Language of document : ECLI:EU:C:2005:713

KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ANTONIO TIZZANO

esitatud 24. novembril 20051(1)

Kohtuasi C‑98/03

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Saksamaa Liitvabariik

Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Looduslike elupaikade kaitse – Looduslik loomastik ja taimestik





I.      Sissejuhatus

1.        Euroopa Ühenduste Komisjon palub kõnealuses, EÜ artikli 226 alusel 28. veebruaril 2003 esitatud hagis tuvastada, et Saksamaa Liitvabariik on rikkunud talle nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta(2) (edaspidi „direktiiv” või „loodusdirektiiv”) artikli 6 lõigetest 3 ja 4 ning artiklitest 12, 13, ja 16 tulenevaid kohustusi.

II.    Õiguslik raamistik

A.      Ühenduse õigus

2.        Direktiivi eesmärk on artikli 2 lõike 1 kohaselt „looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmisega kaasa aidata bioloogilise mitmekesisuse säilimisele liikmesriikide Euroopa territooriumil, kus kohaldatakse asutamislepingut”.

3.        Nimetatud eesmärki silmas pidades sätestab sama artikli lõige 2:

„Käesoleva direktiivi kohaselt võetud meetmed on kavandatud ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma- ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks.

[…]”.

4.        Direktiivi artikli 3 kohaselt „luuakse Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik Natura 2000. See võrgustik, mis koosneb aladest, kus esinevad I lisas loetletud looduslikud elupaigatüübid ja II lisas loetletud liikide elupaigad, võimaldab säilitada või vajaduse korral taastada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal […]”.

5.        Artikli 6 lõigetes 2–4 on kehtestatud kaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed.

6.        Vastavalt artikli 6 lõikele 2 „liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist”.

7.        Käesolevas asjas olulisemad lõiked 3 ja 4 sätestavad kavade ja projektide heakskiitmise korra kohta järgmist:

„3. Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse‑eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.

4. Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest.

Kui asjaomasel alal esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ja/või esmatähtsaid liike, võib kaaluda ainult neid seisukohti, mis on seotud rahva tervise või avaliku julgeolekuga, esmatähtsate soodsate tagajärgedega keskkonnale või komisjoni arvamuse kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega.”

8.        Mis puutub loomaliikide kaitsesse, siis näeb direktiivi artikkel 12 ette, et:

„1. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et kehtestada IV lisa punktis a loetletud loomaliikide range kaitse süsteem nende looduslikul levilal, keelates:

a)      kõik nende liikide isendite looduses tahtliku püüdmise või tapmise viisid;

b)      nende liikide tahtliku häirimise, eelkõige nende paljunemise, järglaste kasvatamise, talvitumise ja rände ajal;

c)      munade tahtliku hävitamise või loodusest võtmise;

d)      paljunemis- või puhkepaikade kahjustamise või hävitamise.

2. Liikmesriigid keelavad nende liikide loodusest võetud isendite pidamise, vedamise ja müümise või vahetamise ja müügiks pakkumise, välja arvatud juhul, kui need liigid on loodusest seaduslikult võetud enne käesoleva direktiivi rakendamist.

3. Lõike 1 punktides a ja b ning lõikes 2 nimetatud keeldu kohaldatakse kõikide nende loomade eluetappide suhtes, kelle suhtes käesolevat artiklit kohaldatakse […].”

9.        Direktiivi artikkel 13 sätestab taimeliikide kaitse kohta:

„Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et kehtestada IV lisa punktis b loetletud taimeliikide range kaitse süsteem, keelates:

a)      niisuguste taimede tahtliku korjamise, kogumise, lõikamise, juurimise või hävitamise looduses nende looduslikul levilal;

b)      selliste liikide loodusest võetud isendite pidamise, vedamise ja müümise või vahetamise ja müügiks pakkumise, välja arvatud juhul, kui need liigid on loodusest seaduslikult võetud enne käesoleva direktiivi rakendamist.

2. Lõike 1 punktides a ja b nimetatud keeldu kohaldatakse kõikide nende taimede bioloogilise elutsükli etappide suhtes, mille suhtes käesolevat artiklit kohaldatakse.”

10.      Direktiivi artikkel 16 sätestab:

„1. Kui muud rahuldavat alternatiivset lahendust ei ole ja erand ei kahjusta kõnealuste liikide populatsioonide soodsa kaitsetaseme säilitamist nende looduslikul levilal, võivad liikmesriigid teha artiklite 12, 13 ja 14 ning artikli 15 punktide a ja b sätetest erandi:

a)      loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmiseks ja looduslike elupaikade säilitamiseks;

b)      eriti oluliste saagi‑, karja‑, metsa‑, kalamajandus‑, veemajanduskahjude ja muud liiki omandiga seotud kahjude ärahoidmiseks;

c)      rahva tervise ja elanikkonna ohutuse huvides või muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsed ja majanduslikud põhjused ning kasu, mida keskkond saab erandite andmisest;

d)      kasvatustööks ja nende liikide teaduslikuks uurimiseks, taastamiseks ja taasasustamiseks ning selle jaoks vajalikuks paljundamiseks, sealhulgas taimede kunstlikuks paljundamiseks;

e)      range järelevalve all valikuliselt ja piiratud ulatuses IV lisas loetletud liikide teatavate isendite võtmise või pidamise lubamiseks pädevate siseriiklike asutuste määratletud kogustes.”

