Processo T‑405/21
(publicação por excertos)
Dexia Crédit Local
contra
Conselho Único de Resolução
Acórdão do Tribunal Geral (Oitava Secção Alargada) de 24 de janeiro de 2024
«União Económica e Monetária — União Bancária — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento (MUR) — Fundo Único de Resolução Bancária (FUR) — Decisão do CUR sobre o cálculo das contribuições ex ante para 2021 — Dever de fundamentação — Igualdade de tratamento — Princípio da proporcionalidade — Margem de apreciação do CUR — Exceção de ilegalidade — Base jurídica do Regulamento (UE) n.° 806/2014 — Margem de apreciação da Comissão»
1. Aproximação das legislações — Medidas destinadas a melhorar o funcionamento do mercado interno no domínio financeiro — Regulamentação relativa à aproximação das disposições dos Estados‑Membros em matéria de resolução de instituições na união bancária — Artigos 5.°, 69.° e 70.° do Regulamento n.° 806/2014 — Competência do Conselho Único de Resolução (CUR) para fixar as contribuições ex ante e para gerir os recursos financeiros do Fundo Único de Resolução (FUR) — Base jurídica — Artigo 114.° TFUE
(Regulamento n.° 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 5.°, 69.° e 70.°)
(cf. n.os 35, 37, 46, 48‑50, 54, 56, 58, 59)
2. Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) ‑ Natureza — Inexistência de natureza fiscal — Lógica de garantia que visa assegurar a estabilidade do setor financeiro no seu conjunto — Financiamento pelo setor financeiro no seu conjunto — Contribuições direta e unicamente afetas ao financiamento das despesas desse setor e necessárias ao seu funcionamento — Base jurídica — Artigo 114.°, n.° 2, TFUE
(Artigo 114.°, n.° 2, TFUE; Regulamento n.° 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 67.°, n.os 2 e 4, 69.° e 70.°)
(cf. n.os 64‑69, 71, 76‑79)
3. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Apresentação, por parte do autor, de explicações relativas aos fundamentos do ato na pendência do processo perante o juiz da União — Requisitos — Inexistência de contradições e dever de coerência das explicações com os referidos fundamentos
(Artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 229, 230)
Resumo
Chamado a conhecer de um recurso de anulação, ao qual dá provimento, o Tribunal Geral pronuncia‑se pela primeira vez sobre a conformidade do Regulamento n.° 806/2014 (1) com o artigo 114.°, n.os 1 e 2, e com o artigo 352.° TFUE, fornecendo, nomeadamente, precisões quanto ao conceito de «disposições fiscais», tendo em conta as características das contribuições ex ante. Além disso, o Tribunal Geral reitera as suas considerações a respeito do alcance do dever de fundamentação que incumbe ao Conselho Único de Resolução (CUR) quanto à determinação do nível‑alvo anual.
A Dexia Crédit Local (a seguir «recorrente») é uma instituição de crédito com sede em França.
Em 14 de abril de 2021, o CUR adotou uma decisão na qual fixou (2) as contribuições ex ante de 2021 para o Fundo Único de Resolução (a seguir «FUR») das instituições de crédito e de certas empresas de investimento, entre as quais a recorrente (a seguir «decisão impugnada») (3).
Apreciação do Tribunal Geral
No que respeita aos fundamentos relativos a exceções de ilegalidade de disposições do Regulamento n.° 806/2014 à luz das disposições dos Tratados, que o Tribunal Geral julgou improcedentes, a recorrente contestava, em especial, a base legal, a saber, o artigo 114.° TFUE, com fundamento na qual foram adotadas as disposições controvertidas do referido regulamento (4), por um lado, e, por outro, a escolha de aplicar o n.° 1 do referido artigo, quando as contribuições ex ante têm natureza fiscal, e estão, por isso, abrangidas pelo conceito de «disposições fiscais» na aceção do n.° 2 deste artigo.
Num primeiro momento, no que respeita à contestação da base jurídica adotada, o Tribunal Geral recorda que a escolha da base jurídica de um ato da União deve assentar em elementos objetivos suscetíveis de ser objeto de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo do ato. Os atos legislativos adotados com base no artigo 114.° TFUE devem, por um lado, incluir medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros e, por outro, ter como objeto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno. No caso em apreço, o Tribunal Geral declara que as disposições controvertidas do Regulamento n.° 806/2014 preenchem estes dois últimos requisitos.
