PRESUDA OPĆEG SUDA (šesto prošireno vijeće)
29. siječnja 2020.(*)
„Javna služba – Štrajk usmenih prevoditelja – Mjere Europskog parlamenta kojima se usmenim prevoditeljima nalaže da nastave raditi – Nepostojanje pravne osnove – Odgovornost – Neimovinska šteta”
U predmetu T‑402/18,
Roberto Aquino, sa stalnom adresom u Bruxellesu (Belgija), i drugi tužitelji čija se imena nalaze u prilogu(1), koje zastupa L. Levi, odvjetnica,
tužitelji,
protiv
Europskog parlamenta, koji zastupaju O. Caisou‑Rousseau, E. Taneva i T. Lazian, u svojstvu agenata,
tuženika,
kojeg podupire
Vijeće Europske unije, koje zastupaju M. Bauer i R. Meyer, u svojstvu agenata,
intervenijent,
povodom zahtjeva na temelju članka 270. UFEU‑a kojim se traži, s jedne strane, poništenje odluke glavnog direktora za osoblje Parlamenta od 2. srpnja 2018. kojom se usmenim prevoditeljima i konferencijskim usmenim prevoditeljima nalaže da 3. srpnja 2018. nastave raditi te kasnijih odluka glavnog direktora za osoblje Parlamenta kojima se usmenim prevoditeljima i konferencijskim usmenim prevoditeljima nalaže da 4., 5., 10. i 11. srpnja 2018. nastave raditi i, s druge strane, naknadu neimovinske štete koju su tužitelji navodno pretrpjeli zbog tih odluka koja je procijenjena ex æquo et bono na 1000 eura po osobi.
OPĆI SUD (šesto prošireno vijeće),
u sastavu: M. van der Woude, predsjednik, S. Papasavvas (izvjestitelj), D. Spielmann, Z. Csehi i O. Spineanu‑Matei, suci,
tajnik: L. Ramette, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 9. listopada 2019.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Tužitelji, Roberto Aquino i drugi tužitelji čija se imena nalaze u prilogu, su usmeni prevoditelji i usmeni konferencijski prevoditelji u Europskom parlamentu.
2 Glavni tajnik Parlamenta 14. srpnja 2017. donio je odluku o izmjeni uvjeta rada usmenih prevoditelja i konferencijskih usmenih prevoditelja.
3 Ta je odluka provedena u programima rada usmenih prevoditelja i dovela je do toga da je u listopadu 2017. međusindikalni odbor (u daljnjem tekstu: COMI), čiji je član, među ostalim, Sindikat međunarodnih i europskih službenika – Odjel za Europski parlament (SFIE‑PE), najavio preventivno štrajk. Međutim, nakon nastavka razgovora s glavnim tajnikom Parlamenta najava štrajka je povučena.
4 COMI je 28. svibnja 2018. ponovno preventivno najavio štrajk za razdoblje od 5. lipnja do 20. srpnja 2018.
5 COMI je 5. i 7. lipnja 2018. obavijestio sve osoblje Parlamenta, s jedne strane, i predsjednika Parlamenta, s druge strane, o predviđenim načinima djelovanja do 14. lipnja 2018.
6 Glavni direktor za osoblje Parlamenta 8. lipnja 2018. uputio je COMI‑ju, s jedne strane, tablicu koja prikazuje broj usmenih prevoditelja kojima se nalaže da nastave raditi tijekom razdoblja od 12. do 14. lipnja 2018. i, s druge strane, od njega je zatražio da mu 11. lipnja 2018. do 14 sati dostavi eventualne komentare sindikata ili udruženja osoblja (u daljnjem tekstu: SUO‑ovi) kojima pripada osoblje institucije na tom popisu.
7 COMI je glavnom direktoru za osoblje Parlamenta 9. i 11. lipnja 2018. dostavio svoja očitovanja.
8 Odlukom od 11. lipnja 2018. glavni direktor za osoblje Parlamenta naložio je usmenim prevoditeljima i konferencijskim usmenim prevoditeljima da nastave raditi tijekom razdoblja od 12. do 14. lipnja 2018.
9 Slični postupci vodili su se za razdoblje od 18. do 22. lipnja 2018. i ono od 25. do 27. lipnja 2018. te su doveli do odluka kojima se usmenim prevoditeljima i konferencijskim usmenim prevoditeljima nalaže da nastave raditi tijekom tih istih razdoblja.
10 COMI je 25. lipnja 2018. obavijestio predsjednika Parlamenta da se najava štrajka produljuje do 14. rujna 2018.
11 Glavni direktor za osoblje Parlamenta 27. lipnja 2018. zatražio je od COMI‑ja da mu najkasnije do podneva 29. lipnja 2018. dostavi svoja očitovanja o shemi mjera kojima se nalaže nastavak rada predviđenih za razdoblje od 3. do 5. srpnja 2018.
12 COMI je 29. lipnja 2018. predsjedniku Parlamenta i glavnom direktoru za osoblje Parlamenta dostavio svoje komentare.
13 Glavni direktor za osoblje Parlamenta obavijestio je 2. srpnja 2018. COMI da će se izvršiti mjere kojima se nalaže nastavak rada potrebne za neometani rad Parlamenta i da će mu poslati presliku odluka kojima se usmenim prevoditeljima i konferencijskim usmenim prevoditeljima nalaže da nastave raditi tijekom razdoblja od 3. do 5. srpnja 2018.
14 Odlukom od 2. srpnja 2018. glavni direktor za osoblje Parlamenta naložio je usmenim prevoditeljima i konferencijskim usmenim prevoditeljima, među kojima su se nalazili određeni tužitelji, da 3. srpnja 2018. nastave raditi (u daljnjem tekstu: odluka od 2. srpnja 2018.).