B.      Siseriiklik õigus

11.      Saksamaa Liitvabariik võttis loodusdirektiivi üle 30. aprilli 1998. aasta seadusega Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes(3) (teine liidu looduskaitseseaduse muutmise seadus, edaspidi „Bundesnaturschutzgesetz” või „looduskaitseseadus”).

12.      Mainitud seadus asendati 25. märtsi 2002. aasta seadusega Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften(4) (loodus- ja maastikukaitse seaduse muutmise ja teiste õigusnormide kohandamise seadus; edaspidi „uus seadus”), mille käesolevas asjas tähendust omavad normid langevad sisult peaaegu täielikult kokku varasema seaduse vastavate sätetega(5).

13.      Käesolevas asjas on olulised uue seaduse § 10 lõike 1 punkti 11 alapunktid a–c (endine looduskaitseseaduse § 19° lõike 2 punkt 8), mis määratlevad mõiste „projekt” järgmiselt:

„a) projektid ja meetmed, mida teostatakse ühenduse tähtsusega alal või Euroopa linnukaitsealal, kui nende elluviimiseks on vajalik ametiasutuse otsus või ametiasutust teavitada või kui neid teostab ametiasutus;

b) looduse ja maastike muutmine § 18 tähenduses, kui selle elluviimiseks on vajalik ametiasutuse otsus või ametiasutust teavitada või kui neid teostab ametiasutus;

c) käitised, millel peab olema luba vastavalt Bundes‑Immissionschutzgesetzile (liidu saastuse kontrolli seadus), ja veekasutus, millel peab olema luba või heakskiit vastavalt Wasserhaushaltsgesetzile (veeseadus),

kui need võivad oma olemuselt avaldada eraldi või koos muude kavade või projektidega olulist mõju ühenduse tähtsusega alale või Euroopa linnukaitsealale […]”.

14.      Kõnealuse seaduse § 18 (endine looduskaitseseaduse § 8), millele viitab § 10 lõike 1 punkti 11 alapunkt b, on mõiste „looduse ja maastiku muutmine” defineeritud järgmiselt:

„1. Looduse ja maastiku muutmine käesoleva seaduse tähenduses on pinnase vormi või kasutuse muutmine või maapinnaga ühendatud põhjaveepinna taseme muutmine, mis võib märkimisväärsel määral muuta ökosüsteemi või maastiku toimimisvõimet ja funktsioneerimist.

2. Maapinna kasutamine põllumajanduseks, metsamajanduseks ja kalapüügiks ei ole looduse ja maastiku muutmine, kui selle juures võetakse arvesse looduskaitse ja maastiku säilitamise eesmärke ja põhimõtteid. Maapinna kasutamine põllumajanduseks, metsamajanduseks ja kalapüügiks ei kahjusta eeldatavasti eespool viidatud eesmärke ja põhimõtteid, kui selle käigus peetakse kinni § 5 lõigetes 4–6 kehtestatud tingimustest ja headest kutsetavadest, mis tulenevad põllumajandust, metsamajandust ja kalapüüki reguleerivatest õigusnormidest ja Bundes-Bodenschutzgesetzi (pinnasekaitse liiduseaduse) § 17 lõikest 2.”

15.      Uue seaduse § 36 (endine looduskaitseseaduse § 19e) sätestab heitmete kohta:

„Kui võib ette näha, et käitis, millel peab olema luba vastavalt Bundes-Immissionschutzgesetzile, põhjustab heitmeid, mis ka koos muude käitiste või meetmetega oluliselt mõjutavad selle käitise mõjupiirkonnas ühenduse tähtsusega ala või Euroopa linnukaitseala kaitse olulisi elemente, ja kui kahjustusi ei ole võimalik vastavalt § 19 lõikele 2 heastada, siis ei või luba anda, kui ei ole täidetud vähemalt § 34 lõigetest 3 ja 4 koostoimes tulenevad tingimused. § 34 lõikeid 1 ja 5 kohaldatakse vajalike muudatustega. Otsused võetakse vastu koostöös looduskaitse ja looduslike alade valdkonnas pädevate ametiasutustega.”

16.      Uue seaduse § 43 lõige 4 (endine looduskaitseseaduse § 20f lõige 3) sätestab keskkonna kaitseks kehtestatud keeldude osas järgmise erandi:

„§ 42 lõigetes 1 ja 2 sätestatud keelde ei kohaldata tegevustele, mis on suunatud pinnase kasutamisele põllumajanduse, metsamajanduse või kalapüügi eesmärkidel ja mida viiakse ellu kooskõlas hea kutsetavaga ning § 5 lõigetes 4–6 kehtestatud nõuetega, samuti tegevustele, mis on suunatud eelnevate tegevuste käigus saadud toodete väärtustamisele või § 19 alusel lubatud toimingutele või keskkonnamõju hindamisele keskkonnamõju hindamise seaduse alusel või § 30 alusel lubatud meetme võtmisele, tingimusel, et sellega ei kahjustata tahtlikult loomi ja nende pesakohti, haudekohti, elupaiku või varjupaiku ning erilise kaitse all olevaid taimeliike. Eeltoodu ei piira ulatuslikumat kaitset pakkuvate liidumaade seaduste kohaldamist.”

