CHRISTINE STIX-HACKL
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2003. november 25.(1)
C‑222/02. sz. ügy
Peter Paul és társai
kontra
Németországi Szövetségi Köztársaság
(A Bundesgerichtshof [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Hitelintézetek – Betétbiztosítási rendszer – Prudenciális felügyeleti intézkedések – Állami felelősség”
Tartalomjegyzék
I – Előzetes megjegyzések
II – Jogi háttér
A – Közösségi szabályozás
1. A 94/19 irányelv
2. A 77/780/EGK irányelv – első koordinációs irányelv
3. A 89/646/EGK irányelv – második koordinációs irányelv
4. A 89/299/EGK – szavatoló tőke irányelv
5. Egyéb bankjogi irányelvek
B – Nemzeti szabályozás
III – A tényállás és az alapeljárás
IV – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
V – Az elfogadhatóságról
A – A felek érvei
B – Álláspont
VI – Az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
A – A felek fontosabb érvei
B – Álláspont
1. A 94/19 irányelv 3. és 7. cikkeinek közvetlen hatályáról
a) A 94/19 irányelv 7. cikkéről
b) A 94/19 irányelv 3. cikkének (1) bekezdéséről
c) A 94/19 irányelv 3. cikkének (2)–(5) bekezdéseiről
2. A tagállam felelősségéről
a) A jogok egyes jogalanyok számára történő biztosításáról
b) A kellően súlyos jogsértésről
c) A közvetlen ok-okozati összefüggésről
VII – A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
A – Az eljárásban résztvevő felek fő érvei
B – Álláspont
1. A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés első részéről
a) Az első koordinációs irányelvről
b) A második koordinációs irányelvről
c) A szavatoló tőke irányelvről
d) A 95/26 irányelvről
2. A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés második részéről
VIII – A harmadik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
IX – Végkövetkeztetések
I – Előzetes megjegyzések
1. Jelen előzetes döntéshozatali eljárás tárgyát az a kérdés képezi, hogy a betétbiztosítási rendszerekről szóló, 1994. május 30-i 94/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(2) (a továbbiakban: 94/19 irányelv) vagy más bankjogi irányelvek biztosítják-e a befektetőknek azt a jogot, hogy a bankfelügyelettől prudenciális felügyeleti intézkedéseket követelhessenek. Továbbá ez az eljárás az államnak felróható közösségi jogsértés okán érinti az egyes jogalanyoknál keletkező károkért való állami felelősség alapelvének alkalmazhatósági körét is.
II – Jogi háttér
A – Közösségi szabályozás
1. A 94/19 irányelv
2. A 94/19 irányelv 3. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1) Valamennyi tagállam biztosítja, hogy területén egy vagy több betétbiztosítási rendszert vezessenek be, és ismerjenek el hivatalosan. […]
A tagállam azonban mentesítheti a hitelintézetet a biztosítási rendszerhez való csatlakozás kötelezettsége alól, amennyiben az adott hitelintézet már tagja egy olyan rendszernek, amely védi a hitelintézetet, és biztosítja különösen annak likviditását és fizetőképességét, így szavatolva a betétesek védelmét legalább a betétbiztosítási rendszer által nyújtott mértékben, és amely a hatáskörrel rendelkező hatóságok véleménye szerint megfelel a következő feltételeknek:
– az irányelv elfogadásakor a rendszer már létezett, és azt hivatalosan elismerték,
– a rendszert úgy tervezték, hogy az biztosítsa a rendszerhez tartozó hitelintézeteknél elhelyezett betétek hozzáférhetőségét és az ehhez szükséges források meglétét,
– a rendszer nem a tagállam vagy bármely helyi, illetve regionális hatósága által a hitelintézetnek nyújtott garanciából áll,
– a rendszer biztosítja, hogy a betétesek tájékoztatást kapjanak a 9. cikkben megállapított feltételek szerint.
[...]
(2) Amennyiben a hitelintézet nem teljesíti a rá, mint a betétbiztosítási rendszer tagjára vonatkozó kötelezettségeket, értesítik az engedélyét kiadó hatóságokat, amelyek a betétbiztosítási rendszerrel együttműködésben meghozzák mindazokat a megfelelő intézkedéseket, ideértve a szankciók alkalmazását is, amelyek biztosítják, hogy a hitelintézet teljesítse kötelezettségeit.
(3) Ha ezen intézkedések a hitelintézet részéről nem vezetnek a kötelezettségek teljesítéséhez, amennyiben a nemzeti jog megengedi egy tag kizárását, a betétbiztosítási rendszer a hatáskörrel rendelkező hatóságok kifejezett hozzájárulásával legalább 12 hónapos felmondási határidővel értesíti a hitelintézetet a tagságából való kizárási szándékáról. A betétbiztosítási rendszer továbbra is teljes mértékben garantálja a felmondási idő lejárta előtt elhelyezett betétek védelmét. Ha a hitelintézet a felmondási idő lejártáig nem teljesítette kötelezettségeit, a biztosítási rendszer, ismételten beszerezve a hatáskörrel rendelkező hatóságok kifejezett hozzájárulását, végrehajthatja a kizárást.
(4) Ha a nemzeti jog megengedi, és az engedélyt kiadó hatóságok kifejezetten hozzájárulnak, a betétbiztosítási rendszerből kizárt hitelintézet továbbra is gyűjthet betéteket, amennyiben kizárása előtt alternatív biztosítási megállapodásokat kötött, amelyek biztosítják, hogy a betétesek a hivatalosan elismert betétbiztosítási rendszerrel legalább azonos szintű és terjedelmű védelmet élvezzenek.
(5) Amennyiben egy hitelintézet, amelynek kizárására a (3) bekezdés szerint javaslatot tettek, nem képes a (4) bekezdésben előírt feltételeket teljesítő alternatív biztosítások megkötésére, az engedélyét kibocsátó, hatáskörrel rendelkező hatóságok az engedélyt azonnal visszavonják. [nem hivatalos fordítás]”
3. A 7. cikk többek között az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1) A betétbiztosítási rendszerek előírják, hogy az egyes betétesek összevont betéteit 20 000 ECU összegig biztosítsák abban az esetben, ha a betéteket befagyasztották. [...]
(3) E cikk nem zárja ki azoknak a rendelkezéseknek a fenntartását vagy alkalmazását, amelyek magasabb szintű vagy átfogóbb betétfedezetet nyújtanak. A betétbiztosítási rendszerek különösen szociális megfontolásokból bizonyos fajta betétekre teljes fedezetet nyújthatnak.
[...] [nem hivatalos fordítás]”
2. A 77/780/EGK irányelv – első koordinációs irányelv
4. A hitelintézetek tevékenységének megkezdésére és folytatására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1977. december 12-i 77/780/EGK első tanácsi irányelv(3) (a továbbiakban: első koordinációs irányelv) 6. cikkében a hatáskörrel rendelkező hatóságok bizonyos vizsgálati kötelezettségeit írja elő, hogy a hitelintézetek fizetőképessége és likviditása, illetve a betétesek védelmét célzó egyéb alkalmas feltételek folyamatosan megállapíthatóak legyenek.
5. A tizenkettedik preambulumbekezdés az alábbiak szerint rendelkezik:
„A megtakarítók számára a hasonló védelem, a hitelintézetek összehasonlítható csoportjai számára pedig a tisztességes versenyfeltételek biztosítása érdekében a hitelintézetekkel szemben azonos jellegű pénzügyi követelményeket kell támasztani. [nem hivatalos fordítás]”
3. A 89/646/EGK irányelv – második koordinációs irányelv
6. A hitelintézetek létesítésére, üzleti tevékenységének megkezdésére és folytatására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról, valamint a 77/780/EGK irányelv módosításáról szóló, 1989. december 15-i 89/646/EGK második tanácsi irányelv(4) (a továbbiakban: második koordinációs irányelv) negyedik preambulumbekezdése szerint „az[on] elengedhetetlen mértékű harmonizáció megvalósítása a cél, amely szükséges és elégséges ahhoz, hogy biztosítsa az engedélyek és a prudenciális felügyeleti rendszerek kölcsönös elismerését, lehetővé téve egyetlen, a Közösség egész területén érvényes engedély kiadását, valamint a székhely szerinti tagállam prudenciális felügyelete elvének alkalmazását” [nem hivatalos fordítás].
4. A 89/299/EGK – szavatoló tőke irányelv
7. A hitelintézetek szavatoló tőkéjéről szóló, 1989 április 17-i 89/299/EGK tanácsi irányelv(5) kiegészíti a második koordinációs irányelvet, amely már adottnak tekinti a szavatoló tőke szabályozását.
8. Ennek 7. cikke előírja, hogy a 2–6. cikkekben rögzített feltételek teljesítését igazolni kell a hatáskörrel rendelkező hatóságok felé.
