ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
NIILO JÄÄSKINEN
της 13ης Δεκεμβρίου 2012 (1)
Υπόθεση C‑625/10
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Γαλλικής Δημοκρατίας
«Προσφυγή λόγω παράβασης κράτους μέλους – Οδηγία 91/440/ΕΟΚ – Ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων – Οδηγία 2001/14/ΕΚ – Κατανομή της χωρητικότητας της σιδηροδρομικής υποδομής – Άρθρο 6, παράγραφος 3, και παράρτημα II της οδηγίας 91/440 – Άρθρα 4, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 – Διαχειριστής της υποδομής – Ανεξαρτησία ως προς την άσκηση των βασικών καθηκόντων – Άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 5, της οδηγίας 2001/14 – Μη λήψη μέτρων που να παρέχουν κίνητρα για την εκ μέρους των διαχειριστών της υποδομής μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του επιπέδου των τελών πρόσβασης – Άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14 – Μη ύπαρξη συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων»
1. Με την υπό κρίση προσφυγή λόγω παράβασης κράτους μέλους, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 3, και από το παράρτημα II της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ (2), όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 2001/12/ΕΚ (3) (στο εξής: οδηγία 91/440), καθώς από τα άρθρα 14, παράγραφος 2, 6, παράγραφοι 2 έως 5, και 11 της οδηγίας 2001/14/ΕΚ (4). Η Γαλλική Δημοκρατία ζητεί να απορριφθεί η προσφυγή της Επιτροπής.
2. Η υπό κρίση υπόθεση εντάσσεται σε μια σειρά προσφυγών λόγω παράβασης κράτους μέλους (5), τις οποίες άσκησε η Επιτροπή το 2010 και το 2011 σχετικά με την εκ μέρους των κρατών μελών εφαρμογή των οδηγιών 91/440 και 2001/14, όσον αφορά κυρίως τη δίκαιη και χωρίς διακρίσεις πρόσβαση των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων στην υποδομή, δηλαδή στο σιδηροδρομικό δίκτυο. Με τις προσφυγές αυτές καλείται για πρώτη φορά το Δικαστήριο να εξετάσει την ελευθέρωση των σιδηροδρομικών μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, και συγκεκριμένα να ερμηνεύσει αυτό που κατά σύμβαση αποκαλείται «πρώτη δέσμη μέτρων για τους σιδηροδρόμους».
3. Στις 6 Σεπτεμβρίου 2012 ανέπτυξα της προτάσεις μου στην υπόθεση στην οποία εκδόθηκε η προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, καθώς και στις προαναφερθείσες υποθέσεις Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Επιτροπή κατά Αυστρίας και Επιτροπή κατά Γερμανίας. Σήμερα, εκτός από τις προτάσεις μου στην προκείμενη υπόθεση, αναπτύσσω επίσης τις προτάσεις στις προαναφερθείσες υποθέσεις Επιτροπή κατά Πολωνίας, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας, Επιτροπή κατά Σλοβενίας και Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου. Στο μέτρο που η προκείμενη υπόθεση αφορά αιτιάσεις παρόμοιες με αυτές τις οποίες ανέλυσα με τις προαναφερθείσες προτάσεις μου, θα παραπέμπω απλώς στα σχετικά σημεία των προτάσεων εκείνων, χωρίς πάντως να επαναλαμβάνω ολόκληρη τη σχετική επιχειρηματολογία.
I – Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η οδηγία 91/440
4. Το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 91/440 προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζουν ότι τα απαριθμούμενα στο παράρτημα ΙΙ καθήκοντα, που είναι καθοριστικά για μία δίκαιη και χωρίς διακρίσεις πρόσβαση στην υποδομή, ανατίθενται σε φορείς ή επιχειρήσεις που δεν παρέχουν οι ίδιες καμία υπηρεσία σιδηροδρομικών μεταφορών. Ανεξάρτητα από τις οργανωτικές δομές, ο στόχος αυτός πρέπει να αποδειχθεί ότι επιτεύχθηκε.»
5. Το παράρτημα II της οδηγίας 91/440 απαριθμεί τα καθοριστικά ή βασικά καθήκοντα που αναφέρονται στο άρθρο 6, παράγραφος 3 (στο εξής: βασικά καθήκοντα):
«[…]
– λήψη αποφάσεων σχετικά με την κατανομή των διαδρομών, συμπεριλαμβανομένου τόσο του ορισμού όσο και της εκτίμησης της διαθεσιμότητας, καθώς και της κατανομής των επιμέρους διαδρομών των συρμών,
– λήψη αποφάσεων σχετικά με τη χρέωση για την υποδομή,
[…]».
2. Η οδηγία 2001/14
6. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 ορίζει τα εξής:
«Ο διαχειριστής υποδομής, ύστερα από διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη, συντάσσει και δημοσιεύει δήλωση δικτύου, η οποία λαμβάνεται έναντι καταβολής τέλους το οποίο δεν μπορεί να υπερβαίνει το κόστος δημοσίευσης της δήλωσης αυτής.»
7. Το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2001/14 προβλέπει τα εξής:
«2. Στους διαχειριστές υποδομής, με τη δέουσα προσοχή σε θέματα ασφάλειας και συντήρησης και βελτίωσης της ποιότητας εξυπηρέτησης της υποδομής, παρέχονται κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του επιπέδου τελών πρόσβασης.
3. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι η διάταξη της παραγράφου 2 εφαρμόζεται είτε μέσω συμβατικής συμφωνίας μεταξύ της αρμόδιας αρχής και του διαχειριστή υποδομής που να καλύπτει περίοδο τουλάχιστον τριών ετών και να προβλέπει την κρατική χρηματοδότηση είτε μέσω της θέσπισης κατάλληλων ρυθμιστικών μέτρων με τις δέουσες εξουσίες.»
8. Κατά το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14:
«1. Τα συστήματα χρέωσης υποδομής ενθαρρύνουν, μέσω συστήματος [βελτίωσης των] επιδόσεων, τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τον διαχειριστή υποδομής να ελαχιστοποιούν τη διαταραχή και [να] βελτιώνουν την επίδοση του σιδηροδρομικού δικτύου. Αυτό [το σύστημα] μπορεί να προβλέπει κυρώσεις για πράξεις που διαταράσσουν τη λειτουργία του δικτύου, αποζημίωση των επιχειρήσεων που πλήττονται από τη διαταραχή και πριμοδότηση για ανταμοιβή της επίδοσης που είναι καλύτερη από την προγραμματισμένη.
2. Οι βασικές αρχές του συστήματος επιδόσεων ισχύουν σε ολόκληρο το δίκτυο.»