17.      Direktiivi ülevõtmiseks kasutati Saksamaa Liitvabariigis ka mitmeid sektoriviisilisi õigusakte. Kõnealuse asjaga seoses tuleks eraldi välja tuua 14. mai 1998. aasta Pflanzenschutzgesetz (taimekaitseseadus)(6), mille artikli 6 lõige 1 sätestab:

„Taimekaitsevahendite kasutamisel tuleb lähtuda heast kutsetavast. Nende kasutamine on keelatud, kui võib eeldada, et see avaldab kahjulikku mõju inimeste või loomade tervisele, põhjaveele või kui sellel on eriti looduse tasakaalule muud tõsised kahjulikud tagajärjed. Pädev asutus võib nõuda meetmete kehtestamist, mis on vajalikud käesoleva lõike esimeses ja teises lauses nimetatud nõuete täitmiseks.”

III. Asjaolud ja menetlus

18.      Olles vaadanud läbi Saksamaa Liitvabariigi poolt talle teatavaks tehtud siseriiklikud direktiivi ülevõtmise sätted, väljendas komisjon kahtlust nende kooskõla kohta loodusdirektiiviga ja sellest tulenevalt saatis 10. aprillil 2000 kõnealusele liikmesriigile märgukirja EÜ artikli 226 tähenduses.

19.      Pärast seda kirja esitas komisjon 25. juulil 2001 põhjendatud arvamuse, milles tegi Saksamaale ettepaneku täita kahe kuu jooksul asjaomasest direktiivist viimasele tulenevad kohustused.

20.      Kuna Saksa valitsuse selgitused ja vastused ei rahuldanud komisjoni, esitas viimane 28. veebruaril 2003 hagi, milles palus Euroopa Kohtul tuvastada, et:

„– kuna Saksamaa Liitvabariik ei ole ette näinud teatavate projektide, mida teostatakse väljaspool erikaitsealasid direktiivi artikli 4 lõike 1 tähenduses, kaudu alale avaldatava mõju kohustuslikku hindamist vastavalt direktiivi artikli 6 lõigetele 3 ja 4, olenemata sellest, kas sellised projektid tõenäoliselt avaldavad olulist mõju [mainitud aladele],

– lubab erikaitsealal viia keskkonda heitmeid, olenemata sellest, kas need tõenäoliselt avaldavad erikaitsealale olulist mõju,

– on liikide kaitset reguleerivate sätete kohaldamisalast arvanud välja kaitsealuste loomade ettevaatamatu häirimise teatavad viisid,

– ei taga direktiivi artiklis 16 kehtestatud erandi tegemise tingimuste järgimist teatavate alade kaitsega ühilduvate tegevuste osas,

– on kehtestanud taimekaitsevahendite kasutamise eeskirja, mis ei arvesta piisavalt liikide kaitsega,

– ei ole edastanud kalapüüki puudutavaid sätteid ja/või ei ole taganud, et need sätted sisaldaksid piisavaid kalapüügipiiranguid [vastavalt direktiivi nõuetele],

ei ole Saksamaa Liitvabariik täitnud talle [loodus]direktiivi artikli 6 lõigetest 3 ja 4 ning artiklitest 12, 13 ja 16 tulenevaid kohustusi.”

21.      Saksamaa Liitvabariik ja komisjon esitasid Euroopa Kohtule oma kirjalikud märkused.

22.      Saksa valitsus ja komisjon osalesid ka 14. juulil 2005. aastal toimunud kohtuistungil.

IV.    Hinnang

Hagi vastuvõetavus

23.      Saksa valitsus vaidlustab hagi vastuvõetavuse, väites, et komisjon ei võtnud piisaval määral arvesse looduskaitseseaduses ja teistes siseriiklikes eriseadustes kohtueelse menetluse ajal sisse viidud oluliste muudatuste mõjusid. Tulenevalt neist muudatustest oleks komisjon pidanud hindama teisiti Saksa õiguse kooskõla loodusdirektiiviga.

24.      Märgin kohe, et Saksa ametiasutuste väited ei ole minu arvates käesoleva hagi vastuvõetavuse vaidlustamise seisukohast asjakohased. Küsimus, kas komisjon on, hinnates Saksamaa õigusnormide kooskõla direktiiviga, arvestanud teatud muudatustega õigusaktides või mitte, puudutab kohtuasja põhiküsimust ja seega hagi põhjendatust, mitte vastuvõetavust.

25.      See öeldud, tõden, et uue seaduse ja teiste tekstide vastuvõtmisega, millele kostja valitsus tugineb, ei muudetud ühegi komisjoni poolt põhjendatud arvamuses arvustatud sätte sisu. Teisiti öeldes puudutab käesolev hagi sätteid, mis jäid sisuliselt samaks(7).

