Language of document : ECLI:EU:C:2005:713

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

ANTONIA TIZZANA

přednesené dne 24. listopadu 20051(1)

Věc C‑98/03

Komise Evropských společenství

proti

Spolkové republice Německo

„Nesplnění povinnosti státem – Ochrana přírodních stanovišť – Volně žijící živočichové a planě rostoucí rostliny“





I –    Úvod

1.        Touto žalobou, podanou dne 28. února 2003 na základě článku 226 ES, se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 3 a 4 a článků 12, 13 a 16 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992(2) o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (dále jen „směrnice“ nebo „směrnice o stanovištích“).

II – Právní rámec

A –    Relevantní ustanovení práva Společenství

2.        Hlavním cílem směrnice o stanovištích je podle jejího čl. 2 odst. 1 „přispět k zajištění biologické rozmanitosti prostřednictvím ochrany přírodních stanovišť a volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin na evropském území členských států, na které se vztahuje Smlouva“.

3.        Za tímto účelem odstavec 2 téhož článku upřesňuje, že:

„Cílem opatření přijímaných na základě této směrnice je zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství.

[…]“.

4.        Podle článku 3 „[p]od názvem NATURA 2000 bude vytvořena spojitá evropská ekologická síť zvláštních oblastí ochrany. Tato síť složená z lokalit s přírodními stanovišti uvedenými v příloze I a stanovišti druhů uvedenými v příloze II umožní zachovat příslušné typy přírodních stanovišť a stanoviště druhů v jejich přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě umožní tento stav obnovit […]“.

5.        Ustanovení čl. 6 odst. 2 až 4 dále stanoví systém ochrany chráněných lokalit.

6.        Ve smyslu čl. 6 odst. 2 „[č]lenské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice“.

7.        Následující odstavce 3 a 4, které jsou pro tento případ nejdůležitější, upravují systém povolování plánů a projektů, stanoví, že:

„3.      Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho [svých] důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.

4.      Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není­‑li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000. O přijatých kompenzačních opatřeních uvědomí Komisi.

Jestliže se na [v] dotyčné lokalitě vyskytují prioritní typy přírodních stanovišť nebo prioritní druhy, pak mohou být uplatněny pouze důvody související s ochranou lidského zdraví a veřejné bezpečnosti s nesporně příznivými důsledky mimořádného významu pro životní prostředí nebo jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu podle stanoviska Komise.“

8.        Pokud jde dále o ochranu živočišných druhů, článek 12 směrnice stanoví, že:

„1.      Členské státy přijmou nezbytná opatření pro vytvoření systému přísné ochrany živočišných druhů uvedených v příloze IV a) v jejich přirozeném areálu rozšíření, který zakazuje:

a)      veškeré formy úmyslného odchytu nebo usmrcování jedinců těchto druhů v přírodě;

b)      úmyslné vyrušování těchto druhů, zejména v období rozmnožování, výchovy mláďat, přezimování a migrace;

c)      úmyslné ničení nebo sběr jejich vajec z volné přírody;

d)      poškozování nebo ničení míst rozmnožování nebo míst odpočinku.

2. U těchto druhů členské státy zakáží držení a chov, dopravu a prodej nebo výměnu a nabízení za účelem prodeje nebo výměny jedinců odebraných z volné přírody s výjimkou jedinců, kteří byli z přírody legálně odebráni ještě před prováděním této směrnice.

3. Zákazy uvedené v odst. 1 písm. a) a písm. b) a odstavci 2 platí pro všechna životní stadia živočichů, na něž se vztahuje tento článek [...]“.

9.        Naopak, co se týče ochrany rostlinných druhů, článek 13 směrnice stanoví, že:

„1. Členské státy přijmou nezbytná opatření pro vytvoření systému přísné ochrany rostlinných druhů uvedených v příloze IV b), který zakazuje:

a)      úmyslné vyrývání, sběr, vyřezávání, vytrhávání nebo ničení takových rostlin v jejich přirozeném areálu rozšíření ve volné přírodě;

b)      držení, dopravu a prodej nebo výměnu a nabízení za účelem prodeje nebo výměny jedinců těchto druhů odebraných z volné přírody s výjimkou těch, kteří byli z přírody odebráni legálně ještě před prováděním této směrnice.

