PRESUDA OPĆEG SUDA (četvrto prošireno vijeće)
5. listopada 2020.(*)
„Javna služba – Dužnosnici – Dužnosnik državljanin Ujedinjene Kraljevine u trenutku stupanja u službu – Povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Unije – Stjecanje državljanstva države rada tijekom karijere – Gubitak naknade za život u inozemstvu – Jednako postupanje – Načelo nediskriminacije – Članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju”
U predmetu T‑18/19,
Colin Brown, sa stalnom adresom u Bruxellesu (Belgija), kojeg zastupa I. Van Damme, avocate,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju T. Bohr i D. Milanowska, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupire
Vijeće Europske unije, koje zastupaju M. Bauer i R. Meyer, u svojstvu agenata,
intervenijent,
povodom zahtjeva na temelju članka 270. UFEU‑a radi, s jedne strane, poništenja odluke Komisijina Ureda za upravljanje individualnim materijalnim pravima i njihovu isplatu (PMO) od 19. ožujka 2018. kojom se tužitelju oduzima pravo na naknadu za život u inozemstvu i naknadu njegovih putnih troškova i, s druge strane, ponovne uspostave tih davanja počevši od 1. prosinca 2017.,
OPĆI SUD (četvrto prošireno vijeće),
u sastavu: S. Papasavvas, predsjednik, S. Gervasoni, P. Nihoul, R. Frendo (izvjestitelj) i J. Martín y Pérez de Nanclares, suci,
tajnik: L. Ramette, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 27. veljače 2020.,
donosi sljedeću
Presudu
I. Okolnosti spora
1 Tužitelj Colin Brown u početku je bio samo državljanin Ujedinjene Kraljevine te je tamo živio do 1996. Školovao se u Italiji 1996. i 1997., a zatim u Belgiji od rujna 1997. do lipnja 1998. Tužitelj je potom bio na probnom radu u Europskoj komisiji u Bruxellesu (Belgija) od 1. listopada 1998. do 28. veljače 1999. Naposljetku je radio u punom radnom vremenu u privatnom sektoru u Belgiji od 1. ožujka 1999. do 31. prosinca 2000.
2 Tužitelj je stupio u službu u Komisiji 1. siječnja 2001. Komisijin Ured za upravljanje individualnim materijalnim pravima i njihovu isplatu (PMO) dodijelio mu je naknadu za život u inozemstvu na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju za dužnosnike Europske unije (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju).
3 Građani Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske na referendumu 23. lipnja 2016. izjasnili su se za povlačenje svoje države iz Europske unije. Nakon što je Parlament Ujedinjene Kraljevine 13. ožujka 2017. donio European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (Zakon o Europskoj uniji (Službena obavijest o povlačenju) iz 2017.), premijerka Ujedinjene Kraljevine obavijestila je 29. ožujka 2017. Europsko vijeće o namjeri te države članice da se povuče iz Unije i Europske zajednice za atomsku energiju (Euratom) u skladu s člankom 50. stavkom 2. UEU‑a.
4 Tužitelj je 27. lipnja 2017. zatražio stjecanje belgijskog državljanstva, koje je dobio 3. studenoga 2017. O toj promjeni okolnosti obavijestio je PMO 19. siječnja 2018.
5 Tužitelj je 23. veljače 2018. obaviješten, kao prvo, da mu je pravo na naknadu za život u inozemstvu ukinuto s 31. listopada 2017. jer je stekao belgijsko državljanstvo i, kao drugo, da je posljedično izgubio pravo na naknadu putnih troškova na temelju članka 8. Priloga VII. Pravilniku o osoblju.
6 Nakon zahtjeva za objašnjenje tužitelj je 5. ožujka 2018. primio poruku elektroničke pošte iz koje je proizlazilo da je ukidanje naknade za život u inozemstvu, na temelju članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju, opravdano činjenicom što je od 1997. živio u Belgiji.
7 PMO je 19. ožujka 2018. odluku od 23. veljače 2018. zamijenio novom odlukom kojom su tužitelju naknada za život u inozemstvu i naknada putnih troškova oduzete s 1. prosinca 2017. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
8 Tužitelj je 17. lipnja 2018. podnio žalbu koja je odbijena odlukom tijela za imenovanje (u daljnjem tekstu: tijelo za imenovanje) od 15. listopada 2018.
II. Postupak i zahtjevi stranaka
9 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 11. siječnja 2019. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
10 Komisija je 20. ožujka 2019. podnijela odgovor na tužbu.
11 Budući da se sastav vijeća Općeg suda promijenio, predsjednik Općeg suda odlukom od 25. ožujka 2019. i primjenom članka 27. stavka 3. Poslovnika Općeg suda dodijelio je predmet novom sucu izvjestitelju, raspoređenom u peto vijeće.
12 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 12. travnja 2019. Vijeće Europske unije zatražilo je intervenciju u ovom postupku u potporu zahtjevu Komisije.
13 Tužitelj je 9. svibnja 2019. podnio repliku.
14 Odlukom od 13. svibnja 2019. predsjednik petog vijeća Općeg suda odobrio je Vijeću intervenciju.
15 Komisija je 18. lipnja 2019. podnijela odgovor na repliku.
16 Intervenijent je podnio svoj podnesak 25. lipnja 2019., a tužitelj se na njega očitovao u određenim rokovima.
17 Uslijed promjene sastava vijeća Općeg suda, na temelju članka 27. stavka 5. Poslovnika, sutkinja izvjestiteljica raspoređena je u četvrto vijeće, kojemu je slijedom toga dodijeljen ovaj predmet.
18 Opći sud je na prijedlog četvrtog vijeća i primjenom članka 28. Poslovnika odlučio uputiti predmet proširenom sastavu suda. Potpredsjednik Općeg suda pozvan je zasjedati u četvrtom proširenom vijeću na temelju odluke plenarne konferencije Općeg suda od 4. listopada 2019. o osnivanju vijeća i raspoređivanju sudaca u vijeća (SL 2019., C 372, str. 3.) i obnašati dužnost predsjednika vijeća u skladu s člankom 11. stavkom 4. Poslovnika.
19 Na prijedlog sutkinje izvjestiteljice Opći sud (četvrto prošireno vijeće) odlučio je, kao prvo, otvoriti usmeni dio postupka, kao drugo, postaviti strankama pisana pitanja u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 89. Poslovnika pozivajući ih da na njih odgovore na raspravi i, kao treće, od Europskog parlamenta, Suda Europske unije i Europskog revizorskog suda zahtijevati informacije u skladu s člankom 24. Statuta Suda Europske unije. Tim se zahtjevom za pružanje informacija željelo saznati kako te tri institucije tumače članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju i kako ga primjenjuju u slučaju kada dužnosnik ili član osoblja koji već ima državljanstvo države članice tijekom karijere stekne državljanstvo države u kojoj se nalazi mjesto njihova rada.
20 Na raspravi održanoj 27. veljače 2020. saslušana su izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pisana i usmena pitanja koja je postavio Opći sud. Tijekom rasprave Komisija i Vijeće pozvani su Općem sudu dostaviti broj dužnosnika koji imaju pravo na naknadu za život u inozemstvu koji su stekli državljanstvo svoje države rada i broj onih među njima koji su izgubili tu naknadu.
21 U okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 89. Poslovnika, Opći sud je 9. ožujka 2020. pozvao Komisiju da podnese informativnu obavijest Vijeća od 11. prosinca 1959. koju je pročitala na raspravi.
22 Komisija i Vijeće dostavili su u određenom roku svoje odgovore na pitanja Općeg suda iznesene na raspravi u skladu s mjerom upravljanja postupkom.
23 Tužitelj je 4. svibnja 2020. podnio svoja očitovanja na podatke i dokument koje su nakon rasprave dostavili Komisija i Vijeće. U svojim očitovanjima tužitelj je izrazio žaljenje što su, prema njegovu mišljenju, navedeni podaci nepotpuni a da nije zatražio da ih se dopuni.
