Language of document : ECLI:EU:C:2020:1000

Zadeva C626/18

Republika Poljska

proti

Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije

 Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 8. decembra 2020

„Ničnostna tožba – Direktiva (EU) 2018/957 – Svoboda opravljanja storitev – Napotitev delavcev – Pogoji za zaposlitev – Osebni prejemki – Trajanje napotitve – Določitev pravne podlage – Člena 53 in 62 PDEU – Sprememba obstoječe direktive – Člen 9 PDEU – Načelo prepovedi diskriminacije – Nujnost – Načelo sorazmernosti – Uredba (ES) št. 593/2008 – Področje uporabe – Cestni prevoz – Člen 58 PDEU“

1.        Ničnostna tožba – Predmet – Razglasitev delne ničnosti – Zahteva – Ločljivost izpodbijanih določb – Objektivno merilo – Neizpolnjen pogoj – Nedopustnost

(člen 263 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2018/957, člen 1(2)(a) in (b); Direktiva Sveta 96/71, člen 3(1) in (1a))

(Glej točke od 28 do 34.)

2.        Svoboda opravljanja storitev – Omejitve – Napotitev delavcev zaradi opravljanja storitev – Direktiva 2018/957 – Sprememba Direktive 96/71 – Pravna podlaga – Upoštevanje Direktive 96/71, njenega cilja in vsebine – Sprejetje na enaki pravni podlagi, kakršna je pravna podlaga Direktive 96/71

(členi 9, 53(1) in 62 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2018/957; Direktiva Sveta 96/71, uvodne izjave 1, 5, 13 in 14 ter člen 3)

(Glej točke od 44 do 47 in od 63 do 69.)

3.        Svoboda opravljanja storitev – Določbe Pogodbe – Člena 53(1) in 62 PDEU – Določbe, ki se nanašajo na usklajevanje nacionalnih zakonodaj, ki bi lahko omejevale svobodo opravljanja storitev – Upoštevanje splošnega interesa in zahtev iz člena 9 PDEU

(členi 9, 53(1) in 62 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2018/71)

(Glej točke od 49 do 53, 88 in 89.)

4.        Svoboda opravljanja storitev – Omejitve – Napotitev delavcev zaradi opravljanja storitev – Direktiva 2018/957 – Cilj

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2018/957, uvodne izjave 4, 6 in 10)

(Glej točke od 55 do 57, 90 in od 104 do 107.)

5.        Pravo Evropske unije – Načela – Sorazmernost – Obseg – Prosta presoja zakonodajalca Unije – Sodni nadzor – Meje


(Glej točke 94, 95 in od 97 do 99.)

6.        Svoboda opravljanja storitev – Omejitve – Napotitev delavcev zaradi opravljanja storitev – Direktiva 2018/957 – Sprememba Direktive 96/71 – Kršitev načela enakega obravnavanja – Neobstoj

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2018/957, uvodne izjave 4, 6 in 10; Direktiva Sveta 96/71, člen 3(1))

(Glej točke od 102 do 108, od 111 do 113 in od 115 do 118.)

7.        Svoboda opravljanja storitev – Omejitve – Napotitev delavcev zaradi opravljanja storitev – Direktiva 2018/957 – Sprememba Direktive 96/71 – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2018/957; Direktiva Sveta 96/71, uvodna izjava 16 in člen 3(1) in (1a))

(Glej točke od 119 do 122, 124 in 125.)

8.        Pravosodno sodelovanje v civilnih zadevah – Pravo, ki se uporablja za pogodbena obligacijska razmerja – Uredba št. 593/2008 – Razmerje do drugih določb prava Skupnosti – Določbe prava Unije, ki urejajo kolizijska pravila za pogodbena obligacijska razmerja – Pojem – Člen 3(1) in (1a) Direktive 96/71, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/957 – Vključitev

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 864/2007, uvodna izjava 40 ter člena 8(1) in (2) in 23; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2018/957; Direktiva Sveta 96/71, člen 3(1) in (1a))

(Glej točke od 131 do 134.)