9. Το άρθρο 14, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«Όταν ο διαχειριστής υποδομής, ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση ή τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, δεν είναι ανεξάρτητος από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση, τότε το έργο που αναφέρεται στην παράγραφο 1 και περιγράφεται στο παρόν κεφάλαιο εκτελείται από φορέα κατανομής, ο οποίος είναι ανεξάρτητος από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση και τη λήψη αποφάσεων.»
Το γαλλικό δίκαιο
1. Ο νόμος 97‑135
10. Ο νόμος 97‑135, της 13ης Φεβρουαρίου 1997, για τη δημιουργία του δημόσιου φορέα «Σιδηροδρομικό Δίκτυο Γαλλίας» ενόψει της αναμόρφωσης των σιδηροδρομικών μεταφορών (loi portant création de l’établissement public «Réseau ferré de France» en vue du renouveau du transport ferroviaire) (6), προβλέπει ότι ο οργανισμός Réseau ferré de France (στο εξής: RFF) είναι ο διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής στη Γαλλία.
11. Το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, του εν λόγω νόμου προβλέπει τα εξής:
«Λαμβανομένων υπόψη των επιτακτικών αναγκών της ασφάλειας και της συνέχειας της δημόσιας υπηρεσίας, η διαχείριση της κυκλοφορίας των συρμών στο εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο και η λειτουργία και συντήρηση των τεχνικών εγκαταστάσεων και των εγκαταστάσεων ασφάλειας του δικτύου αυτού ανατίθενται στη Société nationale des chemins de fer français [Δημόσια Επιχείρηση Γαλλικών Σιδηροδρόμων, στο εξής: SNCF], η οποία ενεργεί για λογαριασμό του [RFF] και σύμφωνα με τους σκοπούς και τις διαχειριστικές αρχές που έχει ορίσει ο φορέας αυτός. Ο [RFF] καταβάλλει συναφώς αμοιβή στην [SNCF]. […]»
2. Το διάταγμα 2003‑194
12. Το άρθρο 17, πρώτο εδάφιο, του διατάγματος 2003‑194, της 7ης Μαρτίου 2003, σχετικά με τη χρήση του εθνικού σιδηροδρομικού δικτύου (7), προβλέπει τα εξής:
«Ο [RFF] εκπονεί ένα έγγραφο αναφοράς για το εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο, το οποίο περιλαμβάνει όλα τα στοιχεία που είναι αναγκαία για την άσκηση των δικαιωμάτων πρόσβασης στο εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο τα οποία αναφέρονται στον τίτλο I. [...]»
13. Το άρθρο 18 του διατάγματος αυτού προβλέπει τα εξής:
«Ο [RFF] είναι αρμόδιος να κατανέμει τη χωρητικότητας της υποδομής του εθνικού σιδηροδρομικού δικτύου, όσον αφορά τα τμήματα της υποδομής που διαχειρίζεται ή για τα οποία ο διαχειριστής της υποδομής έχει συνάψει σύμβαση εταιρικής σχέσης κατ’ εφαρμογή των άρθρων 1‑1 και 1‑2 του προαναφερθέντος νόμου της 13ης Φεβρουαρίου 1997, σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που θέτουν τα άρθρα 18 έως 27 του παρόντος διατάγματος. […]»
14. Το άρθρο 21 του ίδιου αυτού διατάγματος ορίζει τα εξής (8):
«Οι αιτήσεις για τη χορήγηση σιδηροδρομικών διαδρομών υποβάλλονται στον [RFF] σύμφωνα με τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες που προβλέπει το έγγραφο αναφοράς ή, σε περίπτωση που έχει συναφθεί συμφωνία-πλαίσιο, η συμφωνία αυτή.
[…]
Η κατάρτιση των τεχνικών μελετών εφαρμογής που είναι αναγκαίες για τη λήψη απόφασης σχετικά με τις αιτήσεις χορήγησης σιδηροδρομικών διαδρομών ανατίθεται από τον [RFF] στην [SNCF], στην οποία έχει επίσης αναθέσει να διαχειρίζεται για λογαριασμό του την κυκλοφορία των συρμών στο εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο. Για τις μελέτες αυτές ο αιτών την κατάρτισή τους οφείλει να καταβάλλει αμοιβή ίση με το άμεσο κόστος της κατάρτισής τους.
Η [SNCF] λαμβάνει, υπό τον έλεγχο του [RFF], τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της λειτουργικής ανεξαρτησίας της υπηρεσίας που καταρτίζει τις τεχνικές εκθέσεις, ώστε να μην υπάρχει καμία δυνατότητα διακρίσεων κατά την άσκηση των καθηκόντων αυτών. Η υπηρεσία αυτή τηρεί το απόρρητο των εμπορικής φύσης πληροφοριών που της ανακοινώνονται προς τον σκοπό της κατάρτισης των εκθέσεων αυτών.
[…]»
15. Στις 3 Νοεμβρίου 2008 συνήφθη μεταξύ του Γαλλικού Δημοσίου και του RFF σύμβαση βελτίωσης των επιδόσεων για την περίοδο 2008‑2012.
3. Ο νόμος 82‑1153
16. Το άρθρο 24, III, του νόμου 82‑1153, της 30ής Δεκεμβρίου 1982, για τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις εσωτερικές μεταφορές (loi d’orientation des transports intérieurs (9)), που τροποποιήθηκε με τον νόμο 2009‑1503, της 8ης Δεκεμβρίου 2009, ο οποίος αφορά την οργάνωση και τη ρύθμιση των σιδηροδρομικών μεταφορών και περιέχει διάφορες διατάξεις σχετικά με τις μεταφορές αυτές (loi relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports (10)), περιλαμβάνει λεπτομερείς διατάξεις για την ειδικευμένη υπηρεσία η οποία, εντός της SNCF, «ασκεί από την 1η Ιανουαρίου 2010, για λογαριασμό του [RFF] και σύμφωνα με τους σκοπούς και τις διαχειριστικές αρχές που έχει ορίσει ο φορέας αυτός, το έργο της διαχείρισης της κυκλοφορίας των συρμών στο εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο, όπως προβλέπεται στο άρθρο 1 του νόμου 97‑135 […], υπό συνθήκες που διασφαλίζουν την ανεξαρτησία ως προς την άσκηση των βασικών καθηκόντων, ώστε να επικρατούν όροι ελεύθερου και θεμιτού ανταγωνισμού και να μη δημιουργείται καμία διάκριση.»
