ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer)
15 februari 2023 (*)
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen die in het licht van de situatie in Belarus zijn genomen – Lijsten van personen, entiteiten en lichamen waarop de bevriezing van tegoeden en economische middelen van toepassing is – Opneming en handhaving van verzoeksters naam op de lijsten – Begrip ‚persoon die verantwoordelijk is voor de onderdrukking’ – Beoordelingsfout – Evenredigheid”
In zaak T‑536/21,
Belaeronavigatsia, gevestigd te Minsk (Belarus), vertegenwoordigd door M. Michalauskas, advocaat,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door R. Meyer en S. Van Overmeire als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door
Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Giolito en M. Carpus Carcea als gemachtigden,
interveniënte,
wijst
HET GERECHT (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: J. Svenningsen, president, J. Laitenberger en M. Stancu (rapporteur), rechters,
griffier: H. Eriksson, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 30 november 2022,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Belaeronavigatsia, nietigverklaring van besluit (GBVB) 2021/1001 van de Raad van 21 juni 2021 tot wijziging van besluit 2012/642/GBVB betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Belarus (PB 2021, L 219 I, blz. 67), van uitvoeringsverordening (EU) 2021/999 van de Raad van 21 juni 2021 tot uitvoering van artikel 8 bis, lid 1, van verordening (EG) nr. 765/2006 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus (PB 2021, L 219 I, blz. 55) (hierna gezamenlijk: „eerste handelingen”), van besluit (GBVB) 2022/307 van de Raad van 24 februari 2022 tot wijziging van besluit 2012/642/GBVB betreffende beperkende maatregelen met het oog op de situatie in Belarus (PB 2022, L 46, blz. 97), en van uitvoeringsverordening (EU) 2022/300 van de Raad van 24 februari 2022 tot uitvoering van artikel 8 bis van verordening (EG) nr. 765/2006 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Belarus (PB 2022, L 46, blz. 3) (hierna gezamenlijk: „voortzettingshandelingen”), voor zover deze handelingen (hierna gezamenlijk: „bestreden handelingen”) haar betreffen.
Voorgeschiedenis van het geding en feiten die dateren van na de indiening van het beroep
2 Verzoekster, Belaeronavigatsia, is het Belarussische staatsbedrijf dat belast is met het reguleren van het luchtruim en met de luchtverkeersleiding in Belarus.
3 Deze zaak moet worden geplaatst in het kader van de beperkende maatregelen die sinds 2004 door de Europese Unie zijn vastgesteld in het licht van de situatie in Belarus wat de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten betreft. Meer in het bijzonder speelt hierbij dat na de presidentsverkiezingen van 9 augustus 2020, die door de Unie onverenigbaar met de internationale normen zijn geacht, de aanhoudende mensenrechtenschendingen en de wrede wijze van onderdrukking van tegenstanders van het regime van president Loekasjenko zijn geïntensiveerd.
4 De Raad van de Europese Unie heeft op 18 mei 2006, op grond van de artikelen 75 en 215 VWEU, verordening (EG) nr. 765/2006 betreffende beperkende maatregelen tegen president Loekasjenko en bepaalde functionarissen van Belarus (PB 2006, L 134, blz. 1) vastgesteld, en op 15 oktober 2012, op grond van artikel 29 VEU, besluit 2012/642/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Belarus (PB 2012, L 285, blz. 1).
5 Volgens artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2012/642 en artikel 2, lid 4, van verordening nr. 765/2006, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1014/2012 van de Raad van 6 november 2012, waarbij de laatste bepaling naar de eerste bepaling verwijst, worden alle tegoeden en economische middelen die eigendom zijn, in het bezit zijn, of onder zeggenschap staan van met name personen, entiteiten of lichamen die verantwoordelijk zijn voor ernstige mensenrechtenschendingen of voor de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie, of wier activiteiten anderszins de democratie en de rechtsstaat in Belarus ernstig ondermijnen, bevroren (hierna: „litigieus algemeen criterium”).
6 In de eerste handelingen is verzoeksters naam geplaatst op de lijsten van personen, entiteiten en lichamen waarop de beperkende maatregelen betrekking hebben, welke lijsten zijn opgenomen in de bijlage bij besluit 2012/642 en bijlage I bij verordening nr. 765/2006 (hierna gezamenlijk: „betrokken lijsten”).
7 De Raad heeft in de eerste handelingen de plaatsing van verzoeksters naam op de betrokken lijsten als volgt gemotiveerd:
„Het staatsbedrijf Belaeronavigatsia is verantwoordelijk voor de Belarussische luchtverkeersleiding. Het draagt daarom verantwoordelijkheid voor het op 23 mei 2021 zonder deugdelijke motivering omleiden van [vlucht FR4978] naar het vliegveld van Minsk. Dat politiek gemotiveerde besluit was gericht op het arresteren en in detentie plaatsen van de journalist van de oppositie Raman Pratasevich en van Sofia Sapega, en is een vorm van onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie in Belarus.
Het staatsbedrijf Belaeronavigatsia is daarom verantwoordelijk voor de repressie van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie.”
