Language of document : ECLI:EU:T:2017:479

Causa T215/15

Mykola Yanovych Azarov

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali – Elenco delle persone, entità e organismi cui si applica il congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Mantenimento del nome del ricorrente nell’elenco – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa – Diritto di proprietà – Diritto di esercitare un’attività economica – Proporzionalità – Sviamento di potere – Principio di buona amministrazione – Errore manifesto di valutazione»

Massime – Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione) del 7 luglio 2017

1.      Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria – Limiti – Motivazione che non può consistere in una formulazione generica e stereotipata

[Art. 296 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, c); decisione del Consiglio (PESC) 2015/143; regolamento del Consiglio 2015/357]

2.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Decisione di congelamento dei capitali – Diritti della difesa – Comunicazione degli elementi a carico – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Fondamento di tale decisione su elementi nuovi che non figuravano nella decisione iniziale – Violazione del diritto di essere sentiti – Insussistenza

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a); decisione del Consiglio 2014/119/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/143 e (PESC) 2015/364; regolamento del Consiglio n. 208/2014, come modificato dai regolamenti 2015/138 e 2015/357]

3.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici – Restrizione al diritto di proprietà – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza

[Art. 21, § 2, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 17, § 1, e 52, § 1; decisione del Consiglio (PESC) 2015/364; regolamento del Consiglio 2015/357]

4.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici – Restrizione del diritto di proprietà e del diritto di esercitare liberamente un’attività economica – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 16; decisione del Consiglio (PESC) 2015/364; regolamento del Consiglio 2015/357]

5.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici – Distrazione di fondi pubblici – Nozione – Fatti di distrazione di fondi o di beni pubblici idonei a pregiudicare i fondamenti istituzionali e giuridici dell’Ucraina e il rispetto dello Stato di diritto in tale paese

[Decisione del Consiglio 2014/119/PESC, art. 1, § 1, come modificata dalla decisione (PESC) 2015/143]

6.      Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza delle accuse poste a carico delle persone o delle entità interessate

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio (PESC) 2015/364; regolamento del Consiglio 2015/357]

7.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici – Natura di tali misure – Misure puramente cautelari – Natura non penale

[Art. 21, § 2, b), TUE; decisione del Consiglio 2014/119/PESC, considerando 1 e 2]

8.      Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo per il Consiglio di verificare sistematicamente gli elementi di prova forniti dalle autorità di un paese terzo – Insussistenza – Obbligo per il Consiglio di effettuare ulteriori verifiche in caso di insufficienza o incoerenza degli elementi di prova forniti dalle autorità di un paese

[Art. 6, § 1, comma 1, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 51, § 1; decisione del Consiglio (PESC) 2015/364; regolamento del Consiglio 2015/357]

9.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici – Valutazione della legittimità in base ai dati disponibili al momento dell’adozione della decisione

[Art. 263 TFUE; decisione del Consiglio (PESC) 2015/364; regolamento del Consiglio 2015/357]

10.    Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza delle accuse poste a carico delle persone o delle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente

[Decisione del Consiglio (PESC) 2015/364; regolamento del Consiglio 2015/357]

1.      La motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE e dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea dev’essere adeguata alla natura dell’atto impugnato e al contesto nel quale è stato adottato. Essa deve far apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire all’interessato di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La necessità della motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso di specie.

La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento della sussistenza, in capo alla motivazione di un atto, dei requisiti di cui all’articolo 296 TFUE e all’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta va effettuato alla luce non solo del suo tenore letterale, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia in questione. Così, da un lato, un atto lesivo è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti. Dall’altro lato, il grado di precisione della motivazione di un atto deve essere proporzionato alle possibilità materiali ed alle condizioni tecniche o di tempo disponibile nelle quali questo deve essere adottato. In particolare, la motivazione di una misura di congelamento dei beni non può, in via generale, consistere soltanto in una formulazione generica e stereotipata. Con le riserve summenzionate, una misura di tale genere deve, al contrario, indicare le ragioni specifiche e concrete per le quali il Consiglio considera applicabile all’interessato la normativa pertinente.

