GENERALINIO ADVOKATO
NIILO JÄÄSKINEN IŠVADA,
pateikta 2012 m. gruodžio 13 d.(1)
Byla C‑625/10
Europos Komisija
prieš
Prancūzijos Respubliką
„Ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo – Direktyva 91/440/EEB – Bendrijos geležinkelių plėtra – Direktyva 2001/14/EB – Geležinkelių infrastruktūros pajėgumų paskirstymas – Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalis ir II priedas – Direktyvos 2001/14 4 straipsnio 2 dalis ir 14 straipsnio 2 dalis – Infrastruktūros valdytojas – Nepriklausomumas vykdant esmines funkcijas – Direktyvos 2001/14 6 straipsnio 2–5 dalys – Priemonių skatinti valdytojus mažinti infrastruktūros teikimo išlaidas ir prieigos prie geležinkelių infrastruktūros mokesčių dydį nebuvimas – Direktyvos 2001/14 11 straipsnis – Veiklos rezultatų gerinimo sistemos nebuvimas“
1. Šiuo ieškiniu dėl įsipareigojimų neįvykdymo Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo pripažinti, kad Prancūzijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 91/440/EEB(2) su pakeitimais, padarytais Direktyva 2001/12/EB(3) (toliau – Direktyva 91/440), 6 straipsnio 3 dalį ir II priedą bei Direktyvos 2001/14/EB(4) 14 straipsnio 2 dalį, 6 straipsnio 2–5 dalis ir 11 straipsnį. Prancūzijos Respublika prašo atmesti Komisijos pareikštą ieškinį.
2. Šioje byloje nagrinėjamas vienas iš kelių ieškinių dėl įsipareigojimų neįvykdymo(5), Komisijos pareikštų 2010 ir 2011 m. dėl valstybių narių įgyvendinamų direktyvų 91/440 ir 2001/14, būtent kiek tai susiję su tinkama ir nediskriminacine geležinkelio įmonių prieiga prie infrastruktūros, t. y. prie geležinkelių tinklo. Tokie ieškiniai pareikšti pirmą kartą, todėl Teisingumo Teismui pirmą kartą suteikiama galimybė įvertinti geležinkelių liberalizaciją Europos Sąjungoje ir, konkrečiai kalbant, išaiškinti tai, ką įprasta vadinti „pirmuoju geležinkelių paketu“.
3. 2012 m. rugsėjo 6 d. jau pateikiau išvadas byloje, kurioje priimtas minėtas Sprendimas Komisija prieš Portugaliją, ir minėtose bylose Komisija prieš Vengriją, Komisija prieš Ispaniją, Komisija prieš Austriją ir Komisija prieš Vokietiją. Be šios išvados, šiandien pateikiu išvadas minėtose bylose Komisija prieš Lenkiją, Komisija prieš Čekijos Respubliką, Komisija prieš Slovėniją ir Komisija prieš Liuksemburgą. Kadangi ši byla susijusi su panašiais kaltinimais, kuriuos jau turėjau galimybę išnagrinėti minėtose išvadose, tik nurodysiu svarbius šių išvadų punktus, tačiau nekartosiu visų jose išdėstytų argumentų.
I – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
1. Direktyva 91/440
4. Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje numatyta:
„Valstybės narės imasi būtinų priemonių, siekdamos užtikrinti, kad II priede išvardytos funkcijos, garantuojančios tinkamą ir nediskriminuojančią prieigą prie infrastruktūros, būtų pavestos įstaigoms ar firmoms, kurios pačios neteikia jokių geležinkelių transporto paslaugų. Nepriklausomai nuo organizacinių struktūrų, turi būti įrodyta, kad šis tikslas buvo pasiektas.“
5. Direktyvos 91/440 II priede išvardytos jos 6 straipsnio 3 dalyje nurodytos „esminės funkcijos“:
– „<...>
– sprendimų, susijusių su traukinio linijų paskirstymu, įskaitant konkrečių linijų buvimo nustatymą ir įvertinimą bei jų paskyrimą, priėmimas,
– sprendimų, susijusių su infrastruktūros mokesčių ėmimu, priėmimas,
– <...>“
2. Direktyva 2001/14
6. Direktyvos 2001/14 3 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Pasikonsultavęs su suinteresuotomis šalimis, infrastruktūros valdytojas parengia ir išleidžia tinklo nuostatus, kuriuos galima įsigyti sumokėjus tam tikrą mokestį, kuris negali būti didesnis už tų nuostatų išleidimo sąnaudas.“
7. Pagal Direktyvos 2001/14 6 straipsnio 2 ir 3 dalis:
„2. Tinkamai atsižvelgiant į saugą bei infrastruktūros paslaugų teikimo kokybės išlaikymą ir gerinimą, infrastruktūros valdytojai skatinami mažinti infrastruktūros teikimo išlaidas ir prieigos prie geležinkelių infrastruktūros mokesčių dydį.