8 Bij brief van 22 juni 2021 heeft de Raad verzoekster individueel in kennis gesteld van de plaatsing van haar naam op de betrokken lijsten, waarbij haar een kopie van de eerste handelingen is verstrekt. In deze brief heeft de Raad verzoekster medegedeeld dat zij kon verzoeken om het besluit om haar naam op deze lijsten te plaatsen te heroverwegen en dat zij dit besluit bij het Gerecht kon aanvechten.
9 Bij brief van 3 november 2021 heeft verzoekster de plaatsing van haar naam op de betrokken lijsten aangevochten en de Raad om een heroverweging verzocht.
10 Bij brief van 17 januari 2022 heeft de Raad gereageerd op verzoeksters verzoek om heroverweging en haar document WK 15389/2021 INIT verstrekt. In diezelfde brief heeft hij verzoekster in kennis gesteld van zijn voornemen haar naam op de betrokken lijsten te handhaven, en van de mogelijkheid om opmerkingen dienaangaande in te dienen tot 2 februari 2022.
11 Bij brieven van 26 januari en 1 februari 2022 heeft verzoekster de relevantie van het in document WK 15389/2021 INIT opgenomen bewijs betwist en de Raad verzocht om de plaatsing van haar naam op de betrokken lijsten te heroverwegen.
12 In de voortzettingshandelingen is de plaatsing van verzoeksters naam op de betrokken lijsten gehandhaafd tot 28 februari 2023, hetgeen als volgt werd onderbouwd:
„Het staatsbedrijf BELAERONAVIGATSIA is verantwoordelijk voor de Belarussische luchtverkeersleiding. Het draagt daarom verantwoordelijkheid voor het op 23 mei 2021 zonder deugdelijke motivering omleiden van [vlucht FR4978] naar het vliegveld van Minsk. Dit politiek gemotiveerde besluit was gericht op het arresteren en in detentie plaatsen van de journalist van de oppositie Raman Pratasevich en van Sofia Sapega en is een vorm van onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie in Belarus.
Het staatsbedrijf BELAERONAVIGATSIA is daarom verantwoordelijk voor de repressie van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie.”
13 Bij brief van 25 februari 2022 heeft de Raad op de hierboven in punt 11 vermelde brieven van verzoekster geantwoord en haar de documenten WK 1795/2022 INIT en WK 1795/2022 ADD 1 verstrekt. In diezelfde brief heeft de Raad verzoekster in kennis gesteld van zijn besluit om haar naam op de betrokken lijsten te handhaven.
Conclusies van partijen
14 Met haar beroep, ingesteld op 1 september 2021, heeft verzoekster in eerste instantie de eerste handelingen, voor zover zij haar betreffen, aangevochten. Bij memorie, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 mei 2022, heeft verzoekster haar conclusies zodanig aangepast dat zij ook betrekking hebben op de voortzettingshandelingen, voor zover deze haar betreffen.
15 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– de bestreden handelingen, voor zover zij haar betreffen, nietig te verklaren;
– de Raad en de Commissie te verwijzen in de kosten.
16 De Raad en de Commissie verzoeken het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
17 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster twee middelen aan: ten eerste, een beoordelingsfout, en ten tweede, niet-inachtneming van het evenredigheidsbeginsel.
Eerste middel: beoordelingsfout
18 In het kader van dit middel verwijt verzoekster de Raad het litigieuze algemene criterium als een objectief criterium te beschouwen dat niet vereist dat wordt aangetoond dat de in de beperkende maatregelen bedoelde persoon of entiteit de bedoeling had om mee te werken aan de daad van onderdrukking. Op dit punt is verzoekster, zonder de onrechtmatigheid van het litigieuze algemene criterium aan te voeren, in wezen van mening dat de bewoordingen „verantwoordelijk voor de onderdrukking”, die zijn gebruikt in artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2012/642 en in artikel 2, lid 4, van verordening nr. 765/2006, aangeven dat er volgens dit criterium sprake moet zijn van opzet en dat dus moet worden bewezen dat de in de beperkende maatregelen bedoelde persoon of entiteit de bedoeling had om mee te werken aan de hem verweten daad van onderdrukking.
19 Volgens verzoekster kon de Raad dan ook niet volstaan met het bewijs dat het omleiden van vlucht FR4978 naar het vliegveld van Minsk (Belarus) op 23 mei 2021 haar feitelijk kon worden toegerekend en had hij tevens moeten aantonen dat er sprake was van opzet bij verzoekster, dat wil zeggen de omstandigheid dat zij door haar handelingen welbewust aan de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie had meegewerkt. Zonder dat bewijs kon de Raad niet vaststellen dat er een toereikende feitelijke grondslag bestond om aan te tonen dat zij de bedoeling had om aan de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie deel te nemen.
20 Verzoekster stelt allereerst dat haar handelswijze niet op politieke overwegingen is gebaseerd, maar veeleer berust op haar verplichtingen op het gebied van de veiligheid van het luchtverkeer in haar hoedanigheid van staatsbedrijf dat overeenkomstig de internationale verdragen waarbij Belarus partij is, belast is met het reguleren van het luchtruim en met de luchtverkeersleiding. Verzoekster heeft dan ook gehandeld overeenkomstig het Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de burgerluchtvaart, gesloten te Montreal (Canada) op 23 september 1971, en het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, gesloten te Chicago (Verenigde Staten) op 7 december 1944.