26.      Kui ka eeldada, et muudatustel oli mõningane mõju teatavatele komisjoni poolt vaidlustatud sätetele, ei ole nendega siiski võimalik põhjendada käesoleva hagi vastuvõetamatust. Väljakujunenud kohtupraktikast on üldiselt teada, et „kohustuste rikkumist tuleb hinnata vastavalt sellele, milline on olukord liikmesriigis põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpul, ning hilisemaid muudatusi õigusnormides ei saa Euroopa Kohus arvesse võtta”(8). Saksamaale 25. juulil 2001. aastal saadetud põhjendatud arvamuses kinnitatud kahekuuse tähtaja lõppedes ei olnud kostja valitsuse poolt välja toodud muudatused veel jõus. Nagu tõdes Saksa valitsus istungil, võeti need vastu alles märtsis 2002.

27.      Leian seega, et Saksa valitsuse poolt selles küsimuses esitatud vastuväited tuleb tagasi lükata.

28.      Teisalt – väljendades kahtlusi omal algatusel, arvestades, et Saksamaa ei ole seda vastustanud – ei saa komisjonile ka ette heita, et ta tugines hagis teistele, kohtueelse menetluse käigus esitatutest erinevatele väidetele, kuna ta on hagiavalduses viidanud uue seaduse sätetele, mis ei olnud põhjendatud arvamuses kinnitatud tähtaegade möödumisel veel jõus. Vastavalt ühenduse väljakujunenud kohtupraktikale ei ole liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi vastuvõetavuse seisukohast oluline, „et põhjendatud arvamuses ja hagiavalduses nimetatud siseriiklikud õigusnormid peavad igal juhul olema identsed”(9). Euroopa Kohus on leidnud, et „piisab sellest, kui õigusnormid, mille liikmesriik võttis vastu pärast põhjendatud arvamuse esitamist ning mis on hagiavalduses vaidlustatud, jätavad täies mahus kehtima kohtueelses menetluses vaidlustatud õigusnormidega kehtestatud süsteemi”(10). Ja see tingimus, nagu olen ka eespool märkinud, on käesolevas asjas täielikult täidetud.

29.      See täpsustatud, asun käsitlema komisjoni väiteid.

Esimene väide

30.      Komisjon heidab Saksamaa Liitvabariigile eelkõige ette direktiivi artikli 6 lõigete 3 ja 4 puudulikku ülevõtmist, kuivõrd uue seaduse § 10 lõike 1 punkti 11 alapunktides b ja c (endine looduskaitseseaduse § 19a lõike 2 punkt 8) sisalduv „projekti” mõiste, mida kohaldatakse väljaspool erikaitsealasid teostatavatele projektidele, on liiga kitsas ja välistab tagajärgede hindamise kohustusest teatavad tegevused ja looduse muutmised ning teised kaitsealadele potentsiaalselt kahjulikud tegevused.

31.      Esmalt tõdeb komisjon projektide kohta, mis on § 10 lõike 1 punkti 11 alapunktis b määratletud kui „loodust ja maastikku muutvad”, et need hõlmavad üksnes märkimisväärseid muutusi § 18 lõike 1 (endise § 8 lõige 1) tähenduses – nimetatud sättele viitab ka § 10 – „muutusi” „pinnase” vormis või kasutuses, võtmata arvesse teisi tegevusi ja meetmeid, millel puudub seda tüüpi mõju. § 18 lõige 2 (endise § 8 lõige 7) välistab sõnaselgelt projekti mõiste alt maapinna kasutamise põllumajanduseks, metsamajanduseks ja kalapüügiks, kui selle juures võetakse arvesse looduskaitse ja maastiku säilitamise eesmärke ja põhimõtteid. Nimetatud tingimus on väljendatud liialt üldsõnaliselt selleks, et tagada kaitsealade kaitse asjakohasel tasemel.

32.      Teiseks nendib komisjon, et üksnes sellised vee kasutamiseks mõeldud rajatised ja käitised, mille jaoks on vaja luba või heakskiitu tulenevalt saastuse kontrolli seadusest või veeseadusest, on määratletud „projektidena” (§ 10 lõike 1 punkti 11 alapunkt c). Seetõttu jäävad käitised ja veekasutus, mille jaoks sellist luba või heakskiitu vaja ei ole, direktiivi artikli 6 lõikes 3 sätestatud hindamiskohustuse alt välja olenemata sellest, kas need võivad avaldada kaitsealale olulist mõju või mitte.

33.      Saksamaa valitsus väidab esmalt, et komisjon tõlgendab mõistet „projekt” liiga avaralt, kuna ta ei luba mitte mingil moel piirata kohustust hinnata asjaomaste käitiste mõju. Seda mõistet tuleb tõlgendada, pidades silmas täpset määratlust, mis on esitatud direktiivis 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta(11).

34.      Kostja valitsus märgib veel, et eespool viidatud § 10 lõike 1 punkti 11 alapunktides b ja c sätestatud „projektide” tüübid hõlmavad praktikas kõiki selliseid tegevusi, mis jäävad väljapoole erikaitsealasid ning millel võib vastavatele aladele olla oluline mõju. Tegevustele, mis nende tüüpide alla ei mahu, kohaldatakse nii või teisiti ranged kaskkonnaalaseid norme, mis tagab erikaitsealade asjakohase ja tõhusa kaitse.