2. Zákazy uvedené v odst. 1 písm. a) a písm. b) platí pro všechna životní stadia biologického cyklu rostlin, na něž se vztahuje tento článek.“

10.      Nicméně článek 16 směrnice stanoví:

„1. Neexistuje-li žádné jiné uspokojivé řešení a za podmínky, že populace příslušného druhu přetrvávají navzdory udělené odchylce ve svém přirozeném areálu rozšíření bez negativního ovlivnění v dobrém stavu z hlediska jejich ochrany, mohou se členské státy odchýlit od ustanovení článků 12, 13, 14 a čl. 15 písm. a) a b):

a)      v zájmu ochrany volně žijících živočichů, planě rostoucích rostlin a ochrany přírodních stanovišť;

b)      v zájmu prevence závažných škod, zejména na úrodě, dobytku, lesích, rybolovu, vodách a ostatních typech majetku;

c)      v zájmu zdraví lidí a veřejné bezpečnosti nebo z jiných naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru a s nesporně příznivými důsledky pro životní prostředí;

d)      pro účely výzkumu a vzdělání, opětovného osídlení určitého území populací druhu nebo vysazení v původním areálu druhu a chovu a pěstování nezbytných pro tyto účely, včetně umělého rozmnožování rostlin;

e)      aby za přísně kontrolovaných podmínek v omezeném rozsahu a na základě výběru povolily odebírání nebo držení omezeného a příslušnými státními orgány stanoveného počtu jedinců určitých druhů uvedených v příloze IV [...]“.

B –    Relevantní ustanovení vnitrostátního práva

11.      Spolková republika Německo provedla směrnici o stanovištích zákonem Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes (druhý pozměňovací zákon spolkového zákona o ochraně přírody, dále jen „Bundesnaturschutzgesetz“ nebo „BNatSchG“) ze dne 30. dubna 1998(3).

12.      Tento zákon následně nahradil Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (zákon o nové úpravě práv o ochraně přírody a krajiny a o přizpůsobení ostatních právních předpisů, dále jen „nový zákon“) ze dne 25. března 2002(4), jehož ustanovení se, pokud jde o projednávanou věc, téměř zcela shodují s relevantními ustanoveními předcházejícího zákona(5).

13.      Pro účely projednávané věci se „projektem“ ve smyslu čl. 10 odst. 1 bod 11 písm. a) až c) nového zákona (bývalý článek 19a odst. 2 bod 8 BNatSchG) rozumí:

„a)      projekty a opatření plánované uvnitř lokality významné pro Společenství nebo evropské lokality ochrany ptactva, podléhají‑li rozhodnutí orgánu nebo oznámení orgánu nebo které jsou prováděny orgánem,

b)      zásahy do přírody a krajiny ve smyslu článku 18, podléhají-li rozhodnutí orgánu nebo které jsou prováděny orgánem a

c)      zařízení, která podléhají povolení podle Bundes-Immissionschutzgesetz (spolkový zákon o boji proti znečištění), a využívání vod, která podléhají povolení nebo schválení podle Wasserhaushaltsgesetz (spolkový zákon o režimu vod),

pokud samostatně nebo ve spojení s jinými projekty nebo plány mohou mít významný vliv na lokalitu významnou pro Společenství nebo evropskou lokalitu ochrany ptactva […]“.

14.      Článek 18 (bývalý článek 8 BNatSchG), na který odkazuje čl. 10 odst. 1 bod 11 písm. b), definuje pojem „zásahy do přírody a krajiny“ následovně:

„1.      Zásahy do přírody a krajiny jsou ve smyslu tohoto zákona změny formy nebo využívání základních ploch nebo úpravy hladiny podzemních vod spojených s povrchovou půdní vrstvou, které mohou značně změnit kapacitu a fungování ekosystému nebo krajiny.

2.      Využívání půdy pro účely zemědělství, lesnictví a rybolovu nepředstavuje zásah v případě, že zohledňuje cíle a zásady ochrany přírody a krajiny. Využívání půdy pro účely zemědělství, lesnictví a rybolovu neohrožuje v zásadě uvedené cíle a zásady, pokud dodržuje podmínky uvedené v čl. 5 odst. 4 až 6 a pravidla správné profesionální praxe vyplývající ze zákona o zemědělství, lesnictví a rybolovu a z čl. 17 odst. 2 Bundes‑Bodenschutzgesetz (spolkový zákon o ochraně půdy).“

15.      Co se týče emisí, stanoví článek 36 nového zákona (bývalý článek 19e BNatSchG) dále, že:

„Je-li možno předpokládat, že zařízení podléhající povolení podle Bundes‑Immissionschutzgesetz způsobí emise, které spolu s jinými zařízeními nebo opatřeními vážně ovlivní v oblasti vlivu tohoto zařízení základní prvky nezbytné pro ochranu lokality významné pro Společenství nebo evropské lokality ochrany ptactva, a  nemohou-li být zhoršení kompenzována v souladu s čl. 19 odst. 2, povolení se neudělí, ledaže by byly splněny podmínky ustanovení čl. 34 odst. 3 a 4. Článek 34 odst. 1 a 5 se použije obdobně. Rozhodnutí jsou přijímána po dohodě s orgány příslušnými v oblasti ochrany přírody a přírodních lokalit.“

16.      Konečně čl. 43 odst. 4 nového zákona (bývalý čl. 20f odst. 3 BNatSchG) upravuje režim odchylek od zákazů zavedených na ochranu životního prostředí tak, že:

„Zákazy uvedené v čl. 42 odst. 1 a 2 se nepoužijí na jednání, jejichž účelem je využívání půdy pro účely zemědělství, lesnictví nebo rybářství a které jsou prováděny způsobem odpovídajícím správné profesionální praxi a požadavkům uvedeným v čl. 5 odst. 4 až 6, na jednání, jejichž účelem je zhodnocení výrobků získaných v rámci těchto činností nebo provedení zásahu povoleného podle článku 19 nebo posouzení důsledků pro životní prostředí v rámci zákona týkajícího se posouzení důsledků pro životní prostředí nebo dále provedení opatření povoleného na základě článku 30 za podmínky, že druhy živočichů, včetně jejich míst hnízdění, míst inkubace, stanovišť nebo útočišť, a rostlin, které jsou zvláště chráněny, nebudou tímto úmyslně zasaženy. Ustanovení spolkových zemí, která poskytují větší ochranu, nejsou dotčena.“

17.      Směrnice o stanovištích byla v Německu provedena také sérií oborových zákonů. Pro účely projednávané věci je třeba zmínit Pflanzenschutzgesetz (zákon o ochraně rostlin) ze dne 14. května 1998(6), jehož čl. 6 odst. 1 stanoví, že:

„Fytosanitární výrobky musí být používány tak, aby to odpovídalo správné profesionální praxi. Používání je zakázáno, pokud lze předpokládat, že bude mít škodlivé účinky na zdraví osob nebo živočichů, na podzemní vody nebo že bude mít jiné vážné škodlivé účinky, zejména na rovnováhu přírody. Příslušný orgán může vydat opatření, která jsou nezbytná pro splnění požadavků uvedených v první a druhé větě tohoto odstavce.“

III – Skutkový stav a řízení

18.      Komise poté, co přezkoumala vnitrostátní prováděcí právní předpisy, které jí sdělila Spolková republika Německo, vyjádřila pochybnosti ohledně jejich slučitelnosti se směrnicí o stanovištích a následně, dne 10. dubna 2000, zaslala tomuto státu ve smyslu článku 226 ES dopisem výzvu.

19.      Po tomto dopisu následovalo dne 25. července 2001 odůvodněné stanovisko, kterým bylo Německo vyzváno, aby do dvou měsíců dosáhlo souladu s povinnostmi vyplývajícími z výše uvedené směrnice.

20.      Vzhledem k tomu, že Komise nebyla spokojena s vysvětleními a odpověďmi podanými německou vládou, domáhala se žalobou podanou dne 28. února 2003, aby Soudní dvůr určil, že Spolková republika Německo tím, že:

„–      nestanovila, pro určité projekty uskutečněné mimo zvláštní oblasti ochrany ve smyslu čl. 4 odst. 1 směrnice, povinné posouzení důsledků na lokalitu uvedené v čl. 6 odst. 3 a  4, bez ohledu na to, zda tyto projekty mohou mít na [výše uvedené oblasti] významný vliv;

–        povolila emise ve zvláštních oblastech ochrany bez ohledu na to, že tyto emise mohou mít na tyto oblasti významný vliv,

–        vyloučila z rozsahu působnosti ustanovení týkajících se ochrany druhů určité neúmyslné zásahy způsobené chráněným živočichům,

–        nezajistila dodržování podmínek pro odchylky stanovených v článku 16 směrnice, co se týče určitých jednání [považovaných za] slučiteln[é] s ochranou oblasti,

–        má právní úpravu týkající se používání fytosanitárních výrobků, která nebere dostatečně v úvahu ochranu druhů,

–        neoznámila relevantní ustanovení právních předpisů o rybolovu nebo že nezajistila, aby tato ustanovení obsahovala zákazy rybolovu dostatečné [vzhledem k požadavkům směrnice],

nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 3 a 4 a článků 12, 13 a 16 směrnice [o stanovištích]“.

21.      Německo a Komise předložily Soudnímu dvoru písemná vyjádření.

22.      Německá vláda a Komise se rovněž účastnily jednání, které se konalo dne 14. července 2005.

IV – Posouzení

A –    K přípustnosti

23.      Německá vláda zpochybňuje přípustnost žaloby, přičemž tvrdí, že Komise nevzala dostatečně v úvahu dopad podstatných změn, které nastaly během postupu před zahájením soudního řízení jak v BNatSchG, tak i v ostatních zvláštních vnitrostátních právních předpisech. Tyto změny měly totiž Komisi dovést k jinému posouzení slučitelnosti německé právní úpravy se směrnicí o stanovištích.

24.      Uvádím však zároveň, že nepovažuji argumenty německých orgánů za relevantní pro účely zpochybnění přípustnosti projednávané žaloby. Otázka, zda Komise zohlednila, či nikoli určité legislativní změny při posuzování slučitelnosti německé právní úpravy, se totiž týká merita věci, a tedy opodstatněnosti žaloby, a nikoli její přípustnosti.

25.      Vzhledem k výše uvedenému dále uvádím, že přijetím nového zákona a dalších předpisů dovolávaných žalovanou vládou nebyl změněn obsah žádného ustanovení napadeného Komisí v odůvodněném stanovisku. Jinými slovy, projednávaná žaloba se týká ustanovení, která zůstala v podstatě nezměněna(7).