3. Valstybės narės užtikrina, kad šio straipsnio 2 dalyje nurodyta nuostata būtų įgyvendinta arba kompetentingos institucijos ir infrastruktūros valdytojo sutartimi, sudaryta ne trumpesniam kaip trejų metų laikotarpiui, kurioje būtų numatytas valstybės finansavimas, arba nustatant tinkamas reikiamų galių reguliavimo priemones.“
8. Pagal Direktyvos 2001/14 11 straipsnį:
„1. Taikant veiklos rezultatų gerinimo sistemą, infrastruktūros mokesčių ėmimo sistemos turi skatinti geležinkelio įmones ir infrastruktūros valdytoją mažinti sutrikimų skaičių ir gerinti geležinkelių tinklo veiklą. Šiuo tikslu gali būti numatytos baudos už tinklo darbą trikdančius veiksmus, kompensacijos dėl tokių trikdymų nukentėjusioms įmonėms ir premijos už geresnius negu buvo planuota veiklos rezultatus.
2. Pagrindiniai veiklos rezultatų gerinimo sistemos principai taikomi visame tinkle.“
9. Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalyje numatyta:
„Jei infrastruktūros valdytojas savo teisine forma, organizacija arba sprendimų priėmimo funkcijomis yra priklausomas nuo kurios nors geležinkelio įmonės, šio straipsnio 1 dalyje nurodytas ir šiame skyriuje aprašytas funkcijas vykdo savo teisine forma, organizacija ir sprendimų priėmimu nuo jokios geležinkelio įmonės nepriklausoma pajėgumų paskirstymo įstaiga.“
B – Prancūzijos teisė
1. Įstatymas Nr. 97‑135
10. 1997 m. vasario 13 d. Įstatyme Nr. 97‑135 dėl valstybės įstaigos Réseau ferré de France įsteigimo siekiant atnaujinti geležinkelių transportą(6) numatyta, kad Réseau ferré de France (toliau – RFF) yra Prancūzijos geležinkelių infrastruktūros valdytojas.
11. Šio įstatymo 1 straipsnio antroje pastraipoje nurodyta:
„Atsižvelgiant į saugos ir viešosios paslaugos tęstinumo reikalavimus, Société nationale des chemins de fer français [toliau – SNCF], veikianti [RFF] vardu ir pagal jo nustatytus valdymo tikslus ir principus, užtikrina eismo ir judėjimo nacionaliniame geležinkelių tinkle valdymą, taip pat techninių įrenginių veikimą ir priežiūrą bei šio tinklo saugą. RFF už tai moka atlygį SNCF. <...>“
2. Dekretas Nr. 2003‑194
12. 2003 m. kovo 7 d. Dekreto Nr. 2003‑194 dėl nacionalinio geležinkelių tinklo naudojimo(7) 17 straipsnio pirmoje pastraipoje numatyta:
„[RFF] parengia Nacionalinio geležinkelių tinklo nuostatus, kuriuose pateikiama visa reikiama informacija I antraštinėje dalyje nurodytoms prieigos prie nacionalinio geležinkelių tinklo teisėms įgyvendinti. <...>“
13. Šio dekreto 18 straipsnyje numatyta:
„[RFF] yra atsakingas už nacionalinio geležinkelių tinklo infrastruktūros pajėgumų paskirstymą infrastruktūroje, kurią jis valdo arba kurios infrastruktūros valdytojas yra sudaręs partnerystės sutartį taikant minėto 1997 m. vasario 13 d. įstatymo 1‑1 ir 1‑2 straipsnius, pagal šio dekreto 18–27 straipsniuose nustatytą tvarką. <...>“
14. Šio dekreto 21 straipsnyje nurodyta(8):
„Prašymai skirti traukinio linijas pateikiami [RFF] pagal Tinklo nuostatuose arba, jei sudarytas bendrasis susitarimas, pagal šiame susitarime nustatytas sąlygas ir tvarką.
<...>
[RFF] techninius įgyvendinimo tyrimus, reikalingus nagrinėjant prašymus skirti traukinio linijas, paveda atlikti [SNCF], kuri jo vardu yra atsakinga už eismo ir judėjimo nacionaliniame geležinkelių tinkle valdymą. Už šiuos tyrimus pareiškėjas moka atlygį, lygų išlaidoms, tiesiogiai patirtoms juos vykdant.
[SNCF], kontroliuojama [RFF], imasi priemonių, reikalingų užtikrinti tarnybos, kuri rengia technines ataskaitas, funkciniam nepriklausomumui siekiant garantuoti, kad vykdant šias funkcijas nebūtų jokios diskriminacijos. Ši tarnyba užtikrina komercinio pobūdžio informacijos, kuri jai buvo perduota rengiant šias ataskaitas, konfidencialumą.
<...>“
15. 2008 m. lapkričio 3 d. Prancūzijos valstybė ir RFF sudarė Sutartį dėl veiklos rezultatų 2008–2012 metams.
3. Įstatymas Nr. 82‑1153
16. 1982 m. gruodžio 30 d. Įstatymo Nr. 82‑1153 dėl vidaus transporto gairių(9) su pakeitimais, padarytais 2009 m. gruodžio 8 d. Įstatymu Nr. 2009‑1503 dėl vežimo geležinkeliais organizavimo ir reguliavimo, kuriuo nustatomos įvairios nuostatos, susijusios su vežimu(10), 24 straipsnio III dalyje išdėstytos išsamios nuostatos dėl specializuotos tarnybos, kuri SNCF bendrovėje „nuo 2010 m. sausio 1 d. [RFF] vardu ir pagal jo nustatytus valdymo tikslus ir principus vykdo eismo ir judėjimo nacionaliniame geležinkelių tinkle valdymo užduotis, nurodytas <...> Įstatymo Nr. 97‑135 1 straipsnyje, tokiomis sąlygomis, kuriomis būtų užtikrintas esminių funkcijų nepriklausomumas, šias funkcijas vykdant taip, kad būtų garantuota laisva ir sąžininga konkurencija ir nebūtų jokios diskriminacijos“.