Com efeito, em primeiro lugar, especifica que o artigo 114.° TFUE só é utilizado como base jurídica quando resulte objetiva e efetivamente de um ato jurídico que o seu objeto consiste na melhoria das condições de estabelecimento e de funcionamento do mercado interno. Ora, resulta dos considerandos do Regulamento n.° 806/2014 que este último se destina a limitar o vínculo existente entre a situação orçamental de cada Estado‑Membro e os custos de financiamento dos bancos e das empresas que aí operam, bem como a fazer recair a responsabilidade pelo financiamento da estabilização do sistema financeiro no setor financeiro no seu conjunto. Assim, o Regulamento n.° 806/2014 estabelece, nomeadamente, regras uniformes e um processo uniforme para a resolução das instituições, que devem ser aplicados pelo CUR para fazer face às ameaças existentes. Um elemento essencial dessas regras e desse processo é o FUR, que permite assegurar a eficiente aplicação dos poderes de resolução e contribuir para o financiamento dos instrumentos de resolução, assegurando a sua aplicação eficaz. Para garantir meios financeiros suficientes no FUR, este é financiado pelas contribuições ex ante pagas pelas instituições e cujo montante depende do nível‑alvo final e das principais modalidades de cálculo estabelecidas nos artigos 69.° e 70.° do Regulamento n.° 806/2014. Por conseguinte, o pagamento dessas contribuições garante a aplicação eficiente das regras uniformes e do processo uniforme de resolução de instituições.
Por outro lado, o legislador da União sublinhou que a aplicação uniforme do regime de resolução nos Estados‑Membros participantes será reforçada graças às competências confiadas ao CUR, que foi especificamente concebido para garantir um processo de decisão rápido e eficaz em matéria de resoluções, e deverá atender de forma adequada à estabilidade financeira nacional, à estabilidade financeira da União e ao mercado interno. Neste contexto, esse regulamento prevê que o CUR deve ser considerado uma autoridade nacional de resolução (a seguir «ANR»), quando exerce as competências e os poderes conferidos a essa ANR. Esta disposição permite assim ao CUR agir plenamente como órgão decisório no domínio da resolução no âmbito da União Bancária e destina‑se, por conseguinte, a melhorar o funcionamento do mercado interno.
O Tribunal Geral conclui que o Regulamento n.° 806/2014 tem por objetivo melhorar as condições de estabelecimento e de funcionamento do mercado interno.
Em segundo lugar, recorda que, com a expressão «medidas relativas à aproximação» que figura no artigo 114.° TFUE, os autores do Tratado FUE quiseram conferir ao legislador da União, em função do contexto geral e das circunstâncias específicas da matéria a harmonizar, uma margem de apreciação quanto à técnica de aproximação mais adequada para alcançar o resultado pretendido. Por conseguinte, o legislador da União pode delegar num órgão ou num organismo da União as competências destinadas a implementar a harmonização pretendida. Nestas condições, o Tribunal Geral conclui que o legislador da União podia prever que o CUR devia ser considerado uma ANR quando exercesse as competências e os poderes conferidos a essa ANR e podia confiar‑lhe as competências para fixar o montante das contribuições ex ante e para gerir os meios financeiros do FUR. Além disso, os artigos 69.° e 70.° do Regulamento n.° 806/2014 constituem um elemento essencial das regras e do processo de resolução de instituições, que contribui para evitar a criação de obstáculos ao exercício das liberdades fundamentais ou a distorção da concorrência no mercado interno devido a práticas nacionais divergentes. Do mesmo modo, o artigo 5.° do Regulamento n.° 806/2014 contém uma medida relativa à aproximação das legislações em matéria de resolução que reforça a aplicação uniforme das regras e do processo de resolução de instituições. Nestas condições, estas três disposições podem ser consideradas disposições relativas à aproximação das disposições dos Estados‑Membros em matéria de resolução de instituições na União Bancária. O Tribunal Geral especifica que as missões conferidas ao CUR estão estreitamente ligadas à matéria objeto do Regulamento n.° 806/2014.