II – Η διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
17. Στις 27 Ιουνίου 2008 η Επιτροπή όχλησε τη Γαλλική Δημοκρατία και την κάλεσε να συμμορφωθεί προς τις οδηγίες της πρώτης δέσμης μέτρων για τους σιδηροδρόμους. Στις 9 Σεπτεμβρίου 2008 το εν λόγω κράτος μέλος απάντησε στο έγγραφο όχλησης. Μετά από την απάντηση αυτή οι γαλλικές αρχές απέστειλαν ένα συμπληρωματικό έγγραφο στις 14 Ιουλίου 2009.
18. Στις 9 Οκτωβρίου 2009 η Επιτροπή απηύθυνε στη Γαλλική Δημοκρατία αιτιολογημένη γνώμη. Στις 10 Δεκεμβρίου 2009 η Γαλλική Δημοκρατία απάντησε στην παραπάνω αιτιολογημένη γνώμη και αφενός πληροφόρησε την Επιτροπή ότι είχε ψηφιστεί και δημοσιευτεί ο νόμος 2009‑1503 και αφετέρου υποστήριξε ότι οι αιτιάσεις που είχε διατυπώσει η Επιτροπή με την αιτιολογημένη γνώμη ήταν αβάσιμες. Στις 30 Ιουλίου 2010 η Γαλλική Δημοκρατία παρέσχε στην Επιτροπή διάφορα συμπληρωματικά στοιχεία σχετικά με την εφαρμογή της πρώτης δέσμης μέτρων για τους σιδηροδρόμους.
19. Η Επιτροπή, επειδή δεν έκρινε ικανοποιητική την απάντηση της Γαλλικής Δημοκρατίας, αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή. Η Επιτροπή πάντως, λαμβάνοντας υπόψη την εξέλιξη της εθνικής νομοθεσίας μετά την αποστολή της αιτιολογημένης γνώμης, περιόρισε το αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής λόγω παράβασης κράτους μέλους, η οποία ασκήθηκε με δικόγραφο της 22ας Δεκεμβρίου 2010, ώστε να αφορά μόνο το άρθρο 6, παράγραφος 3, και το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440, καθώς τα άρθρα 14, παράγραφος 2, 6, παράγραφοι 2 έως 5, και 11 της οδηγίας 2001/14.
20. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 30ής Ιουνίου 2011 επιτράπηκε στο Βασίλειο της Ισπανίας να παρέμβει υπέρ της Γαλλικής Δημοκρατίας.
21. Η Επιτροπή και η Γαλλική Δημοκρατία παρέστησαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η οποία διεξήχθη στις 20 Σεπτεμβρίου 2012.
III – Ανάλυση της προσφυγής λόγω παράβασης κράτους μέλους
A – Επί της πρώτης αιτίασης, η οποία στηρίζεται στον ισχυρισμό ότι ο φορέας παροχής υπηρεσιών σιδηροδρομικής μεταφοράς δεν επιτρέπεται να ασκεί βασικά καθήκοντα ως προς την κατανομή των διαδρομών των συρμών
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
22. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, αφού κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440 η κατανομή των διαδρομών των συρμών συνιστά βασικό καθήκον, ενόψει της διασφάλισης δίκαιης και χωρίς διακρίσεις πρόσβασης στην υποδομή, το οποίο απαριθμείται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας αυτής και για το οποίο ισχύει η απαίτηση ανεξαρτησίας, δεν επιτρέπεται να ανατίθεται σε φορέα παροχής υπηρεσιών σιδηροδρομικής μεταφοράς (ή σε κάποια διεύθυνση που δημιουργείται εντός του φορέα αυτού) η άσκηση βασικών καθηκόντων ως προς την κατανομή των διαδρομών των συρμών. Η Επιτροπή ισχυρίζεται επίσης ότι, κατά το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, η κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής πρέπει να ανατίθεται σε ανεξάρτητο φορέα κατανομής.
23. Κατά την Επιτροπή, ο RFF, που είναι αρμόδιος για τη διαχείριση της υποδομής, είναι μεν φορέας ανεξάρτητος από την SNCF, η SNCF όμως ασκεί ορισμένα βασικά καθήκοντα ως προς την κατανομή των διαδρομών των συρμών. Συναφώς η Επιτροπή παρατηρεί ότι, μολονότι τα βασικά αυτά καθήκοντα έχουν ανατεθεί σε ειδικευμένη υπηρεσία της SNCF, και συγκεκριμένα στην Direction des circulations ferroviaires (Διεύθυνση Σιδηροδρομικής Κίνησης, στο εξής: DCF), η DCF δεν είναι ανεξάρτητη από την SNCF ούτε ως προς τη νομική της μορφή ούτε ως προς την οργάνωση ούτε ως προς τη λήψη των αποφάσεων.
24. Κατά την Επιτροπή, το έργο που έχει ανατεθεί στην DCF συμβάλλει στην άσκηση ορισμένων από τα βασικά καθήκοντα που προβλέπονται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440. Η SNCF διαχειρίζεται ορισμένα σημαντικά στοιχεία της διαδικασίας κατανομής της χωρητικότητας, κατά την έννοια του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 91/440, όπως είναι οι τεχνικές μελέτες εφαρμογής ή η κατανομή των διαδρομών των συρμών της τελευταίας στιγμής. Η Επιτροπή φρονεί ότι, αν και ο RFF είναι υπεύθυνος για την κατανομή των επιμέρους διαδρομών των συρμών, οι μελέτες που έχουν ανατεθεί στην SNCF αποτελούν μέρος των βασικών καθηκόντων. Τα καθήκοντα αυτά αποτελούν, κατά την Επιτροπή, μέρος των καθηκόντων που αφορά το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, οπότε η διαχείρισή τους πρέπει υποχρεωτικά να ανατίθεται σε ανεξάρτητο φορέα.
25. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440 και το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 αλληλοσυμπληρώνονται και πρέπει να ερμηνεύονται σε συνδυασμό μεταξύ τους. Συγκεκριμένα, ο κανόνας για την ανεξαρτησία των βασικών καθηκόντων, τον οποίο διατυπώνει γενικά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440, διασαφηνίζεται και συγκεκριμενοποιείται στο άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, όσον αφορά την κατανομή των διαδρομών των συρμών. Η τελευταία αυτή οδηγία δεν προβλέπει τη δυνατότητα άσκησης των βασικών καθηκόντων από σιδηροδρομική επιχείρηση υπό την «επίβλεψη» ενός ανεξάρτητου φορέα. Σκοπός του εν λόγω άρθρου 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 είναι να μην ασκούν οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις καμία αρμοδιότητα ως προς την κατανομή των διαδρομών των συρμών, ώστε να διασφαλίζεται η δίκαιη και χωρίς διακρίσεις μεταχείριση των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων.