(v. punti 39‑41)

2.      Il diritto fondamentale al rispetto dei diritti della difesa nel corso del procedimento che precede l’adozione di una misura restrittiva è espressamente sancito all’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Nel caso di una decisione successiva di congelamento dei capitali, in forza della quale è mantenuto il nome di una persona o di un’entità già figurante nell’elenco delle persone e delle entità i cui capitali sono congelati, l’adozione di una decisione di questo genere, in linea di principio, deve essere preceduta dalla comunicazione degli elementi valutati a carico del destinatario e alla persona o all’entità interessata dev’essere conferita l’opportunità di essere previamente sentita.

Tale diritto di essere previamente sentiti deve essere rispettato qualora il Consiglio abbia preso in considerazione nuovi elementi a carico della persona interessata dalla misura restrittiva e il cui nome sia soggetto al mantenimento nell’elenco in esame.

(v. punti 56‑58)

3.      Una misura di congelamento dei capitali implica incontestabilmente una restrizione all’esercizio del diritto di proprietà.

Tuttavia, il diritto di proprietà, come tutelato dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, non costituisce una prerogativa assoluta e può, di conseguenza, essere soggetto a limitazioni, alle condizioni enunciate all’articolo 52, paragrafo 1, della stessa.

Orbene, come si evince dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, una limitazione all’esercizio di detto diritto, per essere conforme al diritto dell’Unione, deve rispettare tre condizioni.

In primo luogo, la limitazione deve essere «previst(a) dalla legge». In altri termini, la misura deve avere un fondamento giuridico. In secondo luogo, deve perseguire un obiettivo di interesse generale, riconosciuto come tale dall’Unione. Tra tali obiettivi figurano quelli perseguiti nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC) e contemplati all’articolo 21, paragrafo 2, TUE. In terzo luogo, la limitazione non deve essere eccessiva. Da un lato, essa deve essere necessaria e proporzionata allo scopo perseguito. Dall’altro, il «contenuto essenziale», ossia la sostanza del diritto o della libertà di cui trattasi, non deve essere violato.

Per quanto riguarda la proporzionalità dell’ingerenza nel diritto di proprietà del ricorrente, si deve ricordare che il principio di proporzionalità, in quanto principio generale del diritto dell’Unione, esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di ciò che è adeguato e necessario al conseguimento degli scopi perseguiti dalla normativa di cui trattasi. Così, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e gli inconvenienti causati devono essere proporzionati rispetto agli scopi perseguiti.

Orbene, gli inconvenienti causati dalle misure restrittive non sono sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti, tenuto conto, da un lato, del fatto che tali misure presentano, per loro natura, un carattere temporaneo e reversibile e non violano dunque il «contenuto essenziale» del diritto di proprietà, e, dall’altro, che è possibile derogarvi allo scopo di coprire le esigenze di base, le spese di giustizia o ancora le spese straordinarie delle persone interessate.

(v. punti 76, 78‑80, 84, 85)

4.      Se è vero che una misura restrittiva può avere conseguenze negative importanti e un’incidenza significativa sulla vita professionale dell’interessato, essa è volta solo al congelamento dei suoi capitali, e ciò a titolo conservativo. In tal modo, essa non ha come obiettivo immediato di ostare all’esercizio, da parte dell’interessato, di un’attività industriale o commerciale a scopo di lucro all’interno dell’Unione.

Per quanto concerne la libertà di esercitare un’attività economica, alla luce del tenore letterale dell’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, tale libertà può essere soggetta ad un ampio ventaglio di interventi dei poteri pubblici suscettibili di stabilire, nell’interesse generale, limiti all’esercizio dell’attività economica.

(v. punti 91, 92)

5.      Il criterio d’iscrizione enunciato all’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2014/119, relativa a misure restrittive nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina, come precisato dalla decisione 2015/143, stabilisce che sono adottate misure restrittive nei confronti delle persone «identificate come responsabili» di atti di appropriazione indebita di fondi pubblici – il che include le persone «sottoposte a indagine da parte delle autorità ucraine» per appropriazione indebita di capitali o beni statali ucraini. Tale criterio deve essere interpretato nel senso che non riguarda, in modo astratto, qualsiasi atto di appropriazione indebita di capitali pubblici, bensì piuttosto fatti di appropriazione indebita di capitali o beni pubblici che sono idonei a pregiudicare il rispetto dello Stato di diritto in Ucraina.