24 Dana 14. svibnja 2020. zatvoren je usmeni dio postupka te je otpočelo vijećanje o predmetu.
25 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži ponovnu uspostavu naknade za život u inozemstvu i naknadu putnih troškova od 1. prosinca 2017.;
– naloži plaćanje naknada i troškova koji nisu plaćeni između 1. prosinca 2017. i datuma ponovne uspostave njegova prava na navedene naknade, uvećane za kamate;
– poništi, ako Opći sud prihvati prigovor nezakonitosti istaknut u tužbi, primjenu članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju sve dok ga institucije ne zamijene nediskriminatornim odredbama;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
26 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
27 Intervenijent od Općeg suda zahtijeva da odbije tužbu.
III. Pravo
A. Prvi dio tužbenog zahtjeva
28 U prilog prvom dijelu svojeg tužbenog zahtjeva za poništenje pobijane odluke tužitelj ističe četiri tužbena razloga, koji se temelje na:
– povredi članka 4. stavka 1. točke (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju;
– povredi načela jednakosti i nediskriminacije jer se pobijanom odlukom njegovo pravo na naknadu za život u inozemstvu uvjetuje uvjetima predviđenima člankom 4. stavkom 1. točkom (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju;
– povredi načela jednakosti i nediskriminacije jer pobijana odluka članak 4. stavak 1. točku (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju tumači protivno tom načelu;
– prigovoru nezakonitosti usmjerenom protiv članka 4. stavka 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju.
29 U svojem prvom tužbenom razlogu, koji se može podijeliti na dva dijela, tužitelj osporava da je Komisija mogla preispitati njegovo pravo na naknadu za život u inozemstvu. U prvom dijelu tog tužbenog razloga on tvrdi da članak 4. stavak 1. točka (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju ne dopušta preispitivanje tog prava u slučaju stjecanja novog državljanstva. U drugom dijelu tvrdi da je Komisija morala barem uzeti u obzir pritisak pod kojim je bio zbog eventualnog povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije. Prvi tužbeni razlog stoga se ne temelji samo na povredi članka 4. stavka 1. točke (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju, kao što to navodi tužitelj, nego i na postojanju tog pritiska.
30 U svojem drugom tužbenom razlogu, koji se također može razdvojiti na dva dijela, tužitelj ističe da je načelo jednakosti i nediskriminacije sprečavalo preispitivanje njegova prava na naknadu za život u inozemstvu s obzirom na uvjete predviđene člankom 4. stavkom 1. točkom (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju. U prvom dijelu navodi da se prema njemu postupalo kao da je tijekom deset godina koje su prethodile njegovu stupanju u službu imao belgijsko državljanstvo iako je tijekom tog razdoblja bio državljanin Ujedinjene Kraljevine. U drugom dijelu on navodi da je, u okolnostima ovog slučaja, primjena te odredbe utjecala na dužnosnike državljane Ujedinjene Kraljevine više nego na sve ostale.
31 Trećim tužbenim razlogom tužitelj, podredno, navodi slučaj u kojem se ništa ne protivi tomu da Komisija preispita njegovo pravo na naknadu za život u inozemstvu na temelju članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju, ali tvrdi da je, u svakom slučaju, načelo jednakosti i nediskriminacije trebalo dovesti do drukčijeg tumačenja te odredbe.
1. Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 1. točke (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju i postojanju pritiska
32 Kao što je to već navedeno u točki 29. ove presude, u prvom tužbenom razlogu tužitelj osporava da je stjecanje belgijskog državljanstva moglo opravdati preispitivanje njegova prava na naknadu za život u inozemstvu.
a) Prvi dio, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 1. točke (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju
33 Tužitelj tvrdi da članak 4. stavak 1. točka (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju ne dopušta preispitivanje prava dužnosnika na naknadu za život u inozemstvu na temelju razloga što je dužnosnik tijekom karijere stekao državljanstvo države mjesta svojega rada. Uzimajući u obzir cilj naknade za život u inozemstvu, koji se sastoji u naknadi troškova i poteškoća stupanja u službu koja podrazumijeva promjenu boravišta, preispitivanje statusa u ovoj fazi može se provesti samo u slučaju promjene mjesta rada.
34 Članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju glasi kako slijedi:
„Na naknadu za život u inozemstvu […] imaju pravo:
(a) dužnosnici:
– koji nisu državljani i nisu nikad bili državljani države na čijem se državnom području nalazi njihovo mjesto rada,
– koji u razdoblju od pet godina koje je završilo šest mjeseci prije njihova stupanja u službu nisu imali uobičajeno boravište niti su svoju glavnu djelatnost obavljali na europskom području te države. Za potrebe ove odredbe u obzir se ne uzimaju okolnosti koje proizlaze iz rada za drugu državu ili međunarodnu organizaciju.
(b) dužnosnici koji su državljani ili su bili državljani države na čijem se državnom području nalazi njihovo mjesto rada, ali koji su tijekom razdoblja od deset godina koje je završilo na datum njihova stupanja u službu imali uobičajeno boravište izvan europskog područja te države zbog razloga koji nisu povezani s radom u nekoj drugoj državnoj službi ili međunarodnoj organizaciji.”
35 Te odredbe, kao sve one odredbe prava Unije koje stvaraju pravo na novčana davanja moraju se strogo tumačiti (vidjeti presudu od 18. srpnja 2017., Komisija/RN, T‑695/16 P, neobjavljena, EU:T:2017:520, t. 54. i navedenu sudsku praksu).
36 U tom pogledu valja utvrditi da članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju ne predviđa izričito mogućnost preispitivanja prava na naknadu za život u inozemstvu s obzirom na promijenjene okolnosti do kojih je došlo tijekom dužnosnikove karijere.
37 Međutim, budući da se naknada za život u inozemstvu isplaćuje mjesečno, uprava ju ne može nastaviti isplaćivati ako nastane događaj koji značajno mijenja položaj osobe koja je prima ako to utječe na uvjete kojima je uvjetovana dodjela te naknade. U tom slučaju i u nedostatku odredbe koja se tomu protivi, uprava mora preispitati tu situaciju (vidjeti u tom smislu presudu od 26. lipnja 2013., Achab/EGSO, F‑21/12, EU:F:2013:95, t. 26.). Naime, za razliku od ukidanja odluke s retroaktivnim učinkom, stavljanje izvan snage pro futuro uvijek je moguće ako više nisu ispunjene okolnosti koje su opravdale tu odluku. To je osobito slučaj u pravu primjenjivom na javne službenike kada bi nastavak isplate dijelova naknade bio nezakonit. U članku 85. Pravilnika o osoblju to se potvrđuje time što se implicitno priznaje prestanak neosnovanih plaćanja (vidjeti u tom smislu presudu od 9. ožujka 1978., Herpels/Komisija, 54/77, EU:C:1978:45, t. 38. do 40.).
38 Osim toga, kao što je to Opći sud već utvrdio, iz teksta članka 4. stavka 1. točke (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju ni na koji način ne proizlazi da je pravo na naknadu za život u inozemstvu stečeno pravo (vidjeti u tom smislu presudu od 28. rujna 1993., Magdalena Fernández/Komisija, T‑90/92, EU:T:1993:78, t. 32.).
39 Osim toga, tužitelj ne osporava sâmo načelo preispitivanja, nego samo tvrdi da se ponovna ocjena prava na naknadu za život u inozemstvu može provesti samo u slučaju promjene mjesta rada dotičnog dužnosnika, a ne u slučaju stjecanja novog državljanstva.
40 U tom pogledu tužitelj tvrdi, kao prvo, da stjecanje novog državljanstva tijekom karijere ne može opravdati preispitivanje prava na naknadu za život u inozemstvu jer se izraz „koji nisu državljani i nisu nikad bili državljani” države rada iz članka 4. stavka 1. točke (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju odnosi samo na položaj dužnosnika u trenutku njegova stupanja u službu, a koji odgovara trenutku donošenja odluke o toj naknadi.
41 Međutim, uvjet prema kojem se naknada za život u inozemstvu odobrava dužnosnicima koji „nisu državljani” države rada formuliran je u indikativu prezenta. Tako, uzimajući u obzir da se isplata te naknade ponavlja, ta formulacija ne isključuje mogućnost da dotični dužnosnik mora tijekom cijele svoje karijere nastaviti ispunjavati uvjet nepostojanja državljanstva države rada kako bi je zadržao na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju (vidjeti u tom smislu presudu od 26. lipnja 2013., Achab/EGSO, F‑21/12, EU:F:2013:95, t. 28.).