Povzetek

Sodišče je zavrnilo ničnostno tožbo, ki sta jo Madžarska in Poljska vložili zoper direktivo, ki krepi pravice napotenih delavcev. Zakonodajalec Unije je lahko, zlasti glede na spremembe notranjega trga zaradi zaporednih širitev Unije, ponovno preučil interese podjetij, ki imajo korist od svobode opravljanja storitev, in interese njihovih delavcev, napotenih v državo članico gostiteljico, da bi zagotovil, da se ta svoboda opravljanja izvaja v pravičnih pogojih konkurence med temi podjetji in tistimi, ki imajo sedež v navedeni državi članici.

Direktiva 96/71 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev(1) je bila deloma spremenjena z Direktivo 2018/957(2). Zakonodajalec Unije je s sprejetjem zadnjenavedene direktive skušal zagotoviti svobodo opravljanja storitev na pravični podlagi z zagotovitvijo konkurence, ki ne bi temeljila na uporabi – v isti državi članici – bistveno različnih pogojev za zaposlitev glede na to, ali ima delodajalec sedež v tej državi članici ali ne, pri čemer daje napotenim delavcem večje varstvo. Zato je namen Direktive 2018/957 pogoje za zaposlitev napotenih delavcev čim bolj približati pogojem za zaposlitev delavcev, zaposlenih v podjetjih s sedežem v državi članici gostiteljici.

V tem smislu je Direktiva 2018/957 med drugim v člen 3(1) Direktive 96/71 vnesla spremembe, ki se nanašajo na pogoje za zaposlitev napotenih delavcev. Te spremembe, katerih vodilo je načelo enakega obravnavanja, pomenijo zlasti, da se za te delavce ne uporablja več „minimalna urna postavka“, določena v zakonodaji države članice gostiteljice, ampak „plačilo“ iz te zakonodaje, ki je širši pojem od pojma minimalne plače. Poleg tega je Direktiva 2018/957 v primeru, če je dejansko trajanje napotitve daljše od dvanajstih ali izjemoma osemnajstih mesecev, z vključitvijo člena 3(1a) v Direktivo 96/71 uvedla uporabo skoraj vseh pogojev za zaposlitev države članice gostiteljice.

Madžarska (zadeva C‑620/18) in Republika Poljska (zadeva C‑626/18) sta vsaka posebej vložili tožbo za razglasitev ničnosti Direktive 2018/957. Ti državi članici sta navajali zlasti tožbene razloge glede izbire napačne pravne podlage za sprejetje te direktive, kršitve člena 56 PDEU, ki zagotavlja svobodo opravljanja storitev, in kršitve Uredbe „Rim I“(3). Sodišče je s sodbama obe tožbi v celoti zavrnilo.

Presoja Sodišča

Na prvem mestu Sodišče navaja, da se je zakonodajalec Unije pri sprejemanju Direktive 2018/957 lahko oprl na isto pravno podlago, kakršna je pravna podlaga, ki jo je uporabil za sprejetje Direktive 96/71, in sicer na člen 53(1) in člen 62 PDEU,(4) na podlagi katerih se zlasti sprejemajo direktive, katerih namen je olajšati izvajanje svobode opravljanja storitev.

V zvezi z ureditvijo, ki kot Direktiva 2018/957 spreminja obstoječo ureditev, je treba namreč pri določitvi ustrezne pravne podlage upoštevati obstoječo ureditev, ki jo ta ureditev spreminja, ter zlasti njen cilj in njeno vsebino. Poleg tega, če so z zakonodajnim aktom že usklajene zakonodaje držav članic na določenem področju delovanja Unije, zakonodajalcu Unije ne sme biti odvzeta možnost, da ta akt prilagodi vsaki spremembi okoliščin ali razvoju znanja. Sodišče se v zvezi s tem sklicuje na zaporedne širitve Unije, do katerih je prišlo od začetka veljavnosti Direktive 96/71, in na oceno učinka, sestavljeno v okviru spremembe te direktive. V tej oceni je ugotovljeno, da je Direktiva 96/71 povzročila neenake konkurenčne pogoje med podjetji s sedeži v državi članici gostiteljici in podjetji, ki napotujejo delavce v to državo članico, ter segmentacijo trga dela zaradi strukturnega razlikovanja pravil o plačah, ki se uporabljajo za delavce zadevnih podjetij.(5)