(v. punto 133)

6.      Se è vero che il Consiglio dispone di un ampio margine di discrezionalità circa i criteri generali da prendere in considerazione ai fini dell’adozione di misure restrittive, l’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea esige che, nell’ambito del controllo della legittimità delle motivazioni su cui si fonda la decisione di iscrivere o di mantenere il nome di una determinata persona in un elenco di persone sottoposte a misure restrittive, il giudice dell’Unione si assicuri che detta decisione, la quale riveste portata individuale per tale persona, si fondi su una base fattuale sufficientemente solida. Ciò implica una verifica dei fatti allegati nell’esposizione delle motivazioni sottesa a tale decisione, cosicché il controllo giurisdizionale non si limiti alla valutazione dell’astratta verosimiglianza delle motivazioni dedotte, ma consista nell’accertare se tali motivazioni, o per lo meno una di esse considerata di per sé sufficiente a sostenere la medesima decisione, siano suffragate in modo sufficientemente preciso e concreto.

Inoltre, quando la persona o l’entità interessata formula osservazioni in merito all’esposizione delle motivazioni, l’autorità competente dell’Unione è tenuta ad esaminare, con cura ed imparzialità, la fondatezza delle motivazioni sollevate, alla luce di tali osservazioni e degli eventuali elementi a discarico di cui sono corredate.

(v. punti 136, 137)

7.      Per valutare la natura, la modalità e l’intensità della prova che può essere richiesta al Consiglio, è opportuno tener conto della natura e della specifica portata delle misure restrittive nonché del loro obiettivo.

Come risulta dai considerando 1 e 2 della decisione 2014/119, relativa a misure restrittive nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina, quest’ultima rientra nel più generale quadro della politica dell’Unione di sostegno alle autorità ucraine al fine di favorire la stabilità politica dell’Ucraina. In tal senso essa risponde agli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune, che sono definiti in particolare all’articolo 21, paragrafo 2, lettera b), TUE, ai sensi del quale l’Unione attua una cooperazione internazionale al fine di consolidare e sostenere la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti dell’uomo e i principi del diritto internazionale.

In tal modo, misure restrittive che si inscrivono in un contesto siffatto e che non mirano a sanzionare reati commessi dalle persone ad esse soggette, né a dissuaderle coattivamente dal commettere siffatti reati, ma che hanno il solo scopo di agevolare l’accertamento, da parte delle autorità ucraine, di appropriazioni indebite di fondi statali commesse e di preservare la possibilità, per tali autorità, di recuperare il prodotto di siffatte appropriazioni, hanno natura puramente conservativa. Tali misure, che sono state disposte dal Consiglio sulla base delle competenze ad esso conferite dagli articoli 21 e 29 TUE, sono pertanto prive di connotazione penale.

(v. punti 138, 139, 141, 142)

8.      Il Consiglio non è tenuto a svolgere ex officio e sistematicamente le proprie indagini o ad effettuare esami al fine di ottenere precisazioni aggiuntive, allorché dispone già degli elementi forniti dalle autorità di un paese terzo per adottare misure restrittive nei confronti di persone da esso provenienti e che in esso sono sottoposte a procedimenti giudiziari.

Peraltro, nell’ambito della cooperazione disciplinata dagli atti impugnati, non spetta al Consiglio, in via di principio, esaminare e valutare esso stesso l’esattezza e la rilevanza degli elementi sui quali le autorità ucraine si basano per svolgere procedimenti penali a carico del ricorrente per fatti qualificabili come appropriazione indebita di fondi statali. Infatti, il Consiglio, adottando gli atti impugnati, non tenta di sanzionare esso stesso le appropriazioni indebite di fondi statali su cui indagano le autorità ucraine, bensì a preservare la possibilità, per le suddette autorità, di accertare tali appropriazioni recuperando, nel contempo, il prodotto di esse. Pertanto, spetta a tali autorità verificare, nell’ambito di detti procedimenti, gli elementi su cui esse si basano e, in ogni caso, trarne le conseguenze in relazione all’esito dei citati procedimenti.

Detta interpretazione è confermata dalla giurisprudenza, da cui risulta che non compete al Consiglio verificare la fondatezza delle indagini alle quali la persona interessata è sottoposta, ma unicamente verificare la fondatezza della decisione di congelamento dei capitali alla luce di tali indagini.

