtjate vahel tollideklaratsioonide osas ning impordi- ja eksporditollimaksude määramisel ja sissenõudmisel. Vastab tõele, et kahe kõnealuse korra vahel on seos selles tähenduses, et pädevatel siseriiklikel tolliasutustel tuleb tollieeskirjade alusel arvutada, määrata ja sisse nõuda omavahenditena kindlaksmääratud tollimaksud, kuid see seos on eelkõige tehniline ja funktsionaalne.
69. Juhtumid, mis võivad aset leida tolliasutuste ja tollimaksu tasumise eest vastutavate isikute vahelistes suhetes, ei mõjuta ühenduse ja liikmesriikide vahelist selliste tollimaksude kui omavahendite arveldust, mis on omavahenditena kindlaks määratud või mis oleks tulnud sellisena kindlaks määrata.(23) Kui olukord oleks teistsugune, sõltuks liikmesriikide ja ühenduse vaheline omavahendite arveldus tollihaldusmenetlusele iseloomulikest riskidest. Ühenduse seadusandja on just soovinud vähendada selliseid riske nimetatud määruse nr 1552/89 artikli 17 lõikes 2, märkides ammendavalt tingimused, mille alusel liikmesriike saab vabastada kindlaksmääratud või kindlaksmääramisele kuuluvate omavahendite komisjoni käsutusse andmise kohustusest.
70. Põhimõte, mille kohaselt omavahendite suhtes kohaldatavatest ammendavatest eeskirjadest, mis koosnevad käesolevas asjas 1994. aasta otsusest omavahendite kohta ja määrusest nr 1552/89, saab teha erandi üksnes siis ja niivõrd, kuivõrd ühenduse seadusandja on ise sidunud teatavate ekspordi- ja imporditollimaksude määramisel ja sissenõudmisel tekkivate võimalike olukordadega liikmesriikide kohustusi puudutavad konkreetsed tagajärjed omavahendeid puudutavate sätete alusel.(24)
71. Taani valitsus ja tema nõudeid toetavad valitsused väidavad, et see tooks kaasa liikmesriikide „vastutuse” tollieeskirjade kohaldamisel tekkivate vigade ja hooletuse eest. Sellise olukorra tõttu kannataksid eelkõige need liikmesriigid, kellel on kolmandate riikidega suurem kaubavahetus. Jättes kõrvale asjaolu, et nagu ma käesoleva ettepaneku punktis 47 märkisin, on mõiste „vastutus” kasutamine ekslik, esineb veel muid põhjuseid, miks selle argumendiga ei saa nõustuda. 1994. aasta otsuse omavahendite kohta artikli 2 lõike 3 kohaselt saavad liikmesriigid jätta endale 10% maksmisele kuuluvatest traditsioonilistest omavahenditest,(25) mistõttu saab väita, et liikmesriigid, kes väidavad, et neil on ülemäärased riskid, saavad sellise arutluskäigu kohaselt ka samavõrra tulu. Lisaks on eespool nimetatud põhjendus veider, sest selle kohaselt kannavad nende riskide tekkimise tagajärgi lõpuks ühendus ja kaudselt teised liikmesriigid. Neil tuleks seega maksta haldusmenetluses toime pandud hooletuse eest, mille on põhjustanud kõnealused liikmesriigid tollieeskirjade kohaldamisel. Lühidalt tahavad viimati nimetatud liikmesriigid saada hüvesid, kuid ei soovi kanda kohustusi.
E. Tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punkti b kohaldamise mõju omavahendeid puudutavatest sätetest tulenevatele kohustustele
72. Taani valitsus leiab, et käesolevas asjas on tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punkti b kohaldamisel koostoimes määruse nr 2454/93 artiklitega 871 ja 873 selline tagajärg, et enam ei saa määrata ega sisse nõuda imporditollimakse, mida tolliasutustel oleks tulnud määrata. Seega komisjoni viidatud Euroopa Kohtu praktika, nimelt kohtuotsus komisjon v. Saksamaa, (26) kohtuotsus komisjon v. Kreeka(27) ja kohtuotsus komisjon v. Madalmaad(28) ei ole käesolevas asjas asjakohased. Lisaks on komisjon määruse nr 2454/93 artiklites 871 ja 873 sätestatud menetluse raames nõustunud tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punkti b kohaldamisega. Komisjon pidi ilmselgelt arvestama omavahendite kindlaksmääramise ja maksmise tagajärgedega.
