Language of document : ECLI:EU:C:2020:394

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 28 de maio de 2020 (1)

Processo C626/18

República da Polónia

contra

Parlamento Europeu,

Conselho da União Europeia

«Recurso de anulação — Diretiva (UE) 2018/957 — Diretiva 96/71/CE — Destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços — Regras relativas às condições de trabalho e emprego, proteção da saúde e segurança dos trabalhadores — Base jurídica incorreta — Restrições discriminatórias, desnecessárias ou desproporcionadas — Violação do princípio da livre prestação de serviços — Remuneração dos trabalhadores destacados — Trabalhadores destacados de longa duração — Violação do Regulamento (CE) n.o 593/2008 sobre a lei aplicável às obrigações contratuais — Transporte rodoviário»






1.        A República da Polónia pede ao Tribunal de Justiça, a título principal, a anulação de diversas disposições da Diretiva (UE) 2018/957 (2), que altera a Diretiva 96/71/CE (3) relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços. Subsidiariamente, pede a anulação, na sua totalidade, da Diretiva 2018/957.

2.        Nesta mesma data, apresento as minhas conclusões relativas ao recurso paralelo (C‑620/18, Hungria/Parlamento e Conselho) (4) que a Hungria interpõe da mesma diretiva, com fundamentos análogos. Remeterei para o seu conteúdo, quando se justifique evitar repetições desnecessárias, ou farei a respetiva transcrição.

I.      Quadro legal

3.        Remeto para a transcrição das disposições relevantes das Diretivas 2018/957 e 96/71 que consta das Conclusões C‑620/18.

II.    Tramitação no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

4.        A República da Polónia pretende que o Tribunal de Justiça declare a nulidade do artigo 1.o, n.o 2, alíneas a) e b), e do artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2018/957. Pede ainda a condenação do Parlamento Europeu e do Conselho nas despesas.

5.        A título subsidiário, se o Tribunal de Justiça concluir que essas disposições da Diretiva 2018/957 não são destacáveis das restantes nela contidas sem alterar a respetiva substância, a República da Polónia pede que seja integralmente anulada a Diretiva 2018/957.

6.        O Parlamento Europeu e o Conselho pedem ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso e condene a República da Polónia nas despesas.

7.        Foram admitidas as intervenções da Alemanha, de França, dos Países Baixos, da Suécia e da Comissão, em apoio dos pedidos do Parlamento e do Conselho. Com exceção do Governo dos Países Baixos, que aderiu à tese do Parlamento Europeu e do Conselho, todos apresentaram observações escritas.

8.        Na audiência, realizada em 3 de março de 2020 conjuntamente com a do processo C‑620/18, participaram o Conselho, o Parlamento, a Comissão e os Governos polaco, alemão, francês, sueco e neerlandês.

III. Admissibilidade do recurso

9.        O Parlamento Europeu entende que as disposições da Diretiva 2018/957 impugnadas a título principal pela República da Polónia não são dissociáveis do resto dessa diretiva. Consequentemente, não seria exequível a anulação parcial pedida.

10.      No entanto, como a República da Polónia pediu subsidiariamente ao Tribunal de Justiça a anulação integral dessa diretiva, o Parlamento Europeu considera admissível o recurso.

11.      Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a anulação parcial de um ato da União só é possível se os elementos cuja anulação é pedida forem destacáveis do resto do ato. Este requisito não estará preenchido se a anulação parcial tiver por efeito alterar a substância desse ato. A verificação da separabilidade de determinados elementos pressupõe o exame do seu alcance, a fim de se poder avaliar se a sua anulação modificaria o espírito e a substância do referido ato (5).

12.      Na minha opinião, a República de Polónia impugna duas disposições que podem ser consideradas essenciais na Diretiva 2018/957, quer pelo seu alcance, quer pela sua finalidade.

13.      Com efeito, a declaração de nulidade pedida a título principal afetaria duas medidas essenciais da nova regulamentação: a) a substituição do conceito de «remunerações salariais mínimas» pelo de «remuneração»; e b) o regime dos trabalhadores destacados de longa duração.

14.      Essas duas novas regras são, precisamente, as alterações principais que a Diretiva 2018/957 introduz na Diretiva 96/71. Ambas visam alterar o equilíbrio de interesses previsto na Diretiva 96/71 a fim de assegurar uma maior proteção aos trabalhadores destacados no âmbito das prestações de serviços transnacionais. A sua anulação de forma isolada alteraria a substância da Diretiva 2018/957.

15.      No entanto, como reconhece o Parlamento Europeu, o recurso é admissível porque inclui o pedido subsidiário de anulação integral da Diretiva 2018/957.

IV.    Considerações preliminares

16.      Efetuarei a apreciação dos fundamentos de nulidade começando pelo segundo, o que considero mais coerente do ponto de vista sistemático.

17.      Quanto à análise da jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria, ao processo de harmonização das diretivas referentes aos trabalhadores destacados no âmbito de prestações de serviços transnacionais e, de um modo geral, à evolução do regime jurídico da União sobre o regime desses trabalhadores, remeto para as Conclusões C‑620/18 (6).

V.      Segundo fundamento: escolha incorreta da base jurídica da Diretiva 2018/957

A.      Alegações

18.      O Governo polaco rejeita a aplicação dos artigos 53.o TFUE, n.o 1, e 62.o TFUE como base jurídica da Diretiva 2018/957, porque esta, contrariamente à Diretiva 96/71, dá origem a restrições à livre prestação de serviços por parte de empresas que destacam trabalhadores.