Num segundo momento, no que respeita à escolha de aplicar o artigo 114.°, n.° 1, TFUE, ao passo que as contribuições ex ante têm natureza fiscal e estão, por isso, abrangidas pelas disposições do artigo 114.°, n.° 2, TFUE, o Tribunal Geral considera que os artigos 69.° e 70.° do Regulamento n.° 806/2014, que obrigam as instituições a pagar contribuições ex ante e especificam as modalidades do seu cálculo, não constituem «disposições fiscais» na aceção do artigo 114.°, n.° 2, TFUE.
Com efeito, o Tribunal Geral recorda que uma taxa paga pelos operadores económicos de um setor determinado não tem natureza fiscal numa situação em que, em particular, é direta e unicamente afeta ao financiamento das despesas desse setor e em que essas despesas são necessárias ao funcionamento deste último para, nomeadamente, o estabilizar. Ora, este raciocínio também é válido no caso das contribuições ex ante, que seguem uma lógica baseada na garantia e que são pagas pelos operadores económicos de um setor determinado com vista a financiar exclusivamente as despesas desse setor.
É certo que, uma vez que o Regulamento n.° 806/2014 não estabelece nenhuma relação automática entre o pagamento da contribuição ex ante e a resolução da instituição em causa, as contribuições ex ante não podem ser consideradas prémios de seguro cuja mensalidade e reembolso são possíveis. Não deixa de ser verdade que as instituições beneficiam duplamente do FUR, que é financiado precisamente pelas suas contribuições ex ante. Por um lado, quando as instituições estão em situação ou em risco de insolvência, a sua situação financeira pode ser regularizada no âmbito de um processo de resolução que pode ser iniciado a seu favor. Por outro lado, todas as instituições beneficiam das suas contribuições ex ante através da estabilidade do sistema financeiro, que é assegurada pelo FUR.
Daqui resulta que o FUR visa, não numa perspetiva fiscal, mas de garantia, assegurar a estabilidade do setor financeiro no seu conjunto, tendo por objetivo garantir uma proteção contra a sua própria crise em benefício de todas as instituições. Esta finalidade baseada na garantia reflete‑se também, aliás, no cálculo das contribuições ex ante, dado que estas não resultam da aplicação de uma taxa determinada a uma base, mas da definição de um nível‑alvo final e depois de um nível‑alvo anual, que é seguidamente repartido entre as instituições.
No que respeita ao fundamento relativo à violação do dever de fundamentação na determinação do nível‑alvo anual, que é uma questão de ordem pública e que o Tribunal Geral julgou procedente, este recorda que, em conformidade com a legislação aplicável, no termo do período inicial de oito anos a contar de 1 de janeiro de 2016 (a seguir «período inicial»), os meios financeiros disponíveis no FUR devem atingir o nível‑alvo final, que corresponde a, pelo menos, 1 % do montante dos depósitos cobertos de todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes. Em seguida, durante o período inicial, as contribuições ex ante devem ser escalonadas ao longo do tempo da forma mais equilibrada possível até que seja atingido o nível‑alvo final. Além disso, anualmente, as contribuições devidas por todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes não excedem 12,5 % do nível‑alvo final. Além disso, no que respeita ao método de cálculo das contribuições ex ante, o CUR determina o seu montante com base no nível‑alvo anual, tendo em conta o nível‑alvo final, e com base no valor médio dos depósitos cobertos registado no ano precedente, calculado trimestralmente, de todas as instituições autorizadas no território dos Estados‑Membros participantes. Por último, o CUR calcula a contribuição ex ante para cada instituição com base no nível‑alvo anual, que deve ser estabelecido tendo em conta o nível‑alvo final e de acordo com a metodologia prevista no Regulamento Delegado 2015/63 (5).
No caso em apreço, como resulta da decisão impugnada, o CUR fixou, para o período de contribuição de 2021, o montante do nível‑alvo anual em 11 287 677 212,56 euros. Na referida decisão, explicou, em substância, que o nível‑alvo anual devia ser determinado com base numa análise sobre a evolução dos depósitos cobertos nos anos anteriores, em toda a evolução pertinente da situação económica, bem como numa análise sobre os indicadores relativos à fase do ciclo de atividades e nos efeitos que as contribuições pró‑cíclicas teriam na situação financeira das instituições. O CUR considerou adequado fixar um coeficiente que se baseava nesta análise e nos meios financeiros disponíveis no FUR (a seguir «coeficiente») e aplicou esse coeficiente a um oitavo do montante médio dos depósitos cobertos em 2020, para obter o nível‑alvo anual. Posteriormente, expôs o procedimento seguido para fixar o coeficiente. À luz destas considerações, o CUR fixou o valor do coeficiente em 1,35 %. Em seguida, calculou o montante do nível‑alvo anual, multiplicando o montante médio dos depósitos cobertos em 2020 por este coeficiente e dividindo o resultado deste cálculo por oito.