Postupak
15 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 3. srpnja 2018. tužitelji su pokrenuli ovaj postupak.
16 Zasebnim aktom, podnesenim tajništvu Općeg suda istog dana, tužitelji su podnijeli zahtjev za privremenu pravnu zaštitu. Rješenjem od 4. srpnja 2018., Aquino i dr./Parlament (T‑402/18 R, neobjavljeno, EU:T:2018:404), taj zahtjev je odbijen, a o troškovima će se odlučiti naknadno.
17 Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 17. srpnja 2018. tužitelji su, na temelju članka 86. Poslovnika Općeg suda, podnijeli podnesak kojim se provodi prilagodba tužbe kako bi se uzelo u obzir donošenje triju odluka od 3., 4. i 7. srpnja 2018. kojima je glavni direktor za osoblje Parlamenta naložio usmenim prevoditeljima i konferencijskim usmenim prevoditeljima da nastave raditi 4., 5., 10. i 11. srpnja 2018. (u daljnjem tekstu: odluke donesene nakon podnošenja tužbe).
18 Dopisom tajnika od 30. srpnja 2018. tužitelji su obaviješteni da se, na temelju članka 91. stavka 4. Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju), glavni postupak suspendira do donošenja izričite ili implicitne odluke kojom se njihova žalba podnesena 3. srpnja 2018. odbija.
19 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 18. listopada 2018. Vijeće Europske unije podnijelo je zahtjev za intervenciju u ovom postupku u potporu zahtjevu Parlamenta.
20 Dopisom od 7. studenoga 2018. tužitelji su obavijestili Opći sud da je odlukom od 5. studenoga 2018. Parlament odbio njihovu pritužbu.
21 Dopisom tajnika od 15. studenoga 2018. tužitelji su obaviješteni o nastavku postupka.
22 Parlament je 22. siječnja 2019. podnio odgovor na tužbu.
23 Odlukom od 24. siječnja 2019. predsjednik šestog vijeća Općeg suda odobrio je Vijeću zatraženu intervenciju.
24 Vijeće je svoj intervencijski podnesak podnijelo 18. ožujka 2019., dok su glavne stranke svoja očitovanja na taj podnesak podnijele u za to određenim rokovima.
25 Opći sud (šesto vijeće) pozvao je 25. ožujka 2019., na prijedlog suca izvjestitelja, u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 89. Poslovnika, tužitelje da dostave popis usmenih prevoditelja i konferencijskih usmenih prevoditelja kojima je naloženo da nastave raditi 3. srpnja 2018. Tužitelji su u za to određenom roku postupili u skladu s tom mjerom.
26 Tužitelji su 1. travnja 2019. podnijeli repliku.
27 Dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda 3. travnja 2019. Cécile Dupont, Françoise Joostens, Agnieszka Matuszek, Joanna Trzcielinska Inan i Frank van den Boogaard povukli su tužbu (u daljnjem tekstu: djelomično povlačenje tužbe). Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 5. travnja 2019. Parlament i Vijeće podnijeli su očitovanja na djelomično povlačenje tužbe. Rješenjem od 30. travnja 2019. predsjednik šestog vijeća Općeg suda izbrisao je imena navedenih osoba s popisa tužitelja i odlučio o troškovima djelomičnog povlačenja tužbe.
28 Parlament je podnio odgovor na repliku 10. svibnja 2019., na dan kada je zaključen pisani dio postupka.
29 Budući da jedan od članova šestog vijeća nije mogao zasjedati u predmetnom slučaju, predsjednik tog vijeća odredio je drugog suca da dopuni vijeće.
30 Na prijedlog šestog vijeća, Opći sud odlučio je, na temelju članka 28. Poslovnika, predmet uputiti proširenom sastavu suda.
31 Na prijedlog suca izvjestitelja, Opći sud (šesto prošireno vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka te je, u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih u članku 89. Poslovnika, postavio pitanja strankama i pozvao, s jedne strane, Parlament da mu dostavi odluku kojom je on odredio tijela koja su kod njega izvršavala ovlasti koje su Pravilnikom o osoblju dodijeljene tijelu za imenovanje i, s druge strane, pozvao tužitelje da podnesu „ad hoc sporazum iz siječnja 2014.” na koji su upućivali u tužbi. Parlament i tužitelji su na te zahtjeve odgovorili u za to određenom roku.
32 Na raspravi održanoj 9. listopada 2019. saslušana su izlaganja stranaka i njihovi odgovori na usmena pitanja koja je postavio Opći sud.
Zahtjevi stranaka
33 Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
– poništi odluku od 2. srpnja 2018. i odluke donesene nakon podnošenja tužbe;
– naloži Parlamentu naknaditi neimovinsku štetu koja je procijenjena ex aequo et bono na iznos od 1000 eura po osobi;
– naloži Parlamentu snošenje svih troškova.
34 Parlament od Općeg suda zahtijeva da:
– tužbu djelomično odbaci kao nedopuštenu, a u preostalom dijelu odbije kao neosnovanu;
– naloži tužiteljima da snose troškove.
35 Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
– tužbu djelomično odbaci kao nedopuštenu, a u preostalom dijelu odbije kao neosnovanu;
– odluči o troškovima.
Pravo
Zahtjev za poništenje
Dopuštenost
– Dopuštenost tužbe u dijelu u kojem je usmjerena protiv odluka donesenih nakon podnošenja tužbe
36 Parlament ističe da se tužitelji ne mogu pozivati na članak 86. Poslovnika kako bi zahtijevali poništenje odluka donesenih nakon podnošenja tužbe s obzirom na to da potonje nemaju za cilj zamijeniti ili izmijeniti odluku od 2. srpnja 2018. Tvrdi da odluke donesene nakon podnošenja tužbe, bez obzira na veliku vjerojatnost njihova donošenja, ne mogu biti predmet ove tužbe s obzirom na to da u trenutku podnošenja navedene tužbe nisu proizvodile pravne učinke. Dodaje, podredno, da su tužitelji morali poštovati predsudski postupak predviđen člankom 90. stavkom 2. Pravilnika o osoblju prije nego što su zahtijevali poništenje odluka donesenih nakon podnošenja tužbe.
