WYROK SĄDU (izba ds. odwołań)
z dnia 12 lipca 2012 r.
Sprawa T‑308/10 P
Komisja Europejska
przeciwko
Fotiosowi Nanopoulosowi
Odwołanie – Służba publiczna – Urzędnicy – Obowiązek wspomagania – Artykuł 24 regulaminu pracowniczego – Odpowiedzialność pozaumowna – Artykuły 90 i 91 regulaminu pracowniczego – Przedstawienie wniosku o odszkodowanie w rozsądnym terminie – Termin do udzielenia odpowiedzi – Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego – Kryterium wymagające „wystarczająco istotnego naruszenia” – Przecieki danych osobowych do prasy – Nieprzydzielenie urzędnikowi zadań odpowiadających jego grupie zaszeregowania – Wysokość odszkodowania
Przedmiot: Odwołanie od wyroku Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (pierwsza izba) z dnia 11 maja 2010 r. w sprawie F‑30/08 Nanopoulos przeciwko Komisji, mające na celu uchylenie tego wyroku, a w razie braku podstaw do jego uchylenia – ustalenie prawidłowej wysokości zadośćuczynienia.
Orzeczenie: Odwołanie zostaje oddalone. Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Fotiosa Nanopoulosa w niniejszym postępowaniu.
Streszczenie
1. Urzędnicy – Skarga – Skarga o odszkodowanie – Autonomia w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności – Granice – Wniosek o odszkodowanie mający na celu obejście niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności
(regulamin pracowniczy, art. 90, 91)
2. Urzędnicy – Skarga – Akt niekorzystny – Pojęcie – Opóźnienie w przyjęciu decyzji dotyczącej spoczywającego na administracji obowiązku wspomagania – Wyłączenie
(regulamin pracowniczy, art. 24, 90, 91)
3. Urzędnicy – Obowiązek wspomagania ciążący na administracji – Zakres – Opóźnienie w przyjęciu decyzji – Zawinione działanie administracji mogące powodować powstanie jej odpowiedzialności
(regulamin pracowniczy, art. 24, 90, 91)
4. Urzędnicy – Skarga – Termin – Wniosek o odszkodowanie skierowany do instytucji – Dochowanie rozsądnego terminu – Kryteria oceny
(statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 46; regulamin pracowniczy, art. 90 ust. 1)
5. Urzędnicy – Skarga – Akt niekorzystny – Pojęcie – Czynność przygotowawcza – Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego – Niedopuszczalność
(regulamin pracowniczy, art. 91)
6. Urzędnicy – Skarga – Skarga o odszkodowanie lub zadośćuczynienie – Wniosek o naprawienie szkody wynikającej z decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego – Dopuszczalność uzależniona od przestrzegania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi
(regulamin pracowniczy, art. 90, 91)
7. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawa podstawowe – Domniemanie niewinności i prawo do obrony – Zakres
(art. 6 ust. 2 UE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 48 ust. 1)
8. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Postępowanie dyscyplinarne – Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego – Naruszenie zasady domniemania niewinności – Brak
(regulamin pracowniczy, art. 86 ust. 2)
9. Odwołanie – Zarzuty – Niewystarczające uzasadnienie – Podanie przez Sąd do spraw Służby Publicznej uzasadnienia dorozumianego – Dopuszczalność – Warunki
(art. 256 TFUE; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 36; załącznik I, art. 7 ust. 1)
10. Urzędnicy – Pozaumowna odpowiedzialność instytucji – Przesłanki – Naprawienie szkody wyrządzonej urzędnikowi lub pracownikowi – Obowiązek staranności ciążący na administracji – Zakres
(art. 235 WE, 236 WE i art. 288 akapit drugi WE; regulamin pracowniczy, art. 90, 91)
11. Urzędnicy – Pełnienie obowiązków – Godność zawodowa – Poważne oskarżenia – Obowiązek wspomagania ciążący na administracji – Zakres
(regulamin pracowniczy, art. 24, 90)