42 Tužitelj osporava relevantnost te presude jer, za razliku od njega, Mohammed Achab, državljanin treće zemlje, u trenutku zapošljavanja nije bio državljanin države članice te je u tom pogledu pri zapošljavanju napravljena iznimka u njegovu korist. Međutim, činjenica da Mohammed Achab nije bio državljanin države članice nije relevantna s obzirom na članak 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, koji se temelji na državljanstvu države rada, a ne na državljanstvu države podrijetla. Osim toga, upravo je stjecanje tog drugog državljanstva tijekom karijere opravdalo, kako u slučaju Mohammeda Achaba tako i u slučaju tužitelja, prestanak isplate naknade za život u inozemstvu koja im je dodijeljena na temelju stavka 1. točke (a) tog članka.
43 Osim toga, okolnost da članak 4. stavak 1. točka (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju dodjelu naknade za život u inozemstvu također uvjetuje činjenicom da dužnosnik „nije nikada bio državljanin” države rada nije prepreka tumačenju prema kojem stjecanje tog državljanstva tijekom karijere uzrokuje gubitak prava na tu naknadu na temelju te odredbe.
44 Osim toga, članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju proizlazi iz članka 4. stavka 1. Priloga VII. Uredbi br. 31 (EEZ), 11. (EEZA) Vijeća od 18. prosinca 1961. o utvrđivanju Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske ekonomske zajednice i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 1962., 45, str. 1387.), u njezinoj izvornoj verziji. Međutim, iz informativne obavijesti Vijeća od 11. prosinca 1959. (vidjeti točku 21. ove presude) proizlazi da je zakonodavac tijekom pripremnih radova koji su doveli do donošenja te odredbe ispitao više kriterija za dodjelu naknade za život u inozemstvu, ali je prihvatio kriterij državljanstva zbog njegove „preciznije i jednostavnije primjene” za razliku od drugih, pri čemu je bio svjestan da taj kriterij „n[ije] ukl[onio] sve poteškoće ([osobito] u slučaju dvostrukog državljanstva)”.
45 Iz prethodno navedenog proizlazi da zakonodavac nije namjeravao urediti sve slučajeve koji se mogu pojaviti, nego je odlučio dati prednost izrazu kojim se u najvećoj većini slučajeva pojednostavljuje donošenje odluka o pravu na naknadu za život u inozemstvu. U skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 35. ove presude, samo drugačije sročen članak 4. stavak 1. točka (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju mogao je isključiti svako preispitivanje prava na tu naknadu tijekom karijere nakon stjecanja novog državljanstva.
46 Tužitelj, kao drugo, tvrdi da je stjecanje državljanstva države rada nakon stupanja u službu samo jedan od načina za razvoj veza i integraciju u toj zemlji. Međutim, prema sudskoj praksi, članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju ne dopušta tijelu za imenovanje ukidanje naknade za život u inozemstvu zbog toga što su u određenom trenutku karijere troškovi i poteškoće koji proizlaze iz stupanja u službu dostatno nadoknađeni ili zato što je dužnosnik već dovoljno integriran u toj zemlji.
47 U tom pogledu treba istaknuti da iz informativne obavijesti Vijeća od 11. prosinca 1959. proizlazi (vidjeti točku 21. ove presude) da je naknada za život u inozemstvu zamišljena kao naknada „dodijeljena kao naknada za materijalne troškove i poteškoće moralne naravi koje proizlaze iz činjenice da je član osoblja udaljen od mjesta svojeg podrijetla” i da „službenici općenito održavaju obiteljske odnose […] sa svojom zemljom podrijetla”. Kao što to tvrde tužitelj i Komisija, te poteškoće i troškovi mogu postojati tijekom cijele karijere te se mogu čak i pogoršati, unatoč integraciji u zemlju rada.
48 Također je odlučeno da naknada za život u inozemstvu ima za cilj nadoknaditi posebne troškove i neugodnosti koji zbog stupanja u službu Unije (presude od 13. srpnja 2018., Quadri di Cardano/Komisija, T‑273/17, EU:T:2018:480, t. 44. i od 28. veljače 2019., Pozza/Parlament, T‑216/18, neobjavljena, EU:T:2019:118, t. 24.) nastanu dužnosnicima koji, kako bi mogli trajno izvršavati svoje dužnosti i poštovati članak 20. Pravilnika o osoblju, moraju premjestiti svoje boravište iz države svojeg prebivališta u državu rada (vidjeti u tom smislu presudu od 16. svibnja 2007., F/Komisija, T‑324/04, EU:T:2007:140, t. 47.).
49 Tako zamišljena naknada za život u inozemstvu, kao što je to primijetilo Vijeće, u skladu s člankom 27. prvim stavkom Pravilnika o osoblju, omogućava zapošljavanje državljana država članica Unije na najširoj mogućoj geografskoj osnovi čime se potiče geografska ravnoteža unutar europske javne službe, koja je osim toga u duhu Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 4. ožujka 1964., Lasalle/Parlament, 15/63, EU:C:1964:9, str. 73.).
50 U tom pogledu zakonodavac je samo predvidio da se integracija dužnosnika u državu njegova rada protivi plaćanju naknade za život u inozemstvu ako je ona posljedica činjenice da je ondje „u razdoblju od pet godina koje je završilo šest mjeseci prije njegova stupanja u službu imao uobičajeno boravište i obavljao glavnu djelatnost”. Drugim riječima, zakonodavac je, dajući ta pojašnjenja, isključio mogućnost da se integracija koja proizlazi iz činjenice da je tijekom svoje karijere dužnosnik o kojem je riječ imao uobičajeno boravište u državi rada i tamo radio može protiviti toj isplati.
51 Suprotno tomu, kao što je to navedeno u točkama 41. do 45. ove presude, zakonodavac nije svojim izborom formulacije članka 4. stavka 1. točke (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju isključio da poseban oblik integracije koji čini stjecanje državljanstva države rada nakon stupanja u službu predstavlja bitnu promjenu okolnosti koja može dovesti do gubitka naknade za život u inozemstvu. Takvim odabirom zakonodavac je ostao u okviru široke diskrecijske ovlasti kojom je raspolagao pri utvrđivanju uvjeta zapošljavanja dužnosnika Unije (vidjeti u tom smislu presude od 22. prosinca 2008., Centeno Mediavilla i dr./Komisija, C‑443/07 P, EU:C:2008:767, t. 91. i od 4. ožujka 2010., Angé Serrano i dr./Parlament, C‑496/08 P, EU:C:2010:116, t. 86.) uključujući područje isplate naknade (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2018., Carpenito/Vijeće, T‑543/16 i T‑544/16, neobjavljena, EU:T:2018:955, t. 60.).
52 U tim okolnostima PMO nije povrijedio članak 4. stavak 1. točku (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju time što je smatrao da stjecanje državljanstva države rada tijekom karijere mora dovesti do preispitivanja prava na naknadu za život u inozemstvu.
53 Prvi dio prvog tužbenog razloga stoga nije osnovan.
b) Drugi dio, koji se temelji na tome da Komisija nije uzela u obzir pritisak koji proizlazi iz mogućeg povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije
54 Tužitelj navodi da je Komisija trebala uzeti u obzir činjenicu da je bio primoran zatražiti belgijsko državljanstvo jer mu se to u to vrijeme činilo kao jedino rješenje za očuvanje svojeg posla u slučaju povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije. Naime, Kolegij povjerenika nije pružio jamstvo dužnosnicima državljanima Ujedinjene Kraljevine prije 28. ožujka 2018. da ih neće zatražiti da podnesu ostavku kada, u slučaju da to povlačenje bude konačno, oni više ne budu državljani države članice.
55 Kako bi se ispitao taj dio tužbenog razloga, najprije valja podsjetiti da iz članka 49. Pravilnika o osoblju, u vezi s njegovim člankom 28. točkom (a), proizlazi da tijelo za imenovanje može za dužnosnika koji prestaje ispunjavati uvjet da je državljanin jedne od država članica Unije zatražiti da podnese ostavku obrazloženom odlukom, kao što to pravilno tvrdi tužitelj.