37 Tužitelji se pozivaju na izvanredne okolnosti i u biti tvrde da je, s obzirom na iznimno zakašnjelo donošenje mjera kojima se nalaže nastavak rada, dopušteno zahtijevati poništenje odluka donesenih nakon podnošenja tužbe. Dodaju da je, iako je točno da te odluke nisu bile donesene na dan podnošenja tužbe, njihovo donošenje ipak bilo izvjesno. Oni smatraju da bi obvezivanje da sudu podnesu onoliko tužbi koliko je odluka doneseno bilo očito neproporcionalno, nerazumno, protivno dobrom sudovanju i da bi kršilo pravo na djelotvoran pravni lijek predviđeno člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Pojašnjavaju da su poštovali predsudski postupak predviđen člankom 90. stavkom 2. Pravilnika o osoblju.
38 U tom pogledu valja podsjetiti da se, prema sudskoj praksi, Općem sudu može valjano podnijeti samo zahtjev za poništenje postojećeg akta kojim se nanosi šteta (presuda od 16. rujna 2013., Bank Kargoshaei i dr./Vijeće, T‑8/11, neobjavljena, EU:T:2013:470, t. 47.).
39 U ovom slučaju valja utvrditi da su tužitelji u tužbi naveli da zahtijevaju poništenje „budućih odluka kojima se osoblju nalaže da nastavi raditi 4., 5., 10. i 11. srpnja 2018.”. Međutim, na temelju sudske prakse navedene u točki 38. ove presude, takav zahtjev, čiji je cilj da Opći sud odluči o zakonitosti hipotetskih akata koji još nisu doneseni, nedopušten je i može se samo odbaciti (rješenje od 27. veljače 2019., SFIE‑PE/Parlament, T‑401/18, neobjavljeno, EU:T:2019:132, t. 30.). Iako tužitelji tvrde da su navedene odluke 27. lipnja 2018. bile izvjesne i u pogledu njihova postojanja i u pogledu njihova sadržaja, priznaju da se ne može isključiti da bi određene usmene prevoditelje, kojima se prvotno trebalo naložiti da nastave raditi, bilo potrebno zamijeniti u posljednjem trenutku, među ostalim, zbog bolesti.
40 Drugi argumenti koje su istaknuli tužitelji, kako se na njih podsjeća u točki 37. ove presude, ne mogu dovesti u pitanje takav zaključak.
41 Kao prvo, što se tiče navodne povrede članka 47. Povelje, valja podsjetiti da predmet tog članka nije izmjena sustava sudskog nadzora predviđenog Ugovorima, a osobito ne pravila o dopuštenosti tužbi izravno podnesenih sudu Europske unije, kao što to također proizlazi iz objašnjenjâ uz članak 47., koja sukladno članku 6. stavku 1. trećem podstavku UEU‑a i članku 52. stavku 7. Povelje, moraju biti uzeta u obzir prilikom njegova tumačenja (vidjeti presudu od 4. lipnja 2015., Andechser Molkerei Scheitz/Komisija, C‑682/13 P, neobjavljenu, EU:C:2015:356, t. 29. i navedenu sudsku praksu).
42 Usto, valja istaknuti da navodno zakašnjelo donošenje odluka donesenih nakon podnošenja tužbe tužiteljima nije uskratilo mogućnost da, pod uvjetima predviđenima člankom 270. UFEU‑a, podnesu tužbu za poništenje tih odluka nakon njihova donošenja. Pravo tužiteljâ na djelotvoran pravni lijek stoga ni u kojem slučaju nije povrijeđeno.
43 Kao drugo, što se tiče podneska kojim se vrši prilagodba koji su tužitelji podnijeli 17. srpnja 2018., u njemu se navodi da su odluke koje su još bile buduće prilikom podnošenja ove tužbe stvarno donesene. Tužitelji smatraju da je na temelju tog podneska kojim se provodi prilagodba ovaj razlog nedopuštenosti bespredmetan.
44 U tom pogledu valja podsjetiti da, u skladu s člankom 86. stavkom 1. Poslovnika, „[k]ada se akt čije se poništenje zahtijeva zamijeni ili izmijeni drugim aktom istog predmeta, tužitelj može, prije zatvaranja usmenog dijela postupka ili prije odluke Općeg suda o neprovođenju usmenog dijela postupka, prilagoditi tužbu kako bi se uzeo u obzir taj novi čimbenik”.
45 Međutim, valja utvrditi da se ne može smatrati da odluke donesene nakon podnošenja tužbe zamjenjuju ili izmjenjuju odluku od 2. srpnja 2018. ili buduće odluke čije se poništenje zahtijeva u tužbi. S jedne strane, nesporno je da se odlukama donesenima nakon podnošenja tužbe ne želi zamijeniti ili izmijeniti odluka od 2. srpnja 2018., koja se ne odnosi na iste dane i upućena je različitim adresatima. S druge strane, kad je riječ o budućim odlukama čije se poništenje tražilo u tužbi i, za razliku od onog što tvrde tužitelji, cilj članka 86. stavka 1. Poslovnika nije učiniti dopuštenom tužbu usmjerenu protiv odluka koje još nisu bile donesene na dan njezina podnošenja. Iz prethodno navedenog proizlazi da podnesak kojim se provodi prilagodba tužbe koji su podnijeli tužitelji nije obuhvaćen područjem primjene članka 86. stavka 1. Poslovnika.
46 U tim okolnostima ova je tužba nedopuštena u dijelu u kojem je usmjerena protiv odluka koje su donesene nakon podnošenja tužbe.
