MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MICHALA BOBEKA
od 19. studenoga 2020.(1)
Predmet C‑505/19
WS
protiv
Bundesrepublik Deutschland
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Crvena tjeralica Međunarodne organizacije kriminalističke policije (Interpol) – Članak 54. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma – Članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Načelo ne bis in idem – Članak 21. UFEU‑a – Slobodno kretanje osoba – Direktiva (EU) 2016/680 – Obrada osobnih podataka”
I. Uvod
1. Ovaj predmet otvara dva nova pitanja u pogledu posljedica koje proizlaze iz primjene unutar schengenskog područja načela ne bis in idem u odnosu na djela za koja je Međunarodna organizacija kriminalističke policije (u daljnjem tekstu: Interpol) na zahtjev treće zemlje izdala crvenu tjeralicu. Crvene tjeralice izdaju se za osobe koje se traže radi provedbe kaznenog postupka ili izvršenja kazne. One su u biti zahtjev tijelima kaznenog progona diljem svijeta da pronađu tražene osobe i, ako je to moguće, privremeno ograniče njihovo kretanje do primitka zahtjeva za njihovo izručenje.
2. Kao prvo, jesu li države članice Unije ovlaštene provesti crvenu tjeralicu i time ograničiti kretanje tražene osobe ako je druga država članica Unije Interpolu te time svim ostalim Interpolovim članicama priopćila da se ta tjeralica tiče djela u odnosu na koja bi načelo ne bis in idem moglo biti primjenjivo? Kao drugo, mogu li države članice Unije, ako se načelo ne bis in idem primjenjuje, dalje obrađivati osobne podatke tražene osobe sadržane u crvenoj tjeralici?
II. Pravni okvir
A. Međunarodno pravo
3. U skladu s člankom 2. stavkom 1. Interpolova ustava, koji je usvojen 1956., a posljednji put izmijenjen 2008., jedan od Interpolovih ciljeva je:
„Osigurati i promicati najširu moguću uzajamnu suradnju između svih tijela kriminalističke policije unutar granica zakona koji se primjenjuju u različitim zemljama te u duhu ‚Opće deklaracije o ljudskim pravima’”.
4. Članak 31. Interpolova ustava predviđa: „Kako bi ostvario svoje ciljeve, [Interpolu] je potrebna neprestana i aktivna suradnja njegovih članica, koje trebaju činiti sve što je u njihovoj moći, a sukladno je njihovim propisima, da revno sudjeluju u njegovim aktivnostima.”
5. U skladu s člankom 73. stavkom 1. Interpolova Pravilnika o obradi podataka (u daljnjem tekstu: IRPD), usvojenog 2011., kako je posljednji put izmijenjen 2019., Interpolov sustav tjeralica sastoji se od niza tjeralica označenih različitim bojama izdanih za posebne svrhe i posebnih tjeralica. Crvene tjeralice obično se izdaju na zahtjev središnjih nacionalnih ureda (u daljnjem tekstu: NCB) „radi pronalaska tražene osobe i njezina zadržavanja, uhićenja ili ograničavanja kretanja u svrhu izručenja, predaje ili slične zakonite radnje” (članak 82. IRPD‑a). U skladu s člankom 87. IRPD‑a, ako se osoba za kojom je izdana crvena tjeralica pronađe, zemlja u kojoj je osoba pronađena: „(i.) bez odgode obavještava središnji nacionalni ured ili međunarodno tijelo i glavno tajništvo da je osoba pronađena, što je podložno ograničenjima koja proizlaze iz nacionalnog prava i primjenjivih međunarodnih ugovora;” te „(ii.) poduzima sve druge mjere koje su dopuštene nacionalnim pravom i primjenjivim međunarodnim ugovorima, kao što je privremeno uhićenje ili nadzor tražene osobe ili ograničavanje njezina kretanja”.
B. Pravo Unije
6. Članak 54. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama(2) (u daljnjem tekstu: CISA), sadržan u poglavlju 3. (naslovljenom „Primjena načela ne bis in idem”), propisuje:
„Protiv osobe protiv koje je sudski postupak pravomoćno okončan u jednoj ugovornoj stranci ne može se voditi postupak u drugoj ugovornoj stranci za ista djela pod uvjetom da je, ako je izrečena[,] kazna i izvršena, trenutačno u postupku izvršenja ili se više, prema zakonima ugovorne stranke koja ju je izrekla, ne može izvršiti.”
7. Stavci 1. i 2. članka 57. CISA‑e predviđaju:
„1. Ako ugovorna stranka optuži [o]sobu za kazneno djelo i nadležna tijela te ugovorne [stranke] opravdano smatraju da se optužba odnosi na ista djela za koja je sudski postupak već pravomoćno okončan u drugoj ugovornoj stranci, ta tijela, ako smatraju potrebnim, zahtijevaju potrebne informacije od nadležnih tijela ugovorne stranke na čijem je državnom području presuda već donesena.