56 Također valja napomenuti da je među strankama nesporno da dužnosnici koji su državljani Ujedinjene Kraljevine nisu primili nikakvo jamstvo da se članak 49. Pravilnika o osoblju na njih neće primjenjivati u slučaju njezina povlačenja prije nego što je tužitelj 27. lipnja 2017. zatražio stjecanje te čak stekao belgijsko državljanstvo. Kao što to navodi tužitelj, Komisija je tek 28. ožujka 2018. odlučila da tijelo za imenovanje neće izvršavati svoju diskrecijsku ovlast na temelju te odredbe, osim ako bi to bilo valjano opravdano u posebnim slučajevima, kao što su sukobi interesa ili na temelju međunarodnih obveza.
57 Naposljetku valja istaknuti da sama obavijest Ujedinjene Kraljevine o svojoj namjeri povlačenja iz Unije nije izmijenila pravni položaj njezinih državljana (vidjeti po analogiji presudu od 26. studenoga 2018., Shindler i dr./Vijeće, T‑458/17, EU:T:2018:838, t. 44.).
58 S obzirom na navedeno, tužitelj navodnu obvezu koju je Komisija imala da uzme u obzir pritisak s kojim se morao suočiti temelji na sudskoj praksi koja se odnosi na članak 4. stavak 3. Priloga VII. Pravilniku o osoblju. U odgovoru na pitanje postavljeno na raspravi tužitelj je pojasnio da pritisak na koji se pozvao u svojim podnescima može predstavljati višu silu za koju su pretpostavke u ovom slučaju ispunjene.
59 Što se tiče članka 4. stavka 3. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, valja podsjetiti da se tom odredbom dužnosnika koji je brakom automatski stekao državljanstvo države rada, bez mogućnosti njegova odricanja, izjednačava s dužnosnikom koji nema niti je ikada imao to državljanstvo.
60 Tužitelj ne osporava da ta odredba, kao takva, nije povezana s ovim slučajem. Međutim, tvrdi da je ona predmet sudske prakse koja se sama temelji na utvrđenju da je, iako je odluka o braku dobrovoljna, brak u pravu određenih država članica imao za učinak to da se supruzi automatski dodijeli državljanstvo njezina bračnog druga a da ga se ona pritom ne može odreći. Tužitelj smatra da je ta situacija usporediva s njegovom sadašnjom. Naime, prema njegovu mišljenju, iako je njegova namjera da nastavi raditi u Komisiji nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije posljedica osobnog izbora, stjecanje belgijskog državljanstva mu je, nasuprot tomu, nametnuto.
61 U tom pogledu valja podsjetiti na sudsku praksu na koju se tužitelj poziva i koja je dovela do članka 4. stavka 3. Priloga VII. Pravilniku o osoblju. U svojoj presudi od 20. veljače 1975., Airola/Komisija (21/74, EU:C:1975:24, t. 12.), Sud je presudio da se državljanstvo koje je dužnosnici nametnuto brakom s državljaninom druge države članice i kojeg se ona ne može odreći, mora zanemariti jer se članak 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju treba tumačiti na način da se izbjegne neopravdano različito postupanje prema dužnosnicima dvaju spolova koji se nalaze u usporedivim situacijama (presuda od 20. veljače 1975., Airola/Komisija, 21/74, EU:C:1975:24, t. 9. do 11.).
62 Iz toga slijedi da se, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, ta sudska praksa nije temeljila, kao takva, na činjenici da je državljanstvo države rada nametnuto dužnosniku već na diskriminatornom karakteru nacionalnog zakonodavstva koje ne može proizvoditi posljedice u odnosu na pravo Unije.
63 Međutim, povreda općeg načela jednakosti i nediskriminacije, na kojoj se temelji sudska praksa uspostavljena presudom od 20. veljače 1975., Airola/Komisija (21/74, EU:C:1975:24), i članka 4. stavka 3. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, predmet je drugog, trećeg i četvrtog tužbenog razloga koji će se ispitati u nastavku.
64 Što se tiče više sile i pretpostavljajući da je argument koji se na njoj temelji dopušten kao daljnje opravdanje pritiska na koji se poziva u podnescima, iz ustaljene sudske prakse, utvrđene u različitim područjima prava Unije, proizlazi da je karakteriziraju dva elementa: prvo, postojanje neuobičajene i nepredvidljive okolnosti koje su izvan kontrole dotične osobe (presude od 18. prosinca 2007., Société Pipeline Méditerranée i Rhône, C‑314/06, EU:C:2007:817, t. 23.; od 25. siječnja 2017., Vilkas, C‑640/15, EU:C:2017:39, t. 53. i rješenje od 28. svibnja 2013., Honnefelder/Komisija, T‑130/13 P, EU:T:2013:276, t. 19.); kao drugo, činjenica da, iako gore navedene okolnosti nisu ograničene na slučajeve u kojima je ispunjenje obveze apsolutno nemoguće, one ipak moraju biti takve da bi to ispunjenje predstavljalo pretjeranu žrtvu (vidjeti u tom smislu presude od 17. prosinca 1970., Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, t. 23.; od 15. prosinca 1994., Bayer/Komisija, C‑195/91 P, EU:C:1994:412, t. 32. i od 19. lipnja 2019., RF/Komisija, C‑660/17 P, EU:C:2019:509, t. 37.).
65 Međutim, ustaljena je sudska praksa i to da, s obzirom na to da pojam više sile nema istovjetan sadržaj u različitim područjima primjene prava Unije, njegovo značenje treba biti određeno s obzirom na pravni okvir u kojem treba proizvoditi svoje učinke (presuda od 25. siječnja 2017., Vilkas, C‑640/15, EU:C:2017:39, t. 54. i navedena sudska praksa).
66 U ovom slučaju i s obzirom na kontekst predmeta, valja smatrati da svojom argumentacijom tužitelj tvrdi da je povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Unije, zbog kojeg se suočio s opasnošću od prisilne ostavke, predstavljalo slučaj više sile koji PMO oslobađa obveze preispitivanja njegove situacije s obzirom na belgijsko državljanstvo koje je stekao.
67 Međutim, iako je namjera Ujedinjene Kraljevine da se povuče iz Unije za tužitelja bila neuobičajena i nepredvidljiva okolnost izvan njegove kontrole, na temelju elemenata koje je tužitelj dostavio nije moguće utvrditi da je preispitivanje njegove situacije u okolnostima slučaja bilo pretjerano s obzirom na njegove posljedice.
68 Tužitelj tvrdi da je, s obzirom na namjeru Ujedinjene Kraljevine da se povuče iz Unije i eventualne posljedice tog povlačenja za dužnosnike državljane Ujedinjene Kraljevine, točno da ih je sama Komisija poticala da zahtijevaju belgijsko državljanstvo. U tom pogledu podnosi poruku elektroničke pošte koju im je predsjednik Komisije poslao 24. lipnja 2016. Međutim, valja utvrditi da ih je on time samo razuvjerio da „[za njih] neće biti zatvorena vrata”, da radi s predsjednicima drugih institucija kako bi se svi i dalje mogli oslanjati na njihovo iskustvo te da će se „[P]ravilnik o osoblju tumačiti i primjenjivati u europskom duhu”. Iz toga ne proizlazi da je Komisija potaknula zainteresirane osobe da steknu državljanstvo njihova mjesta rada. Tužitelj također podnosi novinski članak od 3. svibnja 2018. u kojem se navodi stajalište istog predsjednika Komisije, kao i zapisnik s neformalnog sastanka od 29. siječnja 2018. između osoblja i potpredsjednika Komisije zaduženog, među ostalim, za ljudske resurse. Međutim, taj sastanak i to stajalište uslijedili su nakon datuma na koji je tužitelj stekao belgijsko državljanstvo te ga stoga nisu mogli potaknuti na to da napravi taj korak.
69 Konačno, ne čini se da je gubitak naknade za život u inozemstvu prekomjeran teret s obzirom na potpuno i cjelovito jamstvo da će tužitelj zadržati svoj posao u slučaju povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije stjecanjem belgijskog državljanstva.
70 Uostalom, iako je Sud presudio da je izlazak države članice iz Unije mogao znatno utjecati na prava svih građana Unije (presuda od 10. prosinca 2018., Wightman i dr., C‑621/18, EU:C:2018:999, t. 64.), on ipak nije time dao naslutiti da Unija ima bilo kakvu obvezu neutraliziranja njegovih učinaka.