26.      I kdybychom však předpokládali, že tyto změny mají určitý vliv na některá ustanovení napadená Komisí, nemohou nicméně odůvodnit nepřípustnost projednávané žaloby. Je totiž známo, že podle ustálené judikatury Soudního dvora „existence nesplnění povinnosti se musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že změny, ke kterým došlo následovně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu“(8). Ke dni uplynutí lhůty dvou měsíců stanovené v odůvodněném stanovisku zaslaném Německu dne 25. července 2001 nenabyly legislativní změny dovolávané žalovanou vládou dosud účinnosti. Jak totiž na jednání potvrdila německá vláda, tyto změny byly přijaty teprve v březnu roku 2002.

27.      Domnívám se tedy, že námitky vznesené v tomto bodě německou vládou musí být zamítnuty.

28.      Na druhé straně nemůžeme ani vytýkat Komisi, kdybychom chtěli vyvolat pochybnost z úřední povinnosti vzhledem k tomu, že Německo nemělo v tomto ohledu námitek, že tím, že v žalobě odkazovala na ustanovení nového zákona, která nebyla účinná v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, založila svou žalobu na jiných skutečnostech, než jsou skutečnosti uvedené během postupu před zahájením soudního řízení. Podle ustálené judikatury Společenství není pro stanovení přípustnosti žaloby pro nesplnění povinnosti totiž nezbytná „dokonal[á] shod[a] mezi vnitrostátními ustanoveními, která jsou uvedena v odůvodněném stanovisku, a těmi, která se objeví v žalobě“(9). Soudní dvůr usuzuje, že „stačí […], že systém zavedený právními předpisy zpochybněnými během postupu před zahájením soudního řízení byl jako celek zachován novými opatřeními, která členský stát přijal po odůvodněném stanovisku a která jsou napadena žalobou“(10). A tato podmínka je, jak bylo uvedeno, v tomto případě zcela splněna.

29.      Po tomto upřesnění nyní přistoupím k analytickému přezkoumání žalobních důvodů uvedených Komisí.

B –    K prvnímu žalobnímu důvodu

30.      Komise vytýká především neúplné provedení čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice, jelikož definice pojmu „projekt“ uvedená v čl. 10 odst. 1 bodě 11 písm. b) a c) nového zákona (bývalý čl. 19a odst. 2 bod 8 BNatSchG) použitelná na projekty uskutečněné mimo zvláštní oblasti ochrany je příliš omezená a vylučuje z povinného posouzení důsledků určité činnosti a zásahy, které mohou být potenciálně škodlivé pro chráněné lokality.

31.      Zaprvé, uvádí Komise, projekty označené čl. 10 odst. 1 bodem 11 písm. b) jako „zásahy do přírody a krajiny“ zahrnují pouze zásahy spočívající, ve smyslu čl. 18 odst. 1 (bývalý čl. 8 odst. 1), na který odkazuje směrnice, ve „změnách“ formy nebo využívání „základních ploch“, bez zohlednění veškerých ostatních činností nebo opatření, které nepřináší změny tohoto druhu. Článek 18 odst. 2 (bývalý čl. 8 odst. 7) dále výslovně vylučuje z tohoto pojmu využívání půdy pro účely zemědělství, lesnictví a rybolovu za podmínky, že toto využívání zohledňuje cíle a zásady ochrany přírody a krajiny. Tato podmínka je však vyjádřena příliš obecně k tomu, aby zajistila přiměřenou úroveň ochrany chráněných lokalit.

32.      Zadruhé, pokračuje Komise, jsou označena jako „projekty“ pouze zařízení na využívání vod, která podléhají povolením a schválením podle zákona o boji proti znečištění a zákona o režimu vod [čl. 10 odst. 1 bod 11 písm. c)]. Veškerá zařízení, která nepodléhají takovýmto postupům, se tak vyhnou povinnému posouzení stanovenému čl. 6 odst. 3 směrnice bez ohledu na to, že mohou mít významný vliv na chráněné lokality.

33.      Pokud jde o německou vládu, ta především namítá, že výklad pojmu „projekt“ navrhovaný Komisí je příliš široký, jelikož nepřipouští žádný druh omezení povinného posouzení důsledků příslušných zařízení. Tento pojem je však třeba vykládat s přihlédnutím k přesné definici uvedené ve směrnici 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí(11).

34.      Žalovaná vláda krom toho tvrdí, že kategorie „projektů“ stanovené výše uvedeným čl. 10 odst. 1 bodem 11 písm. b) a c) v praxi zahrnují veškeré případy zásahů uskutečněných mimo zvláštní oblasti ochrany, u kterých existuje pravděpodobnost významných vlivů na tyto lokality. Co se pak týče zásahů, které nespadají do těchto kategorií, podléhají tyto zásahy dodržování přísných pravidel v oblasti životního prostředí, což zaručuje přiměřenou a účinnou ochranu zvláštních oblastí ochrany.