– Aktivna procesna legitimacija određenih tužitelja
47 U odgovoru na mjeru upravljanja postupkom koju je odredio Opći sud, Parlament ističe da je od 31 tužitelja koji su podnijeli ovu tužbu samo osam adresata odluke od 2. srpnja 2018. Iz toga zaključuje da drugi tužitelji, kojima je odlukama donesenima nakon podnošenja tužbe naloženo da nastave raditi, nemaju pravo zahtijevati poništenje odluke od 2. srpnja 2018. čiji oni nisu adresati.
48 Tužitelji su na raspravi tvrdili da se ova tužba ipak osobno odnosi na one koji nisu bili adresati odluke od 2. srpnja 2018., s obzirom na to da čine dovoljno identificiranu kategoriju među osobljem Parlamenta u smislu presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija (25/62, EU:C:1963:17, str. 223.), da su bili obuhvaćeni najavom štrajka koja je podnesena krajem svibnja 2018. te svim međusindikalnim komunikacijama i da su bili uključeni, preko svojih predstavnika osoblja u COMI‑ju, u postupak koji je doveo do pripreme odluke od 2. srpnja 2018.
49 U tom pogledu valja podsjetiti da subjekti koji nisu adresati neke odluke mogu tvrditi da se ta odluka na njih osobno odnosi samo ako na njih utječe zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih uslijed toga pojedinačno, poput adresata (presuda od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 223.; vidjeti presudu od 29. travnja 2004., Italija/Komisija, C‑298/00 P, EU:C:2004:240, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
50 U ovom slučaju dovoljno je napomenuti da odluka od 2. srpnja 2018., koja je pojedinačna odluka čiji su adresati, u smislu članka 263. UFEU‑a, usmeni prevoditelji kojima je naloženo da nastave raditi (rješenje od 27. veljače 2019., SFIE‑PE/Parlament, T‑401/18, neobjavljeno, EU:T:2019:132, t. 42.), nije utjecala na tužitelje kojima njome nije naloženo da nastave raditi s obzirom na to da u odnosu na njih nije poduzeta nijedna mjera i da se na njihovu osobnu situaciju nije utjecalo. Slijedom toga, tužitelji koji nisu adresati odluke od 2. srpnja 2018. nisu pojedinačno izdvojeni poput adresata u smislu sudske prakse navedene u točki 49. ove presude te stoga nemaju pravo zahtijevati poništenje navedene odluke.
Meritum
51 Tužitelji u prilog tužbi iznose tri tužbena razloga. Prvi se temelji na povredi prava na kolektivno djelovanje i prava na obavješćivanje i savjetovanje, kako su zajamčena člancima 27. i 28. Povelje i Direktivom 2002/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2002. o uspostavljanju općeg okvira za obavješćivanje i savjetovanje s radnicima u Europskoj zajednici – Zajednička izjava Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o zastupanju radnika (SL 2002., L 80, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 182.) te provedena Okvirnim sporazumom potpisanim 12. srpnja 1990. između Europskog parlamenta i SUO‑ova (u daljnjem tekstu: Okvirni sporazum), kao i na povredi prava na dobru upravu, kako je zajamčeno člankom 41. Povelje. Drugi se temelji na nenadležnosti autora akta i povredi načela pravne sigurnosti, a treći se temelji na povredi prava na djelotvoran pravni lijek, kako je predviđeno člankom 47. Povelje.
52 Prvi tužbeni razlog dijeli se na dva dijela. Prvi dio temelji se na povredi prava usmenih prevoditelja i konferencijskih usmenih prevoditelja na poduzimanje kolektivnog djelovanja, a drugi dio temelji se na povredi postupka usklađivanja i savjetovanja.
53 Što se tiče prvog dijela, tužitelji ističu da je pravo na štrajk temeljno pravo zajamčeno, među ostalim, Poveljom i Europskom socijalnom poveljom, potpisanom u Torinu 18. listopada 1961., kako je revidirana. Međutim, oni priznaju da takvo pravo nije apsolutno, da mora poštovati načelo proporcionalnosti i da njegovo ostvarenje može biti predmet ograničenja. Smatraju da ni članak 55. Pravilnika o osoblju, koji se ne odnosi na minimalnu uslugu u slučaju štrajka, ni Okvirni sporazum ni odluka od 2. srpnja 2018. ne mogu imati funkciju zakona u smislu članka 52. stavka 1. Povelje, kojim se dopuštaju ograničenja prava na štrajk. Tvrde da je općepriznato da se pravo na štrajk u javnoj službi mora uravnotežiti s potrebom jamčenja ključnih usluga. Pozivaju se na Odbor za slobodu sindikata Međunarodne organizacije rada (MOR) koji razlikuje ključne i druge usluge. Naglašavaju da Parlament nikada nije definirao jasna i nedvosmislena pravila kako bi utvrdio koje bi se usluge mogle pokazati ključnima za osiguranje kontinuiteta službe. Tužitelji smatraju da bi takva prethodna definicija, kao prvo, omogućila da se dokaže legitimnost cilja koji se želi postići i, kao drugo, nužnost ograničenja. Međutim, tužitelji smatraju da u ovom slučaju odluka od 2. srpnja 2018. nema legitiman cilj i da je neproporcionalna.