26. Όσον αφορά την ανεξαρτησία της DCF από νομική άποψη, η Επιτροπή εκτιμά ότι πρόκειται για ειδικευμένη υπηρεσία της SNCF, η οποία επομένως δεν έχει νομική ανεξαρτησία, κατά παράβαση των απαιτήσεων του άρθρου 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, αφού η DCF όχι μόνο δεν έχει νομική προσωπικότητα, αλλά επιπλέον είναι, από νομική άποψη, ενταγμένη στη νομική προσωπικότητα της SNCF. Όσον αφορά την ανεξαρτησία της DCF ως προς την οργάνωση και τη λήψη των αποφάσεων, η Επιτροπή αναφέρει ότι η ανεξαρτησία αυτή δεν διασφαλίζεται επαρκώς.
27. Τέλος, η Επιτροπή προσθέτει, με το υπόμνημα απάντησης, ότι η έκδοση του διατάγματος 2011‑891 (11), αν και συνιστούσε βελτίωση σε σχέση με τη μέχρι τότε κατάσταση, δεν αρκεί για να παράσχει στην DCF επαρκή βαθμό ανεξαρτησίας ως προς την οργάνωση και τη λήψη των αποφάσεων ή, κατά μείζονα λόγο, ως προς τη νομική μορφή της.
28. Η Γαλλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι υπάρχει εγγύηση ανεξαρτησίας, διότι ο RFF πλαισιώνει τα βασικά καθήκοντα που έχουν ανατεθεί στην DCF. Η DCF μετέχει στην άσκηση των βασικών καθηκόντων, χωρίς όμως να τα διαχειρίζεται, αφού την ευθύνη για την κατανομή των διαδρομών των συρμών έχει μόνο ο RFF. Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, για να πληρούται η απαίτηση ανεξαρτησίας ως προς τη νομική μορφή, δεν είναι οπωσδήποτε αναγκαίο να έχει η DCF αυτοτελή νομική προσωπικότητα έναντι της SNCF.
29. Η εν λόγω κυβέρνηση φρονεί επίσης ότι το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 δεν έχει εφαρμογή στην κατάσταση που επικρατεί στη Γαλλία, διότι η διάταξη αυτή εφαρμόζεται μόνο «όταν ο διαχειριστής υποδομής δεν είναι ανεξάρτητος». Ο διαχειριστής της υποδομής όμως, δηλαδή ο RFF, είναι ανεξάρτητος, οπότε το εν λόγω άρθρο δεν έχει εφαρμογή στις δραστηριότητες της DCF.
30. Η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η DCF, μολονότι είναι ενταγμένη σε έναν πάροχο υπηρεσιών σιδηροδρομικής μεταφοράς, παραμένει, από λειτουργική άποψη, ανεξάρτητος φορέας. Επομένως, δεν θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι η DCF αποτελεί φορέα που παρέχει υπηρεσίες σιδηροδρομικών μεταφορών, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440. Η Γαλλική Κυβέρνηση απορρίπτει επίσης τα επιχειρήματα της Επιτροπής σχετικά με την ανεξαρτησία ως προς την οργάνωση και τη λήψη των αποφάσεων. Με το υπόμνημα ανταπάντησης, η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η μεταφορά του άρθρου 6, παράγραφος 3, και του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 91/440 στην εθνική έννομη τάξη έχει ολοκληρωθεί μετά τη θέσπιση του διατάγματος 2011‑891, κατ’ εφαρμογή του νόμου 2009‑1503.
2. Εξέταση της πρώτης αιτίασης
31. Θα ήθελα να επισημάνω ευθύς εξαρχής ότι η Γαλλική Δημοκρατία αμφισβητεί την ύπαρξη παράβασης και, επιπλέον, φρονεί ότι η μεταφορά του άρθρου 6, παράγραφος 3, και του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 91/440 στην εθνική έννομη τάξη έχει ολοκληρωθεί μετά τη θέσπιση του διατάγματος 2011‑891.
32. Ως προς το τελευταίο αυτό ζήτημα, πρέπει καταρχάς να υπενθυμιστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η ύπαρξη παράβασης κράτους μέλους πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση του κράτους μέλους όπως αυτή παρουσιαζόταν κατά τη λήξη της προθεσμίας που είχε ταχθεί με την αιτιολογημένη γνώμη (12). Επομένως, το Δικαστήριο δεν είναι υποχρεωμένο να εξετάσει το βάσιμο των επιχειρημάτων που ανέπτυξε το κράτος μέλος υπέρ της άποψής του ότι η νομοθεσία που θεσπίστηκε μετά τη λήξη της προθεσμίας που είχε ταχθεί με την αιτιολογημένη γνώμη είναι σύμφωνη με την οδηγία. Για τον λόγο αυτό, δεν χρειάζεται να εξεταστεί η συμβολή του διατάγματος 2011‑891.
33. Εν προκειμένω, στον κατεστημένο φορέα εκμετάλλευσης, την SNCF, έχουν ανατεθεί, υπό τον έλεγχο του ανεξάρτητου οργάνου που ασκεί το βασικό καθήκον της κατανομής της χωρητικότητας και της κατανομής των επιμέρους διαδρομών των συρμών, ορισμένα καθήκοντα που χαρακτηρίζονται ως «τεχνικής φύσης» από το κράτος μέλος και που συνίστανται αφενός στην κατάρτιση των τεχνικών μελετών εφαρμογής που είναι αναγκαίες για τη λήψη απόφασης σχετικά με τις αιτήσεις χορήγησης σιδηροδρομικών διαδρομών και αφετέρου στην κατανομή διαδρομών «την τελευταία στιγμή», δηλαδή λιγότερο από επτά ημέρες πριν από την επιθυμητή ημερομηνία κυκλοφορίας του συρμού (13).
34. Η πρώτη αυτή αιτίαση θέτει δύο βασικά ζητήματα. Το πρώτο ζήτημα είναι αν μια επιχείρηση σιδηροδρομικών μεταφορών μπορεί να μετέχει καθ’ οιονδήποτε τρόπο, άμεσα ή έμμεσα, στην άσκηση κάποιου βασικού καθήκοντος. Το δεύτερο ζήτημα είναι αν η συμμετοχή στην άσκηση του βασικού αυτού καθήκοντος απαιτεί, από την άποψη της λήψης αποφάσεων, να έχει ο ανεξάρτητος αυτός φορέας αυτοτελή νομική προσωπικότητα έναντι της σιδηροδρομικής επιχείρησης.