35.      Ihned uvádím, že argumenty německé vlády nepovažuji za přesvědčivé.

36.      Zdá se mi totiž, že přístup přijatý dotčenými vnitrostátními právními předpisy je v rozporu jednak se zněním, a jednak s duchem čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Z článku 10 odst. 1 bodu 11 písm. b) a c) a z čl. 18 odst. 1 a 2 nového zákona totiž vyplývá, a německá vláda to nezpochybňuje, že určitá opatření a činnosti jsou vyloučeny z pojmu „projekt“, a tedy z povinného posouzení, v závislosti na prvcích, jako je charakter zásahu (popřípadě zda přináší, či nikoli změny formy nebo využívání základních ploch nebo úpravy hladiny podzemních vod), oblast činnosti (zemědělství, lesnictví a rybolov) a skutečnost, že nepodléhají určitým povolením nebo schválením.

37.      Článek 6 odst. 3 směrnice o stanovištích totiž stanoví, že „[j]akýkoli plán nebo projekt, který [...] bude mít pravděpodobně [...] významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho [svých] důsledků pro lokalitu“(12). Jedná se tudíž o povinnost širokého rozsahu, která se týká všech opatření a činností, které mohou být potenciálně škodlivé, a to buď samostatně, nebo společně s jinými, pro zvláštní oblasti ochrany, a připouští jediné omezení svého uplatnění, a to právě neexistenci možných významných vlivů na tyto lokality.

38.      Zdá se mi tudíž zjevné, že nelze abstraktně a obecně předpokládat, jak to naopak činí německá právní úprava, že předem určené kategorie činností a zásahů nebudou mít nikdy takovéto účinky. Vliv projektu je totiž relativním prvkem, který se mění podle charakteru a vlastností jak dotčeného projektu, tak i lokality a dotyčných druhů, a který je tudíž třeba posuzovat případ od případu. Například přírodní stanoviště omezeného rozsahu, na kterých se vyskytují vzácné a zvláště citlivé druhy, mohou reagovat na určitý druh vnějších zásahů mnohem silněji než jiné, méně „citlivé“ chráněné lokality. Tento výklad považuji rovněž za zcela slučitelný s prioritou, kterou směrnice věnuje ochraně chráněných lokalit a ochraně ohrožených druhů.

39.      Soudní dvůr měl již ostatně příležitost upřesnit, že vnitrostátní ustanovení, která „vedou k obecnému vyloučení povinnosti posoudit vliv [plánů nebo projektů] na lokalitu se zřetelem buď k nízké částce předpokládaných nákladů, anebo ke zvláštním dotčeným oblastem činnosti“(13), jsou v rozporu s ustanovením čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Tato formulace se mi zdá účelnější než taková vnitrostátní právní úprava, jakou je projednávaná právní úprava, která a priori vylučuje z povinnosti preventivního posouzení celé kategorie činností a zásahů.

40.      Tyto mezery prováděcích ustanovení pak podle mého názoru nemůže zaplnit okolnost dovolávaná německou vládou, že projekty, které nepodléhají posouzení, musí každopádně podle článku 18 nového zákona dodržovat zásady a pravidla v oblasti životního prostředí, ochrany přírody a krajiny, což tedy umožňuje plnit, i když nepřímo, požadavky stanovené čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice o stanovištích v oblasti ochrany lokalit a posouzení důsledků. Nemyslím si totiž, že odkaz na ustanovení obecného charakteru nebo na „správnou profesionální praxi“ může zaručit nezbytnou úroveň specifičnosti, přesnosti a jasnosti vyžadovanou pro provádění směrnic ustálenou judikaturou Společenství(14). Tím spíš, že v projednávaném případě nabývá přesnost provedení zvláštní důležitosti vzhledem k tomu, že se jedná o procesní pravidla, která jsou podstatná pro obecnou strukturu směrnice o stanovištích, a která specificky upravují ochranu určitých lokalit (zvláštní oblasti ochrany „NATURA 2000“) a pro tyto účely přisuzují hlavní roli povinnému posouzení.

41.      Jsem tudíž toho názoru, že žalobní důvody Komise založené na čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice jsou opodstatněné.

C –    K druhému žalobnímu důvodu

42.      Druhým žalobním důvodem Komise vytýká neúplné provedení čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice, i co se týče posouzení vlivu atmosférických emisí na chráněné lokality.

43.      Podle Komise vyplývá problém ze skutečnosti, že ve smyslu článku 36 nového zákona (bývalý článek 19e BNatSchG) zařízení, které způsobuje emise, podléhá povolení pouze v případě, že je možné předpokládat, že takovéto zařízení významným způsobem zasáhne zvláštní oblast ochrany umístěnou uvnitř vlastní „oblasti vlivu“, tak jak je definována v prováděcích ustanoveních zákona o boji proti znečištění a zejména v takzvaném oběžníku „vzduch“ (Erste allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes‑Immissionsschutzgesetz – TA Luft(15)). Účinky na zvláštní oblasti ochrany umístěné mimo „oblast vlivu“ nejsou tudíž brány v úvahu, a to v rozporu s čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice.