35.      Pean tõdema, et Saksa valitsuse argumendid ei tundu mulle veenvad.

36.      Leian nimelt, et asjaomaste siseriiklike õigusnormidega kehtestatud lähenemine on vastuolus nii loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 sõnastuse kui ka mõttega. Uue seaduse § 10 lõike 1 punkti 11 alapunktidest b ja c koosmõjus sama seaduse § 18 lõigetega 1 ja 2 tuleneb – ja seda ei ole Saksa valitsus vaidlustanud –, et teatavad meetmed ja tegevused jäävad väljaspoole „projekti” mõistet ja seega ka väljaspoole hindamiskohustust selliste asjaolude osas nagu tegevuse iseloom (kas sellega muudetakse pinnase vormi või kasutust või maapinnaga ühendatud põhjaveepinna taset) ja tegevusvaldkond (põllumajandus, metsandus, kalandus) ning väljaspoole kindlaksmääratud loa‑ või hindamismenetluse kohaldamisala.

37.      Loodusdirektiivi artikli 6 lõige 3 sätestab, et „iga kava või projekti, mis […] tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab”(12). Seega on tegemist laiaulatusliku kohustusega, mis puudutab kõiki meetmeid ja tegevusi, mis eraldi või koos teistega on erikaitsealadele potentsiaalselt ohtlikud, ning seda kohustust piirab ainult üks asjaolu: võimalike oluliste mõjude puudumine neile aladele.

38.      Minu arvates on ilmne, et pole võimalik seada abstraktset ja üldist eeldust, nagu on tehtud Saksa normides, et kindlat tüüpi tegevused või toimingud ei avalda kunagi eelkirjeldatud mõju. Projekti mõju on suhteline ja sõltub loodusest ning kõnealusest projektist, alast ja liikidest, ning seetõttu tuleb seda hinnata juhtumipõhiselt. Näiteks territoriaalselt piiratud looduslikud elupaigad, kus esineb haruldasi ja eriliselt haavatavaid liike, võivad reageerida teatud tüüpi välistele tegevustele palju intensiivsemalt kui teised „vähemtundlikud” kaitsealad. Selline tõlgendus on minu arvates täielikult vastavuses eelisseisundiga, millesse direktiiv asetab kaitsealade kaitse ja ohustatud liikide kaitse.

39.      Lisaks eeltoodule on Euroopa Kohus sedastanud, et loodusdirektiivi artikli 6 lõikega 3 on vastuolus sellised siseriiklikud normid, millest „tulenevalt on võimalik üldiselt vältida kohustust hinnata [kavade või projektide] mõju alale nende jaoks ette nähtud rahaliste vahendite vähesuse või asjaomase tegevusala spetsiifilisuse tõttu”(13). Tõdemus, mis kehtib iseäranis selliste siseriiklike normide kohta nagu on kõne all käesolevas asjas, mis välistavad terved tegevusvaldkonnad a priori ennetava hindamise kohustusest.

40.      Selliste lünkade olemasolu direktiivi ülevõtmise sätetes ei saa minu arvates korvata asjaoluga, millele osundas Saksa valitsus, et hindamisele mittekuuluvad projektid peavad tulenevalt uue seaduse § 18 olema kooskõlas keskkonna ja loodus‑ ning maastikukaitse alaste põhimõtete ja normidega, ning seega on kaudselt nõutud, et nad vastaksid loodusdirektiivi artikli 6 lõigetes 3 ja 4 kaitsealade kaitse ja tagajärgede hindamise kohta sätestatud nõuetele. Ma ei arva, et üldise viitega õigusnormidele või „heale kutsetavale” oleks võimalik tagada ühenduse direktiivide ülevõtmise täpsuse, üksikasjalikkuse ja selguse selline tase, mis on nõutud vastavalt ühenduse väljakujunenud kohtupraktikale(14). Seda eriti seetõttu, et ülevõtmise täpsus on iseäranis oluline kõnealuses asjas, milles on küsimuse all loodusdirektiivi üldise ülesehituse aluse moodustavad menetlusnormid, mis reguleerivad täpselt kindlaksmääratud alade (Natura 2000 erikaitsealad) kaitset, seades hindamiskohustuse sel eesmärgil kesksele kohale.

41.      Eeltoodut arvestades leian, et on põhjendatud komisjoni väited, mis puudutavad direktiivi artikli 6 lõikeid 3 ja 4.

Teine väide

42.      Teises väites märgib komisjon, et õhku paisatavate heitmete kaitsealadele avaldatava mõju hindamist puudutavas osas on direktiivi artikli 6 lõiked 3 ja 4 võetud üle puudulikult.

43.      Komisjoni sõnutsi tekib probleem sellest, et uue seaduse § 36 (endine looduskaitseseaduse § 19e) alusel loa andmine heitmeid põhjustavale käitisele on välistatud vaid juhul, kui on ette nähtav, et käitis mõjutab olulisel määral erikaitseala, mis asub tema „mõjusfääris”, mis on määratletud liidu saastuse kontrolli seaduse rakendussätetes ehk „õhu” halduseeskirjas (Erste allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz – TA Luft)(15). „Mõjusfäärist” väljaspoole jäävaid kaitsealasid pole seega arvesse võetud, mis on vastuolus direktiivi artikli 6 lõigetega 3 ja 4.

