JEAN RICHARD DE LA TOUR
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. október 26.(1)
C‑752/22. sz. ügy
EP
kontra
Maahanmuuttovirasto
(a Korkeinhallinto‑oikeus [legfelsőbb közigazgatási bíróság, Finnország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Bevándorlási politika – 2003/109/EK irányelv – Harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállása – »Huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« személy másik tagállamban való tartózkodásának feltételei – A 22. cikk (3) bekezdése – Kiutasítással szembeni megerősített védelem – Az első tagállamban »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« és egy másik tagállam területén jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár – Közrendi vagy közbiztonsági okból hozott, a tagállam területére történő beutazás tilalmát is elrendelő kiutasítási határozat – 2008/115/EK irányelv – A harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normák és eljárások – A 6. cikk (2) bekezdése – Másik tagállam által kiadott érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár”
I. Bevezetés
1. Megilleti‑e azon harmadik országbeli állampolgárt, aki a 2003/109/EK irányelv(2) alapján valamely tagállamban „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást szerzett, az ezen irányelv 12. cikkéből és 22. cikkének (3) bekezdéséből eredő, kiutasítással szembeni megerősített védelem abban a másik tagállamban, amelynek területére a vele szemben elrendelt beutazási tilalom megsértésével utazik be?
2. Lényegében ezt a kérdést veti fel a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem.
3. Ez a kérelem az EP, egy Észtországban „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást megszerző orosz állampolgár és a Maahanmuuttovirasto (nemzeti bevándorlási hivatal, Finnország; a továbbiakban: hivatal) között az érintettel szemben hozott, a schengeni térségre vonatkozó, majd ezt követően az ország területére korlátozott beutazási tilalom mellett az Oroszországi Föderáció területére történő kiutasítást elrendelő határozat (a továbbiakban: vitatott határozat) jogszerűsége tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő. Noha a hivatal a 2008/115/EK irányelvben(3) előírt rendelkezésekre alapította határozatát, a Korkein hallinto‑oikeus (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Finnország) arra keresi a választ, hogy a hivatal nem lett volna‑e köteles ezzel szemben a 2003/109 irányelv 22. cikkének (3) bekezdésében a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárai tekintetében előírt, a kiutasítással szembeni megerősített védelemre vonatkozó intézkedéseket alkalmazni.
4. A jelen ügyben tehát a Bíróságnak ismét a valamely tagállam által elrendelt beutazási tilalom és egy másik tagállam által kiállított érvényes tartózkodási engedély ugyanazon harmadik országbeli állampolgár esetében történő együttes fennállásának kérdésével kell foglalkoznia.(4) A jelen ügy a 2003/109 irányelv, illetve a 2008/115 irányelv hatályának meghatározásával kapcsolatos nehézségeket szemlélteti, amelyekre egyébiránt a 2003/109 irányelv átdolgozására irányuló jelenlegi javaslatában(5) az Európai Bizottság is rámutatott. Az ezzel kapcsolatban tett jelenlegi javaslatainak célja annak biztosítása, hogy a két jogszabály között nagyobb összhang álljon fenn, és jobban kiegészítsék egymást.(6)
5. A jelen indítványban, amely a Bíróság kérésének megfelelően az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre irányul, kifejtem azokat az okokat, amelyek miatt úgy vélem, hogy az első tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárt egy másik tagállamban megillető származékos tartózkodási jog és az abból eredő védelem csak akkor gyakorolható, ha ez az állampolgár ez utóbbi tagállamban tartózkodási engedélyt kapott. Elemzésemből azt a következtetést vonom le, hogy a 2003/109 irányelv 22. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az nem szabályozza azokat a feltételeket, amelyek mellett valamely tagállam az ilyen állampolgárral szemben kiutasítási határozatot hozhat, amennyiben ez az állampolgár a közrendi és közbiztonsági okokból elrendelt beutazási tilalmat megsértve utazott be a területére.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. A 2003/109 irányelv
6. A 2003/109 irányelv „Tárgy” című 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv meghatározza a következőket:
a) a tagállamok által a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállásnak, valamint az ehhez kapcsolódó jogoknak a harmadik országok olyan állampolgárai számára történő megadásának és visszavonásának feltételei, akik jogszerűen tartózkodnak a tagállam területén; és
b) a tartózkodás feltételei a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállást megadó tagállamtól eltérő tagállamban az ilyen jogállással rendelkező harmadik országbeli állampolgárok számára.”
7. Ezen irányelv „Fogalommeghatározások” című 2. cikke b)–d) pontjának szövege a következő:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
b) »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező«: valamely harmadik ország állampolgára, aki huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállással bír a 4–7. cikkben előírtak szerint;
c) »első tagállam«: az a tagállam, amely először adta meg a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállást a harmadik ország állampolgárának;
d) »második tagállam«: bármely tagállam, annak kivételével, amely először adta meg a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállást a harmadik ország állampolgárának, és amelyben a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy a tartózkodási jogot gyakorolja”.