19.      Alega, neste sentido, que:

–        o objetivo principal da Diretiva 2018/957 é proteger os trabalhadores destacados e, por conseguinte, a sua base jurídica deviam ser as disposições do TFUE sobre política social (embora o Governo polaco não as identifique);

–        o artigo 1.o, n.o 2, alíneas a) e b), da Diretiva 2018/957 não visa facilitar o exercício de uma atividade profissional por conta própria (a prestação de serviços transfronteiriços), pelo contrário, compromete‑o. A substituição do conceito «remunerações salariais mínimas» pelo de «remuneração» e o novo regime dos trabalhadores destacados de longa duração traduzem‑se em restrições injustificadas e desproporcionadas à livre prestação de serviços. É, assim, contraditório recorrer à base jurídica aplicável à harmonização desta liberdade de circulação.

20.      O Conselho, o Parlamento Europeu e os Governos alemão, francês e sueco entendem que a base jurídica da Diretiva 2018/957 (artigos 53.o TFUE, n.o 1, e 62.o TFUE) é a correta.

B.      Apreciação

21.      Para evitar repetições, remeto para as Conclusões C‑620/18 no que diz respeito à jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre as bases jurídicas dos atos da União (7), bem como à análise dos objetivos, conteúdo e contexto da Diretiva 2018/957 (8).

22.      Efetuada essa análise, entendo não haver razões para considerar que a base jurídica da Diretiva 2018/957 (artigos 53.o TFUE, n.o 1, e 62.o TFUE) é errada.

23.      A Diretiva 2018/957 contém uma alteração, importante mas limitada, da Diretiva 96/71. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um ato que altere um outro anterior terá normalmente a mesma base jurídica (9), o que me parece lógico. Por conseguinte, os artigos 53.o TFUE, n.o 1, e 62.o TFUE podem ser a base jurídica adequada para a Diretiva 2018/957, como já o foram para a Diretiva 96/71, que aquela altera.

24.      A Diretiva 2018/957 adapta a solução legislativa dada pela Diretiva 96/71 ao fenómeno do (crescente) destacamento transnacional de trabalhadores, a fim de facilitar a livre prestação de serviços das empresas que recorrem a esta modalidade de mobilização do fator trabalho.

25.      Esta adaptação foi necessária devido à evolução dos mercados de trabalho da União e foi direcionada para uma maior proteção das condições de trabalho dos trabalhadores destacados. É possível que, em alguns casos, implique uma correlativa redução da competitividade das empresas para prestar serviços noutros Estados‑Membros através deste meio, mas essa é a opção (legítima) pretendida pelo legislador europeu.

26.      Quando promulga una norma de harmonização, o legislador da União não pode ser privado da faculdade de adaptar esse ato a qualquer alteração das circunstâncias ou a qualquer evolução dos conhecimentos, tendo em conta que lhe compete garantir a proteção dos interesses gerais reconhecidos pelo Tratado (10).

27.      Foi isto precisamente o que sucedeu com a aprovação da Diretiva 2018/957. O legislador da União fez alterações na Diretiva 96/17 para adaptar o equilíbrio de interesses nela refletido à nova situação gerada pelo movimento transnacional de trabalhadores. Os interesses em questão continuam a ser os mesmos, mas a ênfase e o ponto de equilíbrio entre eles deslocaram‑se no sentido de uma maior proteção dos direitos laborais desses trabalhadores. Este reequilíbrio não justifica a alteração da base jurídica em relação à Diretiva 96/71.

28.      Por último, salientarei que a República da Polónia alega (com escassa argumentação) que a Diretiva 2018/957 deveria ter sido ancorada nas bases jurídicas da política social, especialmente, no artigo 153.o TFUE. Pelas razões que exponho nas Conclusões C‑620/18 (11), também não subscrevo esse argumento.

VI.    Primeiro fundamento: violação do artigo 56.o TFUE pelas restrições ao destacamento de trabalhadores impostas pela Diretiva 2018/957

29.      O Governo polaco alega que a Diretiva 2018/957 cria restrições à livre prestação de serviços dentro da União contrárias ao artigo 56.o TFUE. Concretamente, essas restrições provêm de dois elementos novos que essa diretiva introduz na Diretiva 96/71, ao impor aos Estados‑Membros a obrigação de garantir aos trabalhadores destacados:

–        remuneração (incluindo a correspondente às bonificações relativas a horas extraordinárias) adequada à legislação ou à prática nacional do Estado‑Membro de destino de destacamento [artigo 1.o, n.o 2, alínea a)];

–        todas as condições de trabalho e emprego adequadas à legislação ou à prática nacional do Estado‑Membro de destino, quando a duração efetiva do destacamento de um trabalhador ou a duração acumulada do destacamento dos trabalhadores que substituem outros na realização da mesma tarefa seja superior a 12 meses, ou a 18 meses, se for apresentada uma notificação fundamentada [artigo 1.o, n.o 2, alínea b)].

30.      Em conformidade com esta abordagem, o Governo polaco divide em duas partes o primeiro fundamento de anulação. Analisá‑las‑ei após uma consideração preliminar sobre a fiscalização jurisdicional das diretivas de harmonização em matéria de livre prestação de serviços.

