STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NIILA JÄÄSKINENA
přednesené dne 13. prosince 2012(1)
Věc C‑625/10
Evropská komise
proti
Francouzské republice
„Žaloba pro nesplnění povinnosti – Směrnice 91/440/EHS – Rozvoj železnic Společenství – Směrnice 2001/14/ES – Přidělování kapacity železniční infrastruktury – Článek 6 odst. 3 příloha II směrnice 91/440 – Článek 4 odst. 2 a čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 – Provozovatel infrastruktury – Nezávislost při výkonu hlavních funkcí – Článek 6 odst. 2 až 5 směrnice 2001/14 – Neexistence opatření, na základě kterých se provozovatelům poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup – Článek 11 směrnice 2001/14 – Neexistence systému odměňování výkonu“
1. Touto žalobou pro nesplnění povinnosti Evropská komise žádá Soudní dvůr, aby určil, že Francouzská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 3 a přílohy II směrnice 91/440/EHS(2), ve znění směrnice 2001/12/ES(3) (dále jen „směrnice 91/440“), a z čl. 14 odst. 2, čl. 6 odst. 2 až 5 a článku 11 směrnice 2001/14/ES(4). Francouzská republika navrhuje žalobu Komise zamítnout.
2. Projednávaná věc se řadí do série žalob pro nesplnění povinnosti(5) podaných Komisí v letech 2010 a 2011, které se týkají uplatňování směrnic 91/440 a 2001/14 členskými státy, konkrétně pokud jde o řádný a nediskriminační přístup železničních podniků k infrastruktuře, tedy k železniční síti. Tyto žaloby jsou první svého druhu, jelikož poskytují Soudnímu dvoru poprvé možnost zabývat se liberalizací železnic v Evropské unii, a zejména vyložit to, co je obvykle nazýváno „prvním železničním balíčkem“.
3. Dne 6. září 2012 jsem již přednesl stanovisko ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, a stanoviska ve výše uvedených věcech Komise v. Maďarsko, Komise v. Španělsko, Komise v. Rakousko a Komise v. Německo. Kromě tohoto stanoviska přednesu dnes i stanoviska ve věcech Komise v. Polsko, Komise v. Česká republika, Komise v. Slovinsko a Komise v. Lucembursko. Pokud se v projednávané věci jedná o žalobní důvody podobné těm, které jsem již měl příležitost zkoumat ve výše uvedených stanoviscích, pouze odkážu na příslušné body těchto stanovisek bez uvedení celé argumentace, která je v nich obsažena.
I – Právní rámec
A – Unijní právo
1. Směrnice 91/440
4. Článek 6 odst. 3 první pododstavec směrnice 91/440 stanoví:
„Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, že funkce, na kterých závisí nestranný a nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře, uvedené v příloze II jsou svěřeny subjektům [organizačním útvarům] nebo podnikům, které samy neprovozují železniční dopravu. Bez ohledu na organizační struktury musí být tento cíl prokazatelně dosažen.“
5. V příloze II této směrnice je obsažen výčet „hlavních funkcí“ uvedených v čl. 6 odst. 3:
„[…]
– rozhodování související s přidělováním trasy včetně definice a posouzení dostupnosti a přidělování individuálních tras vlaků,
– rozhodování související se stanovením poplatků za infrastrukturu,
[…]“
2. Směrnice 2001/14
6. Článek 3 odst. 1 směrnice 2001/14 stanoví:
„Provozovatel infrastruktury po projednání se zúčastněnými stranami vypracuje a zveřejní zprávu o síti, kterou lze koupit za poplatek nepřesahující náklady na její vydání.“
7. Podle čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice 2001/14 platí:
„2. S řádným ohledem na bezpečnost a na udržení a zvyšování kvality služeb infrastruktury se provozovatelům infrastruktury poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup.
3. Členské státy zajistí provedení odstavce 2 buď smluvním ujednáním mezi příslušným orgánem a provozovatelem infrastruktury na dobu nejméně tří let, v němž se stanoví státní dotace, nebo zavedením vhodných regulačních opatření s přiměřenými pravomocemi.“
8. Článek 11 směrnice 2001/14 zní:
„1. Systémy zpoplatnění použití infrastruktury povzbuzují železniční podniky a provozovatele infrastruktury v minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě pomocí systému odměňování výkonu. Tento systém může zahrnovat pokuty za činnosti narušující provoz sítě, kompenzace pro podniky trpící závadami a odměny za přesáhnutí plánovaného výkonu.