71 Stoga u ovom slučaju treba odbaciti pretpostavku više sile a da nije potrebno ispitati je li se, unatoč nepostojanju izričitog upućivanja na nju u članku 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, na nju ipak moglo pozvati s obzirom na strukturu i ciljeve te odredbe.
72 S obzirom na sve prethodno navedeno i s obzirom na to da nije bilo pritiska koji se može zakonito uzeti u obzir, nije potrebno odlučiti o tužiteljevu argumentu koji se temelji na presudi od 26. lipnja 2013., Achab/EGSO (F‑21/12, EU:F:2013:95) i potrebnoj razlici između ovog slučaja, kojeg je karakteriziralo stanje pritiska, i predmeta u kojem je donesena ta presuda, u kojem je zainteresirana osoba mogla nastaviti svoju karijeru čak i bez stjecanja belgijskog državljanstva.
73 Iz toga slijedi da drugi dio prvog tužbenog razloga nije osnovan i da ga treba odbiti u cijelosti.
2. Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela jednakosti i nediskriminacije jer je tužiteljevo pravo na naknadu za život u inozemstvu preispitano s obzirom na uvjete predviđene člankom 4. stavkom 1. točkom (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju
74 Kao što je to navedeno u točki 30. ove presude, u drugom tužbenom razlogu tužitelj tvrdi da se Komisijino preispitivanje njegova položaja s obzirom na članak 4. stavak 1. točku (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju protivi načelu jednakosti i nediskriminacije.
75 U svrhu ispitivanja tog tužbenog razloga najprije valja podsjetiti da, u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju, pravo na naknadu za život u inozemstvu dužnosnika koji nemaju državljanstvo države rada u biti ovisi o mjestu njihova uobičajenog boravišta tijekom pet godina koje prethode njihovu stupanju u službu, dok se, na temelju članka 4. stavka 1. točke (b) istog priloga, za dužnosnike koji imaju to državljanstvo, to pravo ocjenjuje s obzirom na njihovo uobičajeno boravište u razdoblju od deset godina.
76 Osim toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi, za dužnosnike koji nisu državljani države rada pravo na naknadu za život u inozemstvu odbija se samo u slučaju u kojem su tamo boravili tijekom cijelog petogodišnjeg referentnog razdoblja, dok je za dužnosnike koji su državljani te države okolnost da su ondje zadržali ili uspostavili svoje uobičajeno boravište, čak i u vrlo kratkom trajanju tijekom desetogodišnjeg referentnog razdoblja, dovoljna da dovede do odbijanja ili gubitka prava na tu naknadu (presude od 27. veljače 2015., EGSO/Achab, T‑430/13 P, EU:T:2015:122, t. 54.; od 13. srpnja 2018., Quadri di Cardano/Komisija T‑273/17, EU:T:2018:480, t. 47.).
77 Naposljetku valja podsjetiti da mu je PMO, nakon što je tužitelju priznao pravo na naknadu za život u inozemstvu prilikom njegova stupanja u službu na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju, ukinuo to pravo na temelju članka 4. stavka 1. točke (b) istog priloga jer ga se od sada trebalo smatrati dužnosnikom „[…] državljaninom” njegove države rada.
78 S obzirom na te pretpostavke valja ispitati oba dijela drugog tužbenog razloga.
a) Prvi dio, koji se temelji na povredi načela jednakog postupanja i nediskriminacije u odnosu na dužnosnike belgijskog državljanstva i dužnosnike koji su premjestili svoje glavno središte interesa
79 Tužitelj tvrdi da je Komisija, time što je na njega primijenila članak 4. stavak 1. točku (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju, na isti način postupala s dvije različite kategorije osoba, odnosno, s jedne strane, s osobama koje imaju belgijsko državljanstvo ili, općenitije, državljanstvo države rada prilikom njihova stupanja u službu, koje su ondje boravile tijekom desetogodišnjeg referentnog razdoblja iz te odredbe i koje su bile zaposlene a da se nisu nalazile u inozemstvu, i, s druge strane, s osobama koje, kao on, nisu u trenutku stupanja u službu imale dotično državljanstvo i za koje se stoga nije moglo, za razliku od prve kategorije osoba, pretpostaviti da imaju bliske veze s državom rada. Tužitelj također nasuprot tomu tvrdi da se prema njemu postupalo drugačije nego prema drugim dužnosnicima koji su, poput njega, napustili svoje glavno središte interesa kako bi stupili u službu institucija i koji su ipak zadržali pravo na naknadu za život u inozemstvu.
80 Valja podsjetiti da se, prema sudskoj praksi, načelom jednakog postupanja zahtijeva da se s usporedivim situacijama ne postupa različito i da se s različitim situacijama ne postupa jednako, osim kada je takvo postupanje – jednako ili različito, ovisno o slučaju – objektivno opravdano (vidjeti presudu od 22. rujna 2017., Wanègue/Odbor regija, T‑682/15 P, neobjavljena, EU:T:2017:644, t. 64. i navedenu sudsku praksu). U tom pogledu valja uzeti u obzir kako pravne tako i činjenične elemente (vidjeti u tom smislu presudu od 26. lipnja 2013., Achab/EGSO, F‑21/12, EU:F:2013:95, t. 39.).
81 Nadalje, prihvaćeno je da bi, s obzirom na to da je određivanje uvjeta za ostvarivanje prava na naknadu za život u inozemstvu obuhvaćeno izvršavanjem diskrecijske ovlasti institucija, načelo jednakog postupanja bilo povrijeđeno samo ako bi članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju doveo do proizvoljnog ili očito neprimjerenog razlikovanja u odnosu na njegov cilj (vidjeti presudu od 13. prosinca 2004., E/Komisija, T‑251/02, EU:T:2004:357, t. 124. i navedenu sudsku praksu).
82 U ovom slučaju također valja istaknuti da državljanstvo, na kojem se temelji članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, pretpostavlja postojanje višestrukih bliskih poveznica između osobe koja ga ima i države njegova državljanstva (vidjeti u tom smislu presude od 11. srpnja 2007., B/Komisija, F‑7/06, EU:F:2007:129, t. 39., i od 5. prosinca 2012., Bourtembourg/Komisija, F‑6/12, EU:F:2012:175, t. 26.).
83 Također, općenito, uzimajući u obzir to značenje državljanstva, cilj naknade za život u inozemstvu (vidjeti točku 48. ove presude) i diskrecijsku ovlast kojom zakonodavac Unije raspolaže (vidjeti točku 81. ove presude), taj potonji je mogao legitimno pretpostaviti da članovi osoblja koji su državljani ili su bili državljani države rada nisu imali troškove ili neugodnosti koji se naknadom za život u inozemstvu žele nadoknaditi, barem ne na istoj razini intenziteta kao članovi osoblja koji to nisu bili. Stoga je zakonodavac Unije mogao, bez proizvoljnog ili očito neprimjerenog razlikovanja, razlikovati dužnosnike prema kriteriju njihova sadašnjeg ili bivšeg državljanstva. Zbog istih je razloga zakonodavac također mogao opravdano uvjetovati dodjelu naknade za život u inozemstvu dužnosnicima koji su državljani ili su bili državljani države rada strogim uvjetima, među ostalim, onomu uobičajenog boravišta izvan države rada tijekom referentnog razdoblja od deset godina (vidjeti po analogiji presudu od 4. prosinca 2008., Blais/ESB, F‑6/08, EU:F:2008:160, t. 102.).
84 Međutim, tužitelj ipak ističe posebnost svoje situacije. Ističe da nije imao belgijsko državljanstvo tijekom desetogodišnjeg referentnog razdoblja predviđenog člankom 4. stavkom 1. točkom (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju te da se njegovo glavno središte interesa tada nalazilo u Troonu u Ujedinjenoj Kraljevini, kao što je to Komisija utvrdila u trenutku njegova stupanja u službu. Tužitelj stoga smatra da je pretpostavka na kojoj se temelji ta odredba, prema kojoj je tijekom tog razdoblja održavao višestruke bliske veze s Belgijom, državom svojeg rada, bila neutemeljena u njegovu slučaju.