8. Az említett irányelv „Hatály” címet viselő 3. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ezen irányelvet harmadik országok olyan állampolgáraira kell alkalmazni, akik jogszerűen tartózkodnak valamely tagállam területén.”
9. A 2003/109 irányelv II. fejezete a 4–13. cikket foglalja magában. E fejezet meghatározza a tagállamok által a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállásnak, valamint az ehhez kapcsolódó jogoknak a harmadik országok olyan állampolgárai számára történő megadásának és visszavonásának feltételeit, akik jogszerűen tartózkodnak a tagállam területén, azzal a céllal, hogy ezen irányelv (4) és (6) preambulumbekezdésének megfelelően a gazdasági és társadalmi kohézió előmozdítása érdekében elősegítse ezen állampolgárok integrációját.
10. Az említett irányelvnek a „Kiutasítás elleni védelem” címet viselő 12. cikke értelmében:
„(1) A tagállamok kizárólag abban az esetben dönthetnek úgy, hogy kiutasítanak egy huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyt, ha az illető tényleges és kellően súlyos veszélyt jelent a közrendre vagy a közbiztonságra.
[…]
(3) Mielőtt a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy kiutasításáról szóló döntést meghoznák, a tagállamoknak a következő tényezőket kell figyelembe venniük:
a) a tagállam területén való tartózkodás időtartama;
b) az érintett személy kora;
c) következmények az érintett személy és családtagjai számára;
d) a tartózkodási helye szerinti országhoz való kötődése vagy a származási országhoz fűződő kapcsolatok hiánya.
[…]”
11. A 2003/109 irányelv „Tartózkodás más tagállamokban” című III. fejezete tartalmazza a 14–23. cikket. E fejezet célja, hogy meghatározza a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállással rendelkező személynek a számára e jogállást megadó tagállamtól eltérő tagállamokban történő tartózkodáshoz való joga gyakorlásának feltételeit annak érdekében, hogy ezen irányelv (18) preambulumbekezdésének megfelelően hozzájáruljon a belső piac mint olyan terület hatékony megvalósításához, amelyben a személyek szabad mozgása biztosított.
12. Az említett irányelv 14. cikkének (1) bekezdése előírja:
„A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy megszerzi a jogot arra, hogy a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállást számára megadó tagállamtól eltérő másik tagállam területén három hónapot meghaladó időtartamot tartózkodjon, feltéve hogy az e fejezetben megállapított feltételek teljesülnek.”
13. Ugyanezen irányelvnek „A tartózkodás feltételei egy második tagállamban” című 15. cikke (1) bekezdésének első albekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy – a lehető leghamarabb és a második tagállam területére történő belépést követő három hónapnál nem később – benyújtja a tartózkodási engedély iránti kérelmet az adott tagállam illetékes hatóságaihoz.”
14. A 2003/109 irányelv „A tartózkodási engedély visszavonása és visszafogadási kötelezettség” című 22. cikke a következőket írja elő:
„(1) Amíg a harmadik ország állampolgára meg nem szerzi a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállást, a második tagállam dönthet úgy, hogy elutasítja a tartózkodási engedély megújítását vagy visszavonja azt, és a nemzeti jog által megállapított eljárásokkal összhangban – beleértve a kiutasítási eljárást is – kötelezi az érintett személyt és annak családtagjait, hogy hagyják el a tagállam területét a következő esetekben:
a) a 17. cikkben meghatározott, közrenddel vagy közbiztonsággal kapcsolatos okokból;
b) amennyiben a 14., a 15. és a 16. cikkben meghatározott feltételek már nem teljesülnek;
c) amennyiben a harmadik ország állampolgára nem jogszerűen tartózkodik az érintett tagállamban.
(2) Amennyiben a második tagállam elfogadja az (1) bekezdésben említett valamely intézkedést, úgy az első tagállam minden alaki követelmény nélkül, haladéktalanul visszafogadja a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyt és annak családtagjait. A második tagállam értesíti döntéséről az első tagállamot.
(3) Amíg a harmadik ország állampolgára meg nem szerzi a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállást, valamint a (2) bekezdésben említett visszafogadási kötelezettség sérelme nélkül, a második tagállam hozhat olyan döntést, amelynek értelmében kiutasítja a harmadik ország állampolgárát az [Európai] Unió területéről – a 12. cikkel összhangban és annak garanciái szerint – a közrendet vagy közbiztonságot érintő súlyos okok esetén.
Ilyen esetekben, az említett döntés meghozatala során a második tagállam konzultál az első tagállammal.
Amennyiben a második tagállam dönt a harmadik ország érintett állampolgárának kiutasításáról, úgy meg kell hoznia a megfelelő intézkedéseket annak hatékony végrehajtása érdekében. Ilyen esetekben a második tagállam megfelelő tájékoztatást nyújt az első tagállamnak a kiutasításról szóló döntés végrehajtására vonatkozóan.
[…]
(4) A kiutasításról szóló döntés nem vonja maga után az állandó tartózkodási tilalmat az (1) bekezdés b) és c) pontjában említett esetekben.