2. Základní zásady systému odměňování výkonu se vztahují na celou síť.“
9. Článek 14 odst. 2 uvedené směrnice stanoví:
„Pokud provozovatel infrastruktury není z hlediska své právní formy, organizace nebo rozhodovacích funkcí nezávislý na železničním podniku, vykonává funkce podle odstavce 1 a popsané v této kapitole přidělující subjekt, jenž je z hlediska své právní formy, organizace a rozhodování na železničním podniku nezávislý.“
B – Francouzské právo
1. Zákon č. 97‑135
10. Zákon č. 97‑135 ze dne 13. února 1997, o zřízení státní společnosti „Réseau ferré de France“ za účelem modernizace železniční dopravy (loi n° 97‑135, du 13 février 1997, portant création de l’établissement public „Réseau ferré de France“ en vue du renouveau du transport ferroviaire)(6), stanoví, že provozovatelem francouzské železniční infrastruktury je Réseau ferré de France (Správa francouzské železniční sítě, dále jen „RFF“).
11. Článek 1 druhý pododstavec tohoto zákona stanoví:
„Řízení provozu a pohybu na vnitrostátní železniční síti i provozuschopnost a údržbu technických a zabezpečovacích zařízení na této síti zajišťuje s ohledem na požadavky na bezpečnost a plynulost veřejné služby Société nationale des chemins de fer français [dále jen ‚SNCF‘] na účet [RFF] a v souladu s provozními cíli a zásadami stanovenými [RFF]. [RFF] ji za tímto účelem vyplácí odměnu. […]“
2. Nařízení prezidenta č. 2003‑194
12. Článek 17 první pododstavec nařízení prezidenta č. 2003‑194 ze dne 7. března 2003, o používání vnitrostátní železniční sítě(7) (décret n° 2003‑194, du 7 mars 2003, relatif à l’utilisation du réseau ferré national), stanoví:
„[RFF] vypracuje zprávu o vnitrostátní železniční síti, která obsahuje veškeré informace nezbytné k výkonu práv na přístup k vnitrostátní železniční síti, uvedených v hlavě I. […]“
13. Článek 18 tohoto prezidentského nařízení stanoví:
„[RFF] způsobem stanoveným v článcích 18 až 27 tohoto nařízení přiděluje kapacitu infrastruktury vnitrostátní železniční sítě na infrastrukturách, které provozuje, a na infrastrukturách, jejichž provozovatel uzavřel smlouvu o partnerství podle článků 1‑1 a 1‑2 výše uvedeného zákona ze dne 13. února 1997. […]“
14. Článek 21 téhož prezidentského nařízení stanoví(8):
„Žádosti o trasy vlaků se podávají k [RFF] za podmínek a způsobem stanoveným ve zprávě o síti nebo v rámcové smlouvě, byla‑li taková smlouva uzavřena.
[…]
[RFF] svěří vypracování technicko‑realizačních studií nezbytných k vyřizování žádostí o trasy vlaků [společnosti SNCF], která na její účet řídí provoz a pohyb na vnitrostátní železniční síti. Za tyto studie náleží na náklady žadatele odměna ve výši přímých nákladů na jejich pořízení.
Pod dozorem [RFF] přijímá [SNCF] opatření nezbytná k zajištění funkční nezávislosti útvaru, který vypracovává technické zprávy, a to za účelem vyloučení veškeré diskriminace při výkonu těchto funkcí. Tento útvar dbá důvěrnosti obchodních informací, které jsou mu pro potřeby uvedených zpráv sděleny.
[…]“
15. Francouzský stát a RFF uzavřely dne 3. listopadu 2008 smlouvu o výkonu na období let 2008 až 2012.
3. Zákon č. 82‑1153
16. Článek 24 odst. III zákona č. 82‑1153 ze dne 30. prosince 1982, o koncepci vnitrostátní dopravy (loi n° 82‑1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs)(9), ve znění zákona č. 2009‑1503 ze dne 8. prosince 2009, o organizaci a regulaci železniční dopravy a kterým se upravují některé otázky v odvětví dopravy (loi n° 2009‑1503, du 8 décembre 2009, relative à l’organisation a à la régulation des transports ferroviaires a portant diverses dispositions relatives aux transports)(10), obsahuje podrobná ustanovení o zvláštním útvaru, který v rámci SNCF „od 1. ledna 2010 plní na účet [RFF] a v souladu s provozními cíli a zásadami stanovenými [RFF] úlohy v oblasti řízení provozu a pohybu na vnitrostátní železniční síti, uvedené v článku 1 zákona č. 97‑135 […], a to za podmínek zajišťujících nezávislost takto vykonávaných hlavních funkcí, zaručující volnou a poctivou hospodářskou soutěž a vylučující veškerou diskriminaci“.
II – Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
17. Dne 27. června 2008 vyzvala Komise Francouzskou republiku, aby zajistila soulad se směrnicemi prvního železničního balíčku. Členský stát na výzvu odpověděl dne 9. září 2008. Tuto odpověď doplnily francouzské orgány dopisem ze dne 14. července 2009.
18. Dopisem ze dne 9. října 2009 zaslala Komise Francouzské republice odůvodněné stanovisko. Dne 10. prosince 2009 odpověděla Francouzská republika na toto odůvodněné stanovisko tak, že Komisi informovala o přijetí a vyhlášení zákona č. 2009‑1503 a uvedla, že výtky Komise uvedené v odůvodněném stanovisku nejsou podle jejího názoru opodstatněné. Dne 30. července 2010 poskytla Francouzská republika Komisi různé další informace o provádění prvního železničního balíčku.
19. Jelikož Komise nebyla odpovědí a důkazy předloženými Francouzskou republikou přesvědčena, rozhodla se podat projednávanou žalobu. Komise ovšem s ohledem na vývoj vnitrostátní právní úpravy, k němuž došlo po zaslání odůvodněného stanoviska, zúžila rozsah projednávané žaloby pro nesplnění povinnosti, podané návrhem ze dne 22. prosince 2010, na čl. 6 odst. 3 a přílohu II směrnice 91/440 a na čl. 14 odst. 2, čl. 6 odst. 2 až 5 a článek 11 směrnice 2001/14.
20. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 30. června 2011 bylo povoleno vedlejší účastenství Španělského království na podporu návrhových žádání Francouzské republiky.
21. Komise a Francouzská republika byly zastoupeny na jednání konaném dne 20. září 2012.
III – Posouzení žaloby pro nesplnění povinnosti
A – K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z toho, že subjekt poskytující služby železniční dopravy nemůže být pověřen hlavními funkcemi v oblasti přidělování tras
1. Argumentace účastnic řízení
22. Komise tvrdí, že vzhledem k tomu, že přidělování tras vlaků je jednou z funkcí, na kterých závisí nestranný a nediskriminační přístup k infrastruktuře, které jsou uvedeny v příloze II směrnice 91/440 a na které se vztahuje požadavek nezávislosti, nemůže být subjekt poskytující služby železniční dopravy (respektive ředitelství, které je v rámci tohoto subjektu zřízeno) pověřen v souladu s čl. 6 odst. 3 uvedené směrnice hlavními funkcemi v oblasti přidělování tras. Dále tvrdí, že podle čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 musí být přidělováním kapacity infrastruktury pověřen nezávislý přidělující subjekt.
23. Komise je toho názoru, že i přesto, že RFF, pověřená provozováním infrastruktury, je subjektem nezávislým na SNCF, je SNCF pověřena některými z hlavních funkcí v oblasti přidělování tras vlaků. Komise v této souvislosti poznamenává, že navzdory tomu, že jsou tyto hlavní funkce svěřeny zvláštnímu útvaru v rámci SNCF, a sice Direction des Circulations Ferroviaires (ředitelství železniční dopravy, dále jen „DCF“), není DCF na SNCF nezávislé z hlediska právní formy, organizace ani rozhodování.
24. Podle Komise napomáhají úkoly svěřené DCF výkonu hlavních funkcí uvedených v příloze II směrnice 91/440. SNCF je pověřena významnými částmi procesu přidělování kapacity ve smyslu přílohy II směrnice 91/440, jako je například vypracování technicko‑realizačních studií nebo přidělování tras vlaků v poslední chvíli. Komise se domnívá, že navzdory tomu, že za přidělování individuálních tras vlaků odpovídá RFF, patří studie, jejichž vypracováním je pověřena SNCF, mezi hlavní funkce. Tyto funkce náleží mezi funkce zmíněné v čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14, a je tudíž nezbytné, aby byly ve správě nezávislého subjektu.