2. Tražene informacije se pružaju čim je moguće prije i uzimaju se u obzir kod odlučivanja o poduzimanju dodatnih mjera u postupku koji je u tijeku.”
8. U skladu s uvodnom izjavom 25. Direktive (EU) 2016/680 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka od strane nadležnih tijela u svrhe sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela ili izvršavanja kaznenih sankcija i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Okvirne odluke Vijeća 2008/977/PUP(3), sve države članice učlanjene su u Interpol te je „[s]toga […] primjereno ojačati suradnju između Unije i Interpola poticanjem učinkovite razmjene osobnih podataka, osiguravajući pritom poštovanje temeljnih prava i sloboda u vezi s automatskom obradom osobnih podataka”.
9. U skladu s definicijom sadržanom u članku 3. Direktive 2016/680, „obrada” znači „svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili skupovima osobnih podataka, bilo automatiziranim bilo neautomatiziranim sredstvima kao što su prikupljanje, bilježenje, organizacija, strukturiranje, pohrana, prilagodba ili izmjena, pronalaženje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način, usklađivanje ili kombiniranje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje”.
10. U skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive 2016/680, osobni podaci se, među ostalim, „obrađ[uju] zakonito i pošteno”, „prikuplj[aju] u posebne, izričite i zakonite svrhe te […] ih se ne obrađuje na način koji nije u skladu s tim svrhama”, „primjereni [su] i relevantni te […] nisu pretjerani u odnosu na svrhe u koje se obrađuju”.
11. U skladu s člankom 8. stavkom 1. te direktive, „[d]ržave članice osiguravaju da je obrada zakonita samo ako je nužna i samo u onoj mjeri u kojoj je nužna kako bi nadležno tijelo obavilo zadaću u svrhe navedene u članku 1. stavku 1. te da se temelji na pravu Unije ili pravu države članice”.
12. U skladu s člankom 16. Direktive 2016/680, ispitanici moraju imati „pravo na ispravak ili brisanje osobnih podataka i ograničenje obrade”.
13. Poglavlje V. Direktive 2016/680 (koje sadržava članke 35. do 40.) naslovljeno je „Prijenosi osobnih podataka trećim zemljama ili međunarodnim organizacijama” te uređuje, među ostalim, uvjete pod kojima se osobni podaci mogu prenijeti trećoj zemlji ili međunarodnoj organizaciji.
C. Nacionalno pravo
14. Članak 153.a stavak 1. Strafprozessordnunga (njemački Zakonik o kaznenom postupku, u daljnjem tekstu: StPO) u pogledu kaznenih djela za koja se izriče novčana kazna ili za koja je najniža kazna zatvora kraća od jedne godine propisuje da se Staatsanwaltschaft (državno odvjetništvo) može, uz suglasnost suda nadležnog za pokretanje glavnog postupka i osobe koja je predmet kaznenog postupka, privremeno odreći prava na pokretanje kaznenog progona po službenoj dužnosti ako toj osobi odredi uvjete i naloge čije ispunjenje uklanja javni interes za pokretanje postupka, kao što je plaćanje određenog novčanog iznosa u dobrotvorne svrhe ili u javni proračun, te ako težina kaznenog djela to ne isključuje. Ako osoba koja je predmet kaznenog postupka ispuni uvjete i izvrši naloge, predmetno ponašanje ne može se više progoniti kao kazneno djelo.
15. U skladu s člankom 3. stavkom 1. Gesetza über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten (Zakon o Saveznom uredu kriminalističke policije (u daljnjem tekstu: BKA) i suradnji između saveznih i zemaljskih tijela u pitanjima kriminalističke policije) od 1. lipnja 2017.(4), BKA je središnji nacionalni ured Savezne Republike Njemačke za suradnju s Interpolom.
III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
16. Interpol je 2012. na zahtjev nadležnih tijela Sjedinjenih Američkih Država izdao svim središnjim nacionalnim uredima crvenu tjeralicu za njemačkim državljaninom koji boravi u toj zemlji (u daljnjem tekstu: tužitelj) radi njegova pronalaska, uhićenja ili ograničenja njegova kretanja u svrhu izručenja. Crvena tjeralica temeljila se na uhidbenom nalogu koji su tijela Sjedinjenih Američkih Država izdala u vezi s optužbama, među ostalim, za korupciju, pranje novca i prijevaru.
17. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je državno odvjetništvo u Münchenu (Njemačka) već pokrenulo istražni postupak protiv tužitelja u pogledu kaznenih djela koja su istovjetna onima obuhvaćenima crvenom tjeralicom. Taj je postupak obustavljen 2009., nakon što je tužitelj platio određeni novčani iznos, u skladu s člankom 153.a stavkom 1. StPO‑a.
18. BKA je 2013., nakon komunikacije s tužiteljem, od Interpola zatražio i ishodio objavljivanje dodatka odnosnoj crvenoj tjeralici u kojem je navedeno da je BKA smatrao da se u odnosu na optužbe u vezi s kojima je ta tjeralica izdana primjenjuje načelo ne bis in idem. Usto, njemačka su tijela od američkih, iako neuspješno, zatražila da izbrišu crvenu tjeralicu.