44.      Saksa valitsus väidab vastu, et kindlaksmääratud „mõjusfääris” saasteainetest põhjustatud oluliste häiringute kontrollimisel arvestatakse eriliselt kõikide piirkonda puudutavate andmetega. Praktikas pole võimalik anda mingisugust luba heitmete jaoks, mis võivad tekitada kahju loodusdirektiiviga kaitstud objektidele.

45.      Minu arvates võib siinkohal edukalt, mutatis mutandis, esitada esimese väite analüüsi raames esitatud seisukoha. Ka kõnealusel juhul piiravad Saksa õigusnormid a priori kindlaksmääratud tegevuste mõju kaitsealadele eristamise kriteeriumi alusel (paigutades kaitseala „mõjusfääri” või sellest väljapoole), mida pole ette nähtud direktiivi artikli 6 lõigetes 3 ja 4.

46.      Eeltoodud kaalutlustel olen arvamusel, et kõnealuse väitega tuleb nõustuda.

Kolmas väide

47.      Kõnealuse väite raames heidab komisjon ette, et direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti d ei ole Saksa õigusesse õigesti üle võetud, kuna viimane keelab üksnes teatud loomaliikide paljunemis- ja puhkepaikade tahtliku kahjustamise. Täpsemalt öeldes arvustab komisjon asjaolu, et direktiivi asjaomase artikli ülevõtmiseks vastu võetud siseriiklikud sätted (uue seaduse § 43 lõige 4; endine looduskaitseseaduse § 20f lõige 3) sisaldavad loomaliikide kaitse küsimuses erandit selliste tegevuste kasuks, millega ettevaatamatusest kahjustatakse kaitsealuste liikide pesa- ja haudekohtasid ning varjupaiku. Direktiivi artiklis 12 sätestatud kaitse süsteem ei luba seda tüüpi erandi tegemist.

48.      Saksamaa vaidlustab artikli 12 lõike 1 punkti d sellise tõlgenduse, leides et see on liialt kitsas ja seega vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega.

49.      Mina omalt poolt leian, et komisjoni tõlgendus saab tuge ennekõike asjaomase sätte sõnastusest. Erinevalt teistest artikli 12 lõikes 1 sätestatud keeldudest, mis kohalduvad sõnaselgelt üksnes „tahtliku” (punktid a, b ja c) tegevuse osas, hõlmab paljunemis- ja puhkepaikade osas sätestatud keeld nende igasuguse kahjustamise ja hävitamise (punkt d), selles ei eristata vastavatele aladele põhjustatud kahju lähtuvalt tahtlusest.

50.      Nende alade rangem kaitse näib mulle õigustatud, pidades silmas, et loodusdirektiivi „peamine eesmärk on edendada bioloogilise mitmekesisuse säilitamist”(16). Paljunemis- ja puhkepaikade kaitse on otsustava tähtsusega mitte üksnes ohustatud liikide säilimise, aga ka nende ellujäämise seisukohast.

51.      Vaidlusalused Saksa õigusnormid ei kindlusta taolist kaitset seetõttu, et nagu märkis ka kostja valitsus ise, on neist tulenevalt võimalik jätta direktiivi artiklis 12 sätestatud kaitse alt välja tegevused, mis võivad kaitsealuste liikide paljunemis- ja puhkepaikasid kahjustada ettevaatamatusest(17).

52.      Leian seetõttu, et Saksamaa Liitvabariik on rikkunud talle direktiivi artikli 12 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.

Neljas väide

53.      Komisjon on seisukohal, et ka direktiivi artikli 16 lõige 1 ei ole Saksa õigusse õigesti üle võetud osas, milles pole kinni peetud konkreetsetest tingimustest, millest see norm seab sõltuvusse erandite tegemise direktiivis ette nähtud erinevatest keeldudest. Iseäranis oleks selget viidet vastavatele tingimustele vaja uue seaduse § 43 lõikes 4 (endine looduskaitseseaduse § 20f lõige 3).

54.      Märgin kohe, et ka selles osas leian komisjoni väited olevat põhjendatud. Siseriikliku seaduse § 43 lõige 4, milles sätestatakse erandid looma- ja taimekaitse alal kehtivatest keeldudest, ei sisalda ühtki viidet direktiivi artiklile 16 või nimetatud artiklis ammendava loeteluna sätestatud erandite tüüpidele. Nii tundub mulle, et vaidlusalune säte võimaldab täiendavaid erandeid või vähemalt on direktiiviga võrreldes palju üldisema sõnastusega(18). Näiteks näeb vaidlusalune säte ette, et „keelde ei kohaldata tegevustele, mis on suunatud pinnase kasutamisele põllumajanduse, metsamajanduse või kalapüügi eesmärkidel […]”, samas kui direktiivi artikli 16 lõike 1 alapunkt b näeb neis tegevusvaldkondades erandid ette üksnes „eriti oluliste saagi-, karja-, metsa-, kalamajandus-, veemajanduskahjude ja muud liiki omandiga seotud kahjude ärahoidmiseks”.