85 Kao što to tvrdi tužitelj, primjena u odnosu na njega članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju u pobijanoj odluci temelji se na fikciji s obzirom na to da se prema njemu postupalo kao da je imao belgijsko državljanstvo prije stupanja u službu 2001. godine iako ga je dobio tek sedamnaest godina poslije. Komisija to ne osporava, ali tvrdi da kombinacija dvaju elemenata u pobijanoj odluci, odnosno stjecanja državljanstva države rada nakon stupanja u službu i tužiteljeve prisutnosti na njezinu području prije njegova zapošljavanja, predstavlja razuman pristup situaciji s obzirom na tekst članka 4. stavka 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, koji, valja podsjetiti, ne sadržava posebnu odredbu za rješavanje pitanja stjecanja novog državljanstva tijekom karijere (vidjeti točke 41., 44. i 51. ove presude).
86 U tom kontekstu valja podsjetiti da je, za razliku od naknade troškova preseljenja i plaćanja naknade za nastanjenje, naknada za život u inozemstvu namijenjena isplaćivanju tijekom cjelokupnog trajanja službe. Stoga se poštovanje načela jednakosti i nediskriminacije nameće ne samo u trenutku stupanja u službu nego i za vrijeme njezina trajanja, prilikom preispitivanja prava na tu naknadu s obzirom na promijenjene okolnosti.
87 Međutim, neprimjenjivanje članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju na tužitelja od trenutka u kojem je postao belgijski državljanin dovelo bi do povoljnijeg postupanja prema njemu nego prema osobama koje su belgijski državljani od rođenja i koje su stupile u službu u instituciji u Belgiji te su morale ispuniti stroge uvjete propisane tom odredbom kako bi ostvarile pravo na naknadu za život u inozemstvu za vrijeme cijele njihove karijere. Dovođenje u pitanje tužiteljeva prava na naknadu za život u inozemstvu u 2018., nakon što je stekao belgijsko državljanstvo, omogućuje da se prema njemu postupa na jednak način kao s Belgijcima koji zbog svojih veza s Belgijom nemaju pravo na navedenu naknadu.
88 Osim toga, činjenica da se članak 4. stavak 1. točka (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju ne primjenjuje na tužitelja razlikuje ga i od belgijskih državljana koji su na dugo vrijeme prekinuli svaku vezu s Belgijom, ali su tamo boravili, kao i on, tijekom desetogodišnjeg referentnog razdoblja prije stupanja u službu Unije i pronalaska zaposlenja u toj državi. Naime, takvim državljanima odbija se naknada za život u inozemstvu na temelju članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju (vidjeti u tom smislu presudu od 13. srpnja 2018., Quadri di Cardano/Komisija T‑273/17, EU:T:2018:480, t. 28., 46. i 47.).
89 Isto tako, neprimjenjivanje članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju na tužitelja koji je postao belgijski državljanin tijekom svoje karijere također bi dovelo do povoljnijeg postupanja prema njemu nego prema osobi koja je belgijski državljanin od rođenja i koja se odrekla belgijskog državljanstva u korist drugog državljanstva, onog Ujedinjene Kraljevine, kao na primjer tužitelj, ali koja je boravila u Belgiji neko vrijeme prije nego se zaposlila u jednoj od institucija.
90 Naposljetku, dužnosnik poput tužitelja, koji tijekom svoje karijere stječe državljanstvo države rada, više se ne nalazi u istoj situaciji kao dužnosnici koji nisu izrazili namjeru formaliziranja svojih veza s tom državom stjecanjem njezina državljanstva. Stjecanje tog državljanstva u najmanju ruku stvara uže političke veze s tom državom od onih koje su u usporedbi priznate državljanima drugih država članica u skladu s člankom 22. UFEU‑a.
91 Osim toga, kao što je to Komisija priznala na raspravi i kao što je to vidljivo iz već navedene informativne obavijesti Vijeća od 11. prosinca 1959. (vidjeti točku 21. ove presude), članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju rezultat je kompromisa između različitih mogućnosti. Njegov cilj nije izričito urediti sve situacije i poteškoće koje mogu nastati, nego pružiti jednostavne i objektivne kriterije koji se lako primjenjuju u većini slučajeva (vidjeti točku 45. ove presude).
92 U slučaju takve quod plerumque fit pretpostavke, valja podsjetiti da se, čak i ako uvođenjem općeg i apstraktnog propisa u graničnim slučajevima dođe do slučajnih nedostataka, zakonodavcu ne može prigovoriti što se koristio kategorizacijom, s obzirom na to da ona, temeljeći se na objektivnim elementima, u biti nije diskriminatorna s obzirom na cilj koji se njome želi postići (vidjeti u tom smislu presude od 15. siječnja 1981., Vutera/Komisija, 1322/79, EU:C:1981:6, t. 9. i od 15. travnja 2010., Gualtieri/Komisija, C‑485/08 P, EU:C:2010:188, t. 81.).
93 Međutim, tužitelj smatra da njegova situacija otkriva sustavni problem tumačenja članka 4. stavka 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju koji može utjecati na široku kategoriju dužnosnika.
94 Međutim, iz novinskog članka na koji se tužitelj poziva proizlazi da je Komisija zapošljavala 32 847 osoba u trenutku nastanka činjenica. Osim toga, u skladu s podacima koje je ona dostavila na zahtjev Općeg suda (vidjeti točku 20. ove presude), 98 članova njezina osoblja, koji su bili državljani Ujedinjene Kraljevine u trenutku svojeg stupanja u službu te rade u Bruxellesu, steklo je belgijsko državljanstvo nakon referenduma o povlačenju iz Unije. Prema podacima koje je dostavila Komisija, među njima je 40 dužnosnika zadržalo naknadu za život u inozemstvu, 23 ju je izgubilo, a 35 je izgubilo naknadu za boravak u stranoj državi na koju su prethodno imali pravo na temelju članka 4. stavka 2. Priloga VII. Pravilniku o osoblju. Naposljetku, prema novinskom članku na koji se tužitelj poziva, Komisija je još zapošljavala, na svim mjestima rada, 700 državljana Ujedinjene Kraljevine nakon njezina povlačenja. Što se tiče Vijeća, prema podacima koje je ono dostavilo Općem sudu, bilo je 80 dužnosnika i službenika isključivo državljana Ujedinjene Kraljevine u trenutku gore navedenog referenduma, a njih 30 na dan stvarnog povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije, što je razlika koja je posljedica odlazaka ili stjecanja drugog državljanstva. Konkretno, 14 dužnosnika ili službenika koji su državljani Ujedinjene Kraljevine izjavilo je da su tijekom tog razdoblja stekli belgijsko državljanstvo. Nakon preispitivanja njihove situacije nakon tog stjecanja, 3 od njih je izgubilo naknadu za život u inozemstvu, a 7 naknadu za boravak u stranoj državi.
95 Osim toga, iz podataka koji su zatraženi od Parlamenta, Suda Europske unije i Revizorskog suda (vidjeti točku 19. ove presude) proizlazi da na Sudu Europske unije 52 dužnosnika i službenika koji su dobili luksemburško državljanstvo tijekom svoje karijere i dalje primaju naknadu za život u inozemstvu na temelju članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju i da je na Revizorskom sudu, od 23 državljana Ujedinjene Kraljevine koji su imali pravo na tu naknadu i koji su stekli luksemburško državljanstvo, njih 20 zadržalo naknadu na temelju iste odredbe, a da ju je troje izgubilo zbog toga što su boravili u Luxembourgu tijekom deset godina koje su prethodile njihovu stupanju u službu.
96 Stoga iz svih tih brojki proizlazi da situacija s kojom tužitelj smatra da je suočen ne upućuje na sustavni problem i da, kao što to navodi Vijeće, zakonodavac nije djelovao nezakonito kada je upotrijebio kriterij državljanstva pri kategorizaciji otprilike 50 000 dužnosnika i službenika Unije kako bi utvrdio u kojim slučajevima oni imaju pravo na naknadu za život u inozemstvu.
97 Slijedom toga, ne može se smatrati da je PMO povrijedio načelo jednakosti i nediskriminacije time što je članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju protumačio na način da, prije svega, odobrava preispitivanje tužiteljeve situacije nakon što je stekao belgijsko državljanstvo, zatim, da se to preispitivanje treba provesti s obzirom na stavak 1. točku (b) te odredbe i, naposljetku, da se u tu svrhu treba osloniti na desetogodišnje referentno razdoblje koje prethodi njegovu stupanju u službu.