5. Egyéb bankjogi irányelvek
9. A hitelintézetek vonatkozásában a 77/780/EGK és a 89/646/EGK irányelvnek, a nem életbiztosítási tevékenység vonatkozásában a 73/239/EGK és a 92/49/EGK irányelvnek, az életbiztosítások vonatkozásában a 79/267/EGK és a 92/96/EGK irányelvnek, a befektetési vállalkozások vonatkozásában a 93/22/EGK irányelvnek, valamint az átruházható értékpapírokkal foglalkozó kollektív befektetési vállalkozások (ÁÉKBV) vonatkozásában a 85/611/EGK irányelvnek a prudenciális felügyelet megerősítése érdekében történő módosításáról szóló, 1995. június 29-i 95/26/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(6) (15) preambulumbekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„[M]ivel a pénzügyi vállalkozások prudenciális felügyelete és a pénzügyi vállalkozások ügyfeleinek védelme érdekében elő kell írni, hogy a könyvvizsgáló köteles azonnal jelenteni a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak, ha — ezen irányelv rendelkezéseinek megfelelően — feladatainak ellátása közben olyan tények jutnak tudomására, melyek komolyan befolyásolhatják a pénzügyi vállalkozás pénzügyi helyzetét vagy igazgatási és elszámolási szervezetét.”
10. A hitelintézetek összevont (konszolidált) alapon történő felügyeletéről szóló, 1992. április 6-i 92/30/EGK tanácsi irányelv(7) tizenegyedik preambulumbekezdése az alábbiak szerint rendelkezik [nem hivatalos fordítás]:
„A hitelintézetek összevont (konszolidált) alapú ellenőrzésének legfőképpen arra kell irányulnia, hogy védje a szóban forgó intézmények betéteseinek érdekeit és biztosítsa a pénzügyi rendszer stabilitását.”
11. A befektetési vállalkozások és hitelintézetek tőkemegfeleléséről szóló, 1993. március 15-i 93/6/EGK tanácsi irányelv(8) nyolcadik preambulumbekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„[M]ivel az intézetek szavatolótőkéjére vonatkozó közös, alapvető előírások a befektetési szolgáltatási szektor belső piacán kulcsfontosságúak, tekintettel arra, hogy a szavatolótőke biztosítja az intézmények folyamatos működését és a befektetők védelmét”
12. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésben hivatkoztak az értékpapír-befektetési szolgáltatásokról szóló, 1993. május 10-i 93/22/EGK tanácsi irányelv(9) egyes preambulumbekezdéseire.
B – A nemzeti szabályozás
13. A Kreditwesengesetz (a hitelnyújtásról szóló törvény, a továbbiakban: KWG) 6. §‑a (3) és (4) bekezdéseinek az alapeljárásban alkalmazandó szövege rögzítette, hogy:
„(3) A Bundesaufsichtsamt a ráruházott feladatok körében a hitelintézettel és annak ügyvezetőivel szemben olyan intézkedéseket foganatosíthat, amelyek alkalmasak és szükségesek a hitelintézeten belüli olyan visszás állapotok megakadályozására vagy elhárítására, amelyek a hitelintézetre bízott vagyoni értékek biztonságát veszélyeztethetik vagy a banki ügyletek, illetve pénzügyi szolgáltatások szabályos lebonyolítását hátrányosan befolyásolják.
(4) A Bundesaufsichtsamt a jelen és más törvények alapján ráruházott feladatokat kizárólag közérdekből teljesíti.”
14. A KWG 33. §‑a szabályozza a bankügyletek bonyolítására és a pénzügyi szolgáltatás nyújtására vonatkozó engedély iránti kérelem elutasítását, a 35. § pedig az engedély visszavonását. A KWG 44. §‑a szabályozza a hitelintézetek ellenőrzését, a KWG 45. §‑a pedig többek között előírja a tulajdonosok részére történő kifizetések tilalmát vagy korlátozását, amennyiben a szavatoló tőke vagy a likviditás nem elegendő. A KWG 46. §‑a szerint egyes esetekben ideiglenes intézkedésekre kerülhet sor. A KWG 46a. §‑a lehetővé teszi elidegenítési és kifizetési tilalom elrendelését, valamint a hitelintézet bezárását vagy a befizetések elfogadásának megtiltását.
15. A Bürgerliches Gesetzbuch (polgári törvénykönyv, a továbbiakban: BGB) 839. §-ának (1) bekezdése(10) az alábbiak szerint rendelkezik:
„Az a tisztviselő, aki szándékosan vagy gondatlanul megszegi harmadik személlyel szemben fennálló hivatali kötelezettségét, köteles a harmadik személynek az ebből keletkezett károkat megtéríteni. Ha a tisztviselőnek csak gondatlanság róható fel, kizárólag akkor felel, ha a károsult más módon nem juthat kielégítéshez.”
16. A Grundgesetz (alaptörvény, a továbbiakban: GG) 34. cikkének első mondata(11) így szól:
„Ha valaki a ráruházott közigazgatási hivatal gyakorlása során megszegi harmadik személlyel szemben fennálló hivatali kötelezettségét, a felelősség alapvetően az államra vagy arra a testületre hárul, amelynek szolgálatában ez a személy áll.”
III – A tényállás és az alapeljárás
17. Peter Paul, Cornelia Sonnen-Lütte, Christel Mörkens és további néhány személy (a továbbiakban: P. Paul és társai) betétet helyeztek el a düsseldorfi BVH Bank für Vermögensanlagen und Handel AG-nál (a továbbiakban: BVH Bank), amely nem volt tagja egyetlen betétbiztosítási rendszernek sem. A BVH Bank 1987-ben a Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen-től (szövetségi bankfelügyelet, a továbbiakban: Bundesaufsichtsamt) pénzügyi szolgáltatási tevékenység végzésére kapott engedélyt azzal a feltétellel, hogy betétgyűjtési szolgáltatást csak abban az esetben végezhet, ha csatlakozik valamely hitelintézeti szövetség betétbiztosítási intézményéhez, amíg pedig ez nem történik meg, az ügyfeleket tájékoztatja arról, hogy nem áll fenn betétbiztosítás.
18. A BVH Bank 1987-től 1992-ig eredménytelenül kérelmezte a csatlakozását a Bundesverband deutscher Banken eV betétbiztosítási alapjához; azóta nem kezdeményezte a csatlakozási eljárást, mivel nem felelt meg a csatlakozási követelményeknek.
19. A bank nehéz pénzügyi helyzete miatt a Bundesaufsichtsamt a KWG 44. §‑a alapján 1991-ben, 1995-ben és 1997-ben rendkívüli vizsgálatot végzett. A harmadik rendkívüli vizsgálatot követően a Bundesaufsichtsamt 1997. augusztus 19-i hatállyal a KWG 46a. §‑a alapján moratóriumot rendelt el.
20. A Bundesaufsichtsamt 1997. november 14-én felszámolási eljárást kezdeményezett a bankkal szemben, és visszavonta a bank pénzügyi szolgáltatási tevékenység végzésére szóló engedélyét.
21. A felszámolási eljárást 1997. december 1-én kezdték meg. P. Paul és társai 1993. június 17-én, 1994. február 28-án és 1995. június 7-én nyitottak betétszámlát a BVH Banknál. A számlákon lévő követeléseik, amelyeket a felszámolási eljárásban 131 455,80 DEM, 101 662,51 DEM és 66 976,20 DEM összegben határoztak meg, a mai napig nem térültek meg. Az a kérdés még tisztázatlan, hogy követelésük mennyiben nyerhet kielégítést a felszámolás eljárás keretében.
22. P. Paul és társai a keletkezett károk megtérítését követelték a Németországi Szövetségi Köztársaságtól azzal az érveléssel, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem ültette át a 94/19 irányelvet a tagállami jogba az előírt határidőn belül, azaz 1995. július 1-ig(12), illetve hogy a Bundesaufsichtsamt nem megfelelően teljesítette a bankfelügyeleti kötelezettségeit. Tekintettel a rendkívüli vizsgálatok alapján nyilvánvalóvá vált viszonyokra, a Bundesaufsichtsamtnak már a felperesek befizetései előtt moratóriumot kellett volna elrendelnie a bankkal szemben, vagy a KWG 6. §‑ának (3) bekezdése, illetve a 33., 45. és 46. §‑ok alapján prudenciális felügyeleti intézkedéseket kellett volna foganatosítania. Különösen annak a Bundesaufsichtsamt által ismert körülménynek kellett volna okot adnia a felügyeleti vizsgálatok megindítására, hogy a múltban a bank nem tudta teljesíteni azokat a feltételeket, amelyek a betétbiztosítási alapokhoz történő csatlakozáshoz szükségesek.
23. A Landgericht Bonn a 94/19 irányelv megkésett átültetése miatt – közösségi jognak az állammal szembeni kárfelelősségi igényre vonatkozó szempontjai szerint – az ezen irányelv szerinti 20 000 ECU összegű felelősségi korlát keretén belül helyt adott a keresetnek.
24. Ezzel szemben a Landgericht Bonn, a másodfokú eljárásban pedig az Oberlandesgericht Köln a keresetet az ezt meghaladó részében, a további károk tekintetében elutasította. Mindkét Bíróság elutasította továbbá P. Paulnak és társainak a hivatali kötelezettség megszegésén alapuló igényét, mert a Bundesaufsichtsamtnak – feltételezve a kötelezettségszegés fennállását – velük szemben nem kellett hivatali kötelezettséget teljesítenie, mivel az a ráruházott feladatokat a KWG 6. §‑ának (4) bekezdése alapján kizárólag közérdekből teljesíti.
25. Ezek után P. Paul és társai felülvizsgálati eljárást kezdeményeztek a Bundesgerichtshofnál, és lényegében azt terjesztették elő, hogy a KWG 6. §‑ának (4) bekezdésében foglalt előírás nincs összhangban olyan különböző irányelvekkel, amelyek – a betétesek és a befektetők védelmében is – jelentősen harmonizálták a bankfelügyeleti jogot.