25. Komise tvrdí, že čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 a čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 je třeba vykládat společně a že se tato ustanovení vzájemně doplňují. Pravidlo o nezávislosti hlavních funkcí vyjádřených v obecné rovině v čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 je totiž v souvislosti s přidělováním trasy upřesněno i s dalšími podrobnostmi v čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14. Směrnice 2001/14 nestanoví, že by hlavní funkce mohly být vykonávány železničním podnikem pod „dohledem“ nezávislého subjektu. Cílem citovaného čl. 14 odst. 2 je v zájmu zaručení řádného a nediskriminačního zacházení s jednotlivými železničními podniky dosáhnout toho, že železniční podniky nebudou vykonávat žádnou z pravomocí v oblasti přidělování trasy.
26. K nezávislosti DCF z hlediska právní formy Komise uvádí, že jde o zvláštní útvar v rámci SNCF, který proto v rozporu s požadavky čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 není z tohoto hlediska nezávislý, neboť DCF nejen že nemá právní subjektivitu, nýbrž navíc z právního hlediska sdílí právní subjektivitu SNCF. Nezávislost DCF z hlediska organizace a rozhodování je podle názoru Komise zajištěna nedostatečně.
27. Komise nakonec – v replice – dodává, že přijetím nařízení prezidenta č. 2011‑891(11) se sice současný stav zlepšil, nicméně to nepostačuje k zajištění dostatečné nezávislosti DCF z hlediska organizace a rozhodování, a tím spíše ne z hlediska právní formy.
28. Francouzská republika tvrdí, že nezávislost je zajištěna, jelikož na hlavní funkce svěřené DCF dohlíží RFF. DCF se podílí na plnění hlavních funkcí, ale neřídí je, a za přidělování tras vlaků odpovídá jen RFF. Francouzská vláda namítá, že z požadavku nezávislosti z hlediska právní formy neplyne, aby DCF měla vůči SNCF samostatnou právní subjektivitu.
29. Domnívá se také, že čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 se na situaci ve Francii nevztahuje, neboť toto ustanovení se uplatní jen tehdy, „[p]okud provozovatel infrastruktury není […] nezávislý“. Provozovatel infrastruktury, a sice RFF, ovšem nezávislý je, takže citovaný článek se na činnosti DCF neuplatní.
30. Francouzská vláda tvrdí, že i přesto, že je DCF složkou poskytovatele železniční dopravy, je to organizační útvar nezávislý z funkčního hlediska. DCF proto nelze považovat za organizační útvar, který poskytuje služby železniční dopravy ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440. Francouzská vláda odmítá i argumenty Komise týkající se nezávislosti z hlediska organizace a rozhodování. V duplice francouzská vláda uvádí, že úplné provedení čl. 6 odst. 3 i přílohy II směrnice 91/440 bylo dovršeno přijetím nařízení prezidenta č. 2011-891, kterým byl proveden zákon č. 2009-1503.
2. Přezkum prvního žalobního důvodu
31. Předesílám, že Francouzská republika popírá nesplnění povinnosti a domnívá se, že úplné provedení čl. 6 odst. 3 a přílohy II směrnice 91/440 bylo dovršeno přijetím nařízení prezidenta č. 2011-891.
32. Co se posledně uvedeného týče, je třeba připomenout ustálenou judikaturu, podle které se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku(12). Soudní dvůr tudíž nemusí přezkoumávat důvodnost argumentů, kterými členský stát podepírá tvrzení, že právní úprava zavedená po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku je v souladu se směrnicí. Z toho důvodu není nutné zabývat se důsledky nařízení prezidenta č. 2011-891.
33. V projednávané věci svěřil členský stát tradičnímu provozovateli SNCF, pod dozorem nezávislého subjektu pověřeného hlavními funkcemi spočívajícími v přidělování kapacity a v přidělování individuálních tras vlaků, úkoly označené jako „technické“ a spočívající ve vypracovávání technicko‑realizačních studií nezbytných k vyřizování žádostí o trasy vlaků a k přidělování tras vlaků v „poslední chvíli“, tedy méně než sedm dnů před požadovaným datem jízdy(13).
34. V rámci prvního žalobního důvodu vyvstávají dvě zásadní otázky. První je, zda může být podnik železniční dopravy jakýmkoli způsobem, přímo nebo nepřímo, zapojen do výkonu některé z hlavních funkcí. Druhá spočívá v tom, zda účast na výkonu této hlavní funkce vyžaduje z hlediska rozhodování, aby tento nezávislý subjekt měl vůči železničnímu podniku samostatnou právní subjektivitu.