II – Ikiteisminė procedūra ir procesas Teisingumo Teisme
17. 2008 m. birželio 27 d. Komisija išsiuntė Prancūzijos Respublikai oficialų pranešimą ir pareikalavo įgyvendinti įsipareigojimus pagal pirmojo geležinkelių paketo direktyvas. 2008 m. rugsėjo 9 d. ši valstybė narė atsakė į oficialų pranešimą. Po šio atsakymo 2009 m. liepos 14 d. Prancūzijos valdžios institucijos išsiuntė papildomą laišką.
18. 2009 m. spalio 9 d. Komisija išsiuntė Prancūzijos Respublikai pagrįstą nuomonę. 2009 m. gruodžio 10 d. Prancūzijos Respublika atsakė į šią pagrįstą nuomonę ir informavo Komisiją, kad priėmė ir paskelbė Įstatymą Nr. 2009‑1503, taip pat ji nurodė mananti, jog pagrįstoje nuomonėje pateikti Komisijos kaltinimai yra nepagrįsti. 2010 m. liepos 30 d. Prancūzijos Respublika pateikė Komisijai įvairios papildomos informacijos dėl pirmojo geležinkelių paketo įgyvendinimo.
19. Kadangi Prancūzijos Respublikos pateiktas atsakymas ir informacija Komisijos neįtikino, ji nusprendė pareikšti šį ieškinį. Tačiau Komisija, atsižvelgdama į nacionalinės teisės aktų pokyčius nuo pagrįstos nuomonės išsiuntimo, apribojo šio ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo, pareikšto 2010 m. gruodžio 22 d., apimtį Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalimi ir II priedu bei Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalimi, 6 straipsnio 2–5 dalimis ir 11 straipsniu.
20. 2011 m. birželio 30 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Ispanijos Karalystei leista įstoti į bylą palaikyti Prancūzijos Respublikos reikalavimų.
21. Komisijos ir Prancūzijos Respublikos atstovai dalyvavo 2012 m. rugsėjo 20 d. vykusiame teismo posėdyje.
III – Ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo analizė
A – Dėl pirmojo kaltinimo, susijusio su tuo, kad subjektas, teikiantis geležinkelių transporto paslaugas, negali būti atsakingas už esmines funkcijas, susijusias su traukinio linijų skyrimu
1. Šalių argumentai
22. Komisija tvirtina, kad pagal Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalį, atsižvelgiant į tai, jog traukinio linijų skyrimas yra esminė funkcija, užtikrinanti tinkamą ir nediskriminacinę prieigą prie infrastruktūros, kuri nurodyta šios direktyvos II priede ir kuriai taikomas nepriklausomumo reikalavimas, subjektas, teikiantis geležinkelių transporto paslaugas (arba tokiame subjekte įsteigta direkcija), negali būti atsakingas už esmines funkcijas, susijusias su traukinio linijų skyrimu. Ji taip pat tvirtina, kad pagal Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalį infrastruktūros pajėgumus turi skirstyti nepriklausoma paskirstymo įstaiga.
23. Komisijos teigimu, nors RFF, kuris atsakingas už infrastruktūros valdymą, iš tikrųjų yra įstaiga, nepriklausoma nuo SNCF, vis dėlto pastaroji bendrovė vykdo tam tikras esmines funkcijas, susijusias su traukinio linijų skyrimu. Dėl šio aspekto Komisija pažymi, kad nors esminės funkcijos yra pavestos specializuotai tarnybai SNCF bendrovėje, t. y. Direction des Circulations Ferroviaires (toliau – DCF), DCF nėra nepriklausoma nuo SNCF teisiniu, organizaciniu ar sprendimų priėmimo požiūriu.
24. Komisijos teigimu, DCF pavestomis užduotimis prisidedama vykdant esmines funkcijas, numatytas Direktyvos 91/440 II priede. SNCF atsakinga už reikšmingus pajėgumų skyrimo proceso, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 91/440 II priedą, elementus, kaip antai techninius įgyvendinimo tyrimus ar traukinio linijų skyrimą paskutinę minutę. Komisija mano, kad net jei RFF yra atsakingas už individualių traukinio linijų skyrimą, tyrimai, kuriuos pavesta atlikti SNCF, yra esminių funkcijų dalis. Šios funkcijos yra Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalyje nurodytų funkcijų dalis, taigi jas valdyti turi nepriklausoma įstaiga.