26. Jóllehet a Bundesgerichtshof megítélése szerint lehetséges, hogy a betétesek számára biztosított jogok olyan hatósági intézkedésekre is kiterjednek, amelyek a betétbiztosítás rendszerének kialakításához és működésének megőrzéséhez szükségesek, kétségbe vonja, hogy az irányelv rendelkezései biztosítják a felpereseknek azt a jogot, hogy betéteik elvesztéséért teljes összegben kártérítést kapjanak.
27. A Bundesgerichtshof véleménye szerint a 94/19 irányelv 3. cikkének (2)‑(5) bekezdéseinek rendelkezései csak a betétbiztosítási rendszerek létrehozására és működőképességük megtartására irányulnak.
28. A Bundesgerichtshof számára a felülvizsgálati kérelem jogi megítélése szempontjából annak van jelentősége, hogy a KWG 6. §‑ának (4) bekezdése kizárólag közérdekből alapoz-e meg hivatali kötelezettséget, vagy ezt a rendelkezést a közösségi szabályok alkalmazási elsőbbsége miatt esetleg figyelmen kívül kell-e hagyni, ezért 2002. május 16-i végzésével az eljárást felfüggesztette, és kérdéseit előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé terjesztette.
IV – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
1) Biztosítja-e a betétbiztosítási rendszerekről szóló, 1994. május 30-i 94/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 33. és 7. cikke a betétesnek a betétje befagyasztása esetén a 7. cikk (1) bekezdésben meghatározott összeg erejéig számára nyújtott kártérítésre vonatkozó jogán túl azt a további jogot is, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságoktól a 3. cikk (2)‑(5) bekezdései alapján prudenciális felügyeleti intézkedéseket, szükség esetén a hitelintézet engedélyének visszavonását követelje?
Amennyiben az irányelv biztosítja a betétesnek ezt a jogot, ez magába foglalja-e azt lehetőséget is, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságok mulasztásán alapuló károkért a betétes olyan mértékű kártérítést követeljen, amely meghaladja az irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében meghatározott összeget?
2) Biztosítanak-e a bankfelügyeleti jog harmonizálásáról szóló irányelvek alábbiakban felsorolt rendelkezései – önmagukban, együttesen és adott esetben mely időponttól kezdődően – a betétesnek és a befektetőnek olyan jogokat, amelyek alapján a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságainak – ezen irányelv által rájuk ruházott – prudenciális felügyeleti intézkedéseket kell foganatosítaniuk e személyi kör érdekében, és esetleges mulasztásuk esetén ezért felelősséggel tartoznak,
vagy a 94/19/EK betétbiztosítási irányelv kimerítő különszabályozást tartalmaz a betétek befagyasztásának minden esetére vonatkozóan?
– A hitelintézetek tevékenységének megkezdésére és folytatására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1977. december 12-i 77/780/EGK első tanácsi irányelv 6. cikkének (1) bekezdése, negyedik és tizenkettedik preambulumbekezdése;
– a hitelintézetek létesítésére, üzleti tevékenységének megkezdésére és folytatására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról, valamint a 77/780/EGK irányelv módosításáról szóló, 1989. december 15-i 89/646/EGK második tanácsi irányelv 3. cikke, 4‑7. cikkei, 10–17. cikkei, tizenegyedik preambulumbekezdése;
– a hitelintézetek szavatoló tőkéjéről szóló, 1989 április 17-i 89/299/EGK tanácsi irányelv 7. cikke, együttesen a 2–6. cikkekkel;
– az 1995. június 29-i 95/26/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv tizenötödik preambulumbekezdése.
Nyújtanak-e értelmezési segítséget az alábbi irányelvek az előző kérdések megválaszolásához:
– a hitelintézetek összevont (konszolidált) alapon történő felügyeletéről szóló, 1992. április 6-i 92/30/EGK tanácsi irányelv tizenegyedik preambulumbekezdése,
– a befektetési vállalkozások és hitelintézetek tőkemegfeleléséről szóló, 1993. március 15-i 93/6/EGK tanácsi irányelv nyolcadik preambulumbekezdése,
– a befektetési szolgáltatásokról szóló, 1993. május 10-i 93/22/EGK tanácsi irányelv második, ötödik, huszonkilencedik, harminckettedik, negyvenegyedik és negyvenkettedik preambulumbekezdése,
tekintet nélkül arra, hogy egyébként ezek a jelen ügyben alkalmazható jogot tartalmaznak-e vagy sem?
3) Amennyiben a Bíróság elismeri, hogy a felsorolt irányelvek vagy azok közül egyes irányelvek a betéteseknek és a befektetőknek olyan jogot biztosítanak, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak prudenciális felügyeleti intézkedéseket kell foganatosítaniuk e személyi kör érdekében, az alábbi további kérdések merülnek fel:
Közvetlen hatálya van-e a betétes és a befektető saját érdekében történő prudenciális felügyeleti intézkedések foganatosításához fűződő jogának a tagállam ellen indított eljárásban abban az értelemben, hogy az ezzel ellentétes nemzeti jogszabályokat nem kell figyelembe venni,
vagy az a tagállam, amely a betétesek és a befektetők e jogát az irányelv átültetésekor nem vette figyelembe, csak az állammal szembeni kárfelelősségi igény közösségi jogi alapelvei szerint felel-e?
Utóbbi esetben a tagállam kellően súlyosan sértette-e meg a közösségi jogot akkor, amikor nem ismerte el a prudenciális felügyeleti intézkedések foganatosításához fűződő jogot?
V – Az elfogadhatóságról
A – A felek érvei
29. P. Paul és társai az eljárásban résztvevő más felek által az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel szemben emelt elfogadhatatlansági kifogások tekintetében előterjesztik, hogy ezek nem vitatták az alapeljárásban felmerült igényeket. Az engedély visszavonását nevezték meg olyan intézkedésként, amelyet a bankfelügyeletnek meg kellett volna tennie.
30. A német kormány álláspontja szerint az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóak, mivel azok a közösségi jog értelmezésére, és nem konkrét (jogellenes) magatartás megállapítására vonatkoznak.
31. A spanyol kormány az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést nem tartja elfogadhatónak, mivel a betéteket az átültetési határidő lejárta előtt helyezték el. A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés pedig azért nem elfogadható, mert a prudenciális felügyeleti hatósági intézkedéseket nem határozták meg pontosan. A harmadik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés szintén nem elfogadható, amennyiben az az első és a második kérdéshez kapcsolódik.
32. Az ír kormány úgy érvel, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés második része hipotetikus természetű, mivel a 94/19 irányelv a tényállás megvalósulásának időpontjában még nem volt hatályban. Végül a kérdést előterjesztő bíróságnak minden esetben kötelessége megítélni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés szükségességét.
33. Az Egyesült Királyság kormánya kétségeit fejezi ki az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés elfogadhatóságáról. A tényállási és jogi kontextust nem ismertették kellő mértékben, mivel az alapeljárásból nem derül ki, hogy milyen prudenciális felügyeleti intézkedéseket kellett volna megtenni.
34. A Bizottság azt a kérdést teszi fel, hogy vajon a jelen eljárás nem hipotetikus természetű-e. A Bundesaufsichtsamt így a BVH Bankot prudenciális felügyeleti intézkedéseknek vetette alá anélkül, hogy a bank csődjét és a betétek elvesztését megakadályozta volna. Ezzel az eljárás ténybeli alapja – nevezetesen az, hogy a határidőben történő átültetés esetében létrejött-e volna prudenciális bankfelügyelet, és meg lehetett-e volna ily módon akadályozni a betétek elvesztését – kérdéses.
B – Álláspont
35. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatósága több feltételtől függ.
36. Így annak követelménye, hogy a nemzeti bíróság számára a közösségi jog hasznos értelmezését lehessen nyújtani, azt igényli, hogy ez a bíróság az általa feltett kérdések tényállási és jogi hátterét felvázolja, vagy hogy legalább azokat a tényleges feltevéseket kifejtse, amelyeken ezek a kérdések alapulnak(13).
37. Ebben az összefüggésben a Bíróság már kifejtette, hogy az a követelmény, hogy a kérdést előterjesztő bíróság az általa feltett kérdések tényállási és jogi hátterét felvázolja, kevésbé szigorú abban az esetben, amikor a kérdések pontosan meghatározott szakmai pontokra vonatkoznak, és lehetővé teszik a Bíróság számára, hogy hasznos választ adjon még ha a kérdést előterjesztő bíróság nem is ismertette kimerítően a jogi és tényállási helyzetet(14).
38. Még ha esetleg azt az álláspontot is fogadjuk el, hogy az előzetes döntéshozatalról szóló végzésben a tényállási elemeket nem kimerítően ismertették, azok mindenképpen elegendőek ahhoz, hogy a Bíróság számára lehetővé tegyék, hogy az hasznos választ adjon.
39. Lényeges továbbá az is, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben szereplő tényállási elemek nem csak a Bíróság számára teszik lehetővé, hogy hasznos választ adjon, hanem a tagállamok kormányainak és az eljárásban résztvevő más feleknek is, hogy a Bíróság alapokmányának 20. cikke alapján észrevételeket tegyenek. A Bíróság emlékeztetett arra, hogy az ő feladata figyelemmel kell lenni arra, hogy ez a lehetőség mindenképpen biztosítva legyen(15), mivel a feleknek e rendelkezés alapján csak az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet kézbesítik.