35. První otázka nepředstavuje větší potíže, neboť podle čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 jsou funkce uvedené v příloze II této směrnice „svěřeny [pouze] subjektům [organizačním útvarům] nebo podnikům, které samy neprovozují železniční dopravu“. Tato příloha II odkazuje na „rozhodování související s přidělováním trasy včetně definice a posouzení dostupnosti a přidělování individuálních tras vlaků“.
36. Ze samotného znění směrnice 91/440 tak vyplývá, že „definice a posouzení dostupnosti“ patří mezi pravomoci subjektu pověřeného hlavní funkcí spočívající v přidělování kapacity a v přidělování tras vlaků. Nezávislý subjekt, kterým nemůže být podnik železniční dopravy, proto nesmí před přijetím rozhodnutí svěřit takovému podniku přípravné práce. Skutečnost, že jeden z útvarů v rámci SNCF, konkrétně DCF, jedná na účet RFF, která si v plném rozsahu ponechává pravomoc vydávat jízdní řády a přidělovat individuální trasy vlaků, nestačí k tomu, aby byl tento systém v souladu s platnými předpisy.
37. Francouzská republika se ovšem domnívá, že organizační útvar pověřený touto funkcí, konkrétně DCF, je v rámci dopravního podniku funkčně nezávislý. Francouzský zákonodárce zřídil v rámci SNCF zvláštní útvar, který je z hlediska organizace i rozhodování nezávislý. Podle tohoto členského státu nelze DCF ztotožňovat s SNCF, jelikož je funkčně nezávislé.
38. Konstatuji, že v projednávaném případě vyvstává otázka jistým způsobem obrácená ve srovnání s integrovaným systémem holdingu, který byl předmětem výše uvedených věcí Komise v. Polsko (viz body 38 až 44 mého stanoviska), Komise v. Rakousko (viz body 53 až 104 mého stanoviska) a Komise v. Německo (viz body 59 až 64 mého stanoviska). V modelu holdingového typu dochází totiž k nabytí nezávislosti z hlediska právního postavení a otázkou je nezávislost z hlediska rozhodování. V projednávané věci podle všeho došlo k nabytí nezávislosti z hlediska rozhodování a otázkou je nezávislost z hlediska právního postavení.
39. Zdá se mi, že obrana Francouzské republiky vychází z oddělení čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 od čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14. Pokud by se, jak navrhuje Francouzská republika, neuplatnil článek 14 směrnice 2001/14, který odkazuje na nezávislost z hlediska právní formy, organizace a rozhodování, zůstal by jen článek 6 směrnice 91/440, jenž vyžaduje jen „subjekt[y] [organizační útvary] nebo podnik[y]“, které samy neprovozují železniční dopravu. Posledně citované ustanovení podle Francouzské republiky v této souvislosti nestanoví, jakou formu mají mít tyto subjekty nebo podniky. Z toho vyplývá, že čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 neukládá, aby organizační útvary nebo podniky pověřené hlavními funkcemi bezpodmínečně měly vlastní právní subjektivitu. DCF je přitom „organizačním útvarem“, který neposkytuje dopravní služby.
40. Naproti tomu čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 se podle Francouzské republiky neuplatní, neboť RFF je nezávislá společnost, a požadavek nezávislosti orgánu pověřeného hlavní funkcí spočívající v přidělování kapacity a v přidělování individuálních tras vlaků se uplatní jen v případě, že provozovatel infrastruktury není nezávislý na podniku železniční dopravy.
41. Domnívám se, že takové uvažování je třeba odmítnout. Mám za to, že vzhledem k tomu, že úkol svěřený DCF patří mezi hlavní funkce, podléhá DCF požadavkům podle čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 i čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14, jež nelze od sebe oddělit. RFF je sice na SNCF nezávislá, ale na SNCF převádí část hlavních funkcí, které jí byly svěřeny, takže RFF se již nejeví jako nezávislá pro tuto část funkcí, které mají být podle čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 svěřeny nezávislému subjektu.
42. Kromě toho je třeba poznamenat, že se uvedené směrnice nepočítají zadáváním výkonu hlavních funkcí železničnímu podniku coby subdodavateli. Vyloučení takových subdodávek plyne ze samotné systematiky dotčených ustanovení, tedy čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 i čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14. Komise správně zdůrazňuje, že by se členské státy v opačném případě mohly zcela vyhnout uplatňování posledně uvedeného ustanovení tím, že zřídí nezávislého provozovatele infrastruktury, který by následně své činnosti vykonával prostřednictvím subdodávek od železničního podniku.