È vero che il Consiglio non può in ogni caso esaminare le constatazioni delle autorità ucraine. Ciò non sarebbe conforme al principio di buona amministrazione né, in via generale, all’obbligo delle istituzioni dell’Unione di rispettare i diritti fondamentali nell’ambito dell’applicazione del diritto dell’Unione, ai sensi del combinato disposto dell’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, TUE e dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Tuttavia, spetta al Consiglio valutare, in funzione delle circostanze del caso di specie, la necessità di svolgere ulteriori verifiche, in particolare di richiedere alle autorità ucraine di trasmettere ulteriori elementi di prova qualora quelli già forniti risultino insufficienti o incoerenti. Infatti, non potrebbe escludersi che elementi portati a conoscenza del Consiglio, o dalle stesse autorità ucraine o in un altro modo, inducano la suddetta istituzione a dubitare del carattere sufficiente delle prove già fornite da tali autorità. Inoltre, nell’ambito della facoltà che deve essere riconosciuta alle persone interessate di presentare osservazioni sulle motivazioni che il Consiglio prevede di considerare per mantenere il loro nome nell’elenco controverso, dette persone possono presentare elementi di tal genere, o addirittura elementi a discarico, che renderebbero necessario lo svolgimento di ulteriori verifiche da parte del Consiglio. In particolare, sebbene non spetti al Consiglio sostituirsi alle autorità giudiziarie ucraine nella valutazione della fondatezza dei procedimenti penali, non si può escludere che detta istituzione, tenuto conto segnatamente delle osservazioni del ricorrente, sia tenuta a richiedere alle autorità ucraine chiarimenti in merito agli elementi su cui sono fondati detti procedimenti.

(v. punti 143, 145‑148)

9.      Una decisione di congelamento dei capitali deve esser valutata in funzione delle informazioni di cui il Consiglio poteva disporre al momento in cui è stata adottata. Infatti, la legittimità di un atto dell’Unione deve essere valutata alla luce degli elementi di fatto e di diritto esistenti alla data di adozione dell’atto stesso.

(v. punto 162)

10.    Qualora la scelta eminentemente politica del Consiglio di cooperare con le nuove autorità ucraine – che considera degne di fiducia – onde consentire loro, segnatamente, di recuperare fondi statali probabilmente oggetto di appropriazione indebita «al fine di consolidare e sostenere lo Stato di diritto» in Ucraina fosse subordinata alla condizione che lo Stato ucraino, nonostante il fatto che tale paese sia membro del Consiglio d’Europa e abbia ratificato la Convenzione europea dei diritti dell’Uomo, garantisca subito dopo il cambiamento di regime un livello di tutela dei diritti fondamentali equivalente a quello offerto dall’Unione e dai suoi Stati membri, sarebbe violato, in sostanza, l’ampio potere discrezionale di cui gode il Consiglio in merito alla definizione dei criteri generali che delimitano l’insieme delle persone che possono essere sottoposte a misure restrittive volte a sostenere dette nuove autorità.

Nell’esercizio di tale ampio potere discrezionale il Consiglio deve, quindi, essere libero di considerare che le autorità ucraine, a seguito del cambiamento di regime, meritano di essere sostenute nella misura in cui migliorano la vita democratica e il rispetto dello Stato di diritto in Ucraina rispetto alla situazione ivi prevalente in precedenza e che una possibilità di consolidare e sostenere lo Stato di diritto corrisponde al congelamento dei capitali delle persone identificate come responsabili dell’appropriazione indebita di fondi statali ucraini, nozione che include, a seguito degli atti di gennaio 2015, le persone sottoposte a indagine, da parte delle autorità ucraine, per appropriazione indebita di fondi statali ucraini o per essersi rese complici di tale appropriazione, o per abuso d’ufficio o per essersi rese complici di tale abuso.

Pertanto, solo qualora la scelta politica del Consiglio di sostenere il nuovo regime ucraino, incluso mediante la cooperazione risultante dalle misure restrittive controverse, si rivelasse manifestamente erronea, in particolare per il motivo che i diritti fondamentali sono sistematicamente violati in tale paese a seguito del cambiamento di regime, l’eventuale mancata corrispondenza tra la tutela dei diritti fondamentali in Ucraina e quella esistente nell’Unione potrebbe avere incidenza sulla legittimità del mantenimento di tali misure nei confronti del ricorrente.

(v. punti 173‑175)