44.      Německá vláda namítá, že kontrola škodlivých účinků způsobených znečišťovateli v určité „oblasti vlivu“ bere výslovně v úvahu všechny relevantní místní faktory. V praxi nelze udělit povolení pro emise, které mohou způsobit škody na majetku chráněném ve smyslu směrnice o stanovištích.

45.      Pokud jde o mne, mám za to, že úvahy uvedené v rámci analýzy prvního žalobního důvodu můžeme obdobně docela dobře použít i zde. I v tomto případě totiž německá právní úprava a priori omezuje zohlednění účinků určitých činností na chráněné lokality na základě kritéria rozlišování (umístění chráněné lokality uvnitř nebo mimo „oblast vlivu“), které čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice nestanoví.

46.      Jsem tudíž toho názoru, že tento žalobní důvod je třeba přijmout.

D –    K třetímu žalobnímu důvodu

47.      Tímto žalobním důvodem Komise vytýká, že čl. 12 odst. 1 písm. d) nebyl řádně proveden do německého právního řádu, neboť německý právní řád zakazuje pouze úmyslné poškozování míst rozmnožování a míst odpočinku určitých živočišných druhů. Přesněji Komise vytýká skutečnost, že vnitrostátní právní předpisy (čl. 43 odst. 4 nového zákona, bývalý čl. 20f odst. 3 BNatSchG), jejichž účelem je provedení výše uvedeného článku směrnice, obsahují odchylku ze zákazů v oblasti ochrany živočišných druhů ve prospěch činností, které neúmyslně zasahují místa hnízdění, místa inkubace a útočiště chráněných druhů. Systém ochrany uvedený v článku 12 totiž nepovoluje žádnou odchylku tohoto druhu.

48.      Německo zpochybňuje takovýto výklad čl. 12 odst. 1 písm. d), přičemž jej hodnotí jako příliš omezující, a tudíž v rozporu se zásadou proporcionality.

49.      Pokud jde o mne, mám za to, že výklad zastávaný Komisí podporuje především samotné doslovné znění dotčené směrnice. Na rozdíl od jiných zákazů uvedených v čl. 12 odst. 1, které se použijí výslovně pouze na „úmysln[á]“ jednání [písm. a)] nebo jednání spáchaná „úmyslně“ [písm. b) a c)], uvádí totiž zákaz týkající se míst rozmnožování a míst odpočinku [písm. d)] veškeré formy ničení nebo poškozování, přičemž tedy nečiní žádný rozdíl založený na úmyslném, nebo neúmyslném charakteru zásahů do uvedených oblastí.

50.      Zesílená ochrana těchto lokalit se mi však jeví odůvodněná i s přihlédnutím k cílům směrnice o stanovištích, jejímž „hlavním cílem […] je podpořit ochranu biologické rozmanitosti“(16). Mám totiž za to, že ochrana míst rozmnožování a míst odpočinku má rozhodující význam nejen pro ochranu, ale rovněž pro samotné přežití ohrožených živočišných druhů.

51.      Projednávaná německá právní úprava naopak takovouto ochranu nezajišťuje právě proto, že umožňuje, jak uznala sama žalovaná vláda, aby byly ze systému ochrany živočišných druhů vytvořeného článkem 12 směrnice vyloučeny činnosti, které mohou způsobit neúmyslné škody místům rozmnožování a místům odpočinku chráněných druhů(17).

52.      Tudíž mám za to, že Spolková republika Německo porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 12 odst. 1 směrnice.

E –    K čtvrtému žalobnímu důvodu

53.      Komise zpochybňuje rovněž řádné provedení čl. 16 odst. 1 do německého práva, jelikož nejsou dodrženy přesné podmínky, kterým toto ustanovení podřizuje udělování odchylek od různých zákazů stanovených směrnicí. Zejména schází v čl. 43 odst. 4 nového zákona (bývalý čl. 20f odst. 3 BNatSchG) jasný odkaz na takové podmínky.

54.      Uvádím zároveň, že i v tomto případě považuji výtky uvedené Komisí za opodstatněné. Článek 43 odst. 4 vnitrostátního zákona totiž každopádně neobsahuje žádný odkaz na článek 16 směrnice nebo na kategorie povolených odchylek uvedených vyčerpávajícím způsobem v tomto článku, přestože upravuje výjimky ze zákazů použitelné v oblasti ochrany živočichů a rostlin. Naopak se mi zdá, že projednávané ustanovení umožňuje další odchylky nebo alespoň odchylky vyjádřené mnohem obecněji, než jak v tomto ohledu stanovuje směrnice(18). Toto ustanovení například stanoví, že „zákazy […] se nepoužijí na jednání, jejichž účelem je využívání půdy pro účely zemědělství, lesnictví nebo rybářství […]“, zatímco čl. 16 odst. 1 písm. b) směrnice připouští odchylky v těchto oblastech činnosti pouze pro účely „prevence závažných škod, zejména na úrodě, dobytku, lesích, rybolovu, vodách a ostatních typech majetku“.