A.      Consideração preliminar: a fiscalização jurisdicional da Diretiva 2018/957

31.      A República da Polónia refere‑se às regras que a Diretiva 2018/957 impõe ao destacamento de trabalhadores (no âmbito de prestações de serviços transnacionais) nos mesmos parâmetros utilizados pelo Tribunal de Justiça para fiscalizar as medidas nacionais que restringem este tipo de relações jurídicas.

32.      Remeto para a análise efetuada nas minhas Conclusões C‑620/18 sobre essa jurisprudência, relativa à fiscalização da compatibilidade das diretivas de harmonização com a liberdade de prestação de serviços mediante a aplicação do princípio da proporcionalidade (12).

33.      Esta análise leva‑me a afirmar que a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre medidas nacionais restritivas dos destacamentos de trabalhadores no âmbito de prestações de serviços transnacionais não pode ser extrapolada, sem mais, para a análise da compatibilidade de uma regulamentação da União que harmoniza este fenómeno (como é a Diretiva 2018/957) com o artigo 56.o TFUE.

34.      Contrariamente à argumentação do Governo polaco, uma diretiva de harmonização pode aprovar restrições à liberdade de circulação de serviços que, se fossem adotadas por um único Estado‑Membro, se revelariam contrárias ao artigo 56.o TFUE.

35.      E isto porque qualquer medida harmonizadora que proteja um interesse social fundamental, como os direitos dos trabalhadores destacados, dificulta, de certa forma, a livre prestação de serviços das empresas que os empregam. Mas esta restrição tem um impacto muito menor sobre o mercado interno do que uma medida nacional equivalente, uma vez que a primeira se aplica em todo o território da União. A sua existência e os seus efeitos restritivos só podem desaparecer caso haja um nivelamento das condições laborais entre todos os Estados‑Membros, não dispondo a União de competência para esse efeito.

36.      O legislador da União dispunha, à luz da respetiva jurisprudência sobre o controlo de proporcionalidade de regas de harmonização, de um amplo poder de apreciação num domínio tão complexo como a regulamentação dos destacamentos transnacionais de trabalhadores. O que há que esclarecer é que foi feito um uso manifestamente inadequado desse poder ao alterar o equilíbrio de interesses a que havia chegado na Diretiva 96/71, introduzindo as mudanças decorrentes da Diretiva 2018/957.

B.      Primeira parte do primeiro fundamento: remuneração dos trabalhadores destacados

1.      Alegações

37.      O novo artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 96/71 substitui «remunerações salariais mínimas» por «remuneração», como condição de trabalho e emprego do Estado de acolhimento aplicável aos trabalhadores destacados.

38.      O Governo polaco considera que, por força dessa nova regra, as empresas que destaquem trabalhadores devem pagar‑lhes uma remuneração igual à que recebem os trabalhadores locais. O princípio da igualdade de remuneração substituiria, assim, a obrigação de pagar o salário mínimo.

39.      Considera esse Governo que essa obrigação restringe a livre prestação de serviços das empresas que destaquem trabalhadores com esse objetivo. É‑lhes imposto um encargo adicional, que elimina a vantagem concorrencial representada pela existência de salários mais baixos no Estado onde se encontram estabelecidas. Trata‑se de uma discriminação contrária ao artigo 56.o TFUE, só justificável em virtude das razões do artigo 52.o TFUE.

40.      O Governo polaco alega ainda que, mesmo que não fossem discriminatórias, essas restrições comprometeriam a livre prestação de serviços sem razões imperiosas de interesse geral que as justificassem, uma vez que:

–        não se pode basear na insuficiência do conceito «salário mínimo» para preservar adequadamente os direitos dos trabalhadores destacados e manter a concorrência leal entre as empresas locais e as que destaquem trabalhadores;

–        também não se considera uma justificação válida o argumento baseado nas grandes diferenças entre o salário mínimo de uns Estados‑Membros para outros;

–        por último, considera que a utilização do conceito «remuneração» exige contribuições para a segurança social cujo pagamento não é justificado no caso de trabalhadores destacados.

41.      O Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão e os Governos intervenientes consideram improcedente a primeira parte deste fundamento de anulação.

2.      Apreciação

a)      Discriminação em relação às empresas com trabalhadores destacados

42.      Para o Governo polaco, a substituição das «remunerações salariais mínimas» pela «remuneração», efetuada pela Diretiva 2018/957, discrimina os prestadores de serviços transfronteiriços que destaquem trabalhadores, nos termos já referidos.

43.      Esses prestadores de serviços estariam sujeitos a um duplo encargo (respeitar as normas do Estado de origem e as do Estado de acolhimento) e, além do mais, teriam de fazer face a despesas adicionais, nomeadamente, a tradução de documentos ou as decorrentes da necessidade de dispor de um representante no Estado de destino. Como as empresas locais estão numa posição diferente das que destaquem trabalhadores, exigir a igualdade de tratamento quanto à remuneração implica uma discriminação.

44.      Creio que este raciocínio assenta numa interpretação inadequada da Diretiva 2018/957.

45.      Em primeiro lugar, a remuneração é uma das condições de trabalho e emprego enumeradas de forma taxativa no novo artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 96/71. É certo que a sua aplicação aos trabalhadores destacados é obrigatória e entra no âmbito das regras imperativas de proteção mínima (13). No entanto, isso não implica uma plena igualdade de tratamento entre os trabalhadores destacados e os locais: as contribuições para a segurança social e a fiscalidade aplicável aos primeiros não estão abrangidas pela Diretiva 96/71 e regem‑se pelas regras do Estado de origem. Esta circunstância dá origem, por si só, a disparidades entre a remuneração efetivamente recebida pelos trabalhadores destacados e pelos locais.