(5) A (2) bekezdésben említett visszafogadási kötelezettség nem érinti a harmadik tagállamba történő költözésnek a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy és annak családtagjai számára fennálló lehetőségét.”
2. A 2008/115 irányelv
15. A 2008/115 irányelv 3. cikkének szövege a következő:
„Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározások érvényesek:
[…]
2. »illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodás«: olyan harmadik országbeli állampolgár jelenléte valamely tagállam területén, aki a[z 562/2006/EK rendelet(7)] 5. cikkében meghatározott beutazási feltételeknek vagy az adott tagállamban érvényes egyéb beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek nem vagy már nem felel meg;
3. »kiutasítás«: egy harmadik országbeli állampolgár visszatérési folyamata, függetlenül attól, hogy visszatérési kötelezettség önkéntes teljesítéséről vagy kitoloncolásról van szó:
– a származási országába, vagy
– egy tranzitországba közösségi vagy kétoldalú visszafogadási megállapodásoknak vagy egyéb megegyezéseknek megfelelően, vagy
– más harmadik országba, ahova az érintett harmadik országbeli állampolgár önkéntesen vissza kíván térni, és amely őt befogadja;
4. »kiutasítási határozat«: közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely valamely harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogszerűtlenségét [helyesen: jogellenességét] megállapítja vagy kimondja, és visszatérési kötelezettséget állapít meg vagy mond ki;
5. »kitoloncolás«: a visszatérési kötelezettség kikényszerítése, azaz a tagállamból történő fizikai kiszállítás;
6. »beutazási tilalom«: a kiutasítási határozatot kísérő közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely meghatározott időtartamra megtiltja a tagállamok területére való beutazást és a tagállamok területén való tartózkodást;
[…]
8. »önkéntes távozás«: a visszatérési kötelezettségnek a kiutasítási határozatban erre a célra meghatározott határidőn belüli teljesítése;
[…]”
16. Ezen irányelvnek a jogellenes tartózkodást megszüntető kiutasítási határozatra vonatkozó 6. cikke kimondja:
„(1) A tagállamok a (2)–(5) bekezdésben említett kivételek sérelme nélkül a területükön illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adnak ki [helyesen: hoznak].
(2) A valamely tagállam területén illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó és egy másik tagállam által kibocsátott érvényes tartózkodási engedéllyel vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgároknak haladéktalanul távozniuk kell az engedélyt kibocsátó tagállam területére. Amennyiben az érintett harmadik országbeli állampolgár nem teljesíti ezt a kötelezettséget, vagy ha a közrend érdekében vagy nemzetbiztonsági okokból szükséges a harmadik országbeli állampolgár azonnali távozása, az (1) bekezdés alkalmazandó.
[…]”
B. A finn jog
17. A 2004. április 30‑i ulkomaalaislaki 301/2004 (a külföldiekről szóló törvény) 11. §‑ának első bekezdése kimondja, hogy a külföldi személy akkor utazhat be Finnország területére, ha nem áll beutazási tilalom hatálya alatt (a 4) pont) és nem jelent veszélyt a közrendre és a közbiztonságra (az 5) pont).
18. E törvény 149b. §‑a értelmében az ország területén jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárnak, illetve az olyan harmadik országbeli állampolgárnak, akinek a tartózkodási engedély iránti kérelmét elutasították, de aki másik tagállam által kiadott érvényes tartózkodási engedéllyel vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedéllyel rendelkezik, haladéktalanul távoznia kell e másik tagállam területére. Amennyiben az érintett állampolgár nem teljesíti ezt a kötelezettséget, vagy ha a közrend vagy a közbiztonság érdekében szükséges a harmadik országbeli állampolgár azonnali távozása, kitoloncolási határozatot hoznak.
III. Az alapügy tényállása és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
19. A ténybeli hátteret két különböző időszak jellemzi.
20. Az első időszakot a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállásnak az Észt Köztársaság által az érvényes útlevéllel rendelkező orosz állampolgár érintett számára 2019. július 12‑én történő megadását megelőző időszak jelenti.
21. Nem vitatott, hogy az érintett ezen időszak alatt többször beutazott Finnországba, ahol négy – 2017. február 9‑én, 2017. március 16‑án, 2018. november 26‑án és végül 2019. július 8‑án kelt – Észtországba történő kiutasításról szóló határozatot hoztak vele szemben. E határozatokat azt követően fogadták el, hogy az érintett több bűncselekményt elkövetett, nevezetesen súlyosan ittas állapotban történő járművezetést, vezetői engedély nélküli járművezetést és beutazási tilalom megsértését. Ezenkívül lopás minősített esetének elkövetésével, hamisítással és hamisnév‑használattal is meggyanúsították. Figyelembe véve az érintett bűncselekmények jellegét és ismétlődését, az illetékes nemzeti hatóságok úgy ítélték meg, hogy veszélyt jelent a közrendre és a közbiztonságra, következésképpen e határozatok közül háromban a Finnország területére történő beutazás tilalmát is elrendelték.