54 Parlament odgovara da ne osporava činjenicu da je pravo na štrajk temeljno pravo iz članka 28. Povelje. Podsjeća da se Pravilnik o osoblju ne bavi pravom na štrajk i da Unija načelno nije vezana nijednim pravnim tekstom koji je donio MOR s obzirom na to da Unija nije njegov dio. Dodaje da, za razliku od onog što tvrde tužitelji, članak 55. stavak 1. Pravilnika o osoblju treba smatrati ograničenjem prava na štrajk predviđenog zakonom, u smislu članka 52. stavka 1. Povelje, i da stoga predstavlja odredbu Pravilnika o osoblju na kojoj se mogu temeljiti mjere kojima se nalaže nastavak rada. Tvrdi da su takvi nalozi opravdani s obzirom na to da je učinak, pa čak i cilj, štrajka ometanje rada Parlamenta kao zakonodavnog, proračunskog i nadzornog tijela. Te su mjere stoga nužne u smislu članka 52. stavka 1. Povelje. Što se tiče proporcionalnosti naloga sadržanih u odluci od 2. srpnja 2018., Parlament ističe da je tijekom odvijanja štrajka uspijevao sve bolje uskladiti minimalnu uslugu usmenog prevođenja. Iz toga zaključuje da se odluka od 2. srpnja 2018. ne može ozbiljno osporavati sa stajališta proporcionalnosti.
55 Vijeće smatra da Pravilnik o osoblju sadržava više odredbi na kojima se mogu temeljiti nalozi sadržani u odluci od 2. srpnja 2018. To vrijedi i za dužnost odanosti dužnosnika koja je predviđena člankom 11. prvim stavkom Pravilnika o osoblju, prema kojoj dužnosnik dodijeljene poslove obavlja objektivno, nepristrano i u skladu s dužnom odanošću Uniji. Isto tako, članak 21. prvi stavak Pravilnika o osoblju, prema kojem dužnosnik svojim nadređenima pomaže i savjetuje ih neovisno o svom položaju te je odgovoran za obavljanje poslova koji su mu dodijeljeni, može poslužiti kao temelj za odluku od 2. srpnja 2018. Vijeće također citira članak 55. stavak 1. Pravilnika o osoblju kojim se predviđa da su dužnosnici u aktivnoj službi na raspolaganju svojoj instituciji u bilo koje vrijeme. Naposljetku, Vijeće se poziva na dužnost brižnog postupanja kako je ona razvijena u sudskoj praksi.
56 U tom pogledu iz članka 28. Povelje proizlazi da radnici i poslodavci ili njihove organizacije imaju, u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom, pravo na pregovaranje i sklapanje kolektivnih ugovora na odgovarajućim razinama i, u slučaju sukoba interesa, pravo na poduzimanje kolektivnog djelovanja za obranu svojih interesa, uključujući i štrajk.
57 Te odredbe mogu se primijeniti u odnosima između institucija Unije i njihova osoblja (vidjeti u tom smislu presudu od 15. rujna 2016., U4U i dr./Parlament i Vijeće, T‑17/14, neobjavljenu, EU:T:2016:489, t. 77.; vidjeti presudu od 13. prosinca 2018., Haeberlen/ENISA, T‑632/16, neobjavljenu, EU:T:2018:957, t. 189. i navedenu sudsku praksu).
58 Usto, člankom 52. stavkom 1. Povelje predviđa se da svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih tom poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
59 Iz tog članka proizlazi da, kako bi se smatralo da je ograničenje prava zaštićenog Poveljom u skladu s pravom Unije, to ograničenje mora, u svakom slučaju, ispunjavati tri uvjeta (vidjeti u tom smislu presudu od 28. svibnja 2013., Trabelsi i dr./Vijeće, T‑187/11, EU:T:2013:273, t. 78.).
60 Kao prvo, ograničenje mora biti „predviđeno zakonom”. Drugim riječima, mjera o kojoj se radi mora imati pravnu osnovu (vidjeti presudu od 28. svibnja 2013., Trabelsi i dr./Vijeće, T‑187/11, EU:T:2013:273, t. 79. i navedenu sudsku praksu).
61 Kao drugo, ograničenje se mora odnositi na cilj od općeg interesa koji Unija priznaje kao takav (presuda od 28. svibnja 2013., Trabelsi i dr./Vijeće, T‑187/11, EU:T:2013:273, t. 80.).
62 Kao treće, ograničenje ne smije biti pretjerano. S jedne strane, mora biti potrebno i proporcionalno cilju koji se nastoji postići. S druge strane, „bitan sadržaj”, odnosno bit prava ili slobode o kojoj je riječ ne smije se povrijediti (vidjeti presudu od 28. svibnja 2013., Trabelsi i dr./Vijeće, T‑187/11, EU:T:2013:273, t. 81. i navedenu sudsku praksu).
63 Upravo s obzirom na ta razmatranja valja ispitati predstavlja li odluka od 2. srpnja 2018. ograničenje prava na štrajk, kako je zaštićeno člankom 28. Povelje i, ako je odgovor potvrdan, jesu li u ovom slučaju ispunjena tri uvjeta za zaključak da je takvo ograničenje u skladu s pravom Unije.
64 Opći sud smatra da, s obzirom na to da ograničava mogućnost da usmeni prevoditelji na koje se odnosi mjera kojom im se nalaže da nastave raditi sudjeluju u kolektivnom i usklađenom prestanku rada radi obrane njihovih interesa, odluka od 2. srpnja 2018. predstavlja ograničenje pri ostvarivanju prava na štrajk zajamčenog člankom 28. Povelje. Parlament uostalom ne osporava takav zaključak, tvrdeći međutim da je navedeno ograničenje u skladu s pravom Unije.
65 Stoga valja ispitati ispunjava li ograničenje koje predstavlja odluka od 2. srpnja 2018. uvjete na koje se podsjeća u točkama 60. do 62. ove presude.
66 Što se tiče uvjeta da ograničenje bude „predviđeno zakonom”, valja podsjetiti da uvjet da svako ograničenje izvršenja prava zajamčenog Poveljom mora biti predviđeno zakonom znači da pravna osnova mora biti dovoljno jasno i precizno određena te da, time što definira doseg ograničenja izvršenja tog prava pruža određenu zaštitu protiv eventualnih samovoljnih zahvata tog tijela (vidjeti u tom smislu presudu od 17. prosinca 2015., WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, t. 81.).