46.      Em segundo lugar, nos termos do novo artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 96/71, o conceito de remuneração está unicamente ligado aos seus elementos obrigatórios (14). Por conseguinte, não estende aos trabalhadores destacados o dever de os remunerar com outras rubricas não obrigatórias segundo o direito nacional. A Diretiva 2018/957 não impõe, assim, uma remuneração idêntica, globalmente considerada, entre o trabalhador local e o destacado.

47.      Como constava da avaliação de impacto promovida pela Comissão para a adoção da Diretiva 2018/957, a opção pela plena igualdade de tratamento entre os trabalhadores locais e os destacados foi expressamente excluída (15).

48.      Não sendo discriminatória a introdução do conceito «remuneração», em substituição do anterior «remunerações salariais mínimas», também não é necessário, contrariamente ao que defende o Governo polaco, que se baseie nas razões do artigo 52.o TFUE (ordem pública, segurança e saúde pública).

b)      Justificação das restrições não discriminatórias por exigências imperativas de interesse geral

49.      Conforme indiquei, o Governo polaco alega que, mesmo que a Diretiva 2018/957 não tivesse introduzido medidas discriminatórias, as restrições que dela resultam para o destacamento de trabalhadores, ao recorrer ao novo conceito de remuneração, não são justificadas por qualquer exigência imperativa de interesse geral.

50.      A argumentação do Governo polaco a este respeito parte de uma premissa que não partilho. Conforme expus, não se pode exercer a fiscalização jurisdicional de uma medida de harmonização, como é a Diretiva 2018/957, aplicando os critérios desenvolvidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para as medidas nacionais restritivas do destacamento de trabalhadores e sua eventual justificação por exigências imperativas de interesse geral.

51.      A fiscalização das diretivas de harmonização (entre as quais, a Diretiva 2018/957) à luz do direito originário, neste caso o artigo 56.o TFUE, deve ser feita em conformidade com o princípio da proporcionalidade, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça que reproduzo nas minhas Conclusões C‑620/18 (16).

52.      Dito isto, irei analisar os fundamentos invocados pelo Governo polaco para considerar que não se justifica a substituição do conceito de remunerações salariais mínimas pelo de remuneração. Em síntese, são os seguintes:

–        o conceito de salário mínimo da Diretiva 96/71 protege adequadamente os direitos dos trabalhadores destacados;

–        as diferenças entre o salário mínimo de uns Estados‑Membros para outros são justificadas;

–        a utilização do conceito de «remuneração» exige contribuições para a segurança social, cujo pagamento não é justificado no caso de trabalhadores destacados.

53.      Contrariamente ao que alega o Governo polaco, a utilização da expressão «remunerações salariais mínimas» na Diretiva 96/71 não era adequada a garantir a proteção dos trabalhadores destacados e a concorrência leal entre as empresas locais e as de outros Estados‑Membros que destaquem trabalhadores. Esta a fundamentação apresentada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, com a qual concordo.

54.      Em primeiro lugar, a interpretação da expressão «remunerações salariais mínimas» colocou dificuldades práticas (17), como demonstra a jurisprudência do Tribunal de Justiça, designadamente, o seu Acórdão Sähköalojen ammattiliitto (18), no qual é aceite uma interpretação ampla do conceito de salário mínimo da Diretiva 96/71, que influenciou a alteração da Diretiva 2018/957 (19).

55.      O legislador da União teve em consideração essas dificuldades hermenêuticas, bem como a interpretação ampla defendida pelo Tribunal de Justiça, ao adotar a Diretiva 2018/957 e incluir o conceito de remuneração nos n.os 1 e 7 do artigo 3.o da Diretiva 96/71.

56.      Em segundo lugar, a fixação das remunerações salariais mínimas nos termos do artigo 3.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 96/71 cabe à lei ou à prática nacional do Estado‑Membro de acolhimento (20). O modo de cálculo dessas remunerações e os critérios adotados no que lhe diz respeito também são da competência desse Estado‑Membro (21). As legislações ou as práticas nacionais para o cálculo do salário mínimo são muito heterogéneas (e nem sempre transparentes) nos Estados‑Membros da União, o que dificulta o destacamento de trabalhadores com condições laborais justas e equiparáveis às dos trabalhadores locais (22).

57.      Em terceiro lugar, tinha sido identificada uma prática inadequada por parte das empresas que, ao destacar os seus trabalhadores, tendiam a pagar‑lhes o salário mínimo, independentemente da sua categoria, funções, qualificações profissionais e antiguidade, dando lugar a uma diferença remuneratória em relação aos trabalhadores locais em idêntica situação (23).

58.      Na audiência, a Comissão reiterou o que já constava da sua avaliação de impacto: que a equiparação das «remunerações salariais mínimas» da Diretiva 96/71 com o salário mínimo legalmente fixado pela legislação nacional do Estado de acolhimento tinha gerado, na prática, uma disparidade salarial entre os trabalhadores locais e os destacados, especialmente em setores como o da construção (24).

59.      Para ultrapassar esta situação, a Comissão analisou as soluções possíveis e as respetivas consequências económicas. Optou pela que considerou mais adequada, a de efetuar uma reforma limitada da Diretiva 96/71, materializada na adoção da Diretiva 2018/957, excluindo a publicação de uma Comunicação interpretativa ou a não alteração da Diretiva 96/71 (25).