55.      Z toho vyplývá, že čl. 43 odst. 4 nového zákona (bývalý čl. 20f odst. 3 BNatSchG) nepředstavuje dostatečně jasné a přesné provedení výše uvedeného ustanovení směrnice na rozdíl od toho, co požaduje, jak jsem již uvedl (viz výše bod 40), ustálená judikatura.

56.      Mám tedy za to, že rovněž čtvrtý žalobní důvod musí být přijat.

F –    K pátému žalobnímu důvodu

57.      Pátým žalobním důvodem Komise uplatňuje, že čl. 6 odst. 1 Pflanzenschutzgesetz (zákon o ochraně rostlin), který jí Německo sdělilo jako prováděcí opatření, dostatečně nezohledňuje ochranu živočišných a rostlinných druhů, ve smyslu článků 12 a 13 směrnice, co se týče používání fytosanitárních výrobků.

58.      Německá vláda zejména namítá, že tyto výrobky již od okamžiku svého povolení podléhají kontrolám ohledně případných škodlivých účinků na zdraví osob nebo živočichů, jakož i na „rovnováhu přírody“, což umožňuje plnit cíle směrnice o stanovištích.

59.      Musím však souhlasit s Komisí, že když dotčené ustanovení stanovuje případy, v nichž je používání fytosanitárních výrobků zakázáno, nejen že se neodvolává na směrnici o stanovištích, ale především neuvádí jasným a specifickým způsobem zákazy mající nepříznivý účinek na chráněné druhy uvedené v článcích 12 a 13. Přesné povinnosti uložené v tomto ohledu směrnicí nelze tedy považovat za splněné.

60.       Tudíž mám za to, že žalobní důvody uvedené Komisí jsou opodstatněné.

G –    K šestému žalobnímu důvodu

61.      Konečně Komise vytýká porušení článků 12 a 16 směrnice, neboť i) jí Německo neoznámilo relevantní ustanovení právní úpravy o rybolovu co se týče osmi spolkových zemí(19) a ii) ustanovení právní úpravy platná v dalších třech spolkových zemích(20) neobsahují takové zákazy rybolovu, aby splnily požadavky stanovené směrnicí.

62.      Německá vláda, přestože uznává, že určitý počet ustanovení právní úpravy spolkových zemí o rybolovu není plně v souladu se směrnicí, jako například právní úprava spolkové země Brémy, namítá, že pro ni nevyplývala povinnost oznámit tato ustanovení, neboť tato ustanovení jsou každopádně podřízena dodržování spolkového práva, jakož i práva Společenství.

63.      V tomto ohledu nemohu ještě jednou nepřipomenout (viz výše, bod 40), že podle ustálené judikatury Společenství ustanovení určité směrnice musí být provedena s „nepopiratelnou kogentní účinností, specifičností, přesností a jasností nezbytnými pro plné zajištění právní jistoty“(21). A to zejména, stále podle uvedené judikatury, když se jedná o takový předpis, jako je projednávaný předpis, který svěřuje „správ[u] společného dědictví […] pro jejich příslušné území členským státům“(22).

64.      I za předpokladu, že ustanovení právní úpravy spolkových zemí o rybolovu jsou v souladu se spolkovým právem a právem Společenství, nemůže být tudíž odkaz na obecné zásady přednosti práva Společenství a výkladu, který je s právem Společenství v souladu, považován za jasnou a přesnou formu provedení směrnice. Naopak o situaci střetu norem, připuštěné samotnou německou vládou alespoň u některých spolkových zemí, spíše soudím, že vyvolává nejasnosti, které činí nejistým účinné dodržování zákazů rybolovu.

65.      Mám tedy za to, že neexistují pochybnosti ohledně toho, že Německo porušilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 12 a 16, co se týče rybolovu.

66.      Závěrem usuzuji, že žaloba Komise je opodstatněná ve všech žalobních důvodech, které Komise předložila, a že tudíž musí být přijata.

V –    K nákladům řízení

67.      Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Spolková republika Německo neměla ve věci úspěch, je namístě posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.

VI – Závěry

68.      S přihlédnutím k výše uvedenému navrhuji Soudnímu dvoru, aby určil, že:

„1)      Spolková republika Německo tím, že neprovedla úplně a řádně čl. 6 odst. 3 a 4 a články 12, 13 a 16 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z uvedené směrnice.

2)      Spolkové republice Německo se ukládá náhrada nákladů řízení.“


1 – Původní jazyk: italština.


2– Úř. věst. L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102.


3 – BGBI. 1998 I, s. 823.


4 – BGBI. 2002 I, s. 1193.


5 – Jelikož se tato ustanovení shodují, odkazují účastníci řízení ve svých spisech jak na ustanovení nového zákona, tak i na ustanovení BNatSchG. I já budu v rámci přezkoumání žaloby postupovat tímto způsobem.


6 – BGBI. 1998 I, s. 971.