25. Komisija tvirtina, kad Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalis ir Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalis turi būti skaitomos kartu ir viena kitą papildo. Iš tiesų esminių funkcijų, bendrai suformuluotų Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalyje, nepriklausomumo taisyklė patikslinta ir išsamiai išdėstyta Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalyje, kiek tai susiję su traukinio linijų paskirstymu. Pastarojoje direktyvoje nenumatyta, kad esmines funkcijas galėtų vykdyti geležinkelio įmonė, „prižiūrima“ nepriklausomos įstaigos. Šio 14 straipsnio 2 dalimi siekiama, jog geležinkelio įmonės neturėtų jokios kompetencijos skirstant traukinio linijas, kad geležinkelio įmonėms būtų užtikrintos vienodos ir nediskriminacinės sąlygos.
26. Dėl DCF teisinio nepriklausomumo Komisija mano, kad kalbama apie specializuotą SNCF tarnybą, kuri šiuo požiūriu nėra nepriklausoma, o tai prieštarauja Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalies reikalavimams, nes DCF ne tik nėra juridinis asmuo, bet taip pat yra teisiškai integruota į SNCF juridinį asmenį. Dėl DCF nepriklausomumo organizaciniu ir sprendimų priėmimo požiūriu Komisija nurodo, kad jis nepakankamai užtikrintas.
27. Galiausiai Komisija dublike priduria, kad nors priėmus Dekretą Nr. 2011‑891(11) būtų padaryta pažanga, palyginti su dabartine padėtimi, to nepakanka, kad DCF būtų suteiktas pakankamas nepriklausomumas organizaciniu ir sprendimų priėmimo ar juo labiau teisiniu požiūriu.
28. Savo ruožtu Prancūzijos Respublika tvirtina, kad nepriklausomumas užtikrinamas, nes esmines funkcijas, pavestas DCF, prižiūri RFF. DCF dalyvauja vykdant esmines funkcijas, tačiau jų nevaldo, nes tik RFF yra atsakingas už traukinio linijų skyrimą. Prancūzijos vyriausybė tvirtina, kad teisinio nepriklausomumo reikalavimas nereiškia, jog DCF turi turėti atskirą nuo SNCF teisinį subjektiškumą.
29. Ji taip pat mano, kad Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalis netaikoma Prancūzijos atvejui, nes ši nuostata taikoma, tik „jei infrastruktūros valdytojas <...> yra priklausomas“. Tačiau infrastruktūros valdytojas, t. y. RFF, yra nepriklausomas, taigi minėtas straipsnis netaikomas DCF veiklai.
30. Prancūzijos vyriausybė tvirtina, kad nors DCF yra integruota į geležinkelių transporto paslaugų teikėją, funkciškai ji lieka nepriklausoma įstaiga. Taigi DCF negali būti laikoma įstaiga, kuri teikia geležinkelių transporto paslaugas, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalį. Prancūzijos vyriausybė taip pat atmeta Komisijos argumentus, susijusius su organizaciniu ir sprendimų priėmimo nepriklausomumu. Triplike Prancūzijos vyriausybė tvirtina, kad Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalis ir II priedas buvo visiškai perkelti pagal Įstatymą Nr. 2009‑1503 priėmus Dekretą Nr. 2011‑891.
2. Pirmojo kaltinimo nagrinėjimas
31. Pirmiausia pažymėtina, kad Prancūzijos Respublika neigia, kad neįvykdė įsipareigojimų, ir taip pat mano, jog priėmus Dekretą Nr. 2011‑891 buvo visiškai perkelta Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalis ir II priedas.
32. Pastaruoju klausimu pirmiausia reikia priminti nusistovėjusią teismo praktiką, pagal kurią įsipareigojimų neįvykdymas turi būti vertinamas atsižvelgiant į valstybės narės padėtį, kai baigiasi pagrįstoje nuomonėje nurodytas terminas(12). Todėl Teisingumo Teismas neprivalo nagrinėti argumentų, kuriuos valstybė narė pateikė tvirtindama, kad pasibaigus pagrįstoje nuomonėje nustatytam terminui priimti teisės aktai atitinka direktyvą, pagrįstumo. Dėl šios priežasties nebūtina nagrinėti Dekreto Nr. 2011‑891 reikšmės.
33. Šioje byloje istoriniam operatoriui SNCF pavestos, kontroliuojant už esminę pajėgumų paskirstymo ir individualių traukinio linijų skyrimo funkciją atsakingai nepriklausomai įstaigai, užduotys, valstybės narės apibūdinamos kaip „techninės“, kurios apima techninių įgyvendinimo tyrimų, reikalingų nagrinėjant prašymus skirti traukinio linijas ir skiriant traukinio linijas „paskutinę minutę“, t. y. likus mažiau kaip septynioms dienoms iki pageidaujamos važiavimo dienos, atlikimą(13).
34. Pirmame kaltinime keliami du pagrindiniai klausimai. Pirmasis – ar geležinkelių transporto įmonė gali vienaip ar kitaip, tiesiogiai ar netiesiogiai dalyvauti vykdant esminę funkciją. Antrasis – ar dalyvaujant vykdant minėtą esminę funkciją reikalaujama, kad sprendimų priėmimo požiūriu tokia nepriklausoma įstaiga turėtų atskirą, nepriklausomą nuo geležinkelio įmonės teisinį subjektiškumą.
35. Dėl pirmojo klausimo nekyla didelių sunkumų, nes pagal Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalį šios direktyvos II priede išvardytos funkcijos gali būti „pavestos [tik] įstaigoms ar firmoms, kurios pačios neteikia jokių geležinkelių transporto paslaugų“. Šiame priede daroma nuoroda į „sprendimus, susijusius su traukinio linijų paskirstymu, įskaitant konkrečių linijų buvimo nustatymą ir įvertinimą bei jų paskyrimą“.