60.      As instituições da União dispõem de uma ampla margem de apreciação com vista à alteração de uma norma, nomeadamente quando a sua aplicação tenha revelado a existência de alterações na matéria regulamentada ou tenham surgido desajustes na sua aplicação prática. Neste caso, foi adequadamente demonstrada a existência dessas duas premissas, suficientes para justificar a necessidade de substituir o conceito de «remunerações salariais mínimas» pelo de «remuneração».

61.      Do exposto pode‑se inferir que o legislador da União respeitou as exigências do princípio da proporcionalidade, sem ultrapassar manifestamente a sua ampla faculdade de apreciação num domínio técnico e complexo como este, ao optar por uma medida (a introdução do conceito de remuneração) idónea para a consecução dos objetivos prosseguidos. Essa medida facilita, por si só, uma melhor proteção dos trabalhadores destacados e a garantia de condições de concorrência equitativas entre as empresas locais e as que destaquem os seus trabalhadores.

62.      Para o Governo polaco, a existência de grandes disparidades entre o salário mínimo nos diversos Estados‑Membros também não é uma justificação válida. Admitir essa justificação implicaria eliminar uma vantagem concorrencial dos países da União com salários mais baixos e faria tábua rasa da circunstância de o trabalhador destacado continuar vinculado ao seu Estado de origem (26).

63.      As diferenças de remuneração dos trabalhadores de uns Estados‑Membros para outros têm origem no processo de fixação dos salários, que é da competência exclusiva dos Estados‑Membros e dos parceiros sociais. Isso é corroborado pela exceção prevista no artigo 153.o TFUE, n.o 5, ao excluir as remunerações laborais da competência harmonizadora das instituições da União.

64.      Por isso, o novo artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 96/71 vincula «o conceito de remuneração» à legislação ou às práticas nacionais do Estado‑Membro em cujo território o trabalhador esteja destacado, nos termos atrás transcritos (27).

65.      As divergências entre as regras aplicáveis às remunerações dos trabalhadores destacados são, assim, inevitáveis até que a União tenha competência de harmonização em relação a elas. O mesmo acontecia, como já referi, com o conceito de «remunerações salariais mínimas» utilizado na versão inicial da Diretiva 96/71.

66.      Nestas condições, a Diretiva 2018/957 esclarece o que devem receber os trabalhadores destacados: o conceito de remuneração funciona como uma regra de conflitos, em virtude da qual se assegura ao trabalhador destacado no Estado de acolhimento os elementos da remuneração que sejam obrigatórios para os trabalhadores locais.

67.      Esta opção legislativa respeita o princípio da proporcionalidade e o disposto no artigo 56.o TFUE. Não impõe, ao contrário do que alega o Governo polaco, que o trabalhador destacado deva receber no Estado de acolhimento o salário mínimo por a sua vida (e a sua economia doméstica) continuarem essencialmente ligadas a seu Estado de origem.

68.      A Diretiva 2018/957 não elimina as disparidades salariais entre Estados‑Membros. Os trabalhadores destacados podem receber retribuições diferentes das recebidas pelos trabalhadores locais (exceto quanto aos seus elementos obrigatórios) e a empresa que os contrata pode eventualmente pagar menos impostos e contribuições para a segurança social. Efetivamente, o que o legislador da União fez foi melhorar a proteção dos trabalhadores destacados relativamente à situação inicial da Diretiva 96/71.

69.      O Governo polaco considera igualmente injustificado o conceito de remuneração introduzido pela Diretiva 2018/957, porque obriga o empregador a pagar remunerações desproporcionadas aos seus trabalhadores destacados, uma vez que devem incluir contribuições para a segurança social das quais estes não podem beneficiar.

70.      Como já referi, a nova redação do artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 96/71 estende aos trabalhadores destacados apenas os elementos obrigatórios da remuneração dos trabalhadores locais. As restantes contribuições para a segurança social que os empregadores locais pagam a favor dos seus trabalhadores não devem ser computadas nem pagas pelo empregador que destaque trabalhadores. Essas contribuições adicionais para a segurança social serão pagas, se for caso disso, a favor dos trabalhadores destacados nos termos da regulamentação do Estado de origem.

71.      A referência do considerando 18 da Diretiva 2018/957 ao montante bruto da remuneração não pretende englobar neste as contribuições para a segurança social que não fazem parte dos elementos obrigatórios da remuneração no Estado de acolhimento. O seu objetivo é abranger todas as remunerações pagas pelo seu empregador ao trabalhador destacado para comparar essa quantia com a remuneração obrigatória do país de acolhimento(28).

3.      Resposta global à primeira parte do primeiro fundamento

72.      Em suma, não considero que a opção legislativa de substituir o conceito «remunerações salariais mínimas» pelo de «remuneração» seja injustificada ou desproporcionada tendo em conta o objetivo de proteger os trabalhadores destacados. É certo que pode reduzir, mas não elimina, as vantagens concorrenciais das empresas de países da União com custos laborais mais baixos que destaquem trabalhadores para Estados‑Membros com custos laborais superiores. Mas essa redução é coerente com o objetivo da Diretiva 2018/957, que visa alterar o equilíbrio subjacente à Diretiva 96/71, pondo agora maior ênfase na proteção dos trabalhadores destacados, sem renunciar aos objetivos de assegurar a concorrência leal entre empresas e facilitar a livre prestação de serviços transnacionais.