21 Verzoekster stelt in de tweede plaats dat zij zich mogelijk heeft laten manipuleren door externe instanties, die haar hadden medegedeeld dat zich aan boord van vlucht FR4978 een bom bevond en dat zij, omdat zij niet in het bezit was van de passagierslijst, geen reden had om die manipulatie te vermoeden. De door verzoekster bestreden omstandigheid, dat de bommelding door het vliegveld van Minsk pas 24 minuten nadat de piloot van vlucht FR4978 daarvan in kennis was gesteld, was ontvangen, sluit niet uit dat zij te goeder trouw was, aangezien zij uitsluitend heeft gehandeld op basis van de informatie die zij van de veiligheidsdiensten van het vliegveld van Minsk had gekregen. Voorts kan zij niet verantwoordelijk worden gehouden voor de omleiding van vlucht FR4978, aangezien zij louter een advies had gegeven aan de piloot, die zelf heeft besloten om in Belarus te landen.
22 De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist de argumenten van verzoekster.
23 Er zij aan herinnerd dat volgens artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2012/642 en artikel 2, lid 4, van verordening nr. 765/2006, alle tegoeden en economische middelen die eigendom zijn, in het bezit zijn, of onder zeggenschap staan van met name personen, entiteiten of lichamen die verantwoordelijk zijn voor ernstige mensenrechtenschendingen of de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie, of wier activiteiten anderszins de democratie en de rechtsstaat in Belarus ernstig ondermijnen, worden bevroren.
24 Wat de aard van het litigieuze algemene criterium betreft, moet worden vastgesteld dat de bewoordingen „verantwoordelijk voor de onderdrukking”, die zijn gebruikt in artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2012/642 en artikel 2, lid 4, van verordening nr. 765/2006, niet in deze bepalingen en evenmin in andere bepalingen van besluit 2012/642 dan wel verordening nr. 765/2006 zijn gedefinieerd.
25 Bijgevolg moeten de betekenis en de draagwijdte van deze bewoordingen worden bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doelen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaken (zie in die zin arresten van 10 maart 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 mei 2019, Duitsland/Commissie, T‑239/17, EU:T:2019:289, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26 Op dit punt moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat de bewoordingen „verantwoordelijk voor” in de omgangstaal verwijzen naar degene wiens handelingen en/of activiteiten een gevolg hebben gehad dat de persoon die deze handelingen en/of activiteiten verricht, kent of waarvan hij redelijkerwijs niet onkundig kan zijn.
27 In de tweede plaats blijkt uit de context waarin de bewoordingen „verantwoordelijk voor” worden gebruikt, en in het bijzonder uit het gebruik in artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2012/642 en artikel 2, lid 4, van verordening nr. 765/2006 van de formulering „personen, entiteiten of lichamen die verantwoordelijk zijn voor […] de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie, of wier activiteiten anderszins de democratie en de rechtsstaat in Belarus ernstig ondermijnen”, dat de regeling het litigieuze algemene criterium op algemene wijze heeft willen laten gelden voor iedere persoon, iedere entiteit of ieder lichaam waarvan de activiteiten de democratie en de rechtsstaat in Belarus ernstig ondermijnen. Bovendien blijkt uit het gebruik van de term „anderszins” in het tweede deel van deze bepalingen dat de regeling is bedoeld om onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie, te beschouwen als een type activiteit dat de democratie en de rechtsstaat in Belarus ernstig ondermijnt. Ten slotte geeft het gebruik van de term „activiteiten” aan dat de regeling bedoeld is om personen, entiteiten of lichamen waarvan de activiteiten de democratie en de rechtsstaat Belarus ernstig ondermijnen, aan te pakken, omdat deze activiteiten bijdragen tot die ondermijning, ongeacht of er dienaangaande al dan niet sprake is van opzet.
28 Wat in de derde plaats de door besluit 2012/642 en verordening nr. 765/2006 nagestreefde doelen betreft, moet er vooraf aan worden herinnerd dat, volgens artikel 21, lid 2, onder b), VEU consolidering en ondersteuning van de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en de beginselen van het internationaal recht op het internationale toneel, behoren tot de doelstellingen van de Unie in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB).
29 Zoals blijkt uit overweging 1 van besluit 2012/642 zijn de beperkende maatregelen tegen Belarus in dit geval vastgesteld wegens het feit dat in dit land de mensenrechten, de democratie en de rechtsstaat nog altijd niet worden geëerbiedigd. Deze maatregelen zijn erop gericht zodanige druk uit te oefenen op het regime van president Loekasjenko dat hij een einde maakt aan de mensenrechtenschendingen en de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie.
30 Vastgesteld moet worden dat de aanpak die erin bestaat de maatregelen te richten tegen personen, entiteiten en lichamen waarvan de handelingen en/of activiteiten, bijdragen tot de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie, een logische manier is om het hierboven in punt 29 genoemde doel te verwezenlijken, en in ieder geval niet kan worden aangemerkt als ongeschikt voor het beoogde doel (zie in die zin en naar analogie, arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 147). De handelingen en/of activiteiten die bijdragen tot schending van de mensenrechten en de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie, moeten namelijk niet alleen stoppen wanneer zij opzettelijk zijn verricht, maar ook wanneer bij degenen die deze handelingen en/of activiteiten verrichten, geen enkele opzet kan worden vastgesteld.