22. A második időszak a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállásnak, valamint az ahhoz kapcsolódó, öt évre, vagyis a 2019. július 12‑től 2024. július 12‑ig terjedő időszakra szóló tartózkodási engedélynek Észtország által az érintett részére történő megadásának megfelelő időszak. E jogállást tehát akkor adták meg, amikor a finn állam e személlyel szemben már érvényes beutazási tilalmat rendelt el.(8)
23. 2019. november 19‑én a hivatal, miután elvégezte az érintett helyzetének átfogó értékelését – amelynek elemei szerepelnek a Bíróság rendelkezésére álló nemzeti ügyiratban – nem tette lehetővé számára, hogy önként visszatérjen Észtországba, és meghozta a vitatott határozatot.(9) Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a vitatott határozat az érintettnek a származási országába, azaz az Oroszországi Föderációba történő kitoloncolására vonatkozó kötelezettséget tartalmazott, és azzal együtt a schengeni térség egészére vonatkozó, négyéves időtartamra szóló beutazási tilalmat rendeltek el, tekintettel arra, hogy az érintett veszélyt jelent a közrendre és a közbiztonságra. Ezt a határozatot a 2008/115 irányelv alapján fogadták el, mivel a hivatal úgy ítélte meg, hogy EP ezen irányelv 3. cikkének 2. pontja értelmében „jogellenesen tartózkodik” az ország területén, mivel EP a vele szemben korábban elrendelt beutazási tilalmak megsértésével utazott be e területre. Már most leszögezem, hogy egy ilyen határozatot véleményem szerint az említett irányelv 3. cikkének 4. pontja értelmében vett „kiutasítási határozatnak” kell tekinteni. Ugyanezen irányelv összefüggésében ugyanis a kiutasítást az irányelv 3. cikkének 3. pontja azon művelet révén határozza meg, amelynek során egy harmadik országbeli állampolgárnak vissza kell térnie valamely harmadik országba, tranzitországba vagy a származási országába, azaz az Unió területén kívülre.
24. A nemzeti ügyiratból az is kitűnik, hogy ugyanezen a napon, 2019. november 19‑én a hivatal megindította a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény(10) 25. cikkének (2) bekezdésében előírt konzultációs eljárást az Észt Köztársasággal, amelynek keretében felkérték e tagállamot, hogy foglaljon állást az érintett huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy tartózkodási engedélyének esetleges visszavonásáról. Az Észt Köztársaság 2019. december 9‑én közölte, hogy e tartózkodási engedélyt nem vonják vissza. E körülmények között a hivatal a schengeni térség egészére vonatkozó beutazási tilalmat ezen egyezmény 25. cikke (2) bekezdése második albekezdésének megfelelően tisztán nemzeti beutazási tilalommá alakította át.(11)
25. 2020. március 24‑én EP‑t kitoloncolták az Oroszországi Föderációba. EP ismét Finnország területére utazott, ahonnan 2020. augusztus 8‑án és 2020. november 16‑án kitoloncolták Észtországba.
26. Miután a Helsingin hallinto‑oikeus (helsinki közigazgatási bíróság, Finnország) elutasította a felperes által a vitatott határozattal szemben benyújtott keresetet, a Korkein hallinto‑oikeushoz (legfelsőbb közigazgatási bíróság) fordult ezen ítélet hatályon kívül helyezése iránt.
27. A jelen ügy ténybeli háttérre, és különösen az EP‑t Észtországban megillető „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállásra tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a hivatal a vitatott határozat elfogadása céljából nem volt‑e köteles a 2003/109 irányelv által bevezetett, kiutasítással szembeni megerősített védelemre vonatkozó intézkedéseket alkalmazni.
28. E bíróság elsősorban úgy véli, hogy a 2003/109 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése nem teszi lehetővé annak egyértelmű meghatározását, hogy a jelen ügyben szereplőhöz hasonló helyzet ezen irányelv hatálya alá tartozik‑e. Ugyanis, noha EP észtországi tartózkodása jogszerű, mivel az e tagállam által számára megadott huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállásán alapul, finnországi tartózkodása ellenben nem jogszerű, figyelemmel arra, hogy nem kért tartózkodási engedélyt az említett irányelv III. fejezetének rendelkezései alapján, és e tagállamra vonatkozó beutazási tilalmat rendeltek el vele szemben.
29. Másodsorban az említett bíróság úgy véli, hogy a külföldiekről szóló törvény nem tartalmaz a 2003/109 irányelv 22. cikkének (3) bekezdését kifejezetten átültető rendelkezéseket az olyan harmadik országbeli állampolgárnak Finnországból, az Unió területéről történő kiutasítása tekintetében, akinek részére valamely másik tagállam huzamos tartózkodási engedélyt állított ki. Felmerül tehát a kérdés, hogy ezen irányelv 12. cikkének (1) és (3) bekezdése, valamint 22. cikkének (3) bekezdése a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében tartalmát tekintve feltétel nélküli és kellően pontos‑e ahhoz, hogy egy harmadik országbeli állampolgár hivatkozhasson azokra valamely tagállammal szemben.