43. Francouzská republika tedy nemůže s úspěchem tvrdit, žalobní důvod Komise je třeba zkoumat jen z hlediska čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440. Právě naopak, francouzský systém je třeba posuzovat z hlediska požadavku na subjekt nezávislý z hlediska právní formy, organizace a rozhodování, jak plyne ze vzájemné souvislosti obou citovaných ustanovení.
44. Komise zpochybňuje nezávislost DCF nejen z hlediska právního postavení, ale i z hlediska organizace a rozhodování. Podle jejího názoru není podmínka nezávislosti z hlediska právního postavení splněna, neboť v případě, že provozovatel infrastruktury deleguje hlavní funkce na samostatný subjekt, musí tento subjekt nesporně splňovat tytéž požadavky nezávislosti jako provozovatel infrastruktury.
45. Není mi jasné, jak by měla z hlediska právního postavení vypadat nezávislost na společnosti typu SNCF, a přitom by nešlo o vlastní právní subjektivitu(14). Je tudíž třeba konstatovat, že francouzský systém nesplňuje podmínku nezávislosti z hlediska právního postavení.
46. Nezávislost DCF z hlediska organizace a rozhodování zpochybňuje Komise tím, že uplatňuje kritéria použitá na integrovaný systém holdingu. Mám za to, že tato další dvě hlediska nezávislého řízení není třeba zkoumat samostatně, jelikož všechna tři hlediska nezávislosti musí být naplněna kumulativně, takže již pouhé zjištění neexistence nezávislosti DCF z hlediska právního postavení postačuje ke konstatování nesplnění povinností vyplývajících z výše uvedených ustanovení.
47. Z uvedených důvodů dospívám k závěru, že první žalobní důvod Komise je třeba považovat za opodstatněný.
B – Ke druhému žalobnímu důvodu, týkajícímu se zpoplatnění přístupu k železniční infrastruktuře
1. Argumentace účastnic řízení
48. Komise tvrdí, že Francouzská republika tím, že ve francouzském právu není v současné době upraven systém odměňování výkonu, který by byl v souladu s článkem 11 směrnice 2001/14, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z tohoto ustanovení. Opatření, které zmínil daný členský stát, takový systém nepředstavují.
49. Komise také tvrdí, že Francouzská republika tím, že nezavedla takový režim poskytování podnětů, jaký je stanoven v čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice 2001/14, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z těchto ustanovení.
50. Stran opatření určených k povzbuzování provozovatele infrastruktury ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury Komise uvádí, že opatření přijatá francouzskými orgány nejsou doprovázena systémem, který by umožňoval ve větším rozsahu poskytovat provozovateli infrastruktury podněty k dosahování těchto cílů.
51. Ke snižování poplatků za přístup k infrastruktuře Komise poznamenává, že smlouva o výkonu(15), kterou francouzský stát a RFF uzavřely dne 3. listopadu 2008, nestanoví žádný cíl.
52. Francouzská vláda naopak tvrdí, že smlouva o výkonu stanoví cíle modernizovat infrastrukturu a bližší podrobnosti k rozvoji nové obchodní nabídky sítě, to vše s cílem zvýšit kvalitu a bezpečnost a zlepšit služby. Tato smlouva tedy obsahuje ustanovení, která mohou povzbudit provozovatele infrastruktury v minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě.
53. Francouzská republika dále tvrdí, že všeobecné podmínky pro smlouvy o využívání infrastruktury, které stanoví náhradu škody za jejich porušení, obsahují potažmo ustanovení, jejichž účelem je povzbuzovat železniční podniky i provozovatele infrastruktury k minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě.
54. U opatření určených k poskytování podnětů provozovateli infrastruktury ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury tvrdí francouzské orgány, že pro zaměstnance byl vytvořen mechanismus bonusů, který je přímo navázán na snižování těchto nákladů, takže v této souvislosti byla přijata opatření k poskytnutí podnětů.
55. Ve vztahu k cíli snižovat poplatky za přístup k železniční infrastruktuře uvádí francouzská vláda, že snižování poplatků za používání železniční infrastruktury nemůže v žádném případě představovat absolutní cíl stanovený směrnicí 2001/14.