12. Urzędnicy – Obowiązek wspomagania ciążący na administracji – Możliwość podjęcia przez urzędnika działań przed sądem krajowym przeciwko sprawcy szkody przed uzyskaniem odpowiedzi administracji na wniosek o udzielenie wsparcia – Konieczność wspólnego określenia przez urzędnika i administrację zakresu obowiązku poufności w świetle krajowego postępowania sądowego
(regulamin pracowniczy, art. 17, 24, 91)
13. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego – Uznanie przysługujące organowi powołującemu – Kontrola sądowa – Granice
(regulamin pracowniczy, tytuł VI)
14. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Obowiązek przeprowadzenia dochodzenia przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego – Brak
(regulamin pracowniczy, załącznik IX)
15. Odwołanie – Zarzuty – Niewystarczające uzasadnienie – Kryteria uwzględniane przez Sąd do spraw Służby Publicznej w celu określenia wysokości odszkodowania przyznanego tytułem naprawienia szkody – Kontrola dokonywana przez Sąd
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 61, 62)
Odesłanie:
Sąd: sprawa T‑500/93 Y przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 28 czerwca 1996 r., RecFP s. I‑A‑335, II‑977, pkt 64; sprawa T‑59/96 Burban przeciwko Parlamentowi, 28 maja 1997 r., RecFP s. I‑A‑109, II‑331, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo; sprawa T‑324/02 McAuley przeciwko Radzie, 17 grudnia 2003 r., RecFP s. I‑A‑337, II‑1657, pkt 91
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 63)
3. Wydanie decyzji wyraźnej z przekroczeniem terminu jako takie nie stanowi aktu, którego nieważność może zostać stwierdzona, lecz jest zachowaniem administracji, które w zależności od okoliczności danej sprawy może wyrządzać zainteresowanemu krzywdę i powodować powstanie odpowiedzialności instytucji. Data wydania decyzji w żadnym razie nie jest elementem ubocznym w stosunku do niej i może mieć decydujące znaczenie dla urzędnika, który składa wniosek o udzielenie wsparcia.
W rezultacie nawet gdy istnieje wyraźna decyzja, w której ustosunkowano się do złożonego na podstawie art. 24 regulaminu pracowniczego wniosku o udzielenie wsparcia i gdy ta decyzja nie została zaskarżona w terminie przewidzianym w art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego, wniosek o odszkodowanie może zostać złożony, o ile, niezależnie od wydanej decyzji, jego podstawę stanowi domniemywane zawinione działanie administracji polegające na opóźnieniu w wydaniu tej decyzji.
(zob. pkt 67, 68)
4. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 75–77)
Odesłanie:
Sąd: sprawa T‑144/02 Eagle i in. przeciwko Komisji, 5 października 2004 r., Zb.Orz. s. II‑3381, pkt 65, 66; sprawa T‑45/01 Sanders i in. przeciwko Komisji, 5 października 2004 r., Zb.Orz. s. II‑3315, pkt 59; sprawa T‑433/10 P Allen i in. przeciwko Komisji, 14 grudnia 2011 r., pkt 26
5. Decyzja organu powołującego o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego jest tylko przygotowawczym etapem postępowania. Nie przesądza ona o ostatecznym stanowisku administracji i nie może w związku z tym być uznana za akt, z którym wiążą się skutki niekorzystne dla danej osoby w rozumieniu art. 91 regulaminu pracowniczego. Decyzja ta w konsekwencji może zostać zaskarżona wyłącznie incydentalnie w ramach skargi skierowanej przeciwko końcowej decyzji dyscyplinarnej niekorzystnej dla urzędnika.
(zob. pkt 85)
Odesłanie:
Sąd: sprawa T‑48/05 Franchet i Byk przeciwko Komisji, 8 lipca 2008 r., Zb.Orz. s. II‑1585, pkt 340
6. O ile decyzja o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie może sama w sobie stanowić przedmiotu skargi o stwierdzenie nieważności, o tyle może jednak stanowić podstawę odpowiedzialności pozaumownej instytucji w sytuacji, gdy zapadła decyzja o zakończeniu postępowania dyscyplinarnego.