35. Το πρώτο ζήτημα δεν δημιουργεί μεγάλες δυσκολίες, διότι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440, τα καθήκοντα που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ μπορούν να «ανατίθενται [μόνο] σε φορείς ή επιχειρήσεις που δεν παρέχουν οι ίδιες καμία υπηρεσία σιδηροδρομικών μεταφορών». Το παράρτημα αυτό κάνει λόγο για τη λήψη «αποφάσεων σχετικά με την κατανομή των διαδρομών, συμπεριλαμβανομένου τόσο του ορισμού όσο και της εκτίμησης της διαθεσιμότητας, καθώς και της κατανομής των επιμέρους διαδρομών των συρμών».
36. Επομένως, από το ίδιο το γράμμα της οδηγίας 91/440 προκύπτει ότι «ο ορισμός και η εκτίμηση της διαθεσιμότητας» αποτελούν μέρος των αρμοδιοτήτων του φορέα στον οποίο έχει ανατεθεί το βασικό καθήκον της κατανομής της χωρητικότητας και των διαδρομών των συρμών. Κατά συνέπεια, ο ανεξάρτητος φορέας, ο οποίος δεν μπορεί να είναι επιχείρηση σιδηροδρομικών μεταφορών, δεν μπορεί να αναθέτει σε τέτοια επιχείρηση τις προπαρασκευαστικές εργασίες που οδηγούν στη λήψη απόφασης. Το γεγονός δηλαδή ότι μια υπηρεσία της SNCF, η DCF, ενεργεί για λογαριασμό του RFF, ο οποίος εξακολουθεί να έχει πλήρη αρμοδιότητα για την κατάρτιση του πίνακα δρομολογίων και για την κατανομή των επιμέρους διαδρομών των συρμών, δεν αρκεί για να είναι νόμιμο το σύστημα αυτό.
37. Η Γαλλική Δημοκρατία θεωρεί πάντως ότι ο φορέας στον οποίο έχει ανατεθεί το καθήκον αυτό, εν προκειμένω η DCF, έχει λειτουργική ανεξαρτησία εντός της επιχείρησης μεταφορών. Ο Γάλλος νομοθέτης έχει δημιουργήσει εντός της SNCF μια ειδικευμένη υπηρεσία, η οποία είναι ανεξάρτητη ως προς την οργάνωση και τη λήψη των αποφάσεών της. Κατά το εν λόγω κράτος μέλος, η DCF δεν μπορεί να εξομοιωθεί προς την SNCF, διότι έχει λειτουργική ανεξαρτησία.
38. Κατά τη γνώμη μου, η υπό εξέταση προσφυγή θέτει, κατά κάποιο τρόπο, το αντίθετο ακριβώς ζήτημα από το ζήτημα που δημιουργούσε το ολοκληρωμένο σύστημα της εταιρίας χαρτοφυλακίου και το οποίο αποτελούσε το βασικό ζήτημα στις προαναφερθείσες υποθέσεις Επιτροπή κατά Πολωνίας (βλ. τα σημεία 38 έως 44 των προτάσεών μου), Επιτροπή κατά Αυστρίας (βλ. τα σημεία 53 έως 104 των προτάσεών μου) και Επιτροπή κατά Γερμανίας (βλ. τα σημεία 59 έως 64 των προτάσεών μου). Ενώ δηλαδή στην περίπτωση που έχει επιλεγεί το σύστημα της εταιρίας χαρτοφυλακίου υπάρχει οπωσδήποτε νομική ανεξαρτησία και τίθεται το ερώτημα αν υπάρχει ανεξαρτησία ως προς τη λήψη των αποφάσεων, στην υπό εξέταση υπόθεση υπάρχει εκ πρώτης όψεως ανεξαρτησία ως προς τη λήψη των αποφάσεων και ο προβληματισμός αφορά τη νομική ανεξαρτησία.
39. Νομίζω ότι ο αμυντικός ισχυρισμός της Γαλλικής Δημοκρατίας στηρίζεται στην αποσύνδεση του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440 από το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14. Αν, όπως προτείνει η Γαλλική Δημοκρατία, δεν εφαρμοστεί το άρθρο 14 της οδηγίας 2001/14, το οποίο αναφέρει την ανεξαρτησία ως προς τη νομική μορφή, την οργάνωση και τη λήψη αποφάσεων, απομένει μόνο το άρθρο 6 της οδηγίας 91/440, κατά το οποίο απαιτείται απλώς οι «φορείς ή επιχειρήσεις» να μην παρέχουν οι ίδιες καμία υπηρεσία σιδηροδρομικών μεταφορών. Η Γαλλική Δημοκρατία ισχυρίζεται δηλαδή ότι η τελευταία αυτή διάταξη δεν διευκρινίζει ποια μορφή πρέπει να έχουν οι εν λόγω φορείς ή επιχειρήσεις. Κατά συνέπεια, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440 δεν επιβάλλει να έχουν υποχρεωτικά νομική προσωπικότητα οι φορείς ή επιχειρήσεις που ασκούν βασικά καθήκοντα. Η DCF πάντως συνιστά «φορέα» που δεν παρέχει καμία υπηρεσία σιδηροδρομικών μεταφορών.
40. Κατά τη Γαλλική Δημοκρατία, το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 δεν έχει αντίθετα εφαρμογή, διότι αφενός ο RFF είναι ανεξάρτητη εταιρία και αφετέρου η απαίτηση ανεξαρτησίας του φορέα στον οποίο έχει ανατεθεί το βασικό καθήκον της κατανομής της χωρητικότητας και των επιμέρους διαδρομών των συρμών έχει εφαρμογή μόνο όταν ο διαχειριστής της υποδομής δεν είναι ανεξάρτητος από επιχείρηση σιδηροδρομικών μεταφορών.
41. Κατά την άποψή μου, ο συλλογισμός αυτός δεν μπορεί να γίνει δεκτός. Θεωρώ ότι, αφού το έργο που έχει ανατεθεί στην DCF αποτελεί βασικό καθήκον, η DCF πρέπει να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440 και του άρθρου 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, τα οποία δεν μπορούν να αποσυνδεθούν. Πράγματι, ο RFF είναι μεν ανεξάρτητος από την SNCF, αλλά της έχει παραχωρήσει ένα μέρος των βασικών καθηκόντων που του έχουν ανατεθεί, οπότε ο RFF δεν είναι πλέον ανεξάρτητος ως προς αυτό το μέρος των καθηκόντων, τα οποία συνεπώς πρέπει να ανατεθούν σε ανεξάρτητο φορέα, κατά την έννοια του άρθρου 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14.