36. Taigi iš paties Direktyvos 91/440 teksto matyti, kad „buvimo nustatymas ir įvertinimas“ priklauso įstaigos, kuri yra atsakinga už esminę pajėgumų paskirstymo ir traukinio linijų paskyrimo funkciją, kompetencijai. Todėl neįmanoma, kad nepriklausoma įstaiga, kuri negali būti geležinkelių transporto įmonė, pavestų tokiai įmonei parengiamuosius darbus prieš priimant sprendimą. Taigi to, kad SNCF tarnyba, t. y. DCF, veikia RFF vardu, šiai išlaikant visą kompetenciją nuspręsti dėl tvarkaraščio plano ir individualių linijų paskyrimo, nepakanka, kad būtų galima pripažinti šią sistemą teisėta.
37. Tačiau Prancūzijos Respublika mano, kad už šią funkciją atsakinga įstaiga, šiuo atveju DCF, funkciškai yra nepriklausoma nuo transporto įmonės. Prancūzijos įstatymų leidėjas SNCF bendrovėje įsteigė specializuotą tarnybą, kuriai suteiktas organizacinis ir sprendimų priėmimo nepriklausomumas. Šios valstybės narės teigimu, DCF negali būti prilyginta SNCF, nes ji turi funkcinį nepriklausomumą.
38. Pažymiu, kad šiame ieškinyje keliamas tam tikra prasme priešingas klausimas, palyginti su integruota holdingo sistema, kuri buvo pagrindinis klausimas minėtose bylose Komisija prieš Lenkiją (žr. mano išvados 38–44 punktus), Komisija prieš Austriją (žr. mano išvados 53–104 punktus) ir Komisija prieš Vokietiją (žr. mano išvados 59–64 punktus). Iš tiesų taikant „holdingo“ tipo modelį įgyjamas teisinis nepriklausomumas, o abejonių kyla dėl sprendimų priėmimo nepriklausomumo. Šioje byloje, atrodo, sprendimų priėmimo nepriklausomumas yra įgytas, o abejonių kyla dėl teisinio nepriklausomumo.
39. Man atrodo, kad Prancūzijos Respublikos gynyba grindžiama Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalies ir Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalies atskyrimu. Prancūzijos Respublikos siūlymu atmetus Direktyvos 2001/14 14 straipsnį, kuriame nurodytas teisinis, organizacinis ir sprendimų priėmimo nepriklausomumas, lieka tik Direktyvos 91/440 6 straipsnis, kuriuo tik reikalaujama, kad „įstaigos ar firmos“ pačios neteiktų jokių geležinkelių transporto paslaugų. Taigi, Prancūzijos Respublikos teigimu, pastarojoje nuostatoje nenurodyta, kokios formos turi būti šios įstaigos ar įmonės. Remiantis tuo darytina išvada, kad Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalimi nereikalaujama, kad įstaigos ar įmonės, atsakingos už esmines funkcijas, būtinai turėtų juridinio asmens statusą. Tačiau DCF yra „įstaiga“, kuri neteikia transporto paslaugų.
40. Tačiau, Prancūzijos Respublikos teigimu, Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalis netaikoma, nes RFF yra nepriklausoma bendrovė, o už esminę pajėgumų paskirstymo ir individualių traukinio linijų skyrimo funkciją atsakingos įstaigos nepriklausomumo reikalavimas taikomas tik tuomet, kai infrastruktūros valdytojas nėra nepriklausomas nuo geležinkelių transporto įmonės.
41. Mano nuomone, reikia atmesti šiuos argumentus. Manau, kad atsižvelgiant į tai, jog DCF pavesta užduotis iš tikrųjų yra esminė funkcija, DCF taikomi Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalies ir Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalies reikalavimai, kurie negali būti atskirti. Iš tiesų RFF yra nepriklausomas nuo SNCF, tačiau pastarajai bendrovei perduoda dalį jai pavestų esminių funkcijų, taigi RFF nebėra nepriklausomas dėl šios dalies funkcijų, kurios turi būti pavestos nepriklausomai įstaigai, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalį.
42. Be to, pažymėtina, kad minėtose direktyvose nenumatyta, jog esminėms funkcijoms vykdyti būtų galima pasitelkti geležinkelio įmonę. Tokia galimybė neįtraukta dėl pačios nagrinėjamų nuostatų, t. y. Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalies ir Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalies, sandaros. Komisija teisingai pabrėžia, kad priešingu atveju valstybės narės galėtų visiškai netaikyti pastarosios nuostatos įsteigdamos nepriklausomą infrastruktūros valdytoją, kuris vėliau savo veiklą perduotų geležinkelio įmonei.
43. Taigi Prancūzijos Respublika neteisingai tvirtina, kad Komisijos kaltinimą reikia nagrinėti atsižvelgiant tik į Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalį. Tačiau reikia įvertinti Prancūzijos sistemą atsižvelgiant į reikalavimą dėl teisiniu, organizaciniu ir sprendimų priėmimo požiūriu nepriklausomos įstaigos, išplaukiantį iš kartu skaitomų minėtų nuostatų.