31 Gelet op het bovenstaande moet het litigieuze algemene criterium aldus worden uitgelegd dat voor de onderdrukking van het maatschappelijke middenveld en de democratische oppositie verantwoordelijk zijn: personen, entiteiten of lichamen waarvan de handelingen en/of activiteiten, ongeacht hun bedoeling, bijdragen tot die onderdrukking, aangezien zij de gevolgen van hun handelingen en/of activiteiten kennen dan wel redelijkerwijs daarvan niet onkundig kunnen zijn.
32 Op dit punt dient te worden benadrukt dat, anders dan verzoekster stelt, de beperkende maatregelen geen strafmaatregelen zijn, waarvoor opzet zou moeten worden aangetoond van degene die de betrokken handelingen en/of activiteiten heeft verricht.
33 De op verzoekster toegepaste bevriezing van tegoeden en economische middelen is immers geen administratieve sanctie en valt ook niet binnen de werkingssfeer van artikel 49, lid 1, eerste zin, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
34 Ten eerste geeft geen enkele Unierechtelijke bepaling een strafrechtelijke connotatie aan de beperkende maatregelen van de bevriezing van tegoeden en economische middelen die op grond van de bepalingen inzake het GBVB tegen een persoon, entiteit of lichaam zijn genomen. Deze maatregelen zijn immers doelgerichte preventieve maatregelen die, overeenkomstig artikel 21, lid 2, onder b) VEU, beogen op het internationale toneel de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en de beginselen van het internationaal recht te consolideren en te ondersteunen.
35 Ten tweede zijn de bepalingen van besluit 2012/642 die deze regeling van bevriezing van tegoeden en economische middelen tegen Belarus instellen, niet erop gericht te bestraffen of de herhaling van een gedraging te verhinderen. Zij hebben uitsluitend tot doel, de activa die in het bezit zijn van de in artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2012/642 bedoelde personen, entiteiten en lichamen veilig te stellen overeenkomstig de in artikel 21, lid 2, onder b), VEU vermelde doelstellingen (zie naar analogie arrest van 27 februari 2014, Ezz e.a./Raad, T‑256/11, EU:T:2014:93, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De tegoeden en middelen van belanghebbenden worden dus niet in beslag genomen, maar conservatoir bevroren.
36 Ten derde zijn de gevolgen van deze bepalingen beperkt in de tijd en herroepbaar. De hierin opgenomen bevriezing van tegoeden en economische middelen zijn op grond van artikel 8 van besluit 2012/642 voor een bepaalde periode van toepassing en de Raad, die dit besluit voortdurend evalueert, kan op ieder moment besluiten daar een einde aan te maken.
37 Anders dan verzoekster stelt, is het litigieuze algemene criterium dus een objectief criterium, dat verband houdt met de handelingen en/of activiteiten van de persoon op wie de beperkende maatregelen betrekking hebben, en dat dus niet vereist dat wordt aangetoond dat deze persoon met de betrokken handelingen en/of activiteiten de bedoeling heeft gehad om aan de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie in Belarus mee te werken.
38 In casu volstaat het derhalve dat het dossier van de Raad een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling overeenstemmende aanwijzingen bevat aan de hand waarvan kan worden vastgesteld dat de aan verzoekster verweten handelingen bij het omleiden van vlucht FR4978 hebben bijgedragen tot de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie in Belarus en verzoekster dit gevolg van haar handelingen kende dan wel daarvan redelijkerwijs niet onkundig kon zijn.
39 Op dit punt moet worden vastgesteld dat, anders dan verzoekster stelt, noch het feit dat de haar verweten handeling een op zichzelf staande handeling is, noch het feit zij een publiekrechtelijke rechtspersoon is die belast is met het reguleren van het luchtruim en de luchtverkeersleiding in Belarus, van invloed kan zijn op de omvang van de rechterlijke toetsing en de bewijslast van de Raad, aangezien noch artikel 29 VEU, noch artikel 215 VWEU, noch de op grond van deze bepalingen vastgestelde bestreden handelingen onderscheid maken naargelang de betwiste handelingen en/of activiteiten op zichzelf staan dan wel zich herhaaldelijk hebben voorgedaan, of naargelang van de aard van de handelingen en/of activiteiten van natuurlijke personen of rechtspersonen waarvoor de beperkende maatregelen kunnen gelden.