Sodišče navaja, da dejstvo, da člen 53(1) in člen 62 PDEU zakonodajalca Unije pooblaščata, da usklajuje nacionalne ureditve, ki bi lahko že s svojo različnostjo ovirale svobodo opravljanja storitev med državami članicami, ne pomeni, da ta zakonodajalec ne sme prav tako skrbeti za spoštovanje zlasti horizontalnih ciljev iz člena 9 PDEU. Med temi cilji so zahteve, povezane s spodbujanjem visoke stopnje zaposlenosti in zagotavljanjem ustrezne socialne zaščite.

Ta zakonodajalec je tako, da bi najbolje dosegel cilj, ki mu sledi Direktiva 96/71, lahko v spremenjenem okviru ravnovesje, na katerem je temeljila ta direktiva, prilagodil z okrepitvijo pravic delavcev, napotenih v državo članico gostiteljico, tako da se konkurenca med podjetji, ki napotujejo delavce v to državo članico, in podjetji s sedežem v njej razvija v pravičnejših pogojih.

Sodišče v tem okviru prav tako pojasnjuje, da člen 153 PDEU, ki se nanaša le na varstvo delavcev, in ne na svobodo opravljanja storitev v okviru Unije, ne more biti pravna podlaga za Direktivo 2018/957. Ker ta direktiva ne vsebuje nobenega ukrepa za harmonizacijo, ampak se omejuje na usklajevanje zakonodaj držav članic v primeru napotitve delavcev, saj določa uporabo nekaterih pogojev za zaposlitev, določenih v obveznih pravilih države članice gostiteljice, ne more biti v nasprotju z izjemo – določeno v členu 153(5) PDEU – od pristojnosti Unije, ki izhajajo iz prvih odstavkov tega člena.

Sodišče je na drugem mestu preučilo tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 56 PDEU in, natančneje, dejstvom, da naj bi Direktiva 2018/957 odpravila konkurenčno prednost z vidika stroškov, od katere imajo korist ponudniki storitev s sedežem v nekaterih državah članicah. Sodišče navaja, da Direktiva 2018/957 za uresničitev svojega cilja ponovno vzpostavlja ravnotežje dejavnikov, glede na katere si lahko podjetja s sedežem v različnih državah članicah konkurirajo. Zato ta direktiva ne odpravlja morebitne konkurenčne prednosti, od katere bi imeli korist ponudniki storitev nekaterih držav članic, ker njen učinek nikakor ni odprava vsakršne konkurence, ki temelji na stroških. Določa namreč, da se napotenim delavcem zagotovi uporaba vseh pogojev za zaposlitev v državi članici gostiteljici, med katerimi so sestavni deli plačila za delo, ki so v tej državi obvezni. Ta direktiva torej ne vpliva na druge elemente stroškov podjetij, ki napotujejo take delavce, kot sta produktivnost ali učinkovitost teh delavcev, ki sta navedeni v uvodni izjavi 16 te direktive.

Na tretjem mestu Sodišče v zvezi s preučitvijo zakonitosti pravil, ki se nanašajo na pojem „plačilo“, in pravil glede dolgoročne napotitve, določenih v členu 3(1), prvi pododstavek, točka (c), oziroma členu 3(1a) spremenjene Direktive 96/71, opozarja, da se mora sodišče Unije, kadar mu je predložena ničnostna tožba zoper zakonodajni akt, kakršen je Direktiva 2018/957, z vidika interne zakonitosti tega akta prepričati le, da ta ni v nasprotju s pogodbama EU in DEU ali splošnimi načeli prava Unije ter da ob njegovem sprejetju ni prišlo do zlorabe pooblastil. Kar zadeva sodni nadzor nad spoštovanjem teh pogojev, ima zakonodajalec Unije v okviru izvajanja svojih pristojnosti na področjih, kot je ureditev v zvezi z napotitvijo delavcev, na katerih se njegovo delovanje nanaša tako na politične kot na gospodarske ali socialne izbire in na katerih je dolžan podati kompleksne presoje in ocene, široko diskrecijsko pravico. Glede na to široko diskrecijsko pravico je Sodišče v zvezi s pravilom dolgoročne napotitve odločilo, da je lahko zakonodajalec Unije, ne da bi storil očitno napako, ugotovil, da mora biti posledica napotitve, daljše od dvanajstih mesecev, znatno približanje osebnega položaja zadevnih napotenih delavcev osebnemu položaju delavcev, zaposlenih v podjetjih s sedežem v državi članici gostiteljici.