44. Komisija neigia tiek teisinį DCF nepriklausomumą, tiek jos organizacinį ir sprendimų priėmimo nepriklausomumą. Jos teigimu, teisinio nepriklausomumo sąlyga neįvykdyta, nes jei infrastruktūros valdytojas esmines funkcijas paveda atskirai įstaigai, ši įstaiga neabejotinai turi atitikti tokius pačius nepriklausomumo reikalavimus kaip ir infrastruktūros valdytojas.
45. Nesuprantu, koks galėtų būti teisinis nepriklausomumas nuo tokios bendrovės, kaip SNCF, neturint atskiro teisinio subjektiškumo(14). Taigi reikia konstatuoti, kad Prancūzijos sistema neatitinka teisinio nepriklausomumo sąlygos.
46. Komisija neigia DCF organizacinį ir sprendimų priėmimo nepriklausomumą taikydama kriterijus, pateiktus prieš integruotą holdingo sistemą. Mano nuomone, šių dviejų kitų valdymo nepriklausomumo aspektų nereikia nagrinėti atskirai, nes visi trys nepriklausomumo aspektai turi būti įvykdyti kartu, todėl pakanka paprasčiausiai konstatuoti, kad DCF nėra teisiškai nepriklausoma, siekiant įrodyti minėtų nuostatų pažeidimą.
47. Dėl šių priežasčių darau išvadą, kad pirmasis Komisijos kaltinimas turi būti laikomas pagrįstu.
B – Dėl antrojo kaltinimo, susijusio su prieigos prie geležinkelių infrastruktūros mokesčiais
1. Šalių argumentai
48. Komisija tvirtina, kad Prancūzijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 2001/14 11 straipsnį, nes šiuo metu Prancūzijos teisės aktuose nenumatyta veiklos rezultatų gerinimo sistema, atitinkanti šį straipsnį. Valstybės narės nurodytos priemonės nesudaro tokios sistemos.
49. Komisija taip pat tvirtina, kad Prancūzijos Respublika, nenustatydama paskatų sistemos, kaip antai numatytos Direktyvos 2001/14 6 straipsnio 2–5 dalyse, neįvykdė įsipareigojimų pagal šias nuostatas.
50. Dėl priemonių, skirtų, kad infrastruktūros valdytojas būtų skatinamas mažinti infrastruktūros teikimo išlaidas, Komisija tvirtina, kad kartu su priemonėmis, kurių ėmėsi Prancūzijos valdžios institucijos, nenustatyta skatinimo sistema, kuria infrastruktūros valdytojas būtų reikšmingai raginamas siekti šių tikslų.
51. Dėl prieigos prie infrastruktūros mokesčių mažinimo Komisija pažymi, kad 2008 m. lapkričio 3 d. Prancūzijos valstybės ir RFF pasirašytoje Sutartyje dėl veiklos rezultatų(15) nenumatytas joks tikslas.
52. Savo ruožtu Prancūzijos vyriausybė tvirtina, kad Sutartyje dėl veiklos rezultatų nustatyti infrastruktūros atnaujinimo tikslai ir naujo tinklo komercinio pasiūlymo rengimo tvarka siekiant pagerinti kokybę, paslaugas ir saugą. Šioje sutartyje taip pat įtvirtintos nuostatos, kuriomis infrastruktūros valdytojas gali būti skatinamas mažinti sutrikimų skaičių ir gerinti geležinkelių tinklo veiklą.
53. Prancūzijos Respublika taip pat tvirtina, kad infrastruktūros naudojimo sutartims taikomose Bendrosiose sąlygose, kuriose numatytas nuostolių atlyginimas nevykdant pareigų, taip pat įtvirtintos nuostatos, kuriomis siekiama skatinti tiek geležinkelio įmones, tiek infrastruktūros valdytoją mažinti sutrikimų skaičių ir gerinti geležinkelių tinklo veiklą.
54. Dėl priemonių, skirtų, kad infrastruktūros valdytojas būtų skatinamas mažinti infrastruktūros teikimo išlaidas, Prancūzijos valdžios institucijos tvirtina, kad nustatė premijų sistemą darbuotojams, tiesiogiai susijusiems su tokių išlaidų mažinimu, ir taip ėmėsi skatinamųjų priemonių šiuo klausimu.
55. Dėl tikslo sumažinti prieigos prie geležinkelių infrastruktūros mokesčių dydį Prancūzijos vyriausybė mano, kad mokesčių už naudojimąsi geležinkelių infrastruktūra mažinimas jokiu būdu negali būti absoliutus tikslas, nustatytas Direktyvoje 2001/14.
56. Ispanijos vyriausybė įstojo į procesą palaikyti tik Prancūzijos vyriausybės pateiktų argumentų dėl klausimų, iškeltų ieškinio antrojo kaltinimo pirmoje dalyje. Šiuo klausimu Ispanijos vyriausybė tvirtina, kad Direktyvoje 2001/14 neapibrėžtas ir nenustatytas joks kriterijus siekiant sukurti veiklos rezultatų gerinimo sistemą, o tik nurodytas šios sistemos tikslas.