19. Tužitelj je 2017. Verwaltungsgerichtu Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu, Njemačka) podnio tužbu protiv Savezne Republike Njemačke, koju je zastupao BKA. Zahtijevao je da se tuženiku naloži poduzimanje mjera potrebnih za uklanjanje crvene tjeralice. Tužitelj je naveo da nije mogao putovati ni u jednu državu koja je stranka Schengenskog sporazuma bez riskiranja uhićenja. Naime, te su ga države zbog crvene tjeralice stavile na svoje popise traženih osoba. Ta se situacija, prema njegovu mišljenju, protivi članku 54. CISA‑e i članku 21. UFEU‑a. Osim toga, tužitelj je tvrdio da se daljnja obrada tijelâ država članica njegovih osobnih podataka sadržanih u crvenoj tjeralici protivi odredbama Direktive 2016/680.
20. S obzirom na to, dvojeći u pogledu pravilnog tumačenja relevantnih odredbi prava Unije, Verwaltungsgericht Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu) 27. lipnja 2019. odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 54. CISA‑e u vezi s člankom 50. Povelje [Europske unije o temeljnim ljudskim pravima] tumačiti na način da je već sâmo pokretanje kaznenog postupka za isto djelo zabranjeno u svim državama potpisnicama [Schengenskog sporazuma] ako njemačko državno odvjetništvo obustavi pokrenuti kazneni postupak nakon što je okrivljenik ispunio određene obveze i, osobito, ako je platio određeni novčani iznos koji je utvrdilo državno odvjetništvo?
2. Proizlazi li iz članka 21. stavka 1. [UFEU‑a] zabrana državama članicama da provedu zahtjev za uhićenje koji podnesu treće države u okviru međunarodne organizacije kao što je [Interpol] ako je osoba na koju se odnosi zahtjev za uhićenje građanin Unije te je država članica čiji je ta osoba državljanin obavijestila međunarodnu organizaciju, a time i ostale države članice, o sumnjama u pogledu usklađenosti zahtjeva za uhićenje s primjenom načela ne bis in idem?
3. Protivi li se članku 21. stavku 1. UFEU‑a već sâmo pokretanje kaznenog postupka i privremeno zadržavanje u državama članicama čiji dotična osoba nije državljanin ako to nije u skladu s primjenom načela ne bis in idem?
4. Treba li članak 4. stavak 1. točku (a) i članak 8. stavak 1. Direktive [2016/680] u vezi s člankom 54. CISA‑e i člankom 50. Povelje tumačiti na način da su države članice obvezne donijeti propise kojima se osigurava da je, u slučaju postupka koji onemogućuje daljnji kazneni progon u svim državama potpisnicama [Schengenskog sporazuma], zabranjena daljnja obrada [Interpolove] crvene tjeralice koja treba dovesti do daljnjeg kaznenog postupka?
5. Pruža li međunarodna organizacija kao što je [Interpol] primjerenu razinu zaštite podataka ako nije donesena odluka o primjerenosti u skladu s člankom 36. Direktive [2016/680] i/ili nisu predviđene odgovarajuće zaštitne mjere u skladu s člankom 37. Direktive [2016/680]?
6. Smiju li države članice podatke u crvenoj tjeralici koju je [Interpol] izdao na zahtjev treće države dalje obrađivati samo ako je treća država tjeralicu koristila kako bi distribuirala zahtjev za uhićenje i izručenje te podnijela zahtjev za uhićenje kojim se ne povređuje europsko pravo, a osobito načelo ne bis in idem?”
21. Sud koji je uputio zahtjev zatražio je da se predmet riješi primjenom hitnog prethodnog postupka, u skladu s člankom 107. stavkom 1. Poslovnika Suda. Sud je rješenjem od 12. srpnja 2019. odlučio da taj zahtjev nije potrebno prihvatiti.
22. Interpol je 5. rujna 2019., na zahtjev američkih tijela, izbrisao crvenu tjeralicu za tužiteljem.
23. Sud koji je uputio zahtjev u odgovoru od 11. studenoga 2019. na pitanje Suda o posljedicama tog događaja za predmetni postupak obavijestio je Sud da ostaje pri svojem zahtjevu za prethodnu odluku. Sud koji je uputio zahtjev objasnio je da je tužitelj zatražio izmjenu predmeta tužbe u glavnom postupku. Tužitelj od suda koji je uputio zahtjev sada zahtijeva da Saveznoj Republici Njemačkoj naloži poduzimanje svih mjera potrebnih (i.) kako bi se spriječilo da Interpol izda novu crvenu tjeralicu u pogledu istih djela i da, ako se to dogodi, (ii.) izbriše novu crvenu tjeralicu. Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da je, u skladu s nacionalnim pravom, predmet tužbe moguće izmijeniti i smatrati da se odnosi na deklaratornu tužbu koja predstavlja nastavak ranijeg postupka („Fortsetzungsfeststellungsklage”). Sud koji je uputio zahtjev stoga smatra da su postavljena pitanja i dalje relevantna za rješavanje spora koji se pred njim vodi.