C.      Segunda parte do primeiro fundamento: trabalhadores destacados de longa duração

1.      Alegações

73.      O novo artigo 3.o, n.o 1‑A, cria a categoria dos trabalhadores destacados de longa duração e distingue‑a da dos trabalhadores destacados «ordinários»: os primeiros são aqueles cujo período de destacamento seja superior a 12 meses (excecionalmente, 18).

74.      Para o Governo polaco, o novo estatuto dos trabalhadores destacados de longa duração cria restrições injustificadas e desproporcionadas à livre prestação de serviços, contrárias ao artigo 56.o TFUE. A este respeito, alega que:

–        a Diretiva 2018/957 equipara os trabalhadores destacados de longa duração aos trabalhadores locais e aos trabalhadores dos outros Estados‑Membros que exerceram a liberdade de circulação de trabalhadores ao abrigo do artigo 45.o TFUE;

–        o novo artigo 3.o, n.o 1‑A, instaura um regime aplicável aos trabalhadores destacados de longa duração que é incompatível com o artigo 9.o do Regulamento Roma I (29);

–        a nova regra da cumulação dos períodos de destacamento (respeitante ao cálculo do prazo para a obtenção do estatuto de trabalhador destacado de longa duração) é desproporcionada.

2.      Apreciação

75.      A nova categoria dos trabalhadores destacados de longa duração distingue‑se da dos trabalhadores destacados «ordinários». O critério de diferenciação é a duração efetiva do destacamento: se for superior a 12 meses (excecionalmente 18), converte o trabalhador destacado ordinário em trabalhador destacado de longa duração.

76.      Decorrido esse prazo, o trabalhador destacado (agora, de longa duração) beneficia de um regime jurídico diferente: além das condições de trabalho e emprego previstas no n.o 1 do artigo 3.o, ser‑lhe‑ão aplicadas as do Estado‑Membro onde o trabalho seja efetuado.

77.      Tal como se deduz do seu considerando 9 (30), a Diretiva 2018/957 não implica, todavia, uma equiparação absoluta dos trabalhadores destacados de longa duração aos trabalhadores locais (nacionais ou de outros Estados‑Membros que tenham exercido a sua liberdade de circulação).

78.      Os trabalhadores destacados de longa duração continuam a manter uma situação jurídica fundada (abrangida) na liberdade de prestação de serviços, como refere o considerando 10 da Diretiva 2018/957 (31).

79.      Contrariamente à tese defendida pelo Governo polaco, o novo artigo 3.o, n.o 1‑A, da Diretiva 96/71 não equipara plenamente os trabalhadores destacados de longa duração aos locais, uma vez que:

–        nos termos dessa disposição, «[o] primeiro parágrafo do presente número não se aplica às seguintes matérias: a) Procedimentos, formalidades e condições de celebração e cessação do contrato de trabalho, incluindo cláusulas de não concorrência; b) Regimes profissionais complementares de pensões»;

–        nos termos do artigo 3.o, n.o 1 ‑A, «todas as condições de trabalho e emprego do território do Estado‑Membro onde o trabalho for executado» são garantidas aos trabalhadores destacados de longa duração, «independentemente da lei aplicável à relação de trabalho». Isto implica que, para essa categoria de trabalhadores destacados, não é alterado, como refere o Parlamento Europeu nas suas observações, o direito internacional privado subjacente à sua relação jurídica (32);

–        a equiparação dos trabalhadores destacados de longa duração com os locais verifica‑se relativamente a «todas as condições de trabalho e emprego do território do Estado‑Membro onde o trabalho for executado». Devem entender‑se como tais «as condições de trabalho e emprego e a proteção da segurança e da saúde dos trabalhadores», que são as regulamentadas pela Diretiva 96/71, nos termos do seu novo artigo 1.o, n.o 1. Mantêm‑se assim as disparidades em matérias como a segurança social ou a fiscalidade.

80.      Na minha opinião, a regulamentação desta nova categoria de trabalhadores destacados de longa duração é justificada e implica restrições proporcionadas à liberdade de prestação de serviços, que são compatíveis com o artigo 56.o TFUE.

81.      A fixação de um prazo de 12 meses (excecionalmente 18 meses) elimina a incerteza existente na versão inicial da Diretiva 96/71, cujo artigo 2.o, n.o 1, considerava trabalhador destacado o que efetuava o seu trabalho num país diferente do seu Estado de origem «por um período limitado». A nova regra afasta, digo, esta incerteza, ao clarificar que será considerado trabalhador destacado de longa duração aquele cujo destacamento prossegue para além dos 12 (ou 18) meses.

82.      O estatuto de trabalhador destacado de longa duração também me parece razoável, uma vez que se adapta à situação dos trabalhadores que residem no Estado de acolhimento por um longo período de tempo, pelo que a sua participação no mercado de trabalho desse Estado é maior. É lógico (e proporcionado) que, nessas condições, lhes seja aplicável um maior número de regras laborais do Estado de destino, mantendo simultaneamente o seu vínculo com o Estado de origem da empresa para a qual trabalham.

83.      Também não partilho a opinião do Governo polaco, que considera incompatível com o artigo 9.o do Regulamento Roma I o novo regime dos trabalhadores destacados de longa duração.

84.      Esse artigo refere‑se à «aplicação das normas de aplicação imediata do país do foro», mas o novo artigo 3.o, n.o 1‑A, da Diretiva 96/71 não é uma norma deste tipo.

85.      A relação dessa Diretiva com o Regulamento Roma I é determinada pelos artigos 8.o («Contratos individuais de trabalho») e 23.o («Relação com outras disposições do direito comunitário») desse regulamento (33).