57. Dėl priemonių, skirtų prieigos mokesčių dydžiui mažinti, pažymėtina, kad nepagrįsta mažinti jų dydį prieš tai neatnaujinus geležinkelių tinklo ir tuo pat metu mažinti priežiūros išlaidas. Dėl šios aplinkybės negali būti jokio minėtų nuostatų pažeidimo.
2. Antrojo kaltinimo nagrinėjimas
58. Pirmiausia reikia pažymėti, kad antrojo Komisijos kaltinimo pirma dalis, susijusi su priemonių skatinti geležinkelio įmones ir infrastruktūros valdytoją mažinti sutrikimų skaičių ir gerinti geležinkelių tinklo veiklą kuriant „veiklos rezultatų gerinimo sistemą“ nebuvimu, iš esmės yra tapati antrajam kaltinimui minėtoje byloje Komisija prieš Ispaniją (C‑483/10) (žr. mano išvados 67–72 punktus) ir ketvirtajam kaltinimui minėtoje byloje Komisija prieš Čekijos Respubliką (žr. mano išvados 90–93 punktus).
59. Be to, Komisijos antrojo kaltinimo antra dalis, susijusi su priemonių skatinti infrastruktūros valdytoją sumažinti infrastruktūros paslaugų teikimo išlaidas arba prieigos mokesčių dydį nebuvimu, iš esmės yra tapati trečiajam kaltinimui minėtoje byloje Komisija prieš Vokietiją (C‑556/10) (žr. mano išvados 93–104 punktus), trečiajam kaltinimui minėtoje byloje Komisiją prieš Lenkiją (žr. mano išvados 74–84 punktus) ir antrajam kaltinimui minėtoje byloje Komisija prieš Čekijos Respubliką (žr. mano išvados 47–55 punktus).
60. Dėl šios priežasties reikia remtis minėtose bylose pateiktose išvadose išdėstytais teisiniais argumentais. Tačiau Prancūzijos teisės aktai turi ypatumų, palyginti su padėtimi minėtose valstybėse narėse. Todėl nagrinėjant klausimą, ar kaltinimas yra pagrįstas, reikia atsižvelgti į konkrečią padėtį Prancūzijoje.
61. Manau, kad pasibaigus pagrįstoje nuomonėje nurodytam terminui Prancūzijos Respublika nebuvo įgyvendinusi geležinkelio įmonių ir infrastruktūros valdytojų veiklos rezultatų gerinimo sistemos pagal Direktyvos 2001/14 11 straipsnio reikalavimus. Šios valstybės narės nurodytos priemonės, darant prielaidą, kad jos gali būti laikomos priemonėmis, kuriomis tokios įmonės skatinamos gerinti paslaugų teikimą, bet kuriuo atveju nesudaro nuoseklios ir skaidrios visumos, kuri galėtų būti infrastruktūros apmokestinimo sistemos dalis.
62. Tai taikytina tiek RFF tinklo nuostatų(16) 6.4 straipsniui, kuriame numatyta konkreti traukinio linijų vežant krovinius rezervavimo mokesčio nustatymo tvarka, kuriai taikomos dvi sąlygos, tiek kitiems dviem Prancūzijos valdžios institucijų nurodytiems dokumentams, t. y. infrastruktūros naudojimo sutartims taikomoms Bendrosioms sąlygoms ir Sutarčiai dėl veiklos rezultatų. Dėl pastarosios sutarties Komisija teisingai tvirtina, kad įsipareigojimai, kuriuos RFF prisiėmė veiklos kokybės srityje, neturi nieko bendra su „veiklos rezultatų gerinimo sistema“ ir visiškai nesusiję su apmokestinimo sistemomis, nurodytomis Direktyvos 2001/14 11 straipsnyje.
63. Pagal Direktyvos 2001/14 6 straipsnio 2 dalį, tinkamai atsižvelgiant į saugą ir infrastruktūros paslaugų teikimo kokybės išlaikymą bei gerinimą, infrastruktūros valdytojai skatinami mažinti infrastruktūros teikimo išlaidas ir prieigos prie geležinkelių infrastruktūros mokesčių dydį. Priešingai, nei numatyta dėl geležinkelių tinklo veiklos gerinimo šios direktyvos 11 straipsnyje, jos 6 straipsnio 2 dalimi nereikalaujama, kad skatinamosios priemonės sudarytų „sistemą“ (17).
64. Tačiau Direktyvos 2001/14 6 straipsnio 3 dalyje numatytos dvi galimybės įgyvendinti šio straipsnio 2 dalyje nustatytą pareigą. Tai turi būti pasiekta infrastruktūros valdytojui ir kompetentingai institucijai sudarius daugiametę sutartį, kurioje būtų numatytas valstybės finansavimas, arba įtvirtinus tinkamas reguliavimo priemones numatant reikiamus įgaliojimus. Net jei atskiros priemonės galėtų būti laikomos skatinamosiomis priemonėmis, vis dėlto jos nebūtų minėto 6 straipsnio 2 dalyje numatytos priemonės, jei jų buvo imtasi ne pagal vieną iš dviejų to paties straipsnio 3 dalyje nurodytų galimybių.
65. Prancūzijos Respublika taip pat tvirtina, kad RFF darbuotojams nustatė premijų sistemą, tiesiogiai siejamą su tokių infrastruktūros teikimo išlaidų mažinimu, todėl tai yra skatinamosios priemonės.