Tym samym w wypadku, gdy postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte nieprawidłowo, może stąd wynikać dla urzędnika, wobec którego toczyło się to postępowanie, szkoda, a w związku z tym gdy wspomniane postępowanie zostaje umorzone, urzędnik może mieć interes w powołaniu się na ewentualną niezgodność z prawem decyzji o wszczęciu tego postępowania w ramach skargi o odszkodowanie lub zadośćuczynienie.
Jednakże dany urzędnik w celu uzyskania naprawienia szkody wynikającej z decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zobowiązany jest uprzednio przestrzegać dwuetapowego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, przewidzianego przepisami art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego.
(zob. pkt 86, 96)
7. Zasada domniemania niewinności, która stanowi prawo podstawowe ustanowione w art. 6 ust. 2 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i w art. 48 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, przyznaje jednostkom prawa, których przestrzeganie zapewnia sąd Unii.
Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka art. 6 ust. 2 dotyczy wszystkich postępowań karnych, niezależnie od wyniku postępowania, a nie tylko badania zasadności oskarżenia. Postanowienie to gwarantuje każdej osobie, że nie będzie określona ani traktowana jako winna czynu zabronionego, zanim jej wina nie zostanie dowiedziona przed sądem. A zatem wymaga ono między innymi, aby sprawując swe funkcje, skład sądu nie wychodził z założenia, że oskarżony popełnił zarzucany mu czyn. Zasada domniemania niewinności zostaje naruszona, gdy dochodzi do wydania oświadczeń lub decyzji, które odzwierciedlają przeświadczenie o winie danej osoby, które wzbudzają w społeczeństwie przekonanie o winie tej osoby lub przesądzają o ocenie okoliczności faktycznych przez właściwy sąd.
Tym samym o ile zasada domniemana niewinności potwierdzona w art. 6 ust. 2 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka jest jednym z elementów rzetelnego postępowania karnego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 tej konwencji, o tyle nie ogranicza się ona do gwarancji proceduralnej w zakresie prawa karnego: jej zakres jest szerszy i wymaga, aby żaden przedstawiciel państwa nie wydawał oświadczeń o winie danej osoby w kontekście popełnienia czynu zabronionego, zanim jej wina nie zostanie ustalona przez sąd. Naruszenia zasady domniemania niewinności może bowiem dopuścić się nie tylko sędzia lub sąd, ale także inne organy publiczne.
(zob. pkt 90–92)
Odesłanie:
Sąd: sprawa T‑193/04 Tillack przeciwko Komisji, 4 października 2006 r., Zb.Orz. s. II‑3995, pkt 121; ww. sprawa Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 209–211
8. Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie narusza samo w sobie zasady domniemania niewinności. Decyzja o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego jest bowiem uważana za poufną i nie jest podawana do wiadomości publicznej. Tym samym decyzja dotycząca postępowania, ostatecznie umorzonego, nie może sama w sobie przyznawać urzędnikowi, wobec którego toczy się to postępowanie, interesu powoływania się na wspomnianą decyzję w ramach skargi o odszkodowanie.