56. Španělská vláda vstoupila do řízení coby vedlejší účastnice řízení jen na podporu argumentů francouzské vlády souvisejících s otázkami vznesenými v rámci první části druhého žalobního důvodu. V této souvislosti španělská vláda uvádí, že směrnice 2001/14 nedefinuje ani neukládá žádné kritérium pro zavedení systému odměňování výkonu, nýbrž zmiňuje jen cíl tohoto systému.
57. Co se opatření určených ke snižování poplatků za přístup týče, není podle ní racionální je snižovat bez předchozí modernizace železniční sítě a současného snížení nákladů na údržbu. Tato okolnost bez dalšího vylučuje jakékoli porušení výše uvedených ustanovení.
2. Přezkum druhého žalobního důvodu
58. Je třeba předeslat, že první část druhého žalobního důvodu Komise, vycházející z neexistence opatření povzbuzujících železniční podniky a provozovatele infrastruktury k minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě prostřednictvím zavedení „systému odměňování výkonu“, je v podstatě totožná s druhým žalobní důvodem ve výše uvedené věci Komise v. Španělsko (C‑483/10, viz body 67 až 72 mého stanoviska) a se čtvrtým žalobním důvodem ve výše uvedené věci Komise v. Česká republika (viz body 90 až 93 mého stanoviska).
59. Podobně druhá část druhého žalobního důvodu Komise, týkající se neexistence opatření poskytujících provozovateli infrastruktury podněty ke snižování nákladů spojených se službami infrastruktury nebo poplatků za přístup, je v podstatě totožná s třetím žalobním důvodem ve výše uvedené věci Komise v. Německo (C‑556/10, viz body 93 až 104 mého stanoviska), třetím žalobním důvodem ve výše uvedené věci Komise v. Polsko (viz body 74 až 84 mého stanoviska) a druhým žalobním důvodem ve výše uvedené věci Komise v. Česká republika (viz body 47 až 55 mého stanoviska).
60. Z toho důvodu je třeba odkázat na právní úvahy ve stanoviscích vydaných v uvedených věcech. Francouzská právní úprava však v porovnání se situací v uvedených členských státech vykazuje rozdíly. V důsledku toho musí přezkum otázky, zda je žalobní důvod opodstatněný, či nikoli, zohlednit specifickou situaci ve Francii.
61. Mám za to, že Francouzská republika ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku nezavedla systém odměňování výkonu železničních podniků a provozovatelů infrastruktury odpovídající požadavkům článku 11 směrnice 2001/14. Opatření, na která tento členský stát poukazuje – i kdyby bylo možné je kvalifikovat jako opatření povzbuzující dotyčné podniky ke zvyšování výkonu služeb – každopádně nevytvářejí sourodý a transparentní celek, který by mohl být součástí systému zpoplatnění infrastruktury.
62. Platí to jak pro podkapitolu 6.4 zprávy o síti RFF(16), která stanoví zvláštní zpoplatnění rezervace trasy pro nákladní dopravu podléhající dvěma podmínkám, tak i pro dva další dokumenty zmíněné francouzskými orgány, a sice všeobecné podmínky pro smlouvy o využívání infrastruktury a smlouvu o výkonu. U smlouvy o výkonu Komise správně poznamenává, že závazky RFF dohodnuté v oblasti kvality výkonu nemají nic společného se „systémem odměňování výkonu“ a nijak nesouvisí se systémy zpoplatnění uvedenými v článku 11 směrnice 2001/14.
63. Podle čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14 se provozovatelům infrastruktury poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup, a to s řádným ohledem na bezpečnost a na udržení a zvyšování kvality služeb infrastruktury. Na rozdíl od toho, co podle článku 11 této směrnice platí pro odměňování výkonu železniční sítě, čl. 6 odst. 2 uvedené směrnice nepožaduje, aby podněty tvořily „systém“(17).
64. Článek 6 odst. 3 směrnice 2001/14 však upravuje dvě různé možnosti, jak provést povinnost stanovenou v odstavci 2 uvedeného článku. Musí se jednat buď o dohodu uzavřenou na několik let mezi provozovatelem infrastruktury a příslušným orgánem, v níž se stanoví státní dotace, anebo o zavedení vhodných regulačních opatření s přiměřenými pravomocemi. I kdyby bylo možné za podněty považovat i jednotlivá opatření, taková opatření neodpovídala by opatřením podle čl. 6 odst. 2 uvedené směrnice, jestliže nebyla přijata v rámci jedné z oněch dvou možností stanovených v uvedeném odstavci 3.