66. Man atrodo, kad dublike Komisija pripažįsta, jog 2009 m. birželio 26 d. Susitarime dėl pelno pasidalijimo numatyta premijų sistema RFF darbuotojams iš tikrųjų gali būti pakankama priemonė siekiant skatinti infrastruktūros valdytoją mažinti infrastruktūros teikimo išlaidas. Pažymėtina, kad minėtame susitarime(18) kaip pelno dalijimosi su darbuotojais kriterijus nustatytas GOPEQ (Lygiavertė numatyta didelės apimties veikla) tikslo, kaip jis apibrėžtas minėtoje 2008 m. lapkričio 3 d. Sutartyje dėl veiklos rezultatų, sudarytoje Prancūzijos valstybės ir RFF 2008–2012 metams, pasiekimas. Kaip šio rodiklio, susijusio su darbo vieneto, atitinkančio vieno kilometro kelio visiško atnaujinimo darbus, sąnaudomis, paskesnė priemonė nustatyta premijų sistema darbuotojams, tiesiogiai susijusiems su infrastruktūros teikimo išlaidų mažinimu. Todėl man atrodo, kad Prancūzijos Respublika įvykdė pareigą imtis skatinamųjų priemonių siekiant sumažinti infrastruktūros teikimo išlaidas(19).
67. Dėl tikslo sumažinti prieigos prie geležinkelių infrastruktūros mokesčių dydį valstybė narė atsakovė mano, kad toks mažinimas jokiu būdu negali būti absoliutus tikslas, nustatytas Direktyvoje 2001/14. Pritariu tokiai analizei. Dėl mano išvadoje minėtoje byloje Komisija prieš Vokietiją (C‑556/10) išdėstytų priežasčių nemanau, kad valstybės narės privalo numatyti konkrečią paskatą siekdamos sumažinti mokesčius už naudojimąsi infrastruktūra, jei tai neįvyksta sumažinus infrastruktūros teikimo išlaidų dydį.
68. Tačiau Komisija mano, kad savarankiška pareiga mažinti prieigos mokesčius yra būtina siekiant kovoti su infrastruktūros valdytojų, kurie yra natūralūs monopoliai, polinkiu neperskirstyti pertekliaus, susidariusio padidėjus valdymo veiksmingumui, savo klientams. Tačiau, kaip per teismo posėdį teisingai pabrėžė Prancūzijos vyriausybės atstovas, pagal Direktyvos 2001/14 6 straipsnio 1 dalį valstybė narė gali reikalauti, kad infrastruktūros valdytojas pajamas ir išlaidas subalansuotų be valstybės lėšų. Taigi neprotinga to paties straipsnio 2 dalį aiškinti taip, kad valstybė narė privalo skatinti valdytoją imtis veiksmų, prieštaraujančių šiam tikslui. Bet kuriuo atveju Direktyvos 2001/14 8 straipsnio 1 dalyje nustatyta maksimali visų mokesčių, taikomų siekiant visiškai kompensuoti infrastruktūros valdytojo patirtas išlaidas, riba.
69. Dėl šių priežasčių siūlau Teisingumo Teismui pritarti antrajam Komisijos kaltinimui, kiek jis susijęs su tuo, kad Prancūzijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 2001/14 11 straipsnį, o likusią jo dalį atmesti.
IV – Dėl bylinėjimosi išlaidų
70. Pagal Procedūros reglamento(20) 138 straipsnio 3 dalį, jeigu kiekvienos šalies dalis reikalavimų patenkinama, o dalis atmetama, kiekviena šalis padengia savo bylinėjimosi išlaidas. Kadangi tiek Komisijos, tiek Prancūzijos Respublikos dalis reikalavimų buvo patenkinta, o dalis atmesta, siūlau, kad kiekviena šalis padengtų savo bylinėjimosi išlaidas.
71. Pagal Procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį Ispanijos Karalystė, kuriai buvo leista įstoti į šią bylą, padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
V – Išvada
72. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:
1. Prancūzijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų:
– pagal 1991 m. liepos 29 d. Tarybos direktyvos 91/440/EEB dėl Bendrijos geležinkelių plėtros su pakeitimais, padarytais 2001 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2001/12/EB, 6 straipsnio 3 dalį ir II priedą bei 2001 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2001/14/EB dėl geležinkelių infrastruktūros pajėgumų paskirstymo, mokesčių už naudojimąsi geležinkelių infrastruktūra ėmimo ir saugos sertifikavimo 14 straipsnio 2 dalį, nes geležinkelio įmonės tarnyba dalyvauja vykdant esmines funkcijas, kurios turi būti pavestos geležinkelių infrastruktūros valdytojui arba įstaigai, teisiškai nepriklausomai nuo geležinkelio įmonių,
– pagal Direktyvos 2001/14 11 straipsnį, nes Prancūzijos teisės aktuose nenumatyta veiklos rezultatų gerinimo sistema, atitinkanti šį straipsnį.
2. Atmesti likusią ieškinio dalį.
3. Europos Komisija, Prancūzijos Respublika ir Ispanijos Karalystė padengia savo bylinėjimosi išlaidas.