55.      Eeltoodust tuleneb, et uue seaduse § 43 lõikega 4 (endine looduskaitseseaduse § 20f lõige 3) ei võeta piisavalt selgelt ja täpselt üle direktiivi kõnealust sätet, vastupidiselt – nagu olen ka eelnevalt tõdenud (vt käesoleva ettepaneku punkt 40) – väljakujunenud kohtupraktikas sätestatud nõudmistele.

56.      Leian eeltoodust tulenevalt, et ka neljanda väitega tuleb nõustuda.

Viies väide

57.      Viiendas väites märgib komisjon, et Pflanzenschutzgesetzi (taimekaitseseadus) § 6 lõige 1, millest Saksamaa on teavitanud kui direktiivi ülevõtmise sättest, ei võta taimekaitsevahendite kasutamise küsimuses piisavalt arvesse looma- ja taimeliikide kaitset direktiivi artiklite 12 ja 13 tähenduses.

58.      Saksa valitsus väidab vastu, et alates selliste toodete lubamisest kontrollitakse nende ilmset kahjulikku mõju inimeste ja loomade tervisele ning „looduslikku tasakaalu”, mis võimaldab saavutada loodusdirektiivi eesmärgid.

59.      Olen sunnitud komisjoniga nõustuma selles osas, et vaidlusaluses sättes – nähes ette juhud, mil taimekaitsevahendite kasutamine on keelatud – ei jäeta üksnes viitamata loodusdirektiivile, vaid ennekõike jäetakse selgelt ja piisava täpsusastmega keelamata kahju tekitamine liikidele, mille kaitse on ette nähtud direktiivi artiklites 12 ja 13. Seega ei saa pidada direktiivis sätestatud konkreetseid kohustusi täidetuks.

60.      Järeldan sellest, et komisjoni etteheited on põhjendatud.

Kuues väide

61.      Komisjon heidab Saksamaale ette direktiivi artiklite 12 ja 16 rikkumist, kuna Saksamaa ei ole komisjoni esiteks kaheksa liidumaa(19) osas teavitanud asjakohastest kalapüüki reguleerivatest sätetest ega teiseks ole veel kolme liidumaa(20) osas taganud, et kõnealused sätted sisaldaksid direktiivi nõuetele vastavaid kalapüügikeelde.

62.      Mööndes, et üks osa liidumaade kalapüüki reguleerivatest õigusnormidest ei ole täielikult direktiiviga kooskõlas, näiteks Bremeni liidumaa seadusandlus, väidab Saksa valitsus samas, et kõnealustel liidumaadel puudus kohustus teavitada asjaomastest sätetest, kuna need pidid järgima nii föderaalset õigust kui ka ühenduse õigust.

63.      Eeltoodut silmas pidades ei saa ma jätta veel kord meenutamata (vt ka käesoleva ettepaneku punkt 40), et vastavalt ühenduse väljakujunenud kohtupraktikale tuleb direktiivi sätted võtta üle „vaieldamatult siduvatena, sellise täpsuse, üksikasjalikkuse ja selgusega, mis on vajalik õiguskindluse täielikuks tagamiseks”(21). Eeltoodu kehtib iseäranis juhul, kui kõne all on asjaomasega sarnane tekst, mille alusel usaldatakse „liikmesriikide territooriumil asuva ühise pärandi haldamine vastavale liikmesriigile”(22).

64.      Isegi kui tõdeda, et liidumaade kalapüüki reguleerivad õigusnormid on liidu ja ühenduse õigusega kooskõlas, ei saa viidet ühenduse õiguse ülimuslikkuse ja sellega kooskõlalise tõlgendamise põhimõtetele pidada direktiivi selgeks ja täpseks ülevõtmiseks. Vastupidi, normide vastuolu, mille olemasolu teatavate liidumaade puhul tunnistab ka Saksa valitsus, näib mulle pigem ebamäärasust tekitavana, mis omakorda seab kahtluse alla kalapüügikeeldude tõhusa rakendamise.

65.      Nii pole kahtlust selles, et Saksamaa ei ole täitnud talle direktiivi artiklitest 12 ja 16 tulenevaid kohustusi kalapüüki reguleeriva normistiku osas.

66.      Lõpetuseks leian, et komisjoni hagi on kõigi väidete osas põhjendatud ja tuleb seega rahuldada.

V.      Kohtukulud

67.      Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Saksamaa Liitvabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud jätta tema kanda.

VI.    Ettepanek

68.      Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku sedastada:

1. Kuna Saksamaa Liitvabariik ei ole nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõikeid 3 ja 4 ning artikleid 12, 13, ja 16 täielikult ja õigesti üle võtnud, siis on Saksamaa Liitvabariik rikkunud talle nimetatud direktiivist tulenevaid kohustusi.

2. Mõista kohtukulud välja Saksamaa Liitvabariigilt.


1 – Algkeel: itaalia.


2 – EÜT L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102.


3 – BGB1. 1998 I, lk 823.


4 – BGB1. 2002 I, lk 1193.


5 – Osas, milles need normid kokku langevad, on pooled oma seisukohtades viidanud uuele seadusele, mitte looduskaitseseaduse sätetele. Toimin käesolevas analüüsis samamoodi.