98 Taj zaključak nije doveden u pitanje tužiteljevim argumentom prema kojem je to što ga se tretiralo kao belgijskog državljanina s boravištem u Belgiji tijekom desetogodišnjeg referentnog razdoblja navelo Komisiju da zanemari činjenicu da je prije nego što je stekao to državljanstvo tijekom karijere prethodno koristio svoje pravo na slobodu kretanja kako bi se zaposlio u institucijama. Tužitelj u tom pogledu ističe da je Sud u svojoj presudi od 14. studenoga 2017., Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, t. 49.), smatrao da se situacija državljanina države članice koji je ostvario svoju slobodu kretanja tako što se uselio i zakonito boravi na državnom području druge države članice, ne može poistovjetiti s potpuno unutarnjom situacijom samo zbog toga što je taj državljanin tijekom svojeg boravka uz svoje izvorno državljanstvo stekao i državljanstvo države članice domaćina.
99 Međutim, valja utvrditi da je u toj presudi pitanje bilo može li se državljanka jedne države članice koja je ostvarila svoje pravo na slobodu kretanja i boravak u drugoj državi članici još uvijek pozvati na prava na slobodu kretanja i boravak predviđena u članku 21. stavku 1. UFEU‑a u toj drugoj državi, iako je stekla njezino državljanstvo, te može li se slijedom toga pozvati i na pravo na vođenje normalnog obiteljskog života u toj državi, na način da ondje uživa prisutnost članova svoje obitelji, odnosno svojeg supruga, državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom (presuda od 14. studenoga 2017., Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, t. 51. i 52.).
100 Međutim, u ovom slučaju tužitelj nije dokazao da pobijana odluka utječe na prava koja ima na temelju članka 21. stavka 1. UFEU‑a u Belgiji. Naprotiv, u odgovoru na pitanja koja su mu postavljena na raspravi tužitelj je naveo da njegova supruga ima, među ostalim, francusko državljanstvo i da njegova obitelj boravi u Francuskoj, a ne na belgijskom državnom području. Osim toga, pobijana odluka ne temelji se na poistovjećivanju tužiteljeve situacije s potpuno unutarnjom situacijom. Ona se temelji samo na činjenici da je tijekom desetogodišnjeg referentnog razdoblja on, na temelju ostvarivanja svojeg prava na slobodu kretanja i boravak na državnom području drugih država članica, imao uobičajeno boravište u smislu članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju u državi rada čije je državljanstvo naknadno stekao.
101 S obzirom na prethodno navedeno, prvi dio drugog tužbenog razloga nije osnovan.
b) Drugi dio, koji se temelji na povredi načela jednakog postupanja i nediskriminacije na štetu dužnosnika koji su državljani Ujedinjene Kraljevine
102 Tužitelj ističe da je u okolnostima ovog slučaja tumačenje članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju na kojem se temelji pobijana odluka diskriminatorno jer u biti utječe na dužnosnike državljane Ujedinjene Kraljevine više nego na ostale. Naime, s obzirom na povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Unije, oni su bili jedini koji su trebali steći novo državljanstvo kako ne bi izgubili svoj posao. Prema tužiteljevu mišljenju, ta diskriminacija nije opravdana s obzirom na cilj naknade za život u inozemstvu.
103 Komisija ipak pravilno napominje da stjecanje drugog državljanstva nije situacija koja se odnosi isključivo na državljane Ujedinjene Kraljevine i da preispitivanje administrativnog statusa u tom slučaju vrijedi za sve članove osoblja.
104 Tako je Komisija u svom biltenu br. 18 iz veljače 2016., odnosno prije referenduma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine iz Unije 23. lipnja 2016., upozorila sve svoje osoblje na činjenicu da stjecanje državljanstva države rada tijekom karijere može utjecati na pravo na naknadu za život u inozemstvu te zahtijeva novu ocjenu.
105 Osim toga, Komisija je to stajalište već usvojila u upravnoj komunikaciji br. 317 od 14. travnja 1981. o naknadi za boravak u stranoj državi i naknadi za život u inozemstvu, koja je dakle objavljena in tempore non suspecto, izvan svih predviđanja povlačenja iz Ujedinjene Kraljevine.
106 Osim toga, s obzirom na točke 64. do 70. ove presude, ne proizlazi da su posljedice stjecanja državljanstva države rada za dužnosnike koji su državljani Ujedinjene Kraljevine takve da su morale navesti Komisiju da se suzdrži od preispitivanja tužiteljeva položaja u pogledu njegova prava na naknadu za život u inozemstvu.
107 Drugi dio drugog tužbenog razloga stoga nije osnovan.
108 Slijedom toga, drugi tužbeni razlog treba odbiti u cijelosti.
3. Treći tužbeni razlog, koji se temelji na načelu jednakosti i nediskriminacije jer je pobijanom odlukom članak 4. stavak 1. točka (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju protumačen protivno tom načelu
109 Kao što je to navedeno u točki 31. ove presude, u trećem tužbenom razlogu tužitelj tvrdi da, čak i pod pretpostavkom da je Komisija imala pravo preispitati njegovo pravo na naknadu za život u inozemstvu na temelju članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju, ona nije pravilno protumačila, s obzirom na načelo nediskriminacije, uvjet prema kojem dotični dužnosnik, kako bi mogao ostvariti to pravo, mora imati „uobičajeno boravište izvan europskog područja” države rada.
110 Prema tužiteljevu mišljenju, da bi bio u skladu s načelom nediskriminacije, taj se uvjet trebao tumačiti uzimajući u obzir činjenicu da članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju počiva na pretpostavci da dužnosnik koji ima državljanstvo države članice ima višestruke bliske veze s tom državom. Suprotno tomu, on tvrdi da se ne može smatrati da je dužnosnik koji nije imao državljanstvo države rada tijekom desetogodišnjeg referentnog razdoblja imao u tom trenutku takve veze s tom državom. Stoga tužitelj predlaže da se u slučaju dužnosnika koji stječe državljanstvo države rada tijekom karijere pojam uobičajenog boravišta iz članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju ne smije usko tumačiti, kao što je to slučaj dužnosnika koji je već imao to državljanstvo prije stupanja u službu. Prije bi ga trebalo tumačiti kao u okviru članka 4. stavka 1. točke (a) istog priloga u odnosu na dužnosnika koji nije imao to državljanstvo. Stoga bi dužnosnik koji je stekao državljanstvo svoje države rada nakon stupanja u službu trebao izgubiti svoju naknadu za život u inozemstvu samo ako je u njoj uobičajeno boravio pet ili više godina tijekom desetogodišnjeg referentnog razdoblja predviđenog člankom 4. stavkom 1. točkom (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju. Da je to tumačenje prihvaćeno, tužitelj ističe da je Komisija trebala utvrditi da je on uobičajeno živio izvan mjesta rada tijekom tog razdoblja te je trebao zadržati svoje pravo na naknadu za život u inozemstvu.
111 Međutim, valja podsjetiti da je primjena tumačenja moguća samo ako je u skladu s tekstom predmetne odredbe i da ni načelo tumačenja u skladu s normom više obvezujuće snage ne može služiti kao temelj za tumačenje contra legem (vidjeti po analogiji presudu od 19. rujna 2019., Rayonna prokuratura Lom, C‑467/18, EU:C:2019:765, t. 61. i navedenu sudsku praksu).
112 Međutim, u članku 4. stavku 1. točki (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju uvjet „uobičajenog” boravišta o kojem ovisi dodjela naknade za život u inozemstvu odnosi se na mjesto boravišta izvan europskog područja države rada, tako da, a contrario, i kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 76. ove presude, za dužnosnike koji imaju državljanstvo države rada svaki boravak u toj državi, makar na kratko, može biti dovoljan za odbijanje ili gubitak prava na naknadu za život u inozemstvu čim se on može kvalificirati kao uobičajen. Osim toga, ta se odredba odnosi na referentno razdoblje od deset godina, tako da se njezina primjena ne može temeljiti na referentnom razdoblju od pet godina, što nikako nije bila namjera zakonodavca.