24. Pisana očitovanja u ovom postupku podnijeli su tužitelj, BKA, belgijska, češka, danska, njemačka, grčka, francuska, hrvatska, nizozemska, poljska i rumunjska vlada, vlada Ujedinjene Kraljevine te Europska komisija. Tužitelj, BKA, belgijska, češka, danska, njemačka, španjolska, francuska, nizozemska i finska vlada te Komisija iznijeli su i usmena očitovanja na raspravi održanoj 14. srpnja 2020.
IV. Analiza
25. Sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita Sud protivi li se pravu Unije to da države članice, kada Interpol na zahtjev treće države izda crvenu tjeralicu koja se odnosi na djela na koja bi moglo biti primjenjivo načelo ne bis in idem, (i.) provedu tu tjeralicu tako da ograniče slobodu kretanja tražene osobe i (ii.) dalje obrađuju njezine osobne podatke sadržane u tjeralici.
26. Za početak je možda korisno kratko objasniti što je to crvena tjeralica. U članku 82. IRPD‑a predviđa se da se crvene tjeralice izdaju na zahtjev nacionalnih ili međunarodnih tijela s ovlastima istrage i kaznenog progona u kaznenim stvarima „radi pronalaska tražene osobe i njezina zadržavanja, uhićenja ili ograničavanja njezina kretanja u svrhu izručenja, predaje ili slične zakonite radnje”. U skladu s člankom 87. IRPD‑a, ako se osoba za kojom je izdana crvena tjeralica pronađe, tijela zemlje u kojoj je ta osoba pronađena moraju tijela koja su podnijela zahtjev i Interpol bez odgode obavijestiti o tome da je osoba pronađena te „poduzeti sve druge mjere koje su dopuštene nacionalnim pravom i primjenjivim međunarodnim ugovorima, kao što je privremeno uhićenje ili nadzor tražene osobe ili ograničavanje njezina kretanja”.
27. Stoga je Interpolovo izdavanje crvene tjeralice samo zahtjev za pomoć jedne njegove članice upućen drugim članicama radi pronalaska i, ako je to moguće, ograničavanja kretanja tražene osobe. Crvena tjeralica nije zahtjev za izručenje niti automatski aktivira njegovo izdavanje, već se taj zahtjev, ovisno o slučaju, mora zasebno uobličiti. Ipak, jasno je da se crvena tjeralica izdaje s ciljem provedbe izručenja ili sličnog postupka.
28. Nakon što sam pojasnio tu točku, a prije analize meritornih pitanja koja ovaj predmet otvara, potrebno je osvrnuti se na nekoliko postupovnih pitanja.
A. Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku i daljnja potreba za odgovorom
29. Kao prvo, BKA, belgijska, češka, njemačka, grčka i nizozemska vlada te vlada Ujedinjene Kraljevine izražavaju dvojbe u pogledu dopuštenosti ab initio zahtjeva za prethodnu odluku. Argumenti koje u tom pogledu iznose mogu se svrstati u četiri kategorije, kojima se u bitnome navodi: (i.) da odluka kojom je upućeno prethodno pitanje ne sadržava dovoljno pojedinosti o relevantnoj činjeničnoj situaciji, (ii.) da je situacija iz glavnog postupka ograničena na Njemačku te stoga nema stvaran prekogranični element, (iii.) da tužba podnesena sudu koji je uputio zahtjev nije dopuštena i/ili je u svakom slučaju neosnovana, (iv.) da ta tužba čini zlouporabu jer se njome osporavaju nadležnosti država članica različitih od Njemačke da provedu crvenu tjeralicu.
30. Te prigovore ne smatram uvjerljivima.
31. Kao prvo, točno je da je odluka kojom je upućeno prethodno pitanje veoma štura. Međutim, Sud na temelju nje i očitovanja stranaka ipak može dokučiti koja je pitanja sud koji je uputio zahtjev postavio i zašto. Stoga Sud raspolaže svim činjeničnim i pravnim elementima koji su mu potrebni kako bi dao koristan odgovor.
32. Kao drugo, situacija iz glavnog postupka nipošto nije ograničena na Njemačku. S jedne strane, iako se spor doista odnosi na njemačkog državljanina koji boravi u toj zemlji i koji osporava postupanje njemačkih tijela, razlog zbog kojeg to čini navodno je ograničenje njegove slobode kretanja u cijeloj Uniji, koja je zajamčena člankom 21. UFEU‑a. Sud je više puta utvrdio da odredbe kojima se dodjeljuju prava na slobodno kretanje, uključujući članak 21. UFEU‑a, treba široko tumačiti(5). Činjenica da se građanin Unije možda (još) nije koristio svojim pravima ne znači da je situacija isključivo unutarnja(6). Smatram da se na članak 21. UFEU‑a može pozvati pojedinac koji se doista i istinski želi koristiti tom slobodom(7). Kod tužitelja je to definitivno slučaj: njegovo ponašanje prije i tijekom glavnog postupka – osobito njegova komunikacija s BKA‑om i javnim tijelima nekoliko drugih država članica – jasno pokazuje da njegova namjera korištenja slobodom nije tek hipotetska niti se on na nju poziva radi ostvarenja neke druge svrhe(8).