(zob. pkt 93, 94)
Odesłanie:
Sąd: sprawa T‑12/94 Daffix przeciwko Komisji, 18 grudnia 1997 r., RecFP s. I‑A‑453, II‑1197, pkt 76; sprawa T‑21/01 Zavvos przeciwko Komisji, 9 lipca 2002 r., RecFP s. I‑A‑101, II‑483, pkt 341; sprawa T‑166/02 Pessoa i Costa przeciwko Komisji, 13 marca 2003 r. RecFP s. I‑A‑89, II‑471, pkt 55, 56
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 97)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa C‑583/08 P Gogos przeciwko Komisji, 20 maja 2010 r., Rec. s. I‑4469, pkt 30
10. Spory w zakresie służby publicznej na podstawie art. 236 WE oraz art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego, w tym dotyczące naprawienia szkody wyrządzonej urzędnikowi lub pracownikowi, podlegają konkretnym szczególnym unormowaniom w stosunku do wynikających z zasad ogólnych regulujących odpowiedzialność pozaumowną Unii w ramach art. 235 WE i art. 288 akapit drugi WE. Z regulaminu pracowniczego wynika bowiem między innymi, że w odróżnieniu od jakiejkolwiek innej osoby fizycznej, urzędnik lub pracownik Unii jest związany z instytucją, w której jest zatrudniony, stosunkiem pracy obejmującym równowagę wzajemnych konkretnych praw i obowiązków, co odzwierciedla spoczywający na instytucji obowiązek staranności względem zainteresowanego. Równowaga ta ma przede wszystkim na celu ochronę więzi zaufania, jaka powinna istnieć pomiędzy instytucjami a urzędnikami w celu zagwarantowania obywatelom sprawnego wypełniania zadań interesu ogólnego zleconych instytucjom. Z powyższego wynika, że w sytuacji gdy Unia działa jako pracodawca, ponosi większą odpowiedzialność, przejawiającą się w obowiązku naprawienia szkód wyrządzonych swoim pracownikom przez każde niezgodne z prawem działanie, którego dopuściła się jako pracodawca.
(zob. pkt 103)
Odesłanie:
Sąd: sprawa T‑143/09 P Komisja przeciwko Petrilli, 16 grudnia 2010 r., pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo
11. W sytuacji gdy administracja otrzymuje wniosek o udzielenie wsparcia, przysługuje jej szeroki zakres uznania przy wyborze działań i środków stosowania art. 24 regulaminu pracowniczego. Powinna ona, w przypadku poważnych i bezzasadnych oskarżeń naruszających cześć i dobre imię w zakresie działalności zawodowej urzędnika przy pełnieniu przez niego funkcji, odrzucić te oskarżenia i podjąć wszelkie działania w celu przywrócenia dobrego imienia zainteresowanego. W szczególności administracja powinna podjąć interwencję z całą konieczną stanowczością i odpowiedzieć z szybkością i starannością wymaganymi okolicznościami danego przypadku.
W tym względzie, skoro przewidziany w art. 90 regulaminu pracowniczego termin do udzielenia odpowiedzi ma wyłącznie na celu uniknięcie sytuacji, w której brak reakcji administracji staje się przeszkodą w korzystaniu ze środków prawnych, ale nie stanowi terminu na udzielenie odpowiedzi, który w ramach złożonego na podstawie art. 24 regulaminu pracowniczego wniosku o udzielenie wsparcia powinien sam w sobie zostać zakwalifikowany jako rozsądny, oceny staranności i szybkości administracji należy dokonywać w każdym konkretnym wypadku w zależności od okoliczności sprawy.
Jednakże w sytuacji gdy wniosek urzędnika o udzielenie wsparcia zostaje złożony w następstwie publikacji artykułów prasowych na jego temat, ryzyko prekluzji w związku z bardzo krótkimi terminami przewidzianymi na wniesienie skargi w przypadku wykroczeń prasowych do niektórych sądów krajowych nie stanowi kryterium umożliwiającego dokonanie oceny, czy administracja udzieliła odpowiedzi na ten wniosek z całą konieczną stanowczością i starannością. Ponieważ administracji przysługuje szeroki zakres uznania w wyborze środków do udzielenia odpowiedzi na wniosek złożony na podstawie art. 24 regulaminu pracowniczego, wsparcie może być wystarczające, gdy przyjmie formę na przykład komunikatu prasowego lub prawa odpowiedzi administracji dotyczącej urzędnika bezpośrednio wskazanego w opublikowanym artykule.
(zob. pkt 111, 117, 120, 121)
Odesłanie:
Sąd: sprawa T‑183/95 Carraro przeciwko Komisji, 17 marca 1998 r., RecFP s. I‑A‑123, II‑329, pkt 31, 33; sprawa T‑144/03 Schmit przeciwko Komisji, 4 maja 2005 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑101, II‑465, pkt 97, 98
12. Nic nie stoi na przeszkodzie temu, by urzędnik w oczekiwaniu na odpowiedź administracji na złożony na podstawie art. 24 regulaminu pracowniczego wniosek o udzielenie wsparcia wniósł do sądu krajowego, jeśli tego pragnie, skargę o stwierdzenie wykroczenia prasowego. Do urzędnika należy bowiem podjęcie inicjatywy wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 24 akapit drugi in fine regulaminu pracowniczego, przeciwko sprawcom szkody, którą, jak uważa, poniósł, a w celu przygotowania takiego postępowania, przedyskutowanie z administracją szczegółów korzystania z ciążącego na nim na mocy art. 17 regulaminu pracowniczego obowiązku zachowania poufności.