67 Usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, načelom pravne sigurnosti, koje je dio općih načela prava Unije, zahtijeva se, među ostalim, da su pravna pravila jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima, osobito kada za pojedince i poduzetnike mogu imati nepovoljne posljedice (vidjeti presudu od 18. studenoga 2008., Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, t. 67. i navedenu sudsku praksu).
68 Uvodno valja, kao prvo pojasniti da se odluka od 2. srpnja 2018. odnosi na članak 55. Pravilnika o osoblju, članke 16. i 90. Uvjeta zaposlenja ostalih službenika Europske unije (u daljnjem tekstu: UZOS) te na Okvirni sporazum.
69 Člankom 16. UZOS‑a predviđa se primjena po analogiji članka 55. Pravilnika o osoblju na ostale službenike Unije. Dakle, on neće biti predmet ispitivanja različitog od ispitivanja navedenog članka 55. Člankom 90. UZOS‑a određuje se da se, odstupajući od odredaba glave o ugovornom osoblju, na konferencijske usmene prevoditelje koje zapošljava Parlament ili ih zapošljava Europska komisija za račun institucija i tijela Unije primjenjuju uvjeti predviđeni Konvencijom od 28. srpnja 1999. koju su sklopili Parlament, Komisija i Sud Europske unije u ime institucija, s jedne strane, i udruženja koja zastupaju pripadnike struke, s druge strane. Taj članak ne sadržava nijednu odredbu koja može poslužiti kao pravna osnova za mjere o kojima je riječ kojima je usmenim prevoditeljima naloženo da nastave raditi. Uostalom, na njega se ne poziva nijedna stranka u postupku.
70 Kao drugo, valja napomenuti da, iako se odluka od 2. srpnja 2018. odnosi na članak 55. Pravilnika o osoblju u cijelosti, Parlament pojašnjava da se odluka nikada nije temeljila na navedenom članku 55. stavcima 2., 3. ili 4., nego samo na stavku 1. tog članka, koji ima autonoman doseg, neovisan o područjima primjene drugih stavaka tog članka. U svakom slučaju, člankom 55. stavcima 2., 3. ili 4. Pravilnika o osoblju ne predviđa se podnošenje mjera kojima se nalaže nastavak rada na način da ti stavci ne mogu imati funkciju zakona u smislu članka 52. stavka 1. Povelje.
71 Stoga valja ispitati može li članak 55. stavak 1. Pravilnika o osoblju, s jedne strane, ili Okvirni sporazum, s druge strane, činiti pravnu osnovu za odluku od 2. srpnja 2018. u smislu članka 52. stavka 1. Povelje.
72 Kao prvo, što se tiče članka 55. stavka 1. Pravilnika o osoblju, najprije valja utvrditi da, kao što je to već istaknuto u sudskoj praksi, Pravilnik o osoblju ne govori ništa o pitanju prava na štrajk (presuda od 18. ožujka 1975., Acton i dr./Komisija, 44/74, 46/74 i 49/74, EU:C:1975:42, t. 15.). Njegove uzastopne promjene nisu izmijenile to činjenično stanje, kao što to, uostalom, Parlament priznaje.
73 Usto, valja podsjetiti da su, u skladu s člankom 55. stavkom 1. Pravilnika o osoblju, „[d]užnosnici u aktivnoj službi na raspolaganju […] svojoj instituciji u bilo koje vrijeme”. Valja utvrditi da se takvom odredbom, koja se nalazi u poglavlju 1., koje se odnosi na radno vrijeme, glave 4. o uvjetima rada dužnosnika, ne predviđa nikakvo precizno i jasno ograničenje pri ostvarivanju prava na štrajk, niti se a fortiori predviđa podnošenje mjere kojom se nalaže nastavak rada. Ona tako ne sadržava nikakvo pojašnjenje u pogledu dosega ograničenja prava na štrajk u smislu sudske prakse navedene u točkama 66. i 67. ove presude i stoga ne može poslužiti kao pravna osnova za mjere kojima se nalaže nastavak rada o kojima je riječ.
74 Argument Parlamenta kojim on tvrdi da članak 55. stavak 1. Pravilnika o osoblju omogućuje instituciji da pozove dužnosnike izvan radnog vremena i da interesu službe da prednost u odnosu na poštovanje uobičajenog referentnog radnog vremena ili dopusta ne može dovesti u pitanje taj zaključak. Naime, takav argument ne može imati prednost pred potrebom, koja se nalaže Poveljom, da se ostvarivanje prava koje ona jamči ograniči samo primjenom dovoljno jasnog i preciznog zakona koji sam definira doseg ograničenja pri ostvarivanju prava o kojem je riječ.
75 Iz prethodno navedenog proizlazi da članci Pravilnika o osoblju na koje se odnosi odluka od 2. srpnja 2018. i konkretnije članak 55. stavak 1. Pravilnika o osoblju nisu mogli služiti kao pravna osnova za naloge sadržane u odluci od 2. srpnja 2018.
76 Kao drugo, što se tiče Okvirnog sporazuma, valja pojasniti da se, u skladu s člankom 8. tog sporazuma, stranke obvezuju definirati, u protokolu koji će se priložiti navedenom sporazumu, postupak mirenja koji treba provesti u slučaju prestanka rada.
77 Međutim, nesporno je da protokol iz točke 76. ove presude nikad nije donesen. A nijedan drugi članak Okvirnog sporazuma ne može poslužiti kao pravna osnova za mjere kojima se nalaže nastavak rada o kojima je riječ.