33. S druge strane, primjenjivost Direktive 2016/680 nije ograničena na prekogranične situacije. Naime, to vrijedi i za članak 50. Povelje i za članak 54. CISA‑e: očito je da se obje odredbe mogu primijeniti čak i u slučajevima u kojima se državljanin suočava s tijelima vlastite države članice.
34. Kao treće, nije na Sudu da ocjenjuje je li tužba iz glavnog postupka dopuštena, a kamoli je li osnovana. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, za pitanja o tumačenju prava Unije koja je uputio nacionalni sud u pravnom i činjeničnom okviru koji je on sam odgovoran odrediti i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati vrijedi pretpostavka relevantnosti(9). Ta pretpostavka relevantnosti ne može se oboriti samom činjenicom da jedna od stranaka u glavnom postupku osporava određene činjenice čiju točnost Sud nije dužan provjeravati, a o kojima ovisi definicija predmeta spora(10). Isto tako, tu pretpostavku ne može oboriti mogućnost da tužitelj u konačnici ne uspije u glavnom postupku pred nacionalnim sudom, osobito ako Sud prihvati određeno tumačenje spornog prava Unije. Donošenje zaključka o nedopuštenosti zbog potencijalno negativnog meritornog odgovora doista bi značilo raditi stvari pogrešnim redoslijedom.
35. Naposljetku, ističem da je glavni postupak pokrenut protiv njemačkih tijela – koja su tuženik pred sudom koji je uputio zahtjev – te da će, logično, bilo koja odluka tog suda u tom postupku pravno utjecati samo na ta tijela. Činjenica da će Sud, kako bi pomogao sudu koji je uputio zahtjev, morati pojasniti i obveze koje proizlaze iz predmetnih odredbi Unije državama članicama koje nisu Njemačka ne može dovesti u pitanje dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku. Točno je da je Sud odbio odlučivati u fabriciranim predmetima, koji su mu podneseni samo s ciljem da Sud odluči o obvezama koje na temelju prava Unije imaju države članice različite od one suda koji je uputio zahtjev(11). Međutim, u ovom predmetu nema informacija koje bi upućivale na to da je spor pred sudom koji je uputio zahtjev umjetno konstruiran kako bi se Sud navelo da se očituje o određenim problemima čije rješavanje u stvarnosti nije objektivno nužno za odlučivanje o tom sporu. Osim toga, činjenica da će odgovor Suda u pogledu prava i obveza jedne države članice imati (horizontalne) posljedice za druge države članice jednostavno je svojstvena pitanjima koja se odnose na slobodno kretanje između država članica i povezane elemente uzajamnog priznavanja između njih.
36. Kao drugo, BKA, belgijska, češka, njemačka, španjolska i finska vlada te vlada Ujedinjene Kraljevine u biti također tvrde da su prethodna pitanja u međuvremenu postala hipotetska. Navode da odgovor na prethodna pitanja sudu koji je uputio zahtjev više nije potreban kako bi riješio spor koji se pred njim vodi jer je Interpol spornu crvenu tjeralicu izbrisao u rujnu 2019.
37. Međutim, kako je to navedeno u točki 23. ovog mišljenja, kada mu je Sud postavio pitanje u tom konkretnom pogledu, sud koji je uputio zahtjev objasnio je da tužitelj, u skladu s nacionalnim pravom, može izmijeniti svoj tužbeni zahtjev te da je zapravo i iskoristio to pravo. Postupak pred sudom koji je uputio zahtjev stoga je do danas (još uvijek) u tijeku te njegov ishod, prema navodu tog suda, (još uvijek) ovisi o tumačenju odredbi prava Unije koje su predmet prethodnih pitanja.
38. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev navodi, pri čemu mu BKA ni nijedna druga stranka koja je podnijela očitovanja ne proturječe, da se sporna crvena tjeralica može u bilo kojem trenutku ponovno unijeti u Interpolov sustav na temelju novog zahtjeva nadležnih američkih tijela.
39. S obzirom na navedeno i pretpostavku relevantnosti koja vrijedi za zahtjeve za prethodnu odluku, smatram da ovaj prethodni postupak nije postao bespredmetan, unatoč povlačenju crvene tjeralice.