86.      Por último, o Governo polaco alega que o novo artigo 3.o, n.o 1‑A, terceiro parágrafo, da Diretiva 96/71 cria uma restrição desproporcionada incompatível com o artigo 56.o TFUE, porque, para calcular a cumulação de tempo, tem em conta o posto de trabalho e não a situação do trabalhador. Além disso, não fixa qualquer limite temporal para efetuar o cálculo do tempo.

87.      Como afirmam o Conselho e o Parlamento Europeu, e consta do considerando 11 da Diretiva 2018/957, esta disposição visa evitar a evasão e o abuso do estatuto de trabalhador destacado de longa duração. De outra forma, esse estatuto podia ser contornado, substituindo, no mesmo posto de trabalho, uns trabalhadores destacados por outros.

88.      É verdade que, como afirma o Governo polaco, há alguma imprecisão na sua redação, uma vez que não fixa um limite temporal para efetuar a cumulação de períodos nos quais os trabalhadores destacados ocupem um mesmo posto de trabalho.

89.      No entanto, o Governo polaco não demonstra, nas suas observações, que haja alternativas menos restritivas para evitar os comportamentos fraudulentos. Limita‑se a referir que seriam suficientes as medidas de identificação de um verdadeiro destacamento e de prevenção de abusos e evasões, mencionadas no artigo 4.o da Diretiva 2014/67 (34). Mas essas medidas destinam‑se mais a evitar a fraude nos destacamentos únicos do que nos destacamentos de trabalhadores em cadeia para ocupar um mesmo posto de trabalho.

90.      Assim, proponho que o primeiro fundamento de nulidade seja julgado integralmente improcedente.

VII. Terceiro fundamento: violação do artigo 58.o TFUE, n.o 1, pela aplicação da Diretiva 2018/957 ao setor dos transportes

91.      Uma vez que os argumentos deste fundamento são análogos aos do processo C‑620/18, remeto para as Conclusões C‑620/18 (35), das quais decorre a sua improcedência.

VIII. Conclusão

92.      Em face do exposto, proponho que o Tribunal de Justiça:

1)      Negue integralmente provimento ao recurso interposto pela República da Polónia.

2)      Condene a República da Polónia a suportar as suas próprias despesas, bem como as do Parlamento Europeu e as do Conselho da União Europeia.

3)      Condene a Comissão Europeia e os Governos francês, alemão, neerlandês e sueco a suportarem as suas próprias despesas.


1      Língua original: espanhol.


2      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de junho de 2018, que altera a Diretiva 96/71/CE relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços (JO 2018, L 173, p. 16; a seguir, «Diretiva 2018/957»).


3      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 1996, relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços (JO 1997, L 18, p. 1; a seguir, «Diretiva 96/71»).


4      A seguir, «Conclusões C‑620/18».


5      Acórdãos de 29 de março de 2012, Comissão/Estónia (C‑505/09 P, EU:C:2012:179, n.o 112); de 12 de novembro de 2015, Reino Unido/Parlamento e Conselho (C‑121/14, EU:C:2015:749, n.os 20 e 21); e de 9 de novembro de 2017, SolarWorld/Conselho (C‑204/16 P, EU:C:2017:838, n.os 36 e 37).


6      N.os 17 a 51.


7      N.os 58 e 59.


8      N.os 60 a 72.


9      Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.o 42).


10      Ibidem, n.os 38 e 39. No mesmo sentido, os Acórdãos de 8 de junho de 2010, Vodafone e o. (C‑58/08, EU:C:2010:321, n.o 34; e de 10 de dezembro de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, n.o 77).


11      N.os 80 a 85.


12      N.os 105 a 110.


13      V. o considerando 13 da Diretiva 96/71 e o Acórdão de 18 de dezembro de 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, n.os 74 a 81).


14      «[O] conceito de remuneração é determinado pelo direito e/ou as práticas nacionais do Estado‑Membro em cujo território o trabalhador se encontra destacado e abrange todos os elementos constitutivos da remuneração tornados obrigatórios por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais, ou por convenções coletivas ou decisões arbitrais que tenham sido declaradas de aplicação geral nesse Estado‑Membro ou que de outro modo sejam aplicadas em conformidade com o n.o 8.» O sublinhado é meu.


15      Documento SWD(2016) 52 final, de 8 de março de 2016, p. 27.


16      N.os 144 e 145.


17      Na audiência, o Governo francês insistiu sobre estas dificuldades práticas, indicando que em França se distinguia entre o salário mínimo (SMIC) e as «remunerações salariais mínimas» da Diretiva 96/71. Estas últimas incluem, além do salário mínimo, prémio por trabalho noturno ou prémio de risco, que também devem ser pagos aos trabalhadores destacados.


18      Acórdão de 12 de fevereiro de 2015, Sähköalojen ammattiliitto (C‑396/13, EU:C:2015:86; a seguir, Acórdão «Sähköalojen ammattiliitto»).


19      Acórdão Sähköalojen ammattiliitto, n.os 38 a 70, nos termos dos quais as «remunerações salariais mínimas» compreendem:


      ‑ A possibilidade de cálculo do salário mínimo à hora e/ou à tarefa, baseado na categoria salarial dos trabalhadores, conforme previsto pelas convenções coletivas relevantes do Estado‑Membro de acolhimento, desde que esse cálculo e essa classificação sejam efetuados segundo regras vinculativas e transparentes, o que incumbe aos tribunais nacionais verificar.