40. Ahogyan pedig azt a Bírósághoz beérkezett – különösen a tagállamok által benyújtott – írásbeli észrevételek száma és tartalma mutatja, ez a követelmény teljesült is.
41. Végül az előzetes döntéshozatal iránti kérelem megfelel azon követelménynek is, miszerint a kérdést előterjesztő bíróságnak ki kell fejtenie azokat az okokat, amelyek alapján számára a közösségi jog értelmezése kérdésesnek tűnik, és amelyek alapján szükségesnek tartja, hogy előzetes döntéshozatal céljából kérdéseket terjesszen a Bíróság elé(16).
42. A fentiekből következik, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóak.
VI – Az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
43. Az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéssel a Bundesgerichtshof lényegében azt kívánja megtudni, hogy a 94/19 irányelv 3. és 7. cikke közvetlen hatállyal bír-e, és megalapozza-e a betétesek azon jogát, hogy követelhessék az érintett tagállam bankfelügyeletétől a 94/19 irányelv 3. cikkének (2)‑(5) bekezdéseiben foglalt intézkedések foganatosítását. Ehhez kapcsolódóan a Bundesgerichtshof felteszi azt a kérdést is, hogy adott esetben lehet-e olyan kártérítési igényeket érvényesíteni, amelyek meghaladják a 94/19 irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében meghatározott összeget.
A – A felek fontosabb érvei
44. P. Paul és társai az eljárásban résztvevő felek közül egyedül képviselik azt az álláspontot, hogy a 94/19 irányelv a betétesek védelmét is szolgálja, és részükre a hatékonyság elérése céljából bizonyos jogokat biztosít. Ehhez tartozik az arra vonatkozó igény is, hogy a hatáskörrel rendelkező bankfelügyeleti hatóságok foganatosítsák a 94/19 irányelv 3. cikkének (2)–(5) bekezdéseiben említett intézkedéseket, azaz szükség esetén vonják vissza a hitelintézet működési engedélyét.
45. Éppen így megalapozott továbbá a prudenciális felügyeleti kötelezettségek megsértése esetén az állammal szembeni kárfelelősségi igény. Ezt pedig nem korlátozza a 7. cikk, amely nem tartalmaz kimerítő kártérítési jogi szabályozást. Jelen esetben az állami kárfelelősség elismerése nem vezetne a jogon való túlterjeszkedéshez, mivel a német jog magas követelményeket szab a felelősség megállapításához.
46. Ezzel szemben a német kormány, az Egyesült Királyság Kormánya, az ír, a portugál és a spanyol kormány, valamint a Bizottság lényegében azt a nézetet képviseli, hogy a 94/19 irányelv 3. cikkének (2)–(5) bekezdései nem alapoznak meg a befektetők jogainak további védelmére vonatkozó kötelezettséget.
47. A német kormány azt az álláspontot képviseli, hogy a 94/19 irányelv 3. cikkének (2)–(5) bekezdései szerinti intézkedések kizárólag a betétbiztosítási rendszer működésének megőrzésére szolgálnak, és nem alapoznak meg alanyi jogokat. Elutasító álláspontját a 94/19 irányelv szövegével, szerkezetével és céljával, továbbá – a Bizottsághoz hasonlóan – a jogbiztonság alapelvével indokolja.
48. A bankfelügyeleti intézkedésekért való felelősség tekintetében a német kormány a 7. cikket kimerítő szabályozásnak tekinti, mivel az ezt meghaladó felelősséget annak messzire nyúló következményei miatt az irányelvben kifejezetten szabályozták volna.
49. A spanyol kormány szerint a 94/19 irányelv csupán a banki ágazat harmonizálására szolgál, és a 7. cikk (1) bekezdésétől eltekintve nem alapoz meg alanyi jogokat. Jelen ügyben sem az alanyi jogok, sem pedig az állami kárfelelősség előfeltételei nem teljesülnek.
50. Az ír kormány álláspontja szerint a 94/19 irányelv csupán a minimális harmonizáció célját szolgálja. Kizárólag a 7. cikk (1) bekezdésének és a 10. cikk (1) bekezdésének van közvetlen hatálya. A 3. cikk (2)–(5) bekezdései pusztán azt biztosítják, hogy a hitelintézetek teljesítsék kötelezettségeiket a betétbiztosítási rendszerben. Ezért ezek természetüknél fogva nem szolgálhatnak alapjául az egyes jogalanyok jogainak. Ezenfelül az irányelv nem szabályozza a biztosítási rendszer formáját és jellegét.
51. A felelősség tekintetében az ír kormány arra hívja fel a figyelmet, hogy kérdéses az, hogy a 3. cikk (2)–(5) bekezdéseinek megsértése (a prudenciális felügyeleti intézkedések elmulasztása) és a betétes kára között van-e egyáltalán összefüggés. Végeredményben az állami kárfelelősség más feltételei sem teljesülnek. Így a kérdéses rendelkezések nem biztosítanak jogokat az egyes jogalanyoknak, és a tagállami hatóságok jelentős mérlegelési jogköre miatt a jogsértés sem minősül kellően súlyosnak.
52. A portugál kormány álláspontja szerint az egyes jogalanyok a hatáskörrel rendelkező hatóságoktól csak a betétbiztosítási rendszer felállítását követelhetik, amely biztosítja számukra betéteiknek egy bizonyos összeghatárig való visszatérítését, mivel a 94/19 irányelv 3. cikkének (2)–(5) bekezdéseiben felsorolt intézkedéseknek csupán az a célja, hogy a betétbiztosítási rendszer állandóságát és hatékonyságát biztosítsák.
53. Az Egyesült Királyság Kormánya kiemeli, hogy a 94/19 irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében szabályozott összeget meghaladó kártérítési igényt a 94/19 irányelv huszonnegyedik preambulumbekezdése kifejezetten kizárja. Az állami felelősség nem hozná kedvezőbb helyzetbe a betétest, mint amilyen helyzetben az a 94/19 irányelv helyes átültetése és alkalmazása esetén lenne.
54. A Bizottság álláspontja szerint a 94/19 irányelv már a szövege alapján sem biztosít az egyes jogalanyoknak olyan jogokat, hogy követelhessék a felügyeleti hatóságoktól az e rendelkezés (2)–(5) bekezdései szerinti intézkedések foganatosítását. Mivel ezek a rendelkezések nem hivatkoznak az érintett személyi körre, nem határozható meg az esetlegesen jogosultak köre. Ezen túlmenően a 94/19 irányelv 7. cikkének (3) bekezdése kifejezetten előírja, hogy a tagállamok feladata marad, hogy magasabb szintű vagy átfogóbb betétbiztosítási rendszert hozzanak létre. A betétes alanyi joga arra vonatkozóan, hogy prudenciális felügyeleti intézkedés foganatosítását követelhesse, a 94/19 irányelv értelméből és céljából sem következik. Ennek indokolására a Bizottság a Bíróság ítélkezési gyakorlatára hivatkozik(17). A betétesek részére jogot biztosítani arra vonatkozóan, hogy prudenciális felügyeleti intézkedés foganatosítását követelhessék, ellentétes lenne a közösségi jog rendszerével, mivel a közösségi fogyasztóvédelmi jog nem megelőző igényeket, hanem kompenzációs igényeket ismer el. Egyebekben pedig a prudenciális felügyeleti intézkedéseket közérdekből kell foganatosítani.
55. A Bizottság álláspontja szerint a tagállamok számára tisztázatlan helyzetre tekintettel nem lenne összeegyeztethető a jogbiztonság alapelvével, ha a 94/19 irányelvből prudenciális felügyeleti intézkedések foganatosítására vonatkozó igény lenne levezethető.
56. Végül a Bizottság az állami felelősség feltételeinek felpuhítása ellen emel szót, és az állam felelősségét ebben az összefüggésben méltánytalannak tartja.
B – Álláspont
57. Először is, ami a terminológiát illeti, az iratokban ugyanazon jogi jelenségre részben különböző fogalmakat használnak, úgymint közvetlen hatály vagy közvetlen alkalmazhatóság vagy közvetlen érvényesség(18). A következőkben a Bíróság fogalomhasználatához igazodunk, amely az irányelvekkel összefüggésben rendszerint közvetlen hatályról(19) beszél.
58. A kérdést előterjesztő bíróság első kérdése két alapproblémát vet fel, amelyeket egymástól elkülönítve kell megvizsgálni. Az első a 94/19 irányelv 3. és 7. cikkeinek közvetlen hatályáról szól. A másodikhoz meg kell vizsgálni, hogy e rendelkezések esetleges megsértése mennyiben alapozhat meg kártérítési igényeket az állami felelősség körében.
1. A 94/19 irányelv 3. és 7. cikkeinek közvetlen hatályáról
59. A Bíróság előtti eljárásokban már többször és különbözőképpen érintették azt a kérdést, vajon a 94/19 irányelv a fogyasztóvédelem célját, azaz a betétesek védelmét biztosítja-e, és ha igen, mennyiben teszi azt. Ebben a vonatkozásban hangsúlyozandó, hogy az irányelv célkitűzése önmagában nem dönti el a kérdést, hanem az egyes rendelkezések az irányadóak, azok közvetlen hatálya vizsgálandó meg. Nem vitatott, hogy a 94/19 irányelv a betétesek érdekét is szolgálja, de ez végeredményben önmagában nem irányadó, többek között azért, mert az irányelv több célra is irányulhat. Ez igaz a 94/19 irányelvre is, mint ahogyan ezt számos preambulumbekezdés mutatja.
60. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint „tehát minden olyan esetben, amikor egy irányelv rendelkezései tartalmi szempontból feltétlennek és kellően pontosnak tűnnek, ezekre a rendelkezésekre az egyes jogalanyok hivatkozhatnak a tagállami bíróság előtt az álammal szemben, ha az állam az irányelvet az előírt határidőn belül nem vagy csak hiányosan ültette át a nemzeti jogba”(20).
61. Ebben az összefüggésben előzetesen hangsúlyozandó, hogy a nemzeti bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló végzésében kifejezetten megállapította, hogy a 94/19 irányelvet az alapeljárásra irányadó időpontban még nem ültették át a német jogba.
62. Ezután már csak azt kell megvizsgálni, hogy az irányelv vitatott rendelkezései tartalmi szempontból feltétlenek és kellően pontosak-e ahhoz, hogy ezekre az egyes jogalanyok hivatkozhassanak az állammal szemben.
a) A 94/19 irányelv 7. cikkéről
63. A 94/19 irányelv 7. cikkének az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésben megjelölt rendelkezése tekintetében megjegyzendő, hogy annak közvetlen hatálya egyrészről nem vitatott, másrészről nem tárgya az előzetes döntéshozatali eljárásnak. Az e rendelkezésben szabályozott igényt az alapeljárásban már elismerték, és ennek megfelelő marasztaló ítéletet hoztak az alperes terhére.
64. Egyebekben hangsúlyozandó, hogy a 7. cikk garanciaigényeket szabályoz, de nem tartalmaz semmilyen hivatkozást olyan prudenciális felügyeleti intézkedésekre, amelyek az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés tárgyát képezik.
b) A 94/19 irányelv 3. cikkének (1) bekezdéséről
65. A 94/19 irányelv 3. cikkének (1) bekezdésére hasonló megítélés vonatkozik. Mivel ez a rendelkezés hozza létre lényegében minden tagállam azon kötelezettségét, hogy „területén egy vagy több betétbiztosítási rendszert vezessenek be, és ismerjenek el hivatalosan”. Ezen túlmenően e rendelkezés felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy a hitelintézetet bizonyos feltételek esetén mentesítsék a biztosítási rendszerhez való csatlakozási kötelezettség alól.
66. Az irányelv 3. cikkének (1) bekezdése azonban nem tartalmaz konkrét rendelkezést olyan prudenciális felügyeleti intézkedésekről, amelyek az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés tárgyát képezik. Ilyen rendelkezések a 94/19 irányelv 3. cikkének további bekezdéseiben találhatók.
67. Az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés tehát abban a tekintetben értelmezendő, hogy vajon a 94/19 irányelv 3. cikkének (2)‑(5) bekezdéseinek rendelkezései biztosítják-e az egyes jogalanyoknak azt a jogot, hogy követeljék a hatáskörrel rendelkező hatóságoktól az ott előírt intézkedések foganatosítását.
c) A 94/19 irányelv 3. cikkének (2)–(5) bekezdéseiről
68. Mielőtt rátérnék annak vizsgálatára, hogy az irányelv jelen ügyben irányadó, prudenciális felügyeleti joggal kapcsolatos előírásai tartalmi szempontból feltétlenek és pontosak-e, ehhez kapcsolódóan szeretnék egy további problémát megemlíteni.
69. Anélkül, hogy közelebbi vizsgálódást igényelne, nyilvánvaló, hogy a 94/19 irányelv 3. cikke (2)–(5) bekezdéseinek rendelkezései az engedélyezési követelmények és a prudenciális felügyeleti rendelkezések szabályozása miatt rendszerint a hitelintézeteket érintik hátrányosan, feltéve, hogy elismerjük e rendelkezések közvetlen hatályát. Felvetődik azonban az a kérdés, vajon lehet-e ilyen hátrányos, harmadik személyek javára szóló irányelvi rendelkezéseknek olyan közvetlen hatálya, amelyre az egyes jogalanyok hivatkozhatnak a nemzeti bíróság előtt?
70. Ez a probléma a Großkrotzenburg-ügyben hozott ítéletben(21) mindazonáltal messzemenően tisztázottnak tekinthető. Ebben az ügyben egy környezetvédelmi jogi irányelv(22) azon rendelkezéseinek közvetlen hatálya volt kérdéses, amelyek alapján bizonyos létesítmények kivitelezésének az engedélyezési eljárása során készült környezeti hatásvizsgálat eredményeit kellett megítélni. Ez a követelmény a létesítmény üzemeltetője számára nehézséget jelenthetett. A Bíróság megállapította ezen irányelvi rendelkezések közvetlen hatályát anélkül, hogy ehhez – a kellő meghatározottságon kívül – további feltételt szabott volna.
71. A Bíróság ítéletét ezek szerint úgy kell érteni, hogy irányelvi rendelkezéseknek lehet közvetlen hatálya abban az esetben is, ha az hátrányosan érint harmadik személyeket(23).
72. Valamely irányelvi rendelkezés akkor minősül tartalmilag feltétlennek, ha olyan kötelezettséget állapít meg, amely nem kötődik anyagi feltételhez, és a teljesítéséhez, illetve hatályához nem szükséges olyan konstitutív döntés, amelyet a közösségi szervek vagy a tagállamok mérlegelési jogkörükben hoznak meg(24).
73. Ehhez képest kellően pontos valamely irányelvi rendelkezés akkor, ha általánosan és egyértelműen meghatározott előírásokat, pontosabban a tárgyi szabályozási tartalmat és az érintett személyi kört meghatározó előírásokat tartalmaz(25). Az irányelvi rendelkezés tárgyi és személyi hatályának meghatározottsága ebben a tekintetben a szabályozás teljességétől függ. Az ilyen „szabályozási teljességet” a Bíróság abban az esetben állapítja meg, ha a vonatkozó rendelkezések a tagállamok minden további konkretizáló intézkedése nélkül alkalmazhatók(26).
74. Most térek rá a prudenciális felügyeleti intézkedésekről szóló rendelkezések(27) vizsgálatára annak megállapítása érdekében, hogy azok feltétlenek és kellően pontosak-e(28).
75. Mindegyik vizsgálandó rendelkezés, azaz a 94/19 irányelv 3. cikkének (2)‑(5) bekezdései vonatkozásában rögzíteni kell, hogy azok csak az illető hitelintézet, a hatóságok és a biztosítási rendszer közötti viszonyokat szabályozzák. Ezen előírások egyikében sincs szó a betéteseknek a hitelintézetükhöz, a hatóságokhoz és a biztosítási rendszerhez fűződő viszonyáról. A rendelkezések a hitelintézetek, a hatóságok és a biztosítási rendszer jogosultságait és kötelezettségeit szabályozzák, nem pedig a betétesek jogait és kötelezettségeit.
76. Ezenfelül hangsúlyozandó, hogy a prudenciális felügyeleti intézkedések általában, és a 3. cikk (2)–(5) bekezdései szerint különösen nem egyedül a betétesek érdekét, még kevésbé az érintett hitelintézet betéteseinek érdekét szolgálják. A prudenciális felügyeleti intézkedések célja, hogy a hitelintézetek teljesítsék kötelezettségeiket. Mielőtt prudenciális felügyeleti intézkedéseket foganatosítanak, többféle érdeket kell átfogóan mérlegelni, miközben az egyes betétesek érdekei szembe kerülhetnek más betétesek érdekeivel vagy a közérdekkel. A betétesek érdekein kívüli más érdekek védelme, így pl. a bankrendszer működésének követelménye alapvetően kizárja a betétesek érdekeit előtérbe helyező megítélést.
77. Ezen okból az egyes jogalanyok – így a betétesek – jogainak elismerése azt feltételezné, hogy saját érdekeiken kívül más érdekeket is, így nevezetesen a közérdeket is érvényesíthetnék. Az egyes jogalanyok jogai azonban csak akkor nyernek elismerést, ha az érintettek jogi érdekeit kívánják védeni. Az ezt meghaladó jog elismerése a közérdekből indított keresetek lehetőségéhez vezetne. Ez azonban nem felel meg az irányelvek közvetlen hatályáról szóló közösségi jogi alapelvnek.
78. A 3. cikk (2) bekezdése szerint a hatáskörrel rendelkező hatóságok a biztosítási rendszerrel együttműködésben meghozzák mindazokat a „megfelelő intézkedéseket”(29), beleértve a szankciók alkalmazását is, amelyek által biztosítható, hogy a hitelintézet teljesítse a kötelezettségeit.
79. Nem kételkedem abban, hogy a 94/19 irányelv 3. cikkének (2) bekezdése nem teljesíti a tartalmi feltétlenség kritériumát. Ez magából a megfogalmazásból is következik, amely szerint a hatáskörrel rendelkező hatóságok a betétbiztosítási rendszerrel együttműködésben kötelesek minden „megfelelő intézkedést” megtenni. Ezáltal a hatáskörrel rendelkező hatóságok és a biztosítási rendszerek részére jelentős mérlegelési jogkört biztosítanak, ami összeegyeztethetetlen a tartalmi feltétlenség követelményével. Mivel a „megfelelő intézkedések” tartalmilag további pontosítást igényelnek, hiányzik a kötelezettség kellő meghatározottsága is.