(zob. pkt 122)
Odesłanie:
Sąd: sprawa T‑59/92 Caronna przeciwko Komisji, 26 października 1993 r., Rec. s. II‑1129, pkt 37; sprawa T‑223/95 Ronchi przeciwko Komisji, 6 listopada 1997 r., RecFP s. I‑A‑321, II‑879, pkt 60
13. Celem decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przeciwko urzędnikowi jest umożliwienie organowi powołującemu zbadania prawdziwości i powagi czynów zarzucanych danemu urzędnikowi i wysłuchanie go w tym zakresie, zgodnie z art. 87 regulaminu pracowniczego, w celu wyrobienia sobie opinii, z jednej strony, w zakresie celowości umorzenia postępowania dyscyplinarnego bądź nałożenia na urzędnika kary dyscyplinarnej oraz, z drugiej strony, konieczności w razie potrzeby odesłania sprawy, przed nałożeniem tej kary, do Komisji Dyscyplinarnej, zgodnie z postępowaniem przewidzianym w załączniku IX do regulaminu pracowniczego.
Prawdą jest, że taka decyzja wymaga koniecznie ze strony instytucji delikatnego rozważenia sprawy, z uwzględnieniem poważnych i nieodwracalnych skutków, jakie może ona za sobą pociągać. Instytucji przysługuje w tym względzie szeroki zakres uznania, a kontrola sądowa ogranicza się do sprawdzenia prawdziwości materialnej uwzględnionych przez administrację dowodów uzasadniających wszczęcie postępowania, braku oczywistego błędu w ocenie zarzucanych urzędnikowi faktów oraz braku nadużycia władzy.
Jednakże w celu ochrony praw określonego urzędnika organ powołujący powinien przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego dysponować wystarczająco dokładnymi i istotnymi dowodami.
(zob. pkt 149, 150, 152)
Odesłanie:
Sąd: sprawa T‑273/94 N przeciwko Komisji, 15 maja 1997r., RecFP s. I‑A‑97, II‑289, pkt 125; sprawa T‑203/98 Tzikis przeciwko Komisji, 17 maja 2000 r., RecFP s. I‑A‑91, II‑393, pkt 50; ww. sprawa Pessoa i Costa przeciwko Komisji, pkt 36; sprawa T‑203/03 Rasmussen przeciwko Komisji, 5 października 2005 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑279, II‑1287, pkt 41; ww. sprawa Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 352
14. Żaden przepis regulaminu pracowniczego ani decyzji ustanawiającej Biuro Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych Komisji (IDOC) nie nakłada wyraźnie na administrację obowiązku przeprowadzenia dochodzenia administracyjnego przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego.
(zob. pkt 151)
15. Jeżeli Sąd do spraw Służby Publicznej stwierdzi wystąpienie szkody, tylko on jest właściwy do określenia, w granicach żądania, sposobu i zakresu odszkodowania, z zastrzeżeniem jednak, że na potrzeby dokonania kontroli wyroków Sądu do spraw Służby Publicznej przez Sąd wyroki te muszą być dostatecznie uzasadnione i że w odniesieniu do oceny szkody wskazują one kryteria, które zostały wzięte pod uwagę w ramach określania należnej kwoty odszkodowania.
(zob. pkt 165)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa C‑348/06 P Komisja przeciwko Girardotowi, 21 lutego 2008 r., Rec. s. I‑833, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo
Sąd: sprawa T‑404/06 P ETF przeciwko Landgren, 8 września 2009 r., Zb.Orz. s. II‑2841, pkt 241