78 Slijedom toga, pod pretpostavkom da dužnosnici mogu izvesti prava iz povrede odredbi kojima se uređuju odnosi institucija sa SUO‑ovima, članak 8. Okvirnog sporazuma nije mogao, u nedostatku donošenja protokola na koji upućuje, ni u kojem slučaju imati funkciju zakona u smislu članka 52. stavka 1. Povelje.
79 Kao treće, što se tiče ostalih odredaba koje navodi Vijeće, odnosno članka 11. prvog stavka i članka 21. prvog stavka Pravilnika o osoblju, valja utvrditi da one nisu obuhvaćene odlukom od 2. srpnja 2018., tako da one nisu mogle imati funkciju pravne osnove. U svakom slučaju, valja napomenuti da ni njihov cilj nije definirati doseg ograničenja ostvarivanja prava na štrajk u smislu sudske prakse navedene u točki 66. ove presude.
80 Isto vrijedi i za dužnost brižnog postupanja, na koju se također poziva Vijeće, koja, prema sudskoj praksi, odražava ravnotežu uzajamnih prava i obveza u odnosima između javnog tijela i članova osoblja javne službe i podrazumijeva, među ostalim, da, kad odlučuje o situaciji dužnosnika, tijelo uzme u obzir elemente koji mogu utjecati na određivanje njegove odluke i da, time, uzme u obzir ne samo interes službe, nego i, među ostalim, interes dotičnog dužnosnika (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2017., Arango Jaramillo i dr./EIB, T‑482/16 RENV, EU:T:2017:901, t. 131. (neobjavljenu) i navedenu sudsku praksu). U tom pogledu valja napomenuti da, iako je primjenom takvog načela javno tijelo dužno uzeti u obzir ne samo interes dužnosnika nego i interes službe, ono u tu svrhu ne može donositi odluke izvan svakog pravnog konteksta. Takav argument stoga može biti samo odbačen.
81 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da mjere kojima se nalaže nastavak rada o kojima je riječ predstavljaju ograničenje prava na štrajk koje nije bilo predviđeno zakonom. Odluku od 2. srpnja 2018. stoga treba poništiti u dijelu u kojem se njome krši to temeljno pravo, pri čemu nije potrebno ispitati druga dva uvjeta utvrđena u članku 52. stavku 1. Povelje, navedena u točkama 61. i 62. ove presude, i druge tužbene razloge koje su istaknuli tužitelji.
Zahtjev za naknadu štete
82 Tužitelji u biti tvrde da nezakonitosti istaknute u prilog njihovu zahtjevu za poništenje predstavljaju povrede koje, promatrane zasebno ili zajedno, mogu dovesti do odgovornosti Parlamenta. Tvrde da su pretrpjeli neimovinsku štetu zbog tih povreda.
83 Parlament smatra da nije počinio nikakvu nezakonitost u postupku nalaganja usmenim prevoditeljima i konferencijskim usmenim prevoditeljima da nastave raditi. Dodaje da, iako je na njima da dokažu postojanje stvarne štete, tužitelji ne pojašnjavaju koju su neimovinsku štetu pretrpjeli.
84 Uvodno valja podsjetiti da su tužba za poništenje i tužba za naknadu štete samostalna pravna sredstva. Budući da se u člancima 90. i 91. Pravilnika o osoblju ne pravi nikakva razlika između tih dviju tužbi glede kako upravnog tako i sudskog postupka, dužnosnik može zbog samostalnosti tih zasebnih pravnih sredstava odabrati jednu, drugu ili obje zajedno, pod uvjetom da postupak pokrene pred sudom Unije u roku od tri mjeseca nakon što je njegova žalba bila odbijena (vidjeti presudu od 18. rujna 2018., Barroso Truta i dr./Sud Europske unije, T‑702/16 P, EU:T:2018:557, t. 66. i navedenu sudsku praksu).
85 Međutim, u sudskoj je praksi napravljena iznimka od tog načela, i to kada je tužba za naknadu štete usko povezana s tužbom za poništenje koja jest ili ionako mora biti proglašena nedopuštenom. Stoga je tužbeni zahtjev za naknadu štete nedopušten kada se tužba za naknadu štete odnosi isključivo na otklanjanje posljedica akta koji je bio obuhvaćen tužbom za poništenje koja se mogla proglasiti ili je proglašena nedopuštenom (vidjeti presudu od 18. rujna 2018., Barroso Truta i dr./Sud Europske unije, T‑702/16 P, EU:T:2018:557, t. 67. i navedenu sudsku praksu).
86 U ovom slučaju tužitelji zahtijevaju naknadu štete pretrpljene zbog nezakonitosti koje je Parlament počinio donošenjem odluke od 2. srpnja 2018. i odluka donesenih nakon podnošenja tužbe. Međutim, iz točaka 38. do 46. ove presude proizlazi da je ova tužba nedopuštena u dijelu u kojem je usmjerena protiv odluka donesenih nakon podnošenja tužbe. Slijedom toga, ovaj zahtjev za naknadu štete, u dijelu u kojem se odnosi na nalaganje Parlamentu da tužiteljima nadoknadi štetu zbog odluka donesenih nakon podnošenja tužbe, nedopušten je i može se samo odbaciti.
87 Kad je riječ o zahtjevu za naknadu štete kojim se želi naknaditi šteta pretrpljena zbog odluke od 2. srpnja 2018., valja podsjetiti da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, uspostavljanje izvanugovorne odgovornosti Unije u smislu članka 340. drugog stavka UFEU‑a uvjetovano ispunjenjem skupine uvjeta, odnosno nezakonitošću ponašanja koje se predbacuje instituciji Unije, stvarnošću štete i postojanjem uzročne veze između ponašanja te institucije i navedene štete (presuda od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, t. 64. i navedena sudska praksa).