80. Ami a 94/19 irányelv 3. cikkének (3) bekezdését illeti, e szerint a biztosítási rendszer – amennyiben a nemzeti jog felhatalmazza erre – a hatáskörrel rendelkező hatóságok kifejezett hozzájárulásával legalább 12 hónapos felmondási idővel kizárhatja tagságából a hitelintézetet. Egyebekben a biztosítási rendszer végrehajthatja a hitelintézet kizárását.
81. Ez a rendelkezés is csak feltételes, amennyiben a kizárás a mindenkori betétbiztosítási rendszer mérlegelési jogkörében áll („kizárhatja”), és ehhez a hatáskörrel rendelkező hatóságok kifejezett hozzájárulására is szükség van. Ezen túlmenően a kizárás hatálya a tagállami jogtól függ, és a 94/19 irányelv átültetését követően is jelentős mérlegelési lehetőséget biztosítanak a tagállamok részére. A nemzeti jogra való hivatkozás azt eredményezi, hogy a rendelkezés kellő meghatározottsága hiányzik, mivel annak hatályosulásához a tagállamok további végrehajtási rendelkezéseire van szükség.
82. A 94/19 irányelv 3. cikke (4) bekezdésének rendelkezései abban különböznek a többi rendelkezéstől, hogy ebben legalább megemlítik a betéteseket. De a hitelintézetek ebben a rendelkezésben szabályozott felhatalmazása, miszerint betétet gyűjthetnek, nem változtat azon, hogy a (4) bekezdés is csak a hitelintézetek (betétgyűjtésre vonatkozó) és a hatóságok (hozzájárulási) jogosultságait, és nem a betétesek jogait szabályozza.
83. A (4) bekezdés – hasonlóan a (3) bekezdéshez – a tagállami jogra utal. A (4) bekezdés szerint ha „az engedélyt kiadó hatóságok kifejezetten hozzájárulnak, a betétbiztosítási rendszerből kizárt hitelintézet továbbra is gyűjthet betéteket”. Mivel ez esetben újból feltételes rendelkezésről van szó, hatályosulásához pedig a hatáskörrel rendelkező hatóságok hozzájárulására van szükség, itt is hiányzik a tartalmi feltétlenség és a kellő meghatározottság követelménye.
84. Végül szükségképpen ez érvényes a 94/19 irányelv 3. cikke (5) bekezdésének esetére is, amely a (3) és (4) bekezdésekhez kapcsolódik.
85. Eddigi megfontolásaimra való tekintettel arra a következtetésre jutottam, hogy a 94/19 irányelv 3. cikkének (2)–(5) bekezdései nem biztosítják a betétesnek, hogy követeljék a hatáskörrel rendelkező hatóságoktól a 3. cikk (2)–(5) bekezdéseiben említett intézkedések foganatosítását.
2. A tagállam felelősségéről
86. Az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés második részével a Bundesgerichtshof lényegében azt kívánja megtudni, hogy az állami kárfelelősség körében megalapozott-e az olyan károk megtérítése iránti igény, amelyek a jogalanynál azon okból keletkeztek, hogy a Bundesaufsichtsamt elmulasztotta a 94/19 irányelv 3. cikkének (2)–(5) bekezdéseiben előírt intézkedések foganatosítását(30).
87. Ezen a helyen hangsúlyozni kell, hogy a jelen eljárásnak nem az a tárgya, hogy a 94/19 irányelv 7. cikkének helytelen átültetése vagy helytelen alkalmazása kárfelelősségi igényt alapozhat-e meg.
88. Először is rögzíteni kell, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a tagállam olyan károkért felel, amelyek az egyes jogalanyoknál a tagállamnak felróható közösségi jogsértések következtében keletkeznek. E jogsértések közé tartozik az irányelvek hiányos átültetése(31). Itt az a tény, hogy a megsértett rendelkezésnek nincs közvetlen hatálya, nem csorbítja a kárfelelősségi igényt(32).
89. Különösen az irányelv átültetésével kapcsolatos tagállami kötelezettségszegés esetében nevesít a Bíróság három feltételt(33), amelyek mellett az állam felelőssége kártérítési igényt alapoz meg: a megsértett jogi norma az egyes jogalanyok számára jogokat biztosít, a jogsértés kellően súlyos, valamint a tagállami mulasztás és a kár között közvetlen ok-okozati összefüggés áll fenn(34).
90. Az időközben állandósult ítélkezési gyakorlat szerint alapvetően a nemzeti bíróságok feladata az egyes jogalanyoknál a közösségi jog megsértése miatt keletkezett károkért való állami felelősség előfeltételeinek a Bíróság által kialakított iránymutatások alapján való alkalmazása(35).
91. Azt, hogy vajon a közösségi jog megsértése miatt az állami kárfelelősség előfeltételei a konkrét esetben fennállnak-e, alapvetően a nemzeti bíróságnak kell megítélnie (36). De az is megfelel a Bíróság jelenlegi gyakorlatának(37), hogy amennyiben a Bíróság rendelkezik minden szükséges információval, maga vizsgálja meg az állami kárfelelősség előfeltételeit.
92. Mivel a Bíróság esetünkben minden szükséges információval rendelkezik, azt javasolom, hogy hozzon végleges döntést.
93. Továbbá meg kell állapítani, hogy az a körülmény, hogy az állítólagos jogsértés prudenciális felügyeleti intézkedések elmulasztásában áll, önmagában véve nem jelenti azt, hogy az állam nem lehet felelős ebben a tekintetben. A döntő inkább az, hogy teljesülnek-e az ítélkezési gyakorlatban kimunkált feltételek.
a) A jogok egyes jogalanyok számára történő biztosításáról
94. Jelen tényállás tekintetében először is meg kell állapítani, hogy vajon a 94/19 irányelv 3. cikke (2)–(5) bekezdéseinek célja-e az, hogy az egyes jogalanyok számára jogokat biztosítsanak.
95. Véleményem szerint a 94/19 irányelv 3. cikke (2)–(5) bekezdéseinek rendelkezései kizárólag a 3. cikk (1) bekezdésében előírt betétbiztosítási rendszerek magasabb szintű működőképességének és hatékonyságának biztosítását szolgálják. Ugyanakkor nem vonatkoznak közvetlenül az egyes betétesekre, akik a 94/19 irányelv 7. cikkének (1) bekezdésével ellentétben e rendelkezésekben nincsenek normacímzettként feltüntetve (38).
96. Az említett rendelkezések szövegéből sokkal inkább az következik, hogy ezek kizárólag a hatáskörrel rendelkező hatóságok, illetve a biztosítási rendszerek és a hitelintézetek közötti jogviszonyokat szabályozzák. Az ezzel ellentétes álláspont – mint ahogyan az eljárásban részt vevő néhány fél találóan kifejtette – a hatáskörrel rendelkező hatóságok prudenciális felügyeleti tevékenységének megbénulásához vezetne, mivel utóbbiakkal szemben valószínűleg jelentős kártérítési követeléseket támaszthatnának.
97. Azt, hogy a prudenciális felügyeleti intézkedésekre vonatkozó rendelkezések nem biztosítanak jogokat az egyes jogalanyoknak, a 94/19 irányelv huszonnegyedik preambulumbekezdése igazolja. Ezek szerint „ezen irányelv nem eredményezheti azt, hogy a tagállamokat vagy a hatáskörrel rendelkező hatóságaikat terhelje a felelősség a betétesekkel szemben, amennyiben a betéteket vagy a hitelintézeteket garantáló egy vagy több olyan rendszer bevezetését és hivatalos elismerését biztosították, amelyek az ezen irányelvben leírt feltételek mellett biztosítják a betétesek kártalanítását vagy védelmét”(39).
98. A 94/19 irányelv 3. cikke (2)–(5) bekezdéseinek rendelkezései tartalmukat tekintve semmiképpen nem minősülnek meghatározottnak. Mint ahogyan azt már említettem, a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak a 3. cikk (2)‑(5) bekezdéseiben biztosított jogosultságok gyakorlása jelentős mérlegelési lehetőséget rejt magában.
99. Ami pedig a kártérítési igény terjedelmét illeti, a 94/19 irányelv 7. cikkének (1) bekezdése kifejezetten előírja, hogy „[…] az egyes betétesek összevont betéteit 20 000 ECU összegig biztosítsák”. Ez az összeghatár irányadó a 94/19 irányelv helyes tagállami átültetésének esetére.
100. Valamely irányelv (adott rendelkezéseinek) hiányos átültetése vagy hibás alkalmazása esetén a károsultakat csak olyan helyzetbe kell hozni, amelyben akkor lettek volna, ha a jogsértés nem történt volna meg. A közösségi jog tehát nem követeli meg az ezt meghaladó kártérítést. Ez az érv a 94/19 irányelv 7. cikkének (1) bekezdését meghaladó kártérítési igény ellen szól(40).