30. E körülmények között a Korkein hallinto‑oikeus (legfelsőbb közigazgatási bíróság) felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1) A 2003/109 irányelvet kell‑e alkalmazni az olyan személynek az Európai Unió területéről történő kiutasítására, aki a vele szemben elrendelt beutazási tilalom érvényességi ideje alatt utazott be valamely tagállam területére, akinek ezért a nemzeti jog alapján jogellenes volt a tagállamban való tartózkodása, és aki nem kért tartózkodási engedélyt e tagállamban, ha e személy részére harmadik országbeli állampolgárok huzamos tartózkodási engedélyét állították ki valamely másik tagállamban?
Az első kérdésre adott igenlő válasz esetén:
2) A 2003/109 irányelv 12. cikkének (1) és (3) bekezdése, valamint 22. cikkének (3) bekezdése tartalmát tekintve feltétel nélküli és kellően pontos‑e ahhoz, hogy egy harmadik országbeli állampolgár hivatkozhasson azokra valamely tagállammal szemben?”
31. A finn kormány és a Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket.
IV. Elemzés
32. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy alkalmazni kell‑e a 2003/109 irányelv 22. cikkének (3) bekezdését, amelynek értelmében az első tagállamban „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállással rendelkező harmadik országbeli állampolgár a második tagállamban az ezen irányelv 12. cikkében előírt, kiutasítással szembeni megerősített védelemben részesül, ha ezen állampolgár közrendi és közbiztonsági okokból vele szemben elrendelt beutazási tilalom megsértésével utazott be ez utóbbi tagállam területére.
33. A 2003/109 irányelv 22. cikke (3) bekezdése első albekezdése szövegének, valamint ezen irányelv e cikket magában foglaló III. fejezete rendszerének és céljának elemzése előtt előzetesen tisztázni kell a 2008/115 irányelv, illetve a 2003/109 irányelv hatályát.
A. A 2008/115 irányelv, illetve a 2003/109 irányelv hatálya
34. Mind a címéből, mind pedig az 1. cikkének szövegéből következik, hogy a 2008/115 irányelv közös normákat és eljárásokat állapít meg, amelyeket minden tagállamnak alkalmaznia kell a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatérésével kapcsolatban.
35. Így ezen irányelv 2. cikkének (1) bekezdéséből egyértelműen kitűnik, hogy ez az irányelv „a valamely tagállam területén illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra” alkalmazandó.(12)
36. A 2008/115 irányelv 3. cikkének 2. pontjában a „jogellenes tartózkodás” fogalma úgy került meghatározásra, mint az „olyan harmadik országbeli állampolgár jelenléte valamely tagállam területén, aki a[z 562/2006 rendelet(13)] 5. cikkében meghatározott beutazási feltételeknek vagy az adott tagállamban érvényes egyéb beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek nem vagy már nem felel meg”. Amennyiben a harmadik országbeli állampolgár, aki a beutazási tilalom megsértésével utazik be valamely tagállam területére, ténylegesen jelen van e területen, pusztán emiatt ezen irányelv 3. cikkének 2. pontja értelmében jogellenesen tartózkodik ott, és az említett irányelv 2. cikkének megfelelően ezen irányelv hatálya alá tartozik.(14) A 2008/115 irányelv 6. cikke ezt követően meghatározza a „[k]iutasítási határozat[ra]” alkalmazandó normákat és eljárásokat, e határozattal kötelezik az állampolgárt arra, hogy visszatérési kötelezettség önkéntes teljesítése vagy kitoloncolás útján visszatérjen többek között a származási országába.(15) Ezen irányelv 6. cikkének (2) bekezdése azon harmadik országbeli állampolgárra vonatkozó különös rendelkezéseket ír elő, aki egy másik tagállam által kiállított érvényes tartózkodási engedéllyel vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedéllyel rendelkezik.