88 Osim toga, sporovi iz područja javne službe na temelju članka 270. UFEU‑a i članaka 90. i 91. Pravilnika o osoblju, uključujući spor koji se odnosi na naknadu štete prouzročenu dužnosniku ili službeniku, provode se prema konkretnim i posebnim pravilima u odnosu na pravila koja proizlaze iz općih načela kojima se uređuje izvanugovorna odgovornost Unije u okviru članka 268. UFEU‑a i članka 340. drugog stavka UFEU‑a. Naime, iz Pravilnika o osoblju osobito proizlazi da, za razliku od svakog drugog pojedinca, dužnosnika ili službenika Unije s institucijom ili tijelom u kojem je zaposlen povezuje radnopravni odnos koji podrazumijeva ravnotežu uzajamnih posebnih prava i obveza, koja se odražava u dužnosti brižnog postupanja institucije prema dotičnoj osobi (vidjeti presudu od 16. prosinca 2010., Komisija/Petrilli, T‑143/09 P, EU:T:2010:531, t. 46. i navedenu sudsku praksu). Iz toga slijedi da je samo utvrđenje nezakonitosti dovoljno kako bi se smatralo da je ispunjen prvi od triju uvjeta potrebnih za utvrđivanje odgovornosti Unije za štetu prouzročenu njezinim dužnosnicima i članovima osoblja zbog povrede prava javne službe Unije (presuda od 12. srpnja 2011., Komisija/Q, T‑80/09 P, EU:T:2011:347, t. 45.).
89 U ovom slučaju iz točaka 72. do 81. ove presude proizlazi da je odluka od 2. srpnja 2018. nezakonita i da je treba poništiti.
90 Točno je da, u skladu sa sudskom praksom, kad se zahtjevi za naknadu štete temelje na nezakonitosti poništenog akta, poništenje od strane Općeg suda samo po sebi predstavlja primjerenu i načelno dostatnu naknadu svake nematerijalne štete koju je žalitelj mogao pretrpjeti (vidjeti presudu od 18. rujna 2015., Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, t. 82. i navedenu sudsku praksu).
91 Međutim, presuđeno je da poništenje akta, ako je lišeno svakog korisnog učinka, ne može samo po sebi predstavljati primjerenu i dostatnu naknadu svake neimovinske štete uzrokovane poništenim aktom (presuda od 18. rujna 2015., Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, t. 83.).
92 A u ovom je slučaju nesporno da su odlukom od 2. srpnja 2018. iscrpljeni svi njezini učinci. U tim okolnostima poništenje te odluke neće predstavljati primjerenu i dostatnu naknadu neimovinske štete koju su pretrpjeli tužitelji.
93 Stoga valja utvrditi jesu li tužitelji, osim nezakonitosti navedene u točki 89. ove presude koja predstavlja povredu na temelju koje se može utvrditi odgovornost Parlamenta, dokazali postojanje štete u vezi s tom povredom.
94 U ovom slučaju, iz točaka 72. do 81. ove presude proizlazi da je zbog odluke od 2. srpnja 2018. tužiteljima naloženo da 3. srpnja 2018. nastave raditi, a da pritom nije postojala nikakva pravna osnova na temelju koje bi Parlamentu bilo dopušteno da provede takve mjere, i stoga oni nisu mogli ostvariti svoje pravo na štrajk tijekom trajanja naloga. Osim toga, ti su nalozi nepravodobno podneseni s obzirom na to da su tužitelji o njima bili obaviješteni tek večer prije njihove provedbe. Te su okolnosti, u najmanju ruku vrijedna žaljenja, uzrokovale neimovinsku štetu koja je izravno povezana s nezakonitosti kojom je zahvaćena odluka od 2. srpnja 2018.
95 U tim okolnostima pravedno će se ocijeniti šteta tako da se Parlamentu naloži da svakoj od tužiteljica kojoj je odlukom od 2. srpnja 2018. naloženo da nastavi raditi, to jest Barbari Carli‑Ganotis, Claudine de Seze, Mariji Corini Diaconu Olszewski, Mariji Provata, Irène Sevastikoglou i Benedetti Tissi, isplati iznos od 500 eura.
Troškovi
96 U skladu s člankom 134. stavkom 2. Poslovnika, ako više stranaka ne uspije u postupku, Opći sud odlučuje o podjeli troškova.
97 S jedne strane, s obzirom na to da Parlament nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje vlastitih troškova kao i troškova tužiteljica kojima je odlukom od 2. srpnja 2018. naloženo da nastave raditi, uključujući troškove postupka privremene pravne zaštite i intervencije Vijeća. S druge strane, valja odlučiti da će tužitelji kojima je odlukama donesenima nakon podnošenja tužbe naloženo da nastave raditi, koji također nisu uspjeli u postupku, snositi vlastite troškove.
98 Usto, u skladu s odredbama članka 138. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Vijeće snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (šesto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se odluka glavnog direktora za osoblje Europskog parlamenta od 2. srpnja 2018. kojom se usmenim prevoditeljima i konferencijskim usmenim prevoditeljima nalaže da 3. srpnja 2018. nastave raditi.
2. Parlamentu se nalaže da Barbari Carli‑Ganotis, Claudine de Seze, Mariji Corini Diaconu Olszewski, Mariji Provata, Irène Sevastikoglou i Benedetti Tissi isplati iznos od 500 eura svakoj.
3. U preostalom dijelu tužba se odbacuje.
4. Parlament će snositi vlastite troškove kao i troškove tužiteljica kojima se odlukom od 2. srpnja 2018. nalaže da nastave raditi, uključujući troškove postupka privremene pravne zaštite i intervencije Vijeća Europska unija.
5. Tužitelji kojima se odlukama donesenima nakon podnošenja tužbe nalaže da nastave raditi snosit će vlastite troškove.
6. Vijeće će snositi vlastite troškove.
Van der Woude | Papasavvas | Spielmann |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 29. siječnja 2020.
Potpisi