40 Wat de omvang van deze toetsing betreft, vereist volgens vaste rechtspraak de doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest dat de Unierechter zich ervan vergewist dat het besluit waarbij de beperkende maatregelen worden vastgesteld of gehandhaafd, en dat een individuele strekking heeft voor de betrokken persoon of entiteit, berust op een voldoende solide feitelijke grondslag (arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 119). Bij de beoordeling of de door de Raad in aanmerking genomen feitelijke grondslag toereikend is, moeten de bewijzen en de informatie niet afzonderlijk maar in hun context worden onderzocht. De Raad voldoet namelijk aan de op hem rustende bewijslast indien hij de Unierechter een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling overeenstemmende aanwijzingen voorlegt op grond waarvan het bestaan van een toereikend verband tussen de entiteit waarvan de tegoeden zijn bevroren en het regime of, in het algemeen, de bestreden situaties kan worden vastgesteld (zie arrest van 20 juli 2017, Badica en Kardiam/Raad, T‑619/15, EU:T:2017:532, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 In casu moet worden vastgesteld dat tussen partijen vaststaat dat verzoekster een Belarussisch staatsbedrijf is dat belast is met het reguleren van het luchtruim en met de luchtverkeersleiding en dat zij via haar luchtverkeersleider, die in contact stond met de piloot van vlucht FR4978 (hierna: „luchtverkeersleider”), heeft aanbevolen om het vliegtuig om te leiden naar het vliegveld van Minsk en aldaar te landen, waardoor de Belarussische autoriteiten de journalist en politieke tegenstander Raman Pratasevich en Sofia Sapega konden arresteren.
42 Op dit punt moet met name worden benadrukt dat uit de transcriptie van de gesprekken tussen de piloot van vlucht FR4978 en de luchtverkeersleider – die door de Belarussische autoriteiten zijn verstrekt en waarvan de inhoud is weergegeven in een op 25 mei 2021 op de internetsite van Reuters gepubliceerd artikel, dat deel uitmaakt van het door de Raad in document WK 6825/2021 INIT bijeengebrachte bewijs op grond waarvan verzoeksters naam is opgenomen op de betrokken lijsten in de eerste handelingen – blijkt dat de aanbeveling om de vlucht naar het vliegveld van Minsk om te leiden niet afkomstig was van de luchtvaartmaatschappij die deze vlucht uitvoerde en ook niet van de vliegvelden van aankomst of vertrek, maar uitsluitend van verzoekster.
43 Bovendien blijkt uit verschillende krantenartikelen die in document WK 6825/2021 INIT zijn opgenomen, dat door de omleiding van vlucht FR4978 de journalist en politieke tegenstander Raman Pratasevich en Sofia Sapega, die passagiers op deze vlucht waren, konden worden gearresteerd.
44 De informatie waarover de Raad ten tijde van de vaststelling van de eerste handelingen beschikte, vormt dan ook een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling overeenstemmende aanwijzingen die aantonen dat vlucht FR4978, zonder de aanbeveling van verzoekster om op het vliegveld van Minsk te landen, niet naar dit vliegveld zou zijn omgeleid en dat door deze omleiding de journalist en politieke tegenstander Raman Pratasevich en Sofia Sapega konden worden gearresteerd.
45 Deze arrestatie is een daad van onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie, aangezien, zoals blijkt uit het door de Raad overgelegde bewijs, de journalist en politieke tegenstander Raman Pratasevich is gearresteerd op grond dat hij door de Belarussische autoriteiten werd beschuldigd van terrorisme wegens zijn activiteiten als journalist en tegenstander van het regime van president Loekasjenko. Bovendien blijkt uit het door de Raad overgelegde bewijs dat deze arrestatie plaatsvond na de presidentsverkiezingen van 9 augustus 2020, die door de Unie onverenigbaar met de internationale normen zijn geacht en waarop een intensivering volgde van de aanhoudende mensenrechtenschendingen en de wrede wijze van onderdrukking van tegenstanders van het regime van president Loekasjenko.
46 Wat de handhaving van de plaatsing van verzoeksters naam op de betrokken lijsten betreft, moet worden vastgesteld dat de informatie die na de vaststelling van de eerste handelingen bekend is geworden – te weten de verschillende in document WK 15389/2021 INIT opgenomen krantenartikelen, het voorlopige rapport dat op 7 januari 2022 door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO; International Civil Aviation Organisation) na een eerste feitelijk onderzoek naar de gedwongen landing van vlucht FR4978 is gepubliceerd en in de documenten WK 1795/2022 INIT en WK 795/2022 INIT is opgenomen, alsmede de door de Poolse rechterlijke autoriteiten verkregen verklaring van de luchtverkeersleider en de transcriptie van de opname die door deze luchtverkeersleider is gemaakt van de gesprekken die tijdens de gebeurtenissen in de verkeerstoren zijn gevoerd en die in document WK 1795/2022 ADD 1 zijn opgenomen –, de feiten die bij het vaststellen van de eerste handelingen bekend waren, alleen maar bevestigen en preciseren. Uit dit bewijs blijkt dan ook dat de met name door het vliegveld van Minsk ontvangen e-mail met de bommelding was verstuurd – beweerdelijk door de Hamas-beweging, die direct ontkend heeft dit te hebben gedaan – nádat de piloot van deze vermeende alarmmelding in kennis was gesteld. Bovendien heeft verzoekster de alarmfase pas afgekondigd toen de piloot een mayday uitzond en de luchtverkeersleider heeft medegedeeld op het vliegveld van Minsk te gaan landen.