65. Francouzská republika také tvrdí, že pro zaměstnance RFF byl vytvořen mechanismus bonusů přímo navázaný na snižování těchto nákladů na zajištění infrastruktury, který tudíž představuje opatření k poskytování podnětů.
66. Komise podle všeho v replice připouští, že systém bonusů stanovený pro zaměstnance RFF v dohodě o sdílení zisku ze dne 26. června 2009 skutečně může představovat dostatečné opatření, jehož účelem je povzbudit provozovatele infrastruktury v snižování nákladů na zajištění infrastruktury. Je třeba poukázat na to, že podle uvedené dohody(18) je kritériem podílu zaměstnanců na zisku dosažení cíle GOPEQ („Grosse opération programmée équivalente“, jednotka velké plánované akce), vymezeného ve výše zmíněné smlouvě o výkonu ze dne 3. listopadu 2008, kterou uzavřel francouzský stát s RFF na období let 2008 až 2012. Průběžné sledování tohoto ukazatele, který vyjadřuje náklady na jednotku stavebních prací kompletní obnovy jednoho kilometru železnice, vytváří pro zaměstnance mechanismus bonusů přímo navázaný na snižování nákladů na zajištění infrastruktury. Francouzská republika tak podle mého názoru splnila povinnost poskytnout podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury(19).
67. U cíle snižovat poplatky za přístup k železniční infrastruktuře se žalovaný členský stát domnívá, že takové snižování nemůže v žádném případě představovat absolutní cíl stanovený směrnicí 2001/14. S tímto názorem se ztotožňuji. Z důvodu uvedených ve svém stanovisku ve výše uvedené věci Komise v. Německo (C‑556/10) mám za to, že členské státy nemají povinnost poskytnout určitý konkrétní podnět ke snižování poplatků za využívání infrastruktury, pokud to nevyplývá ze snižování úrovně nákladů na zajištění infrastruktury.
68. Komise se naopak domnívá, že samostatná povinnost snižovat poplatky za přístup je nezbytná pro potírání sklonu provozovatelů infrastruktury, kteří představují přirozené monopoly, nerozdělovat přebytky vzniklé z efektivnějšího řízení svým zákazníkům. Jak ovšem na jednání správně podotkl zmocněnec francouzské vlády, čl. 6 odst. 1 směrnice 2001/14 umožňuje členskému státu po provozovateli infrastruktury požadovat vyrovnání jeho rozpočtu bez státní dotace. Bylo by tedy iracionální vykládat odstavec 2 tohoto článku tak, že by členský stát měl povinnost poskytovat provozovateli podněty k jednání proti tomuto cíli. Článek 8 odst. 1 směrnice 2001/14 každopádně omezuje horní hranici souhrnu inkasovaných poplatků na částku představující úplnou náhradu nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury.
69. Z těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby vyhověl druhému žalobnímu důvodu Komise v rozsahu, v němž vychází z porušení povinností Francouzské republiky, které pro ni vyplývají z článku 11 směrnice 2001/14, a aby ve zbývající části tento žalobní důvod zamítl.
IV – K nákladům řízení
70. Článek 138 odst. 3 jednacího řádu(20) stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Vzhledem k tomu, že Komise i Francouzská republika měly ve věci částečně úspěch i neúspěch, navrhuji, aby každá z účastnic řízení nesla vlastní náklady řízení.
71. V souladu s čl. 140 odst. 1 jednacího řádu ponese Španělské království, které vstoupilo do řízení jako vedlejší účastník, vlastní náklady řízení.
V – Závěry
72. S ohledem na výše uvedené úvahy Soudnímu dvoru navrhuji, aby rozhodl takto:
„1) Francouzská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají
– z čl. 6 odst. 3 a přílohy II směrnice Rady 91/440/EHS ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/12/ES ze dne 26. února 2001, a z čl. 14 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti, tím, že se jeden z útvarů v rámci železničního podniku podílí na výkonu hlavních funkcí, jimiž musí být pověřen provozovatel železniční infrastruktury nebo subjekt, který je z hlediska právní formy na železničních podnicích nezávislý, a
– z článku 11 směrnice 2001/14 tím, že ve francouzském právu není upraven žádný systém odměňování výkonu, který by byl v souladu s tímto článkem.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Evropská komise, Francouzská republika a Španělské království ponesou vlastní náklady řízení.“