42. Θα ήθελα επιπλέον να παρατηρήσω ότι η «υπεργολαβική ανάθεση» της άσκησης βασικών καθηκόντων σε σιδηροδρομική επιχείρηση δεν προβλέπεται από τις εν λόγω οδηγίες. Το ότι αποκλείεται η ανάθεση αυτή προκύπτει από την ίδια την οικονομία των κρίσιμων διατάξεων, δηλαδή του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440 και του άρθρου 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14. Ορθά η Επιτροπή τονίζει ότι τα κράτη μέλη θα μπορούσαν ειδάλλως να ματαιώνουν την εφαρμογή της τελευταίας αυτής διάταξης δημιουργώντας έναν ανεξάρτητο φορέα διαχείρισης της υποδομής, ο οποίος στη συνέχεια θα ανέθετε την άσκηση των δραστηριοτήτων του σε σιδηροδρομική επιχείρηση.
43. Επομένως, κακώς η Γαλλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να εξεταστεί από την άποψη μόνο του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440. Αντίθετα, όπως προκύπτει από τη συνδυασμένη ερμηνεία των παραπάνω διατάξεων, το γαλλικό σύστημα πρέπει να αξιολογηθεί με γνώμονα την απαίτηση ύπαρξης φορέα ανεξάρτητου ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση και τη λήψη των αποφάσεων.
44. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η DCF δεν είναι ανεξάρτητη ούτε ως προς τη νομική της μορφή ούτε ως προς την οργάνωσή της ή τη λήψη των αποφάσεών της. Κατά την Επιτροπή, η προϋπόθεση της νομικής ανεξαρτησίας δεν πληρούται, διότι, αν ο διαχειριστής της υποδομής αναθέτει περαιτέρω την άσκηση ορισμένων από τα βασικά καθήκοντα σε άλλο φορέα, ο φορέας αυτός πρέπει προφανώς να ανταποκρίνεται στις ίδιες απαιτήσεις ανεξαρτησίας όπως και ο διαχειριστής της υποδομής.
45. Δεν βλέπω πώς θα μπορούσε να υπάρχει νομική ανεξαρτησία έναντι μιας εταιρίας όπως η SNCF, αν δεν υπάρχει αυτοτελής νομική μορφή (14). Κατά συνέπεια, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το γαλλικό σύστημα δεν πληροί την προϋπόθεση της νομικής ανεξαρτησίας.
46. Η Επιτροπή αμφισβητεί την ύπαρξη ανεξαρτησίας της DCF ως προς την οργάνωση και τη λήψη αποφάσεων εφαρμόζοντας τα κριτήρια που αφορούν το ολοκληρωμένο σύστημα της εταιρίας χαρτοφυλακίου. Κατά τη γνώμη μου, δεν χρειάζεται να εξεταστούν χωριστά οι δύο άλλες αυτές πτυχές της διαχειριστικής ανεξαρτησίας, αφού πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά και οι τρεις πτυχές της ανεξαρτησίας, οπότε η διαπίστωση απλώς και μόνο της μη ύπαρξης νομικής ανεξαρτησίας της DCF αρκεί ως απόδειξη της παράβασης των προπαρατεθεισών διατάξεων.
47. Για τους λόγους αυτούς, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να θεωρηθεί βάσιμη.
Επί της δεύτερης αιτίασης, η οποία αφορά τη χρέωση της πρόσβασης στη σιδηροδρομική υποδομή
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
48. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14, καθόσον η γαλλική νομοθεσία δεν προβλέπει επί του παρόντος κανένα σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων που να είναι σύμφωνο με το άρθρο αυτό. Κατά την Επιτροπή, τα μέτρα που αναφέρει το κράτος μέλος δεν αποτελούν τέτοιο σύστημα.
49. Η Επιτροπή ισχυρίζεται επίσης ότι η Γαλλική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας κανένα σύστημα κινήτρων υπό την έννοια του άρθρου 6, παράγραφοι 2 έως 5, της οδηγίας 2001/14, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις διατάξεις αυτές.
50. Όσον αφορά τα μέτρα που προορίζονται να λειτουργήσουν ως κίνητρο για την εκ μέρους του διαχειριστή της υποδομής μείωση του κόστους παροχής της υποδομής, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα μέτρα που έχουν λάβει οι γαλλικές αρχές δεν συνοδεύονται από κάποιο σύστημα που να παρέχει στον διαχειριστή της υποδομής σημαντικά κίνητρα για την επίτευξη των στόχων αυτών.
51. Όσον αφορά τη μείωση των τελών πρόσβασης στην υποδομή, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η σύμβαση βελτίωσης των επιδόσεων (15), που υπογράφηκε στις 3 Νοεμβρίου 2008 μεταξύ του Γαλλικού Δημοσίου και του RFF, δεν θέτει κανένα στόχο.
52. Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται αντίθετα ότι η σύμβαση βελτίωσης των επιδόσεων προβλέπει τους στόχους εκσυγχρονισμού της υποδομής και τους τρόπους ανάπτυξης νέων μορφών εμπορικής προσφοράς του δικτύου, με σκοπό τη βελτίωση της ποιότητας, των υπηρεσιών και της ασφάλειας. Η σύμβαση αυτή περιέχει συνεπώς διατάξεις που ενθαρρύνουν τον διαχειριστή της υποδομής να περιορίσει τα προβλήματα λειτουργίας του δικτύου και να βελτιώσει τις επιδόσεις του σιδηροδρομικού δικτύου.
53. Η Γαλλική Δημοκρατία υποστηρίζει επίσης ότι οι γενικοί όροι που ισχύουν για τις συμβάσεις χρήσης της υποδομής, αφού προβλέπουν την καταβολή αποζημίωσης σε περίπτωση μη εκπλήρωσης της σύμβασης, περιέχουν συνεπώς διατάξεις που προορίζονται να λειτουργούν ως κίνητρο για τον εκ μέρους των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων και του διαχειριστή της υποδομής περιορισμό των προβλημάτων λειτουργίας του δικτύου και για τη βελτίωση των επιδόσεων του σιδηροδρομικού δικτύου.
54. Όσον αφορά τα μέτρα που προορίζονται να λειτουργούν ως κίνητρο για την εκ μέρους του διαχειριστή της υποδομής μείωση του κόστους παροχής της υποδομής, οι γαλλικές αρχές υποστηρίζουν ότι έχουν δημιουργήσει ένα μηχανισμό πριμοδοτήσεων για το προσωπικό, ο οποίος συνδέεται άμεσα με τη μείωση του κόστους αυτού, και ότι επομένως έχουν θεσπίσει τα σχετικά κίνητρα.
55. Όσον αφορά τον στόχο της μείωσης του επιπέδου των τελών πρόσβασης στη σιδηροδρομική υποδομή, η Γαλλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η μείωση των επιβαρύνσεων για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αποτελεί απαρέγκλιτο στόχο της οδηγίας 2001/14.