6 – BGB1. 1998 I, lk 971.


7 – Komisjon viitab oma hagis uue seaduse sätetele üksnes siis, kui need langevad kokku varasema seaduse omadega.


8 – Vt 25. novembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑214/96: komisjon vs. Hispaania (EKL 1998, lk I‑7661, punkt 25); 25. mai 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑384/97: komisjon vs. Kreeka (EKL 2000, lk I‑3823, punkt 35) ja 9. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑417/02: komisjon vs. Kreeka (EKL 2004, lk I‑7973, punkt 22).


9 – 22. septembri 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑221/03: komisjon vs. Belgia (EKL 2005, lk I‑8307, punkt 39).


10 – Vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Belgia, punkt 39 ja selles viidatud kohtupraktika.


11 – Nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivi 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248) artikli 1 lõikes 2 esimeses lõigus määratletakse projekt kui: i) ehitiste või muude käitiste püstitamine või kavade teostamine, ii) muu sekkumine looduskeskkonda ja maastikku, kaasa arvatud maavarade kaevandamine.


12 – Kohtujuristi kursiiv.


13 – Euroopa Kohtu 6. aprilli 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑256/98: Prantsusmaa vs. komisjon (EKL 2000, lk I‑2487, punkt 39), mis puudutas Prantsuse õigusnorme, millega ei nähtud hindamiskohustust ette projektidele, mille kogumaksumus jäi alla 12 miljoni prantsuse frangi, ning elektri, gaasi ja telekommunikatsioonivõrgustikke puudutavatele projektidele.


14 – Vt lisaks 8. juuli 1987. aasta otsust kohtuasjas 262/85: komisjon vs. Itaalia (EKL 1987, lk 3073, punkt 39); 30. mai 1991. aasta otsust kohtuasjas C‑59/89: komisjon vs. Saksamaa (EKL 1991, lk I-2607, punktid 18 ja 24); 7. detsembri 2000. aasta otsust kohtuasjas C‑38/99: komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 2000, lk I‑10941, punkt 53) ning 17. mai 2001. aasta otsust kohtuasjas C‑159/99: komisjon vs. Itaalia (EKL 2001, lk I-4007, punkt 32).


15 – GMBl. 1986, lk 95.


16 – Loodusdirektiivi kolmas põhjendus.


17 – Vt selle kohta 20. oktoobri 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑6/04: komisjon vs. Ühendkuningriik (EKL 2005, lk I‑9017), milles Euroopa Kohus sedastas, et „mis puudutab Gibraltarit, siis piisab kui tuvastada, et Ühendkuningriik [tunnistab, et] keelates ainuüksi asjaomaste liikide paljunemis- või puhkepaikade tahtliku kahjustamise või hävitamise ei vasta Gibraltaril kohaldatavad õigusaktid viidatud artikli 12 lõike 1 punkti d nõuetele” ning „seetõttu tuleb see osa väitest lugeda põhjendatuks” (punkt 79).


18 – Vajaduse kohta tõlgendada kitsalt direktiivi artiklit 16 vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik, punktid 111 ja 112.


19– Berliini, Hamburgi, Mecklenburg‑Vorpommerni, Alam‑Saksi, Nordrhein‑Westfaleni, Saarimaa, Saksimaa ja Saksi‑Anhalti liidumaad.


20 – Baierimaal ei kuulu Coregonus oxyrhynchus kogu aasta jooksul kaitse alla olevate liikide hulka vastavalt Verordnung zur Ausführung des Fischereigesetzes’ile (4. novembri 1997. aasta kalapüügiseaduse rakendusmäärus, GVBl. 1998, lk 982, muudetud 3. detsembri 1998. aasta määrusega, GVB1., lk 982); Brandenburgi liidumaa Fischereiordnung (14. novembri 1997. aasta kalapüügiseadustik, GVB1. II/97, lk 867, muudetud 22. detsembri 1998. aasta määrusega, GVB1. II/99, lk 25) jätab kaitse alt välja Coregonus oxyrhynchuse ja Unio crassuse; Bremeni liidumaa Binnenfischereiverordnungi (10. märtsi 1992. aasta määrus siseveekalade püügi kohta, GB1., lk 51) keeldude loetelus ei ole mainitud ühtki kolmest kalaliigist (Acipenser sturio, Coregonus oxyrhynchus ja Unio crassus), mis peavad olema kõnealusel liidumaal kaitse all, vastupidi: asjaomane õigusakt lubab sõnaselgelt Acipenser sturio ja Coregonus oxyrhynchuse püüki.


21 – 17. mai 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑159/99: komisjon vs. Itaalia (EKL 2001, lk 4007, punkt 32 ja viidatud kohtupraktika).


22 – 8. juuli 1987. aasta otsus kohtuasjas 262/85: komisjon vs. Itaalia (EKL 1987, lk 3073, punkt 9) ja 7. septembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑38/99: komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 2000, lk I‑10941, punkt 53). Konkreetselt loodusdirektiivi puudutavas vt eespool viidatud hiljutist otsust komisjon vs. Ühendkuningriik, punktid 25 ja 26.