47 Bovendien moet worden opgemerkt dat het definitieve rapport van de ICAO – ook al is het op 19 juli 2022 gepubliceerd, dat wil zeggen ná de vaststelling van de voortzettingshandelingen – de informatie van het voorlopige rapport van de ICAO van 7 januari 2022 bevestigt (zie over de inroepbaarheid van tijdens de gerechtelijke procedure verkregen informatie, arrest van 28 februari 2019, Souruh/Raad, T‑440/16, niet gepubliceerd, EU:T:2019:115, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 Wat de argumentatie van verzoekster betreft dat zij, ten eerste, zich mogelijk heeft laten manipuleren door externe instanties die haar hebben medegedeeld dat zich aan boord van vlucht FR4978 een bom bevond en, ten tweede, omdat zij niet in het bezit was van de lijst van passagiers, geen reden had om een dergelijke manipulatie te vermoeden, moet worden vastgesteld dat uit de dossierstukken, met name de door de Poolse rechterlijke autoriteiten verkregen verklaring van de luchtverkeersleider, die eveneens in het definitieve rapport van de ICAO van 19 juli 2022 is opgenomen, blijkt dat de directie en de betrokken personeelsleden van verzoekster volledig op de hoogte waren dat zij bij een operatie waren betrokken die als doel had vlucht FR4978 om te leiden naar het vliegveld van Minsk om redenen die geen verband hielden met de veiligheid van het luchtverkeer.
49 Om te beginnen heeft de luchtverkeersleider verklaard dat ruim voordat vlucht FR4978 het Belarussische luchtruim binnenkwam, de algemene directeur van verzoekster, vergezeld van een onbekend persoon, waarvan verzoekster op de terechtzitting heeft bevestigd dat deze persoon tot het Comité voor de Staatsveiligheid van de Staat Belarus (KGB) behoorde, met zijn hiërarchische meerdere is komen praten en dat die laatste hem vervolgens heeft meegedeeld dat een vliegtuig met een bom aan boord werd verwacht in het Belarussisch luchtruim, maar dat hij het betrokken vliegtuig niet onmiddellijk hiervoor mocht waarschuwen, aangezien de kans bestond dat het vliegtuig op het dichtstbijzijnde vliegveld wilde landen of op het vliegveld van het luchtruim dat grensde aan de plek waar het vliegtuig zich op dat moment bevond, in dit geval Oekraïne.
50 Vervolgens heeft de luchtverkeersleider aangegeven dat zijn hiërarchische meerdere hem had bevolen de piloot van vlucht FR4978 erover te informeren dat een bom die zich aan boord bevond, boven Vilnius (Litouwen) zou ontploffen en dat de onbekende persoon, waarvan hij vermoedde dat deze bij de KGB behoorde, daarna de gehele tijd naast hem is blijven zitten en hem aangaf hoe hij de door de piloot van vlucht FR4978 gestelde vragen moest beantwoorden. Op instructie van deze persoon heeft de luchtverkeersleider de piloot dan ook laten weten dat de informatie over de bom afkomstig was van de veiligheidsdiensten, dat daarover een e-mail was gestuurd en dat de alarmcode rood was. Nadat deze piloot een mayday uitzond en koers zette naar het vliegveld van Minsk, heeft deze persoon met een derde getelefoneerd en hem bevestigd dat de piloot besloten had op het vliegveld van Minsk te landen.
51 Overigens blijkt uit het dossier dat de luchtverkeersleider enkele dagen na de omleiding van vlucht FR4978 is opgeroepen op het kantoor van verzoekster, waar zijn hiërarchische meerderen hem hebben verzocht zijn verklaring aan te passen teneinde de inconsistenties in de chronologie van de gebeurtenissen te verhullen.
52 Ten slotte blijkt uit het dossier dat de Amerikaanse autoriteiten hun eigen onderzoek hebben gedaan, op grond waarvan door een federale Grand Jury van de rechtbank van het zuidelijk arrondissement van New York (Verenigde Staten van Amerika) een aanklacht (indictment) over de omleiding van vlucht FR4978 is opgesteld tegen vier Belarussische ambtenaren, namelijk de algemeen directeur en de adjunct-directeur van verzoekster en twee agenten van de KGB. Deze aanklacht vermeldt met name dat deze personen wezenlijk betrokken waren bij een complot met als doel vlucht FR4978 om te leiden naar het vliegveld van Minsk, dat zij hebben samengewerkt met de personeelsleden van verzoekster om een vals bomalarm door te geven aan vlucht FR4978 teneinde deze vlucht om te leiden en dat zij daarna rapporten hebben vervalst om hun handelswijze te verhullen.
53 Gelet op het bovenstaande en de politieke context in Belarus ten tijde van de feiten, die werd gekenmerkt door een intensivering van de aanhoudende mensenrechtenschendingen en de wrede wijze van onderdrukking van tegenstanders van het regime van president Loekasjenko na de presidentsverkiezingen van 9 augustus 2020, die door de Unie onverenigbaar met de internationale normen zijn geacht, kon verzoekster – althans redelijkerwijs –niet onkundig zijn van het feit dat de door haar verrichte activiteiten om vlucht FR4978 naar Minsk om te leiden wegens redenen die geen verband hielden met de veiligheid van het luchtverkeer, bijdroegen tot de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie.
54 Bijgevolg heeft de Raad geen beoordelingsfout gemaakt bij de vaststelling dat verzoekster door haar betrokkenheid, als staatsbedrijf dat belast is met het reguleren van het luchtruim en met de luchtverkeersleiding in Belarus, bij de omleiding van vlucht FR4978, verantwoordelijk is voor de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie in Belarus.