      ‑ As ajudas de custo diárias, em condições idênticas àquelas a que está sujeita a inclusão dessas ajudas no salário mínimo pago aos trabalhadores locais aquando de um destacamento dos mesmos no interior do Estado‑Membro de acolhimento.


      ‑      Uma compensação pelo tempo de deslocação diária, paga aos trabalhadores desde que a deslocação diária que efetuam para chegar ao local de trabalho e voltar seja superior a uma hora.


      ‑      O subsídio de férias que deve ser concedido aos trabalhadores destacados pelo período mínimo das férias anuais pagas.


20      «A determinação de quais os elementos constitutivos do conceito de salário mínimo, para a aplicação desta diretiva, deve ser feita pelo direito do Estado‑Membro do destacamento, na condição apenas de essa determinação, como resulta da legislação ou das convenções coletivas nacionais pertinentes ou da interpretação que delas fazem os órgãos jurisdicionais nacionais, não ter por efeito criar entraves à livre prestação de serviços entre os Estados‑Membros». Acórdãos Sähköalojen ammattiliitto, n.o 34; e de 7 de novembro de 2013, Isbir (C‑522/12, EU:C:2013:711, n.o 37).


21      Acórdão Sähköalojen ammattiliitto, n.o 39.


22      V. Fondazione Giacomo Brodolini (FGB), Study on wage setting systems and minimum rates of pay applicable to posted workers in accordance with Directive 97/71/EC in a selected number of Member States and sectors, Final report, November 2015; Schiek, Oliver, Forde, Alberti, EU Social and Labour Rights and EU Internal Market Law, Study for the EMPL Committee, European Parliament, September 2015 (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/563457/IPOL_STU%282015%29563457_EN.pdf);


23      Documento SWD(2016) 52 final, de 8 de março de 2016, pp. 10 e 11.


24      Documento SWD(2016) 52 final, de 8 de março de 2016, pp. 11 a 14.


25      Documento SWD(2016) 52 final, de 8 de março de 2016, pp. 23 e segs.


26      A menção do Acórdão de 18 de setembro de 2014, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235), não se justifica, uma vez que se refere a um caso de livre prestação de serviços sem destacamento de mão de obra.


27      V. a nota 14. No mesmo sentido, o considerando 17 da Diretiva 2018/957 recorda que a definição de regras em matéria de remuneração é da competência exclusiva dos Estados‑Membros, que a efetuam em conformidade com o direito e/ou as práticas nacionais.


28      Por isso é que a última frase deste considerando refere que fazem parte da remuneração do trabalhador destacado os subsídios e abonos relativos a viagem, alojamento e alimentação, com exceção dos que disserem respeito a despesas efetivamente efetuadas por força do destacamento.


29      Regulamento (CE) n.o 593/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 2008, sobre a lei aplicável às obrigações contratuais (Roma I) (JO 2008, L 177, p. 6).


30      «O destacamento é por natureza temporário. Os trabalhadores destacados regressam habitualmente ao Estado‑Membro a partir do qual foram destacados após a conclusão do trabalho para o qual foram destacados. No entanto, tendo em conta a longa duração de alguns destacamentos e reconhecendo a ligação entre o mercado de trabalho do Estado‑Membro de acolhimento e os trabalhadores destacados por períodos tão longos, em caso de destacamento por períodos superiores a 12 meses, os Estados‑Membros de acolhimento deverão assegurar que as empresas que destacam trabalhadores para o seu território lhes garantam um conjunto suplementar de condições de trabalho e emprego obrigatoriamente aplicáveis aos trabalhadores no Estado‑Membro onde o trabalho é executado. Esse período deverá ser prolongado se o prestador de serviço apresentar uma notificação fundamentada.»


31      «É necessário assegurar uma maior proteção dos trabalhadores, a fim de salvaguardar a liberdade de prestação de serviços numa base equitativa, tanto a curto como a longo prazo, nomeadamente prevenindo a violação dos direitos garantidos pelos Tratados. Porém, as regras que asseguram essa proteção dos trabalhadores não podem afetar o direito de as empresas que destacam trabalhadores para o território de outro Estado‑Membro invocarem a liberdade de prestação de serviços, incluindo nos casos em que o período de um destacamento seja superior a 12 meses ou, nos casos aplicáveis, a 18 meses. Qualquer disposição aplicável a trabalhadores destacados por um período superior a 12 meses ou, nos casos aplicáveis, a 18 meses, tem, portanto, que ser compatível com a referida liberdade. De acordo com a jurisprudência constante, as restrições à livre prestação de serviços só são permitidas se se justificarem por razões imperiosas de interesse geral e se forem proporcionadas e necessárias.»


32      A Comissão defendeu a alteração de regime jurídico para o contrato individual de trabalho no caso de trabalhadores destacados de longa duração, recomendando que lhes fosse aplicado o direito do trabalho do país de acolhimento. V. o artigo 2.o‑A da Proposta da Comissão COM(2016) 128 e a avaliação de impacto SWD(2016) 52 final, p. 25.


33      V. Conclusões C‑620/18, n.os 191 a 200.


34      Diretiva 2014/67/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, respeitante à execução da Diretiva 96/71/CE relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços e que altera o Regulamento (UE) n.o 1024/2012 relativo à cooperação administrativa através do Sistema de Informação do Mercado Interno («Regulamento IMI») (JO 2014, L 159, p. 11).


35      N.os 172 a 180.