73. On selge, et Taani valitsus oleks pidanud käesolevas asjas kindlaks määrama ja sisse nõudma 140 409,60 Taani krooni suuruse tollivõla ja pädevate Taani tolliasutuste tegevus on põhjustanud tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punkti b kohaldamise, mis muutis tollimaksu sissenõudmise võimatuks. Tuleb üksnes veel hinnata, kas Taani valitsus vabaneb tolliseadustiku kõnealuse sätte või tolliseadustiku rakendussätete tõttu kohustusest maksta komisjonile tollimaks, mis tal oleks tulnud omavahenditena kindlaks määrata.
74. Sellele küsimusele vastamiseks märgin kõigepealt, et puudub selline üldnorm, mis võimaldaks väita, et komisjoni käsutusse ei ole vaja anda tollimakse, mis oleks tulnud omavahenditena kindlaks määrata. Käesoleva ettepaneku punktides 53–57 nimetatud Euroopa Kohtu praktika puudutab juhtumeid, milles asjaomased liikmesriigid ei ole tollimakse õigeaegselt kindlaks määranud. Omavahendeid puudutavatest ühenduse õigusnormidest tulenevate kohustuste mitteõigeaegse täitmise tagajärg oli see, et kõnealused omavahendid tuli siiski ära maksta ja koos intressiga. Põhimõtteliselt ei erine üksteisest tollimaksude sissenõudmise hilinemist põhjustav liikmesriikide meelevaldne või hooletu tegevus ja sarnane tegevus, mis muudab kõnealuste tollimaksude sissenõudmise õiguslikult võimatuks. Mõlemal juhul vastutab liikmesriik omavahendeid puudutavates sätetes ette nähtud eesmärgi saavutamise eest ehk selle eest, et komisjoni käsutusse antakse omavahendid, mis liikmesriigil oleks tulnud ühenduse õiguse alusel kindlaks määrata.
75. Vastus eespool esitatud küsimusele on lihtne. Tolliseadustik ega selle rakendamiseks antud määrus nr 2454/93 ei sisalda norme, mis sätestaksid sõnaselgelt, et liikmesriigid, kes tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punkti b kohaselt ei saa tollimaksu tasumise eest vastutavalt isikult sisse nõuda maksu, mis liikmesriigil oleks tulnud omavahenditena kindlaks määrata, oleksid vabastatud selle summa komisjoni käsutusse andmisest.
76. Eespool esitatust järeldub, et Taani Kuningriigil tuleb komisjonile maksta 140 409,60 Taani krooni koos intressiga, sest Taani Kuningriik ei ole täitnud 1994. aasta otsuses omavahendite kohta ja määruses nr 1552/89 sätestatud kohustusi.
77. Täpsustavalt märgin veel, et komisjoni osalemisest määruse nr 2454/93 artiklites 871 ja 873 ette nähtud menetluses ei saa järeldada seda, et liikmesriigid vabastatakse omavahendeid puudutavates sätetes ette nähtud kohustustest tolliseadustiku artikli 220 lõike 2 punkti b alusel.
78. Esiteks ei anna eespool nimetatud sätted komisjonile sellist pädevust. Teiseks oleks selline pädevus kohatu kõnealuse erimenetluse raames, sest komisjonil oleks tulnud kaaluda tollimaksu tasumise eest vastutava isiku õiguspärase ootuse kaitse üldpõhimõtte kohaldamist ja võimalikku mõju ühenduse rahalistele vahenditele. Kolmandaks ei seisne komisjoni üleanne kõnealuses menetluses kontrolli teostamises omavahendeid puudutavate sätete täitmise üle, vaid tagamises, et ühenduse tollieeskirju kohaldatakse võrdselt ja ühetaoliselt.
F. Kohtukulud
79. Kuna käesolevas asjas on alust komisjoni hagi rahuldada, tuleb kohtukulud välja mõista Taani Kuningriigilt.
VI. Ettepanek
80. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
1) tunnistada komisjoni hagi vastuvõetavaks;
2) tuvastada, et kuna Taani Kuningriik ei ole nõuetekohaselt kindlaks määranud 140 409,60 Taani krooni suurust imporditollimaksu ega andnud kõnealust summat koos alates 20. detsembrist 1999 arvutatava intressiga komisjoni käsutusse omavahenditena, on ta rikkunud ühenduse õigusest tulenevaid kohustusi ja on eelkõige eiranud nõukogu 31. oktoobri 1994. aasta otsuse 94/728/EÜ, Euratom Euroopa ühenduste omavahendite süsteemi kohta artikleid 2 ja 8 ning nõukogu 29. mai 1989. aasta määruse (EMÜ, Euratom) nr 1552/89, millega rakendatakse Euroopa ühenduste omavahendite süsteemi käsitlev otsus 88/376, artikli 2 lõiget 1, ja
3) mõista kohtukulud välja Taani Kuningriigilt.