101. A fenti megfontolások alapján arra a következtetésre jutottam, hogy a 94/19 irányelv 3. cikkének (2)–(5) bekezdései nem biztosítanak jogokat az egyes jogalanyoknak. Arra az esetre, ha a Bíróság más álláspontra jutna, másodlagosan kifejtem a tagállamok felelősségére vonatkozó egyéb feltételeket is.
b) A kellően súlyos jogsértésről
102. Először is hangsúlyozandó, hogy nem minden közösségi jogsértés alapoz meg kártérítési igényt. Sokkal inkább az szükséges, hogy a közösségi jog megsértése kellően súlyos legyen. E tekintetben kérdéses az, hogy a legújabb ítélkezési gyakorlat(41) szerint továbbra is lényeges szempont-e az, hogy a tagállam széleskörű mérlegelési lehetőséggel rendelkezik-e, vagy sem. De ha továbbra is fenntartjuk, hogy a mérlegelési lehetőség terjedelme lényeges szempont, akkor a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az a tagállam, amely „az irányelvben kitűzött határidőn belül semmilyen intézkedést nem tesz, nyilvánvalóan és jelentősen [túllépi] azokat a határokat, amelyeket jogainak gyakorlására szabtak”(42).
103. A 94/19 irányelv 14. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamoknak 1995. július 1-je előtt kellett volna hatályba léptetniük azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy e megfeleljenek ennek az irányelvnek. Ezzel szemben a Németországi Szövetségi Köztársaság e határidőn belül nem ültette át a 94/19 irányelvet.
104. A tagállami kötelezettségszegés jelen esetben egyértelmű, így nem szükséges annak vizsgálata, hogy egyéb ismérv is fennáll-e, úgy mint a megsértett jogszabály egyértelműségének és pontosságának a mértéke, a mérlegelési lehetőség terjedelme, amelyet a megsértett jogszabály a nemzeti hatóságok részére enged, a szándékosság, az esetleges jogi tévedés kimenthetősége vagy annak felróhatósága, végül az a körülmény, hogy valamely közösségi szerv magatartása esetleg hozzájárult-e ahhoz, hogy bizonyos nemzeti intézkedéseket vagy eljárásokat a közösségi jogot sértő módon vezettek be, tartottak fenn vagy mulasztottak el megtenni.
c) A közvetlen ok-okozati összefüggésről
105. A kártérítési igény utolsó feltételeként közvetlen ok-okozati összefüggésnek kell fennállnia az állami kötelezettség és a károsultnál keletkezett kár között. Ennek a kérdésnek a megítélésére jelen esetben is elsősorban a nemzeti bíróság az illetékes, de amennyiben a Bíróság kellő információval rendelkezik, megteheti, hogy iránymutatásokat adjon a nemzeti bíróságnak, vagy az ügyet érdemben bírálja el.
106. Véleményem szerint itt a nemzeti bíróságnak kell megítélnie nem csak azt, hogy az előírt határidőben történő átültetés esetén a 94/19 irányelv 3. cikkének (2)‑(5) bekezdései szerinti prudenciális felügyeleti intézkedések ténylegesen megvalósultak-e volna, hanem azt is, hogy a betétek elvesztését meg tudták‑e volna akadályozni.
107. Tekintettel arra a tényre, hogy a Bundesaufsichtsamt 1991 és 1995 között prudenciális felügyeleti intézkedéseket foganatosított a BVH-nál anélkül, hogy ez megakadályozta volna a bank felszámolását vagy a betétek elvesztését – mint ahogyan a Bizottság kifejti – kétségesnek tartom, hogy ténylegesen közvetlen ok-okozati összefüggés állna fenn.
108. Mindezeket követően megállapítható, hogy a betétes nem követelhet a hatáskörrel rendelkező hatóságok mulasztásán alapuló kárért olyan kártérítést, amely meghaladja 94/19 irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében meghatározott összeget.
VII – A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
A – Az eljárásban résztvevő felek fő érvei
109. P. Paul és társai azt az álláspontot képviselik, hogy a második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben felsorolt irányelvekből le lehet vezetni a betétesek azon jogát, amely szerint a hatáskörrel rendelkező hatóságok a betétesek érdekében prudenciális felügyeleti intézkedéseket kötelesek foganatosítani, mivel mindegyik említett irányelv jogvédelmet nyújt harmadik személyek számára is, illetve ezen irányelvek a 94/19 irányelv szempontjából értelmezési segítséget nyújtanak. Továbbá a közösségi jogalkotó az említett irányelvekkel a bankfelügyeleti jogi rendelkezések egyre sűrűsödő rendszerét alkotta meg, amely mostanra szabályozási rendszert alkot. Amennyiben esetleg további bankfelügyeleti jogi irányelvek nem nyújtanának harmadik személyek számára jogvédelmet, ezen irányelvek akkor is beilleszkednek ebbe a szabályozási rendszerbe. Ennek következtében álláspontjuk szerint a 94/19 irányelv nem jelent kimerítő különszabályozást a betétek befagyasztásának minden esetére.
110. Ezzel szemben a portugál kormány álláspontja az, hogy a 94/19 irányelv mint kimerítő különszabályozás a jogvédelem legmagasabb szintjét határozza meg, amelyre az egyes jogalanyok igényt támaszthatnak az állammal vagy a vonatkozó bankfelügyeleti rendszerrel szemben. Az egyes jogalanyok számára sem a 94/19 irányelvből, sem pedig más irányelvekből nem származik a prudenciális felügyelethez vagy egyes prudenciális felügyeleti intézkedéseknek a hatáskörrel rendelkező hatóságok általi foganatosításához fűződő alanyi jog. Sőt a betétesek és a befektetők védelmének említése az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekben említett irányelvek preambulumbekezdéseiben vagy rendelkezéseiben sem értelmezhető úgy, hogy érdekeiket ezekben az irányelvekben közvetlenül és egyéniesítve figyelembe vennék.
111. A német kormány, az Egyesült Királyság Kormánya és az olasz kormány lényegében osztják a portugál kormány nézeteit.
112. A német kormány álláspontja szerint a második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben említett irányelvek csupán a nemzeti bankfelügyeleti rendszerek fő ismérveinek egységesítésére irányulnak annak érdekében, hogy biztosítsák a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadságát, és ezzel a banki szolgáltatások számára megteremtsék az egységes belső piacot. A tagállamok kötelezettségeivel szemben nem állnak alanyi jogok. És mivel a feltüntetett rendelkezéseknek nincs közvetlen hatálya, az ún. „irányelvi háló” sem idéz elő ilyen hatást.
113. A spanyol kormány – amely lényegében ezt az érvelést követi – hangsúlyozza, hogy preambulumbekezdésekből semmiképpen sem lehet alanyi jogokat levezetni.
114. Az Egyesült Királyság Kormánya hangsúlyozza, hogy a 94/19 irányelv 7. cikkének (1) és (6) bekezdésén kívül az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben felsorolt egyik irányelv sem alapít a betétesek számára kártérítési jogot. A prudenciális felügyeleti intézkedések pedig sokféle célt szolgálnak, és ezeknél egymással versengő érdekeket kell figyelembe venni.
115. Az olasz kormány álláspontja szerint a banki ágazat koordinációs irányelvének célkitűzéséből az következik, hogy nem a betétesek számára kell jogokat biztosítani, hanem csupán a közösségi hitelpiac szabályos működése érdekében kell bizonyos minimumszabályokat megalkotni. Az olasz kormány továbbá hivatkozik a Bíróság ítélkezési gyakorlatára(43), miszerint a preambulumbekezdésekben meghatározott iránymutató célkitűzésekből nem lehet alanyi jogot levezetni. Az irányelv teljes körű áttekintéséből az következik, hogy a betétesek védelme – bizonyos kivételes esetektől eltekintve – csak részét képezi az adott irányelv általános célkitűzésének anélkül, hogy a betétesek javára egyértelmű jogokat vagy akár bizonyos kötelezettségeket határoztak volna meg.
116. Az ír kormány írásbeli észrevételeiben a hitelintézetek tevékenységének megkezdéséről és folytatásáról szóló, 2000. március 20-i 2000/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv preambulumbekezdéseire hivatkozik(44), amelyek a bankfelügyeletről szóló alapvető elveket, nevezetesen a hátrányos megkülönböztetés tilalmát és az egyenlő versenyfeltételek megteremtését tartalmazzák. A 2000/12 irányelv által megteremtett rendszer alapján aligha érthető, miért is biztosítanának jogokat a betéteseknek a második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben említett irányelvek rendelkezései.
117. Ami a közösségi jogot illeti, a 94/19 irányelv a betétbiztosítási rendszerekre vonatkozó kimerítő különszabályozást tartalmaz. Nem tartalmaz azonban a betétek befagyasztását illetően kimerítő közösségi jogi szabályozást, hanem csupán azt követeli meg a tagállamoktól, hogy a betétbiztosítás harmonizált minimális szintjéről gondoskodjanak.
118. Végül a Bizottság álláspontja szerint sem az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben feltüntetett egyes irányelvek szövegéből, sem azok értelméből és célkitűzéséből vagy együttes értelmezéséből nem következik a betétes prudenciális felügyeleti intézkedés foganatosításához fűződő alanyi joga. A szóban forgó irányelvek együttes értelmezése azért nem kerülhet szóba, mert a tagállamokat nem lehet arra kötelezni, hogy tárják fel, vajon ezek az irányelvek adott esetben milyen célkitűzéseket irányoznak elő.
B – Álláspont
119. A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés első felével a Bundesgerichtshof azt kívánja megtudni, hogy vajon egyes, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben felsorolt irányelvek önállóan vagy együttesen biztosítanak-e a betéteseknek olyan jogot, miszerint a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságaitól prudenciális felügyeleti intézkedéseket követelhetnek, vagy a 94/19 irányelv a betétek befagyasztásának minden esetére kimerítő különszabályozást tartalmaz-e.