113 Slijedom toga, tumačenje članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju, kao što to predlaže tužitelj, na način da dužnosnik koji je stekao državljanstvo svoje države rada tijekom karijere mora izgubiti svoju naknadu za život u inozemstvu samo ako je ondje uobičajeno boravio pet ili više godina tijekom desetogodišnjeg referentnog razdoblja koje prethodi njegovu stupanju u službu, nespojivo je s tekstom te odredbe i njezinim dosegom, kako ga tumači ustaljena sudska praksa.
114 Osim toga, kao što je to već utvrđeno u točki 90. ove presude, to bi tumačenje dovelo do postupanja prema dužnosniku koji je stekao državljanstvo svoje države rada tijekom karijere na način usporediv s postupanjem prema onima koji nikada nisu stekli to državljanstvo i koji na taj način nisu formalizirali postojanje višestrukih bliskih veza s tom državom.
115 Stoga valja odbaciti tužiteljev prijedlog da se pojam uobičajenog boravišta iz članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju tumači tako da se u biti odnosi na boravak od pet godina u državi rada.
116 Iz toga slijedi da tužitelj uzalud tvrdi da nije prekinuo svoje veze s Ujedinjenom Kraljevinom, čije državljanstvo on uostalom zadržava, i da je belgijsko državljanstvo zatražio samo radi očuvanja svojeg zaposlenja a da nije imao namjeru trajno ostati u Belgiji.
117 Naime, iz svrhe naknade za život u inozemstvu, navedene u točkama 44. i 48. ove presude, proizlazi da se ne radi o tome je li tužitelj prekinuo svaki kontakt sa državom svojeg prvog državljanstva, nego o tome da treba utvrditi je li tijekom referentnog razdoblja imao dostatne veze s državom rada čiji je on sada državljanin da mu se naknada za život u inozemstvu mora odbiti s obzirom na uvjete iz članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju. To je tako u ovom predmetu. Tužitelj je imao uobičajeno boravište u Belgiji te je tamo radio barem od 1. ožujka 1999. do 31. prosinca 2000. U tom pogledu nije relevantna okolnost, pod pretpostavkom da se dokaže, da se u toj državi zaposlio samo zbog mogućnosti zapošljavanja u instituciji Unije. Prisutnost i izvršavanje posla u budućem mjestu rada nisu uvjet zapošljavanja te se ne može smatrati da olakšavaju njegovo ostvarenje.
118 Osim toga, iz članka 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju nikako se ne može zaključiti da su njegovi autori pridali posebnu važnost trenutku prijenosa boravišta izvan države čije državljanstvo dotična osoba ima ili je imala ili razlozima takvog prijenosa (presuda od 25. rujna 2014., Grazyte/Komisija, T‑86/13 P, EU:T:2014:815, t. 58. i 78.).
119 Osim toga, odvagivanje svojstva državljanina Ujedinjene Kraljevine i belgijskog državljanina, koje tužitelj želi provesti i priznavanje, kao što predlaže, činjenice da je to prvo državljanstvo za njega prevladavajuće, dovelo bi do primjene teorije stvarnog državljanstva koju je Sud izričito odbio u svojoj presudi od 14. prosinca 1979., Deverd/Komisija (257/78, EU:C:1979:294, t. 14.).
120 Naposljetku, iz odbijanja tumačenja pojma uobičajenog boravišta kako to zagovara tužitelj proizlazi da on uzalud tvrdi da je Komisija povrijedila načelo zaštite legitimnih očekivanja time što je u pobijanoj odluci, s jedne strane, smatrala da je on u trenutku zapošljavanja bio član belgijskog društva u tolikoj mjeri da je morao dokazati da nije živio u Belgiji tijekom deset godina koje su prethodile njegovu stupanju u službu, iako je smatrala, s druge strane, da u njemu nije integriran s obzirom na to da mu je dodijelila pravo na naknadu za život u inozemstvu u trenutku njegova zaposlenja.
121 Naime, budući da je kriterij „uobičajenog” boravišta manje strog u okviru članka 4. stavka 1. točke (a) Priloga VII. Pravilniku o osoblju nego što je to slučaj s člankom 4. stavkom 1. točkom (b) istog priloga, PMO je mogao, a da si pritom nije proturiječio ni povrijedio načelo zaštite legitimnih očekivanja, dodijeliti naknadu za život u inozemstvu na temelju te prve odredbe prilikom tužiteljeva stupanja u službu te ukinuti tu naknadu na temelju druge odredbe prilikom preispitivanja njegove situacije nakon što je postao belgijski državljanin. Uostalom, tužitelj se tim manje može pozivati na to načelo jer su dužnosnici Komisije bili izričito obaviješteni o posljedicama do kojih je moglo doći stjecanjem državljanstva države rada (vidjeti točke 104. i 105. ove presude).
122 S obzirom na prethodno navedeno, treći tužbeni razlog nije osnovan.
4. Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na prigovoru nezakonitosti usmjerenom protiv članka 4. stavka 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju
123 Podredno, u slučaju da se prethodni tužbeni razlozi odbiju, tužitelj ističe prigovor nezakonitosti protiv članka 4. stavka 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju jer bi bio diskriminatoran prema osobama koje se nalaze u njegovoj situaciji, i to zbog razloga navedenih u prilog prvom i drugom tužbenom razlogu.
124 Ako se taj prigovor prihvati, tužitelj, a da formalno ne iznosi poseban tužbeni zahtjev, od Općeg suda zahtijeva da naloži institucijama da izmijene tu odredbu na način da uklone tu diskriminaciju.
125 Međutim, ispitivanje prvih dvaju tužbenih razloga koje tužitelj same upućuje dovelo je do zaključka da članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju nije diskriminatoran ni sam po sebi niti u svojoj primjeni u ovom slučaju.
126 Osim toga, tužiteljev zahtjev da Opći sud institucijama naloži da izmijene članak 4. stavak 1. Priloga VII. Pravilniku o osoblju, na način da uklone svaku diskriminaciju, nije samo neutemeljen, već također nije u nadležnosti Općeg suda jer on ne može izdavati naloge institucijama (vidjeti u tom smislu presudu od 27. veljače 2018., Zink/Komisija, T‑338/16 P, neobjavljena, EU:T:2018:98, t. 39.).
127 Iz toga slijedi da četvrti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan i da je zahtjev koji tužitelj u njemu iznosi nedopušten.
128 S obzirom na sve prethodno navedeno, tužiteljev zahtjev za poništenje treba odbiti.
B. Drugi, treći i četvrti dio tužbenog zahtjeva
129 U svojem drugom i trećem dijelu tužbenog zahtjeva tužitelj od Općeg suda zahtijeva da Komisiji naloži da mu isplati naknadu za život u inozemstvu i da mu naknadi njegove putne troškove, koji su povezani s tom naknadom, od 1. prosinca 2017., a sve zajedno sa zateznim kamatama.
130 U četvrtom dijelu tužbenog zahtjeva tužitelj od Općeg suda zahtijeva da, u slučaju da prihvati prigovor nezakonitosti istaknut u tužbi, poništi „[u odnosu na njega] primjenu članka 4. stavka 1. točke (b) Priloga VII. Pravilniku o osoblju dok ga institucije ne zamijene nediskriminatornim odredbama”.
131 Međutim, te dijelove tužbenog zahtjeva treba odbiti jer su akcesorni zahtjevu za poništenje koji je upravo izložen, a koji je i sam bilo potrebno odbiti.
132 Iz toga slijedi da tužbu valja u cijelosti odbiti.
Troškovi
133 Na temelju članka 134. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Međutim, prema članku 135. stavku 1. Poslovnika, kad to zahtijeva pravičnost, Opći sud može odlučiti da stranka koja ne uspije u postupku, osim vlastitih troškova, snosi samo dio troškova druge stranke ili da ih ne snosi uopće.
134 Sukladno odredbama članka 138. stavka 1. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
135 U okolnostima ovog slučaja Opći sud smatra da svaka glavna stranka mora snositi vlastite troškove. Osim toga, Vijeće će, kao institucija koja je intervenirala u postupak, snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (četvrto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Colin Brown i Europska komisija snosit će vlastite troškove.
3. Vijeće Europske unije snosit će vlastite troškove.
Papasavvas | Gervasoni | Nihoul |
Frendo | | Martín y Pérez de Nanclares |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 5. listopada 2020.
Potpisi