55 Deze conclusie kan niet in twijfel worden getrokken door de argumenten van verzoekster.
56 Wat, ten eerste, het argument betreft, dat gelet op artikel 20 van het Handvest de inaanmerkingneming van de objectieve betrokkenheid van verzoekster bij de omleiding van vlucht FR4978 zou moeten leiden tot het automatisch straffen van al diegenen van wie was aangetoond daaraan te hebben meegewerkt, waaronder ook de piloot van de vlucht, dient namelijk te worden opgemerkt dat het de Raad vrij blijft staan om in het kader van de uitoefening van de hem door het VWEU verleende bevoegdheden, de uitvoeringsbepalingen vast te stellen voor de tenuitvoerlegging van overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V van het VEU vastgestelde besluiten, daaronder begrepen het bepalen van de personen op wie de eventuele vaststelling van de individuele beperkende maatregelen op grond van artikel 215 VWEU betrekking heeft (zie in die zin arrest van 6 september 2013, Bank Melli Iran/Raad, T‑35/10 en T‑7/11, EU:T:2013:397, punt 194).
57 Anders dan verzoekster ter terechtzitting heeft aangevoerd, betekent de uitlegging van het litigieuze algemene criterium, zoals deze hierboven in punt 31 is vastgesteld, voorts niet dat iedere handeling en/of activiteit die op soortgelijke wijze bijdraagt tot de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie onder dit criterium valt, ongeacht hoe deze handeling en/of activiteit inhoudelijk wordt aangemerkt. Het objectieve karakter daarvan moet immers noodzakelijkerwijs worden vastgesteld overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2012/642 en artikel 2, lid 4, van verordening nr. 765/2006, welke artikelen enkel betrekking hebben op de handelingen en/of activiteiten die als een daad van onderdrukking kunnen worden aangemerkt, waardoor daden die naar hun aard geen inherent verband houden met de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie, zijn uitgesloten.
58 Wat, ten tweede, het op het arrest van 30 september 2021, Rekenkamer/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782), gebaseerde argument van verzoekster betreft dat slechts een aantal van haar functionarissen en ambtenaren daadwerkelijk bij de hierboven vermelde omleiding betrokken zijn geweest en voorts de sanctie van de onjuist handelende medewerker van de instelling niet automatisch de gehele instelling dient te raken, moet worden vastgesteld dat, zoals de Raad terecht stelt, een handeling die is verricht door één enkele ambtenaar of medewerker van een instelling, die uit eigenbelang handelt, ten koste van de instelling waarvan hij deel uitmaakt, van heel andere aard is dan een handeling die, zoals in dit geval, door ambtenaren van een publiekrechtelijke instelling is verricht in haar naam, in het kader van de taken die hun zijn toevertrouwd en met gebruikmaking van de middelen en de bevoegdheden van de betrokken instelling. Dit argument van verzoekster kan derhalve niet slagen.
59 Wat, ten derde, het argument betreft dat de vaststelling van beperkende maatregelen moest worden gebaseerd op vermeende stelselmatige mensenrechtenschendingen, dient te worden vastgesteld dat het litigieuze algemene criterium niet voorschrijft dat enkel die handelingen en/of activiteiten tot de vaststelling van beperkende maatregelen kunnen leiden. Overigens kan de omleiding van vlucht FR4978 met het oog op de arrestatie van de journalist en politieke tegenstander Raman Pratasevich en Sofia Sapega hoe dan ook niet los worden gezien van de context waarin deze heeft plaatsgevonden, te weten de presidentsverkiezingen van 9 augustus 2020, die door de Unie onverenigbaar met de internationale normen zijn geacht en waarop een intensivering volgde van de aanhoudende mensenrechtenschendingen en de wrede onderdrukking van tegenstanders van het regime van president Loekasjenko.
60 Wat, ten vierde, het argument betreft dat de Raad beperkende maatregelen heeft vastgesteld tegen verzoekster, terwijl de ICAO haar bevindingen nog niet had verstrekt en de Verenigde Staten die maatregelen nog niet had genomen, moet, in navolging van de Raad, worden vastgesteld dat het beginsel van het vermoeden van onschuld, dat vereist dat eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan, zich niet verzet tegen de vaststelling van beperkende maatregelen, aangezien deze maatregelen, zoals is aangegeven in de punten 34 en 35 hierboven, niet van strafrechtelijke aard zijn.
61 Gelet op het voorgaande moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Tweede middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
62 In het kader van dit middel stelt verzoekster dat de Raad het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden.
63 In de eerste plaats is het onevenredig om voor dezelfde feiten zowel verzoekster als haar directeur te straffen. Daarnaast behoorde verzoekster, ook al waren de fouten begaan door haar personeelsleden, niet te worden gestraft, aangezien zij niet verantwoordelijk was voor een onjuiste handelswijze die losstond van haar dienstverlening.
64 In de tweede plaats kunnen, volgens verzoekster, de jegens haar vastgestelde beperkende maatregelen haar taak van internationale openbare dienstverlening in gevaar brengen. In het bijzonder kan zij door deze maatregelen haar lopende uitgaven niet voldoen, haar schulden aan verschillende instanties en bedrijven niet terugbetalen en de ter verbetering van de kwaliteit van haar dienstverlening noodzakelijke investeringen niet financieren.