56. Η Ισπανική Κυβέρνηση έχει παρέμβει στη δίκη υπέρ της Γαλλικής Κυβέρνησης μόνο σε σχέση με τα ζητήματα που τίθενται με το πρώτο σκέλος της δεύτερης αιτίασης. Συναφώς η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η οδηγία 2001/14 ούτε ορίζει ούτε επιβάλλει κανένα κριτήριο για τη θέσπιση ενός συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων και αναφέρει απλώς τον στόχο αυτού του συστήματος.
57. Όσον αφορά τα μέτρα που προορίζονται να συμβάλουν στη μείωση του ύψους των τελών πρόσβασης, δεν είναι λογικό, κατά την εν λόγω κυβέρνηση, να μειωθεί το ύψος των τελών αυτών χωρίς προηγουμένως να εκσυγχρονισθεί το σιδηροδρομικό δίκτυο και χωρίς να μειωθεί παράλληλα το κόστος συντήρησης του δικτύου. Το γεγονός αυτό αποκλείει αυτόματα την ύπαρξη οποιασδήποτε παράβασης των εν λόγω διατάξεων.
2. Εξέταση της δεύτερης αιτίασης
58. Θα ήθελα ευθύς εξαρχής να επισημάνω ότι το πρώτο σκέλος της δεύτερης αιτίασης της Επιτροπής, το οποίο αφορά τη μη ύπαρξη μέτρων που να παρέχουν κίνητρα προκειμένου οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και ο διαχειριστής της υποδομής να μειώνουν στο ελάχιστο τα προβλήματα λειτουργίας του δικτύου και να βελτιώνουν τις επιδόσεις του σιδηροδρομικού δικτύου δημιουργώντας ένα «σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων», συμπίπτει ουσιαστικά με τη δεύτερη αιτίαση που διατύπωσε η Επιτροπή στην προαναφερθείσα υπόθεση C-483/10, Επιτροπή κατά Ισπανίας (βλ. τα σημεία 67 έως 72 των προτάσεών μου), και με την τέταρτη αιτίαση στην προαναφερθείσα υπόθεση Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (βλ. τα σημεία 90 έως 93 των προτάσεών μου).
59. Ομοίως, το δεύτερο σκέλος της δεύτερης αιτίασης της Επιτροπής, το οποίο αφορά τη μη ύπαρξη μέτρων που να παρέχουν κίνητρα για την εκ μέρους του διαχειριστή της υποδομής μείωση του κόστους παροχής υπηρεσιών υποδομής ή του επιπέδου των τελών πρόσβασης, συμπίπτει ουσιαστικά με την τρίτη αιτίαση που διατύπωσε η Επιτροπή στην προαναφερθείσα υπόθεση C-556/10, Επιτροπή κατά Γερμανίας (βλ. τα σημεία 93 έως 104 των προτάσεών μου), με την τρίτη αιτίαση στην προαναφερθείσα υπόθεση Επιτροπή κατά Πολωνίας (βλ. τα σημεία 74 έως 84 των προτάσεών μου), και με τη δεύτερη αιτίαση στην προαναφερθείσα υπόθεση Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (βλ. τα σημεία 47 έως 55 των προτάσεών μου).
60. Για τον λόγο αυτό, παραπέμπω στον νομικό συλλογισμό που ανέπτυξα με τις προτάσεις μου στις παραπάνω υποθέσεις. Η γαλλική νομοθεσία εμφανίζει πάντως ορισμένες ιδιαιτερότητες σε σχέση με την κατάσταση που επικρατεί στα εν λόγω κράτη μέλη. Κατά συνέπεια, για να εξακριβωθεί αν η αιτίαση είναι βάσιμη, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη η ιδιαιτερότητα της κατάστασης που επικρατεί στη Γαλλία.
61. Θεωρώ ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν είχε θεσπίσει, κατά την ημερομηνία λήξης της προθεσμίας που είχε ταχθεί με την αιτιολογημένη γνώμη, κανένα σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων και των διαχειριστών της υποδομής που να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14. Τα μέτρα που αναφέρει το εν λόγω κράτος μέλος, ακόμη και αν μπορούσαν να χαρακτηριστούν ως κίνητρα για την εκ μέρους των ενδιαφερόμενων επιχειρήσεων βελτίωση της παροχής υπηρεσιών, οπωσδήποτε δεν συναποτελούν ένα ενιαίο σύνολο που να παρουσιάζει διαφάνεια και να μπορεί να αποτελεί μέρος ενός συστήματος χρέωσης για την υποδομή.
62. Αυτό ισχύει τόσο για το άρθρο 6.4 του εγγράφου αναφοράς του RFF (16), το οποίο προβλέπει ειδική χρέωση σχετικά με το δικαίωμα κράτησης διαδρομών εμπορευματικών συρμών, που υπόκειται σε δύο προϋποθέσεις, όσο και για τα δύο άλλα έγγραφα που ανέφεραν οι γαλλικές αρχές, δηλαδή τους γενικούς όρους που ισχύουν για τις συμβάσεις χρήσης της υποδομής και τη σύμβαση βελτίωσης των επιδόσεων. Όσον αφορά την τελευταία αυτή σύμβαση, η Επιτροπή υποστηρίζει ορθά ότι οι δεσμεύσεις που έχει αναλάβει ο RFF ως προς την ποιότητα των επιδόσεων δεν έχουν καμία σχέση ούτε με «σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων» ούτε με τα συστήματα χρέωσης για τα οποία κάνει λόγο το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14.
63. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, στους διαχειριστές υποδομής παρέχονται κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του επιπέδου τελών πρόσβασης, ενώ παράλληλα καταβάλλεται η δέουσα προσοχή σε θέματα ασφάλειας και συντήρησης και βελτίωσης της ποιότητας εξυπηρέτησης της υποδομής. Αντίθετα από ό,τι προβλέπει ως προς τη βελτίωση των επιδόσεων του σιδηροδρομικού δικτύου το άρθρο 11 της εν λόγω οδηγίας, το άρθρο 6, παράγραφος 2, δεν απαιτεί να αποτελούν τα κίνητρα αυτά ένα «σύστημα» (17).