B. Meritum
40. Ovo je mišljenje strukturirano na sljedeći način. Započet ću prvim, drugim i trećim pitanjem, koja se sva odnose na to je li načelo ne bis in idem primjenjivo u ovom predmetu te, ako jest, na posljedice njegove primjene za druge države članice u pogledu njihove mogućnosti provođenja Interpolove crvene tjeralice (1). Potom ću razmatrati četvrto, peto i šesto pitanje, koja se odnose na posljedice koju primjenjivost načela ne bis in idem ima za obradu osobnih podataka tražene osobe sadržanih u crvenoj tjeralici. Međutim, bavit ću se samo problematikom otvorenom u četvrtom i šestom pitanju (2) jer peto pitanje smatram nedopuštenim (3).
1. Prvo, drugo i treće pitanje
41. Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim, drugim i trećim pitanjem, koja je najbolje analizirati zajedno, u biti pita protivi li se članku 54. CISA‑e, u vezi s člankom 50. Povelje i člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, to da države članice provedu crvenu tjeralicu koju je Interpol izdao na zahtjev treće države i time ograniče slobodu kretanja građanina Unije ako je druga država članica obavijestila Interpol (te time i druge članice Interpola) da se ta obavijest odnosi na djela u odnosu na koja bi moglo biti primjenjivo načelo ne bis in idem.
42. Kako bi se odgovorilo na to pitanje, prvo se mora ispitati može li mjera poput one koju je državno odvjetništvo u Münchenu uz suglasnost nadležnog suda 2009. usvojilo u pogledu tužitelja sama po sebi dovesti do primjene načela ne bis in idem (a). Potom ću, ako uistinu dolazi do primjene tog načela, razmotriti može li ono biti prepreka izručenju trećoj državi i time onemogućavati usvajanje ograničavajućih mjera koje su u tu svrhu potrebne (b). Nakon toga ću se okrenuti konkretnim okolnostima ovog predmeta, u kojem, čini se, još nije utvrđena primjena načela ne bis in idem (c i d).
a) Primjenjivost načela ne bis in idem na obustavu kaznenog postupka koja se ne određuje presudom suda
43. Za početak je potrebno utvrditi može li mjera poput one koju je državno odvjetništvo 2009. usvojilo u pogledu tužitelja uopće dovesti do primjene načela ne bis in idem. Primjenjivost članka 54. CISA‑e ovisi o postojanju „sudsk[og] postup[ka] [koji je] pravomoćno okončan u jednoj ugovornoj stranci”, što onda onemogućuje kasniji kazneni progon za isto djelo u drugim državama članicama.
44. Prema mojem mišljenju, odluka kojom državno odvjetništvo uz suglasnost nadležnog suda pravomoćno obustavlja kazneni postupak te kojom se, nakon što je okrivljenik ispunio određene uvjete, na temelju nacionalnog prava onemogućuje daljnji kazneni progon spada u područje primjene članka 54. CISA‑e. O tom pitanju postoji ustaljena sudska praksa.
45. Sud je to pitanje prvi put razmatrao u predmetu Gözütok i Brügge te je utvrdio da se načelo ne bis in idem, predviđeno člankom 54. CISA‑e, „primjenjuje i na postupak poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, koji je, nakon što je okrivljenik ispunio određene obveze i osobito platio određeni novčani iznos koji je odredilo državno odvjetništvo, obustavljen odlukom tog državnog odvjetništva, u čijem donošenju sud nije sudjelovao, te je time onemogućen daljnji kazneni progon”(12).
46. Ta su utvrđenja potvrđena i pojašnjena kasnijom sudskom praksom u pogledu članka 54. CISA‑e. Sud je u predmetu M naglasio da je za primjenu načela ne bis in idem prije svega potrebno da je kazneni progon konačno dovršen(13). Sud je u predmetu Spasic naglasio važnost koju ispunjenost „uvjeta izvršenja kazne” – to jest toga da je kazna, ako je izrečena, „i izvršena, trenutačno u postupku izvršenja ili se više ne može izvršiti” – ima za izbjegavanje nekažnjavanja osoba koje su konačno osuđene i kojima je izrečena kazna u državi članici Europske unije(14).
47. Nasuprot tomu, Sud je u presudi Miraglia utvrdio da se članak 54. CISA‑e ne primjenjuje na odluku sudskih tijela države članice kojom se predmet proglašava zaključenim nakon što je državno odvjetništvo od kaznenog progona odustalo isključivo zato što je u drugoj državi članici pokrenut kazneni postupak protiv iste osobe i zbog istih djela a da pritom uopće nije razmatralo meritum predmeta(15). Slično tomu, Sud je u presudi Turanský utvrdio da članak 54. CISA‑e nije primjenjiv na odluku policijskih tijela kojom se, nakon razmatranja merituma, nalaže obustava kaznenog postupka u stadiju prije podizanja optužnice protiv osumnjičenika, ali kojom se daljnji kazneni progon konačno ne onemogućava te kojom stoga nije isključeno pokretanje novog kaznenog postupka za ista djela u toj državi članici(16).