7 – Ve své žalobě se totiž Komise odvolává na ustanovení nového zákona pouze tehdy, pokud se shodují s ustanoveními předcházejícího zákona.


8 – Rozsudek ze dne 25. listopadu 1998, Komise v. Španělsko, C‑214/96, Recueil, s. I‑7661, bod 25; rozsudek ze dne 25. května 2000, Komise v. Řecko, C‑384/97, Recueil, s. I‑3823, bod 35, a rozsudek ze dne 9. září 2004, Komise v. Řecko, C‑417/02, Sb. rozh. s. I‑7973, bod 22.


9 – Rozsudek ze dne 22. září 2005, Komise v. Belgie, C‑221/03, Sb. rozh. s. I‑8307, bod 39.


10 – Výše uvedený rozsudek Komise v. Belgie, bod 39 a uvedená judikatura.


11 – Ve smyslu čl. 1 odst. 2 prvního řádku směrnice Rady 85/337EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248) se záměrem (projektem) rozumí: (i) provádění stavebních prací nebo výstavba jiných zařízení nebo děl, (ii) jiné zásahy do přírodního prostředí a krajiny včetně těch, které se týkají těžby nerostných surovin.


12 – Kurziva provedena autorem stanoviska.


13 – Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. dubna 2000, Francie v. Komise, C‑256/98, Recueil, s. I‑2487, bod 39, který se týkal francouzské právní úpravy, ve které nepodléhaly povinnosti posouzení projekty, jejichž celkové náklady byly nižší než 12 milionů FRF a projekty týkající se elektrických, plynovodních a telekomunikačních sítí.


14 – Viz mezi jiným rozsudek ze dne 8. července 1987, Komise v. Itálie, 262/85, Recueil, s. 3073, bod 9; rozsudek ze dne 30. května 1991, Komise v. Německo, C‑59/89, Recueil, s. I‑2607, body 18 a 24; rozsudek ze dne 7. prosince 2000, Komise v. Francie, C‑38/99, Recueil, s. I‑10941, bod 53, a rozsudek ze dne 17. května 2001, Komise v. Itálie, C‑159/99, Recueil, s. I‑4007, bod 32.


15 – GMBI. 1986, s. 95.


16 – Třetí bod odůvodnění směrnice o stanovištích.


17– Viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 20. října 2005, Komise v. Spojené království (C‑6/04, Sb. rozh. s. I‑9017), ve kterém Soudní dvůr uvádí, že „Spojené království [uznalo], že tím, že zakázalo pouze úmyslné poškozování nebo ničení míst pro rozmnožování nebo míst odpočinku dotyčných druhů, právní předpisy použitelné v Gibraltaru nesplň[ovaly] požadavky uvedeného čl. 12 odst. 1 písm. d)“, a že tudíž „[t]ato část žalobního důvodu [musela] být považována za opodstatněnou“ (bod 79).


18– K nezbytnosti omezujícího výkladu článku 16 směrnice viz výše uvedený rozsudek Komise v. Spojené království, body 111 a 112.


19 – Jedná se o spolkové země Berlín, Hamburk, Meklenbursko-Přední Pomořansko, Dolní Sasko, Severní Porýní‑Vestfálsko, Sársko, Sasko a Sasko‑Anhaltsko.


20 – Zvláště v Bavorsku, ve smyslu Verordnung zur Ausführung des Fischereigesetzes (prováděcí nařízení zákona o rybolovu ze dne 4. listopadu 1997, GVBI. 1998, s. 982, ve znění nařízení ze dne 3. prosince 1998, GVBI., s. 982), není coregonus oxyrhynchus uveden mezi druhy chráněnými po celý rok; ve spolkové zemi Braniborsko ve smyslu Fischereiordnung (zákon o rybolovu ze dne 14. listopadu 1997, GVBI. II/97, s. 867, ve znění nařízení ze dne 22. prosince 1998, GVBI, II/99, s. 25), nejsou coregonus oxyrhynchusunio crassus chráněni; konečně ve spolkové zemi Brémy Binnenfischereiverordnung (nařízení o vnitřním rybolovu ze dne 10. března 1992, GBI., s. 51) neuvádí v seznamu zákazů rybolovu žádný ze tří druhů (acipenser sturio, coregonus oxyrhynchus a unio crassus), které by měly být v této spolkové zemi chráněny, jakož i výslovně povoluje rybolov acipenser sturio a coregonus oxyrhynchus.


21 – Rozsudek ze dne 17. května 2001, Komise v. Itálie, C‑159/99, Recueil, s. I‑4007, bod 32 a uvedená judikatura.


22 – Rozsudek ze dne 8. července 1987, Komise v. Itálie, 262/85, Recueil, s. 3073, bod 9, a rozsudek ze dne 7. prosince 2000, Komise v. Francie, C‑38/99, Recueil, s. I‑10941, bod 53. Co se týče specificky směrnice o stanovištích, viz nedávný, výše uvedený rozsudek Komise v. Spojené království, body 25 a 26).