64. Το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14 προβλέπει πάντως δύο δυνατότητες εκπλήρωσης της υποχρέωσης που προβλέπεται στην παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου. Η μία δυνατότητα είναι η σύναψη συμφωνίας μεταξύ του διαχειριστή υποδομής και της αρμόδιας αρχής που να καλύπτει περίοδο πολλών ετών και να προβλέπει την κρατική χρηματοδότηση και η δεύτερη είναι η θέσπιση κατάλληλων ρυθμιστικών μέτρων, τα οποία να προβλέπουν τις αναγκαίες αρμοδιότητες. Ακόμη όμως και αν ορισμένα μεμονωμένα μέτρα θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως μέτρα παροχής κινήτρων, δεν θα μπορούσαν πάντως να χαρακτηριστούν ως μέτρα κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 2, αν δεν εντάσσονται στο πλαίσιο μιας από τις δύο δυνατότητες που ορίζονται στην παράγραφο 3 του ίδιου αυτού άρθρου.
65. Η Γαλλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι έχει δημιουργήσει ένα μηχανισμό πριμοδοτήσεων για το προσωπικό του RFF, ο οποίος συνδέεται άμεσα με τη μείωση του εν λόγω κόστους παροχής υποδομής και ο οποίος αποτελεί επομένως μέτρο για την παροχή κινήτρων.
66. Νομίζω ότι η Επιτροπή ομολογεί, με το υπόμνημα απάντησης, ότι το σύστημα πριμοδοτήσεων που προβλέπεται στη συμφωνία πρόσθετων παροχών της 26ης Ιουνίου 2009 υπέρ του προσωπικού του RFF μπορεί πράγματι να αποτελεί κατάλληλο μέτρο που να λειτουργεί ως κίνητρο για τη μείωση από τον διαχειριστή της υποδομής του κόστους παροχής υποδομής. Θα ήθελα να επισημάνω ότι η εν λόγω συμφωνία (18) ορίζει ως κριτήριο για την παροχή οικονομικών κινήτρων στους εργαζομένους την υλοποίηση του στόχου της «Μεγάλης Ισοδύναμης Προγραμματισμένης Επιχείρησης» (Grosse opération programmée équivalente, GOPEQ), ο οποίος ορίζεται στην προαναφερθείσα σύμβαση βελτίωσης των επιδόσεων, της 3ης Νοεμβρίου 2008, η οποία συνήφθη μεταξύ του Γαλλικού Δημοσίου και του RFF για την περίοδο 2008‑2012. Η πορεία του δείκτη αυτού, ο οποίος αφορά το κόστος της μονάδας κατασκευαστικού έργου που αντιπροσωπεύει τις αναγκαίες εργασίες για την πλήρη ανανέωση ενός χιλιομέτρου σιδηροδρομικών γραμμών, δημιουργεί ένα μηχανισμό πριμοδοτήσεων για το προσωπικό, ο οποίος συνδέεται άμεσα με τη μείωση του κόστους παροχής υποδομής. Φρονώ συνεπώς ότι η Γαλλική Δημοκρατία έχει εκπληρώσει την υποχρέωσή της να θεσπίσει μέτρα ως κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής υποδομής (19).
67. Όσον αφορά τον στόχο μείωσης του επιπέδου των τελών πρόσβασης στη σιδηροδρομική υποδομή, το καθού κράτος μέλος θεωρεί ότι η εν λόγω μείωση δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αποτελεί απαρέγκλιτο στόχο κατά την οδηγία 2001/14. Συμφωνώ με την ανάλυση αυτή. Για τους λόγους που εξέθεσα με τις προτάσεις μου στην προαναφερθείσα υπόθεση C‑556/10, Επιτροπή κατά Γερμανίας, δεν νομίζω ότι τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να προβλέπουν ειδικά κίνητρα για τη μείωση των τελών χρήσης της υποδομής, εφόσον αυτό δεν απορρέει από τη μείωση του επιπέδου του κόστους παροχής υποδομής.
68. Αντίθετα, η Επιτροπή φρονεί ότι η αυτοτελής υποχρέωση μείωσης των τελών πρόσβασης είναι απαραίτητη για την καταπολέμηση της τάσης των διαχειριστών της υποδομής, οι οποίοι αποτελούν εξ ορισμού μονοπώλια, να μην αναδιανέμουν μεταξύ των πελατών τους τα κέρδη που προκύπτουν από την αύξηση της αποτελεσματικότητας της διαχείρισης. Εντούτοις, όπως ορθά τόνισε ο εκπρόσωπος της Γαλλικής Κυβέρνησης κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 επιτρέπει στα κράτη μέλη να απαιτούν από τους διαχειριστές της υποδομής να ισοσκελίζουν τους λογαριασμούς τους χωρίς καμία οικονομική συνδρομή του Δημοσίου. Κατά συνέπεια, θα ήταν παράλογο να δοθεί στην παράγραφο 2 του ίδιου αυτού άρθρου η ερμηνεία ότι το κράτος μέλος είναι υποχρεωμένο να παρέχει κίνητρα στον διαχειριστή για να ενεργεί αντίθετα προς τον στόχο αυτό. Εν πάση περιπτώσει, το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 θέτει ως ανώτατο όριο των καταβαλλόμενων τελών την πλήρη κάλυψη του κόστους που προκύπτει για τον διαχειριστή υποδομής.
69. Για τους λόγους αυτούς, προτείνω στο Δικαστήριο να δεχτεί τη δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής, καθόσον αφορά την παράβαση από τη Γαλλική Δημοκρατία των υποχρεώσεων που υπέχει από το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14, και να την απορρίψει κατά τα λοιπά.
IV – Επί των δικαστικών εξόδων
70. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας (20), σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του. Δεδομένου ότι τόσο η Επιτροπή όσο και η Γαλλική Δημοκρατία ηττήθηκαν εν μέρει, προτείνω να φέρει κάθε διάδικος τα δικαστικά έξοδά του.
71. Σύμφωνα με το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Βασίλειο της Ισπανίας, στο οποίο επιτράπηκε να παρέμβει στη δίκη, θα φέρει τα έξοδά του.
V – Πρόταση
72. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να εκδώσει απόφαση με το ακόλουθο διατακτικό:
1) Η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει
– από το άρθρο 6, παράγραφος 3, και από το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440 του Συμβουλίου, της 29ης Ιουλίου 1991, για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων, όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 2001/12, καθώς και από το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και με την πιστοποίηση ασφάλειας, καθόσον μια υπηρεσία σιδηροδρομικής επιχείρησης μετέχει στην άσκηση των βασικών καθηκόντων που πρέπει να ανατίθενται σε διαχειριστή σιδηροδρομικής υποδομής ή φορέα ανεξάρτητο από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση ως προς τη νομική του μορφή,
– από το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14, καθόσον η γαλλική νομοθεσία δεν προβλέπει κανένα σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων σύμφωνο με το άρθρο αυτό.
2) Απορρίπτει την προσφυγή κατά τα λοιπά.
3) Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η Γαλλική Δημοκρατία και το Βασίλειο της Ισπανίας φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.