Sodišče na četrtem mestu navaja, da sta bili z oceno učinka, ki jo je zakonodajalec Unije upošteval pri ugotovitvi, da varstvo napotenih delavcev iz Direktive 96/71 ni bilo več ustrezno, izpostavljeni zlasti dve okoliščini, ki sta tega zakonodajalca lahko razumno vodili k ugotovitvi, da z uporabo pojma „minimalna urna postavka“ države članice gostiteljice, ki bi jo bilo treba zagotoviti za varstvo napotenih delavcev, varstva tem delavcem ni bilo več mogoče zagotoviti. Na eni strani je Sodišče sprejelo široko razlago tega pojma v sodbi Sähköalojen ammattiliitto(6), ki poleg minimalne plače, določene z zakonodajo države gostiteljice, vključuje več drugih elementov. Zato je bilo v oceni učinka mogoče ugotoviti, da pojem „minimalna urna postavka“, kakor ga razlaga Sodišče, močno odstopa od razširjene prakse podjetij, ki napotujejo delavce v drugo državo članico, v skladu s katero se jim izplačuje le minimalna plača. Na drugi strani je iz ocene učinka razvidno, da so se leta 2014 v več državah članicah gostiteljicah pojavile velike razlike v plači med delavci, zaposlenimi v podjetjih s sedežem v teh državah članicah, in delavci, ki so bili vanje napoteni.

Na petem mestu je Sodišče preučilo domnevno kršitev Uredbe „Rim I“ s členom 3(1a) spremenjene Direktive 96/71, ki določa, da se za napotene delavce v primeru napotitve, daljše od dvanajstih mesecev, obvezno uporabljajo skoraj vse obveznosti, ki izhajajo iz zakonodaje države členice gostiteljice, ne glede na to, katera zakonodaja se uporablja za delovno razmerje. V zvezi s tem Sodišče opozarja, da člen 8 Uredbe „Rim I“ v odstavku 2 določa, da če stranki ne izbereta prava, se za individualno pogodbo o zaposlitvi uporablja pravo države, v kateri oziroma iz katere delavec običajno opravlja svoje delo, pri čemer se ne šteje, da se je država, v kateri običajno opravlja delo, spremenila, če delavec začasno opravlja delo v drugi državi. Vendar Uredba „Rim I“ v členu 23 določa, da je mogoče od kolizijskih pravil, ki jih določa, odstopiti, kadar določbe prava Unije določajo pravila glede prava, ki se uporablja za pogodbene obveznosti na nekaterih področjih. Vendar je člen 3(1a) spremenjene Direktive 96/71 po svoji naravi in svoji vsebini posebno kolizijsko pravilo v smislu člena 23 Uredbe „Rim I“.


1      Direktiva 96/71/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 431).


2      Direktiva (EU) 2018/957 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. junija 2018 o spremembi Direktive 96/71/ES o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL 2018, L 173, str. 16 in popravek UL 2019, L 91, str. 77).


3      Uredba (ES) št. 593/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. junija 2008 o pravu, ki se uporablja za pogodbene obveznosti (Rim I) (UL L 177, 4.7.2008, str. 6) (v nadaljevanju: uredba Rim I).


4      Direktiva 96/71 je bila sprejeta na podlagi členov 57(2) in 66 ES, ki sta bila nadomeščena z zgoraj navedenima členoma Pogodbe DEU.


5      Delovni dokument SWD(2016) 52 final z dne 8. marca 2016, naslovljen „Ocena učinka, ki je priložena predlogu Direktive Parlamenta in Sveta 96/71“


6      Sodba Sodišča z dne 12. februarja 2015, Sähköalojen ammattiliitto (C‑396/13, EU:C:2015:86, točke od 38 do 70).