120. Ehhez a Bundesgerichtshof még azt a kérdést is felteszi, hogy nyújtanak-e értelmezési segítséget az első kérdés megválaszolásához az egyes, általa kifejezetten megnevezett irányelvek.
1. A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés első részéről
a) Az első koordinációs irányelvről
121. Az első koordinációs irányelv célja – mint ahogyan ez második preambulumbekezdéséből is kitűnik – csupán a hitelintézetek tevékenysége megkezdésének és folytatásának a megkönnyítése azáltal, hogy felszámolja a tagállamok – ezen intézmények prudenciális felügyeleti jogi helyzetét meghatározó – törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közötti, legnagyobb akadályokat képező különbségeket. Lényegében az első koordinációs irányelv a tagállamok számára engedélyezési kötelezettséget ír elő, továbbá tartalmazza azokat a minimumfeltételeket, amelyekhez az ilyen engedélyezés kötendő.
122. Mint ahogyan a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik(45), „az első koordinációs irányelv a hitelintézetek közös piacának csak az első lépcsőjét képezi, amely végeredményben különösen arra irányul, hogy megkönnyítse a több tagállamban is működő hitelintézet átfogó prudenciális felügyeletét.”
123. Már az első koordinációs irányelv célkitűzéséből következik, hogy az az egyes jogalanyoknak nem biztosítja azon jogot. hogy prudenciális felügyeleti intézkedések foganatosítását követeljék, mivel ezzel az irányelvvel csak a hitelintézetek engedélyezési eljárásának közös alapjait határozzák meg.
124. Az első koordinációs irányelv szövegéből sem következnek olyan egyéni jogok, amelyek alapján akármilyen prudenciális felügyeleti intézkedés foganatosítását követelni lehetne, mivel hiányoznak azok az irányelvi rendelkezések, amelyek feltétlenek és kellően pontosak ahhoz, hogy ezekre a betétesek a nemzeti bíróságok előtt hivatkozhassanak. Jóllehet az irányelv negyedik preambulumbekezdése szerint „a hitelintézeti koordinációt szolgáló intézkedéseknek minden intézményre vonatkozniuk kell, mind a megtakarítások védelme, mind az ilyen intézmények közötti egyenlő versenyfeltételek megteremtése érdekében”, ebből semmiképpen nem következnek egyéni jogok, mindamellett itt csupán preambulumbekezdésről, és nem konkrét irányelvi rendelkezésről van szó. A betétesek védelme a preambulumbekezdésben nem elkülönítetten, hanem inkább más célkitűzésekkel – nevezetesen az egyenlő versenyfeltételek megteremtésével – együttesen kerül említésre.
b) A második koordinációs irányelvről
125. A második koordinációs irányelv – mint ahogyan az általa módosított első koordinációs irányelv – a hitelintézetek létesítésére, üzleti tevékenységük megkezdésére és folytatására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket hangolja össze.
126. A Bundesgerichtshof által az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben felsorolt rendelkezések lényegében pontos szabályozást tartalmaznak az engedélyezési feltételekre vonatkozóan. A betétesek jogvédelmére való konkrét hivatkozás azonban itt csak a preambulumbekezdésekben történik, illetve a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságával való összefüggésből következik, anélkül hogy ezeket a továbbiakban normatív rendelkezésekkel pontosítanák. Így a tizenegyedik preambulumbekezdés szerint „az egyes pénzügyi és tőkebefektetési szolgáltatások harmonizálását, amennyiben az szükséges, a továbbiakban külön közösségi jogalkotással segítik elő, különösen annak érdekében, hogy a fogyasztók és tőkebefektetők védelmét biztosítsák”.
127. Hasonló okokból, mint az első koordinációs irányelv esetében, a második koordinációs irányelv sem biztosítja az egyes jogalanynak azt az igényt, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságok intézkedéseket foganatosítsanak, és ennek elmulasztása esetén ezért felelősséggel tartozzanak.
c) A szavatoló tőke irányelvről
128. A szavatoló tőke irányelv a második koordinációs irányelv szükséges kiegészítése, amennyiben az utóbbi a szavatoló tőkére vonatkozó szabályozás meglétét már adottnak tekinti. Ami a szavatoló tőke irányelv célját illeti, az egyrészt a szavatoló tőke minimális szintjének meghatározásán keresztül a bankrendszer stabilitásának biztosítása, másrészt a bankfelügyeleti jog harmonizálásával az egyenlő versenyfeltételek megteremtése az engedéllyel rendelkező hitelintézetek számára.
129. A szavatoló tőke irányelv Bundesgerichtshof által megjelölt rendelkezéseiben azonban egyáltalán nem található utalás arra, hogy az egyes jogalanyok prudenciális felügyeleti intézkedések követelésére vonatkozó jogot érvényesíthetnének. Így csupán az első preambulumbekezdésben található utalás a betétesek védelmére. Az első preambulumbekezdés szerint „a hitelintézetek szavatoló tőkéjére vonatkozó közös alapnormák kulcsfontosságú tényezői az egységes belső bankpiac megvalósításának, mivel a hitelintézetek folyamatos működőképességének és a megtakarítások védelmének biztosítását szolgálják”. Ezért a szavatoló tőke irányelv esetében is meg kell cáfolni az egyes jogalanyok prudenciális felügyeleti intézkedések követelésére vonatkozó jogát, mivel ilyen jogokat nem lehet – a ráadásul tartalmilag meghatározatlan – preambulumbekezdésekből levezetni.
d) A 95/26 irányelvről
130. A 95/26 irányelv, amelyet a Bank of Credit and Commerce International (BCCI) összeomlásának hatására alkottak meg, egy sor irányelvet módosít, többek között az első és a második koordinációs irányelvet. Ez az irányelv megszigorítja a tevékenység megkezdésére vonatkozó engedélyezés feltételeit, illetve kiegészíti az adattovábbítás lehetőségeit olyan szervek felé, amelyek a prudenciális felügyelet szempontjából fontosak.
131. A 95/26 irányelv célja annak (15) preambulumbekezdése szerint az „ügyfelek védelme”.
132. Ebben a vonatkozásban azonban általánosságban hivatkozni kell a preambulumbekezdések korlátozott hatályára. Ez a hatály nem terjed olyan messzire, hogy az egyes jogalanyok egy vagy több preambulumbekezdésre jogokat alapozzanak. Ahhoz, hogy az egyes jogalanyok jogait meg lehessen indokolni, adott rendelkezésnek az irányelv rendelkező részében kell állnia, ráadásul a közvetlen hatály feltételeit is teljesítenie kell.
133. Semmi esetre sem függ azonban valamely irányelv – nevezetesen a 94/19 irányelv – közvetlen hatálya más irányelv – nevezetesen a 94/19 irányelv – preambulumbekezdéseitől.
134. A fenti magyarázat után arra a következtetésre jutottam, hogy a 94/19 irányelv kimerítő különszabályozást teremt a betétek befagyasztásának minden esetére vonatkozóan, és csak ez az egy irányelv biztosít a betétes számára 7. cikkének (1) és (6) bekezdéseiben olyan kifejezett kártérítési jogot, amely a nemzeti bíróságok előtt érvényesíthető. A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés első részében felsorolt irányelvek nem biztosítanak igényt az egyes jogalanyoknak arra, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságok prudenciális felügyeleti intézkedéseket foganatosítsanak, és ennek elmulasztása esetén felelősséggel tartozzanak.
2. A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés második részéről
135. Ami a további irányelvek által nyújtott értelmezési segítség lehetséges megítélését illeti, hangsúlyozandó, hogy a második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés második részében felsorolt irányelvek a betétesek, az ügyfelek és más hasonló személyek védelmét csak a preambulumbekezdésekben említik meg.
136. A felsorolt preambulumbekezdések segítséget jelenthetnek ugyan az érintett irányelv értelmezésénél, de ezek az irányelvek nem szabályozzák a jelen ügyben releváns befektetői jogokat. Ezért ez a tény, együttesen a második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés második részében felsorolt irányelvek fő célkitűzésével, nevezetesen a belső piac megteremtésével, nem eredményezheti az egyes jogalanyok jogát prudenciális felügyeleti intézkedések követelésére.
VIII – A harmadik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
137. Tekintettel az első és második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés kapcsán kifejtettekre, a harmadik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megválaszolása megítélésem szerint szükségtelen.
IX – Végkövetkeztetések
138. Mindezeket követően a Bíróságnak azt javasolom, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre az alábbi választ adja:
„1. A betétbiztosítási rendszerekről szóló, 1994. május 30-i 94/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 3. cikke (2)–(5) bekezdéseinek rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy azok nem biztosítanak jogot a betétesnek arra, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságoktól a 3. cikk (2)–(5) bekezdéseiben említett prudenciális felügyeleti intézkedések foganatosítását követelje.
A 94/19/EK irányelvet úgy kell értelmezni, hogy a betétes a hatáskörrel rendelkező hatóságok mulasztásán alapuló károkért nem követelhet olyan kártérítést, amely meghaladja az irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében meghatározott összeget.
2. A 94/19 irányelv a betétek befagyasztásának minden esetére vonatkozó, kimerítő különszabályozást tartalmaz.
A második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben felsorolt irányelvek nem nyújtanak értelmezési segítséget.”