48. Sud je u presudi Kossowski dao do znanja da se odluka državnog odvjetništva kojom se zaključuje istražni postupak protiv osobe, uz mogućnost njegova ponovnog otvaranja ili poništenja i bez izricanja sankcija, ne može smatrati pravomoćnom odlukom ako je iz njezina obrazloženja razvidno da je postupak zaključen a da nije provedena temeljita istraga(17).
49. Ukratko, s jedne strane, postoje pravomoćne odluke o kaznenom djelu (postojanju ili nepostojanju njegovih sastavnih elemenata ili druge posebne vrste odluka koje ne sadržavaju takvo utvrđenje, nego zapravo čine rješenje predmeta) koje će, u skladu s nacionalnim pravom, onemogućiti svaki daljnji kazneni progon za isto djelo u istoj državi članici te stoga i u drugim državama članicama. S druge strane, postoje druge vrste obustava kaznenog postupka ili njegova ponovnog otvaranja – obično one koje određuju policijska tijela na nacionalnoj razini – koje ne dovode do takvih posljedica. Ta crta razgraničenja prilično je intuitivna, ali ju je teško precizno odrediti s obzirom na različita pravila i postupke u državama članicama: da bi došlo do primjene načela ne bis in idem, mora postojati konačno utvrđenje države članice kojim se mjerodavno određuje opseg idema koje će onda onemogućiti ne bis. Ako se taj prostor, metaforički govoreći, ostavi praznim, države članice ništa neće sprečavati da same provode istrage i kaznene progone.
50. Na prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev stoga doista treba potvrdno odgovoriti: odluka o konačnoj obustavi kaznenog postupka koju državno odvjetništvo, nakon što je meritorno ispitalo predmet te uz suglasnost nadležnog suda, donosi nakon što okrivljenik ispuni određene uvjete načelno spada u područje primjene članka 54. CISA‑e.
51. Međutim, činjenica da je takva vrsta nacionalne odluke obuhvaćena područjem primjene članka 54. CISA‑e, što bi moglo značiti da je sudski postupak pravomoćno okončan u jednoj ugovornoj stranci, nekoliko je koraka udaljena od mogućih posljedica o kojima se sud koji je uputio zahtjev pita u svojem drugom i trećem pitanju. Čini se da posebno nedostaje sljedeći logičan korak koji je potreban da bi se pojavila pitanja povezana s člankom 21. UFEU‑a: konačno, mjerodavno utvrđenje nadležnog tijela države članice kojim se potvrđuje istovjetnost predmetnih djela (idem) te time u cijeloj Uniji aktivira ne bis u pogledu tih djela, što onda potencijalno može imati i neke učinke na zahtjeve za izručenje trećih zemalja.
52. S obzirom na podneske stranaka i raspravu koja se na temelju njih razvila na raspravi pred Sudom, za sada ću ipak uzeti u obzir činjenične i pravne pretpostavke na kojima počivaju drugo i treće pitanje suda koji je uputio zahtjev. Osobito kad je riječ o odgovoru na treće pitanje, koje se odnosi na to bi li članak 21. stavak 1. UFEU‑a, usto što sprečava bilo kakav daljnji kazneni progon u drugim državama članicama, isključivao i privremeno zadržavanje u drugim državama članicama s obzirom na mogućnost budućeg izručenja trećoj državi ako bi u ovom slučaju bio primjenjiv članak 54. CISA‑e.
53. Smatram da bi.
b) Načelo ne bis in idem kao prepreka izručenju (ili uhićenju radi izručenja)
54. Između načela ne bis in idem i prava na slobodno kretanje osoba, zajamčenog člankom 21. UFEU‑a, postoji jasna veza. Sud je više puta utvrdio da „članak 54. CISA‑e ima za cilj osigurati da se nikoga kazneno ne progoni za ista djela u više država ugovornica zbog činjenice da ostvaruje svoje pravo na slobodu kretanja […] Ono jamči da osobe koje se kazneno progonilo, nakon što je kazneni progon protiv njih konačno dovršen, neće biti ometane. One se moraju moći slobodno kretati, bez straha da će ih se za ista djela ponovno kazneno progoniti u drugoj državi ugovornici”(18).
55. Prema mojem mišljenju, primjena takvih utvrđenja na moguće zahtjeve za izručenje trećih zemalja vrlo je jednostavna. Logika koju treba slijediti je jasna. Odluka kojom se onemogućuje svaki daljnji kazneni progon za isto djelo u jednoj državi članici mora imati iste učinke u svim dijelovima istog područja slobode, sigurnosti i pravde, na isti način na koji bi učinke imala u istom domaćem pravnom sustavu.
56. Osim toga, ako takvo područje interno postoji, to mora i eksterno imati posljedice. U skladu s tim, država članica ne može uhititi, privremeno zadržati ili usvojiti bilo koju drugu mjeru koja ograničava slobodno kretanje osobe na koju se odnosi Interpolova crvena tjeralica ako je mjerodavno utvrđeno da je sudski postupak protiv te osobe za ista djela pravomoćno okončan u drugoj državi članici. Svaka takva mjera protivila bi se članku 54. CISA‑e jer bi znatno ograničavala pravo dodijeljeno člankom 21. UFEU‑a. Jedan pravni prostor znači jedan pravni prostor, kako iznutra tako i izvana.