A este respeito, embora o CUR seja obrigado a fornecer às instituições, através da decisão impugnada, explicações sobre o método de determinação do nível‑alvo anual, estas explicações devem ser coerentes com as explicações fornecidas pelo CUR durante o processo judicial e relativas ao método efetivamente aplicado. Ora, não é o que sucede no presente caso.
Com efeito, resulta, em substância, das explicações do CUR na audiência que este tinha determinado o nível‑alvo anual para o período de contribuição de 2021 seguindo um método em quatro etapas, das quais as duas últimas consistiram em deduzir do nível‑alvo final os meios financeiros disponíveis no FUR, com vista a calcular o montante que faltava cobrar até ao final do período inicial e dividindo este último montante por três.
Ora, o Tribunal Geral observa que as duas últimas etapas desse cálculo não estão expressas na fórmula matemática apresentada, na decisão impugnada, como base da determinação do montante do nível‑alvo anual.
Por outro lado, esta conclusão não pode ser posta em causa pela afirmação do CUR de que publicou, em maio de 2021, a ficha descritiva, que continha um intervalo que indicava os eventuais montantes do nível‑alvo final e, no seu sítio Internet, o montante dos meios financeiros disponíveis no FUR. Com efeito, independentemente da questão de saber se a recorrente tinha efetivamente conhecimento desses montantes, estes não eram, por si só, suscetíveis de lhe permitir compreender que as duas últimas etapas do cálculo tinham sido, com efeito, aplicadas pelo CUR, precisando‑se, além disso, que a fórmula matemática nem sequer as mencionava.
Incoerências semelhantes afetam também a forma como foi fixado o coeficiente de 1,35 %, que desempenha, no entanto, um papel primordial nesta fórmula matemática. Com efeito, decorre das explicações fornecidas pelo CUR na audiência que este coeficiente foi fixado para poder justificar o resultado do cálculo do montante do nível‑alvo anual, ou seja, depois de o CUR ter calculado este montante em aplicação das quatro etapas do método efetivamente aplicado. Ora, esta diligência não resulta de modo algum da decisão impugnada.
Além disso, o intervalo em que se situava, segundo a ficha descritiva, o montante do nível‑alvo final estimado é incoerente com o intervalo da taxa de crescimento dos depósitos cobertos compreendido entre 4 % e 7 % que figura na decisão impugnada. Com efeito, o CUR indicou na audiência que, para efeitos da determinação do nível‑alvo anual, tinha tido em conta a taxa de crescimento dos depósitos cobertos de 4 % ‑ que era a taxa mais baixa do segundo intervalo ‑ e que tinha assim obtido o nível‑alvo final estimado de 75 mil milhões de euros ‑ que constituía o valor mais elevado do primeiro intervalo. Assim, verifica‑se que existe uma discordância entre estes dois intervalos. Nestas circunstâncias, a recorrente não estava em condições de determinar a forma como o CUR tinha utilizado o intervalo relativo à taxa de evolução desses depósitos para o cálculo do nível‑alvo final estimado.
O Tribunal Geral considera que, no que respeita à determinação do nível‑alvo anual, o método efetivamente aplicado pelo CUR, tal como explicitado na audiência, não corresponde ao descrito na decisão impugnada, pelo que os fundamentos reais, à luz dos quais foi fixado este nível‑alvo, não podiam ser identificados com base na decisão impugnada nem pelas instituições nem pelo Tribunal Geral. Por conseguinte, a decisão impugnada enferma de vícios de fundamentação no que respeita à determinação do nível‑alvo anual.
Tendo em conta as questões de ilegalidade da decisão impugnada, o Tribunal Geral anula esta decisão na parte em que diz respeito à recorrente.
No entanto, nas circunstâncias do caso em apreço, decide manter os efeitos da referida decisão, na parte em que diz respeito à recorrente, até à entrada em vigor, num prazo razoável que não deverá exceder seis meses a contar da data da prolação do presente acórdão, de uma nova decisão do CUR que fixe a contribuição ex ante para o FUR da recorrente para o período de contribuição de 2021.