37. A 2008/115 irányelv 4. cikkének (2) bekezdéséből mindazonáltal kitűnik, hogy ez az irányelv „nem érinti a bevándorlási és menekültügyi tárgyú közösségi vívmányokban megállapított azon rendelkezéseket, amelyek a harmadik országbeli állampolgár szempontjából kedvezőbbek lehetnek”. Ugyanis, amint arra a Bíróság emlékeztetett, ezen irányelvnek nem célja a külföldiek tartózkodására vonatkozó tagállami szabályok egészének harmonizálása.(16)
38. E tekintetben kétségtelen, hogy a 2003/109 irányelvben foglalt szabályok e vívmányok körébe tartoznak, és a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárai javára kedvezőbb rendelkezéseket írnak elő azáltal, hogy ez utóbbiak számára megerősített védelmet biztosítanak a kiutasítással szemben, valamint az Unión belüli mobilitás bizonyos eseteiben a tagállamok közötti visszafogadási eljárást írnak elő. Amint azt a Bizottság a Visszatérési kézikönyvében hangsúlyozza, ez az irányelv lex specialisnak minősül, „amelye[t] az említett irányelv[…] hatálya alá tartozó, a[b]ban kifejezetten említett esetekben elsődlegesen alkalmazni kell”.(17)
39. A 2003/109 irányelv hatályát az irányelv 3. cikkének (1) bekezdése határozza meg, amely kimondja, hogy az irányelvet „harmadik országok olyan állampolgáraira kell alkalmazni, akik jogszerűen tartózkodnak valamely tagállam területén”. Amíg a harmadik országbeli állampolgár valamely tagállamban „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállással rendelkezik, amelyet ráadásul a vonatkozó tartózkodási engedély igazol, és e jogállást formálisan nem vonták vissza, e személy jogszerűen tartózkodik valamely tagállam területén. A jelen esetben EP ezen irányelv hatálya alá tartozik, tehát Észtországban meg kell, hogy illessék a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállásához kapcsolódó, az említett irányelv II. fejezetében felsorolt jogok, amelyek között szerepel az irányelv 12. cikkében előírt, kiutasítással szembeni megerősített védelemhez való jog.(18)
40. Ami viszont ezen állampolgárnak az említett jogállást megadó tagállamtól eltérő tagállamokban való tartózkodásának feltételeit illeti, azok a 2003/109 irányelv III. fejezetében szerepelnek. Márpedig e feltételek egyike sem vonatkozik a szóban forgóhoz hasonló olyan helyzetre, amelyben az első tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár nem rendelkezik származékos tartózkodási joggal azon tagállamban, amelynek területére a vele szemben közrendi és közbiztonsági okokból elrendelt beutazási tilalom megsértésével utazik be.
41. Ez az értékelés mind a 2003/109 irányelv 22. cikke (3) bekezdése első albekezdésének szó szerinti vizsgálatán, mind pedig ezen irányelv rendszertani, kontextuális és teleologikus elemzésén alapul.
B. A 2003/109 irányelv 22. cikke (3) bekezdése első albekezdésének szövege
42. A 2003/109 irányelv 22. cikke (3) bekezdésének első albekezdése rögzíti azt az elvet, amely szerint „[a]míg a harmadik ország állampolgára[(19)] meg nem szerzi a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállást, valamint a (2) bekezdésben[(20)] említett visszafogadási kötelezettség sérelme nélkül, a második tagállam hozhat olyan döntést, amelynek értelmében kiutasítja a harmadik ország állampolgárát az Unió területéről – a 12. cikkel összhangban és annak garanciái szerint – a közrendet vagy közbiztonságot érintő súlyos okok esetén”.
43. Az „amíg” kötőszó használata az „amíg a harmadik ország állampolgára meg nem szerzi a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállást” kifejezésben nem teszi lehetővé a 2003/109 irányelv 22. cikke (3) bekezdése első albekezdése személyi hatályának pontos meghatározását.
44. Kétségtelen, hogy ez a kifejezés az uniós jogalkotó azon egyértelmű szándékáról tanúskodik, hogy kizárja e rendelkezés hatálya alól az első tagállamban „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállással rendelkező harmadik országbeli állampolgárt, aki a második tagállamban megszerzi ezt a jogállást.(21) Mindazonáltal az említett kifejezés nem teszi lehetővé annak az időpontnak a meghatározását, amelytől kezdve ez az állampolgár e másik tagállam területén ebben a védelemben részesülhet: elegendő‑e, ha az első tagállamban huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkezik, függetlenül az e másik tagállamban való tartózkodásának időtartamától és módjától, vagy ellenkezőleg, az szükséges, hogy ez utóbbi tagállamban tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújtson be, vagy hogy ilyen engedéllyel rendelkezzen?
45. Véleményem szerint ezen irányelv 22. cikke (3) bekezdése első albekezdésének személyi hatályát is így kell értelmezni.
46. Először is, magában e rendelkezésnek a szövegében az uniós jogalkotó a „második tagállam” kötelezettségeire hivatkozik. Ezt a fogalmat a 2003/109 irányelv 2. cikkének d) pontja úgy határozza meg, hogy „bármely tagállam[ra hivatkozik], annak kivételével, amely először adta meg a »huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező« jogállást a harmadik ország állampolgárának, és amelyben a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy a tartózkodási jogot gyakorolja”.(22) A jelen idő kijelentő mód („gyakorolja”), és nem feltételes mód („gyakorolná”) használata azt mutatja, hogy a harmadik országbeli állampolgárnak jelenleg kell gyakorolnia származékos tartózkodási jogát a második tagállamban. Márpedig, amint azt az említett irányelv 14. cikkének (1) bekezdése, valamint (21) preambulumbekezdése mutatja, e tartózkodási jog gyakorlása azt feltételezi, hogy ezen állampolgár megfelel az ugyanezen irányelv III. fejezetében foglalt feltételeknek.(23)
47. Másodszor, a 2003/109 irányelv 22. cikke (3) bekezdése első albekezdésének szövegéből kitűnik, hogy azon „döntést, amelynek értelmében kiutasítj[ák]” a harmadik ország állampolgárát az Unió területéről, ezen irányelv „12. cikk[év]el összhangban és annak garanciái szerint[,] a közrendet vagy közbiztonságot érintő súlyos okok esetén” kell meghozni. Ez azt jelenti, hogy ezt az állampolgárt csak abban az esetben lehet kiutasítani, ha tényleges és kellően súlyos veszélyt jelent a közrendre vagy a közbiztonságra, a kiutasítási határozat nem alapulhat gazdasági szempontokon, továbbá a második tagállam illetékes hatóságai kötelesek előzetesen figyelembe venni az érintett e tagállam területén való tartózkodásának időtartamát, életkorát, a kiutasítás által az érintettre és családtagjaira gyakorolt következményeket, valamint az érintett tartózkodási helye szerinti országhoz való kötődését vagy a származási országhoz fűződő kapcsolatok hiányát.(24) Következésképpen a kiutasítással szembeni ezen jelentősen megerősített védelmi szint biztosítása olyan objektív indokokon alapul, amelyek – a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy e jogállása alapján – az első érintett tagállamban (a 2003/109 irányelv 12. cikke), valamint – a jogállásából eredő származékos tartózkodási jogának gyakorlása alapján – a második tagállamban (ezen irányelv 22. cikke) való beilleszkedésének szintjével függnek össze. Az ilyen védelem tehát nem igazolható az olyan huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár tekintetében, aki a vele szemben közrendi és közbiztonsági okokból elrendelt beutazási tilalom miatt nem rendelkezik ilyen származékos tartózkodási joggal azon tagállamban, amelynek a területére beutazik.