65 Op dit punt stelt verzoekster dat het onmogelijk is om gebruik te maken van de uitzonderlijke toestemming voor de vrijgave van tegoeden, zoals bedoeld in artikel 3 van uitvoeringsverordening nr. 765/2006, in uitvoeringsverordening 2021/999 en in artikel 5 van besluit 2021/1001. Dat deze toestemming niet bruikbaar is, wordt met name verklaard doordat deze ongeschikt is voor de structurele aard van de investeringen op het gebied van de luchtverkeersveiligheid.
66 De Raad ondersteund door de Commissie, bestrijdt de argumenten van verzoekster.
67 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat het evenredigheidsbeginsel deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht en vereist dat de middelen waarmee een bepaling van het Unierecht de door de betrokken regelgeving nagestreefde legitieme doelstellingen beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (zie arrest van 13 maart 2012, Melli Bank/Raad, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68 De rechtspraak preciseert met betrekking tot het rechterlijk toezicht op de naleving van het evenredigheidsbeginsel dat de Uniewetgever over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt op gebieden, zoals het GBVB, waarin van hem politieke, economische en sociale keuzen worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken. Daarom is een op deze gebieden vastgestelde maatregel slechts onrechtmatig wanneer hij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (zie arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 146 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69 Stellig zijn de rechten van degene die daarbij betrokken is, in zekere mate ingeperkt door de jegens hem genomen beperkende maatregelen, aangezien hij met name niet kan beschikken over de hem toebehorende middelen die zich eventueel op het grondgebied van de Unie bevinden, en die evenmin naar de Unie kan overbrengen, behalve wanneer hem daarvoor bijzondere toestemming wordt verleend. Evenzo kunnen de maatregelen ten aanzien van de betrokkene in voorkomend geval bij zijn partners en klanten een zeker gebrek aan vertrouwen of een zekere argwaan jegens hem wekken [zie in die zin arrest van 23 september 2020, Kaddour/Raad, T‑510/18, EU:T:2018:316, punt 174 (niet gepubliceerd)].
70 In casu moet evenwel worden vastgesteld dat, anders dan verzoekster stelt, er een redelijke verhouding bestaat tussen de in de bestreden handelingen getroffen beperkende maatregelen en het nagestreefde doel.
71 Aangezien dit doel, zoals in de punten 28 en 29 hierboven is aangegeven, er met name in bestaat de democratie, de mensenrechten en de rechtsstaat in Belarus te bevorderen, is de aanpak om de maatregelen te richten tegen personen, entiteiten en lichamen waarvan de handelingen en/of activiteiten, hebben bijgedragen tot de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie in Belarus, een logische manier om voornoemd doel te verwezenlijken, en kan deze aanpak in ieder geval niet worden aangemerkt als ongeschikt voor het nagestreefde doel.
72 Wat het argument betreft dat de maatregelen tegelijkertijd verzoekster en haar directeur betreffen, moet in herinnering worden gebracht dat het, zoals in punt 56 hierboven is aangegeven, de Raad vrij blijft staan om in het kader van de uitoefening van de hem door het VWEU verleende bevoegdheden, de uitvoeringsbepalingen vast te stellen voor de tenuitvoerlegging van overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V van het VEU vastgestelde besluiten, daaronder begrepen de vaststelling van eventuele beperkende maatregelen op grond van artikel 215 VWEU, en dat het belang van het door de bestreden handelingen nagestreefde doel rechtvaardigt dat de beperkende maatregelen al diegenen raken die verantwoordelijk zijn voor de handelingen en/of activiteiten die bijdragen tot de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie.
73 Wat het argument betreft dat de bevriezing van tegoeden en economische middelen verzoeksters taak van internationale openbare dienstverlening in gevaar kan brengen, moet in navolging van de Raad worden vastgesteld, dat uit de door verzoekster overgelegde documenten blijkt dat zij, ondanks het opleggen van de betrokken maatregelen, een aanzienlijke winst heeft gemaakt in 2019 en 2020. Bovendien verstrekt verzoekster geen concrete gegevens over de door haar aangevoerde langetermijninvesteringen dan wel over welke bedragen het daarbij gaat.
74 Wat ten slotte verzoeksters argument betreft dat de uitzonderlijke toestemming voor de vrijgave van tegoeden in de praktijk niet toepasbaar is, volstaat de vaststelling dat verzoekster niet aantoont dat zij een verzoek in die zin had gedaan dat was afgewezen en dat zij geen enkel concreet gegeven aanvoert als bewijs dat een dergelijke toestemming ontoereikend is om haar in staat te stellen haar luchtverkeersveiligheidstaken te waarborgen.
75 Gelet op een en ander moet het tweede middel van verzoekster ongegrond worden verklaard, en moet het beroep dus in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
76 Ingevolge artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht moet de in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
77 Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten.
78 Aangezien verzoekster in casu in het ongelijk is gesteld, moet zij worden verwezen in de kosten. Voorts zal de Commissie als interveniënte haar eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Belaeronavigatsia wordt verwezen in haar eigen kosten alsook in die van de Raad van de Europese Unie.
3) De Europese Commissie draagt haar eigen kosten.
Svenningsen | Laitenberger | Stancu |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 februari 2023.
ondertekeningen