48. Ezt az értelmezést a 2003/109 irányelv III. fejezetében szereplő rendelkezések rendszere és célja is megerősíti.
C. A 2003/109 irányelv III. fejezetének rendszere és célja
49. Amint azt a címe mutatja, a 2003/109 irányelv III. fejezetének célja, hogy meghatározza a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállással rendelkező harmadik országbeli állampolgár számára e jogállást megadó tagállamtól eltérő tagállamokban történő tartózkodási joga gyakorlásának feltételeit annak érdekében, hogy hozzájáruljon a belső piac mint olyan terület hatékony megvalósításához, amelyben a személyek szabad mozgása biztosított.(25) E fejezet fokozatos rendszert ír elő ezen állampolgárnak a többi tagállamban fennálló jogát illetően, amely az említett jogállás ezen államok egyikében történő megadása révén a huzamos tartózkodáshoz való joghoz vezethet.
50. A második tagállamban biztosított, három hónapot meghaladó tartózkodáshoz való jog(26) az első tagállamban megszerzett „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállásból eredő jog. Így a második tagállam pontosan azért konkretizálhatja ezt a tartózkodási jogot azáltal, hogy a 2003/109 irányelv 14. cikkének (1) bekezdése alapján tartózkodási engedélyt ad az érintettnek, mert az első tagállam ezen irányelv 4. cikke alapján megadta neki a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást.(27) E tartózkodási engedély megszerzése céljából a huzamos tartózkodásra jogosult személynek az említett irányelv 15. cikkének megfelelő és az ugyanezen irányelv 16–19. cikkében foglalt feltételeknek eleget tevő kérelmet kell benyújtania. E feltételek között szerepel, hogy az érintett nem jelenthet veszélyt a közrendre vagy közbiztonságra nézve.(28) Míg a 2003/109 irányelv 20. cikke meghatározza azokat az eljárási garanciákat, amelyeket a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személy számára biztosítani kell abban az esetben, ha a tartózkodási engedély iránti kérelmét elutasítják, ezen irányelv 21. cikke azt írja elő, hogy milyen bánásmódban kell részesíteni e második tagállamban abban az esetben, ha ezt az engedélyt megadják számára.
51. A 2003/109 irányelv 22. cikke, amely egyértelműen „A tartózkodási engedély visszavonása és visszafogadási kötelezettség” címet viseli, e rendelkezések logikai sorrendjébe illeszkedik. A Bizottság az ezen irányelv alkalmazásáról szóló jelentésében kifejti, hogy e cikk meghatározza azokat a feltételeket, amelyek mellett a második tagállam kiutasítási határozatot hozhat azon huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személlyel szemben, aki ebben a tagállamban tartózkodási engedéllyel rendelkezik, de még nem szerezte meg a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást(29) az említett irányelv 23. cikkében foglaltaknak megfelelően.
52. A 2003/109 irányelv 22. cikke tehát nyilvánvalóan arra a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyre vonatkozik, aki a jogállásából eredő származékos tartózkodási jogát gyakorolva elindította a második tagállamban történő beilleszkedésre irányuló tényleges folyamatot. E cikk (3) bekezdésének egyébiránt az a célja, hogy biztosítsa e tartózkodási jog tényleges érvényesülését, mivel megköveteli a második tagállamtól, hogy abban az esetben, ha e személy veszélyt jelent a közrendre és a közbiztonságra, megerősített védelmet biztosítson a kiutasítással szemben a számára, mégpedig az e személyt a jogállása alapján az első tagállamban megillető védelem mintájára.
53. Márpedig egy olyan helyzetben, mint amelyről az alapügyben szó van, a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár a vele szemben elrendelt beutazási tilalom joghatásai miatt nem jogosult az érintett tagállamba beutazni. A fortiori nem szerezhet származékos tartózkodási engedélyt e tagállamban az általa a közrendre és a közbiztonságra jelentett veszély miatt, mégpedig a 2003/109 irányelv 17. cikkének megfelelően. Ilyen körülmények között úgy vélem, hogy nem részesülhet a kiutasítással szemben az ezen irányelv 22. cikkének (3) bekezdésében előírt, lényegesen megerősített védelemben.
54. Számomra úgy tűnik, hogy ez az értelmezés megfelel a 2003/109 irányelv céljának. Amint ugyanis ezen irányelv (4), (6) és (12) preambulumbekezdéséből kitűnik, a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás az abba a társadalomba történő integráció valódi eszköze kell, hogy legyen, amelyben a harmadik országbeli állampolgár él, amely integráció egyébiránt kulcsfontosságú szerepet játszik a gazdasági és társadalmi kohézió előmozdításában, amely az Unió alapvető célkitűzése.(30) Ezenkívül emlékeztetek arra, hogy az említett irányelv (18) preambulumbekezdésének megfelelően a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyt megillető, a számára e jogállást megadó tagállamtól eltérő tagállamban történő tartózkodáshoz való jognak hozzá kell járulnia a belső piac mint olyan terület hatékony megvalósításához, amelyben a személyek szabad mozgása biztosított.
55. Márpedig nyilvánvaló, hogy az alapügyben szóban forgó helyzetben a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállásnak az észt hatóságok által az érintett részére történő megadása nem teheti lehetővé ez utóbbi számára, hogy a finn hatóságokkal szemben az ezen irányelv 22. cikkének (3) bekezdésében előírt, a kiutasítással szembeni, lényegesen megerősített védelemre hivatkozzon, jóllehet a vele szemben közrendi és közbiztonsági okokból elrendelt beutazási tilalom nyilvánvaló megsértésével utazott be Finnország területére, és ennélfogva nem rendelkezik tartózkodási joggal e tagállamban. Ha ez lenne a helyzet, ez egyrészt a 2003/109 irányelv által létrehozott rendszernek – amelynek értelmében a harmadik országbeli állampolgár mind az első, mind a második tagállam társadalmába való beilleszkedésétől függően bizonyos jogokban és előnyökben részesül –, másrészt pedig a valamely tagállam által hozott, beutazási tilalmat elrendelő határozatok joghatásainak figyelmen kívül hagyását jelentené.
56. E körülmények összességére tekintettel úgy vélem, hogy a 2003/109 irányelv 22. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az nem alkalmazható olyan harmadik országbeli állampolgárra, aki – bár „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállással rendelkezik az első tagállamban – nem rendelkezik tartózkodási joggal abban a tagállamban, amelynek területére a vele szemben közrendi és közbiztonsági okokból elrendelt beutazási tilalmat megsértve beutazik.
57. Ezen állampolgárnak továbbra is lehetősége van arra, hogy a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” személy tartózkodási engedélyéből eredő jogait érvényesítse azáltal, hogy később beutazik az első tagállam területére.
58. Annak a tagállamnak, amelynek területén az említett állampolgár tartózkodik, tehát alkalmaznia kell a 2008/115 irányelvben, különösen ezen irányelv 6. cikkének (2) bekezdésében előírt kiutasítási eljárást.
59. Emlékeztetek ugyanis arra, hogy ezen irányelv 6. cikkének célja a valamely tagállam területén jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár kiutasítására vonatkozó határozatokra alkalmazandó normák és eljárások megállapítása. Az említett irányelv 6. cikkének (2) bekezdése arra a sajátos helyzetre vonatkozik, amelyben ez az állampolgár egy másik tagállam által kiállított érvényes tartózkodási engedéllyel vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedéllyel rendelkezik. E rendelkezés alapján annak a tagállamnak, amelynek területén ezen állampolgár jogellenesen tartózkodik, kizárólag abban az esetben kell kiutasítási határozatot hoznia, ha az érintett megtagadja, hogy haladéktalanul a számára a tartózkodási engedélyt kibocsátó tagállamba távozzon, vagy a közrend érdekében vagy nemzetbiztonsági okokból szükséges az érintett azonnali távozása.(31)
V. Végkövetkeztetés
60. A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Korkein hallinto‑oikeus (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Finnország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre a következő választ adja:
A 2011. május 11‑i 2011/51/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló, 2003. november 25‑i 2003/109/EK tanácsi irányelv 22. cikkének (3) bekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
– az nem alkalmazható az olyan harmadik országbeli állampolgárra, aki – bár „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállással rendelkezik az első tagállamban – nem rendelkezik tartózkodási joggal abban a tagállamban, amelynek területére a vele szemben közrendi és közbiztonsági okokból elrendelt beutazási tilalmat megsértve beutazik;
– ezen állampolgárnak továbbra is lehetősége van arra, hogy a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” személy tartózkodási engedélyéből eredő jogait érvényesítse azáltal, hogy később beutazik az első tagállam területére.