57. Međutim, neke od vlada koje su podnijele očitovanja u predmetnom postupku ne slažu se s takvim zaključkom, pri čemu protiv njega iznose tri prigovora. Kao prvo, smatraju da se takav zaključak temelji na preširokom tumačenju članka 54. CISA‑e. Prema njihovu mišljenju, ta odredba ima uže područje primjene, to jest odnosi se samo na kazneni progon koji provodi sama država članica, ne i na uhićenje radi izručenja koje omogućuje kasniji kazneni progon u trećoj zemlji (1). Nadalje, navode da bi takvo tumačenje predstavljalo izvanteritorijalnu primjenu Schengenskog sporazuma (2) te time dovodilo do sukoba s međunarodnopravnim obvezama koje su države članice i Unija preuzele na temelju bilateralnih sporazuma o izručenju, osobito onih sklopljenih sa Sjedinjenim Državama (3).
58. U nastavku ću redom razmotriti te argumente.
1) Pojam „kazneni progon”
59. Kao prvo, neke od vlada koje su podnijele očitovanja tvrde da načelo ne bis in idem, iako isključuje „kazneni progon” osobe, ne isključuje to da se u odnosu na nju odrede mjere poput onih o kojima je riječ u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje. Prema njihovu mišljenju, te mjere ne treba smatrati mjerama „kaznenog progona”, nego „mjerama predostrožnosti” kojima se pomaže drugoj državi u kojoj će se kazneni progon odvijati.
60. Takvo tumačenje članka 54. CISA‑e čini se pomalo formalističkim. Ne vidim nikakav tekstualni, kontekstualni ili teleološki element koji podupire stajalište da pojam „kazneni progon” obuhvaća samo kaznene postupke koji se od početka do kraja odvijaju u istoj državi te koje ta država mora provesti u cijelosti.
61. Člankom 54. CISA‑e ne zahtijeva se da naknadni kazneni progon, koji je onemogućen, mora provesti druga ugovorna stranka. Njime se sprečava svaki kazneni progon u drugoj ugovornoj stranci i na taj način na jezičnoj razini uključuje zabranu bilo kakve teritorijalne suradnje u radnjama kaznenog progona koje se u jednoj državi članici provode u ime drugih država.
62. Nadalje, nema dvojbe da mjere poput uhićenja ili privremenog zadržavanja – povrh toga što prima facie ispunjavaju takozvane „kriterije iz presude Engel”(19), što je potrebno da bi ih se smatralo mjerama „kaznene naravi” – omogućuju da se kazneni progon tražene osobe provede u trećoj državi. Drugim riječima, te su mjere dio kontinuiteta radnji, koje su možebitno usvojene u različitim državama, na temelju kojih se protiv tražene osobe pokreće postupak u vezi s kaznenom prijavom.
63. Država članica Unije koja provodi crvenu tjeralicu djeluje kao produljena ruka države koja provodi kazneni progon. Ta država članica u biti djeluje za i u ime kaznenog progona koji provodi druga država, potencijalno omogućujući podvrgavanje tražene osobe nadležnosti treće zemlje (u području kaznenog progona). Tvrdnja da takva radnja u takvim okolnostima nije dio kaznenog progona koji provodi treća zemlja (koji je obično već u tijeku) bila bi jednaka tvrdnji – oprostite mi na uporabi tako neukusne, ali ipak relevantne analogije s materijalnim kaznenim pravom – da vezanje osobe i njezina predaja trećoj osobi koja će je ubosti ne predstavlja ubojstvo (bilo pomaganje ili supočiniteljstvo), nego samo „mjeru predostrožnosti” s ciljem pomaganja drugoj osobi koja drži nož.
64. S teleološkog stajališta, budući da je članak 54. CISA‑e namijenjen, među ostalim, zaštiti slobode kretanja građana Unije(20), bilo koje drugo tumačenje ne bilo u skladu s tim ciljem, kao ni s kontekstom temeljnih prava u koji je ta odredba, zajedno s člankom 50. Povelje, umetnuta. Unatoč tomu što se može pozvati na načelo ne bis in idem, osoba koja je uhićena ili je se privremeno zadržava kako bi je se izručilo nije – da se poslužim rječnikom Suda – „neometana” ili „u mogućnosti slobodno se kretati” unutar Unije.
65. Tomu u prilog ide i način na koji Sud tumači to načelo, kako je određeno u članku 50. Povelje. Sud je u pogledu te odredbe dosljedno presuđivao da „[načelo ne bis in idem] zabranjuje kumuliranje kako progona tako i sankcija kaznene naravi u smislu tog članka za iste radnje i protiv iste osobe”(21). U skladu s tim, člankom 54. CISA‑e zabranjena je i puka provedba postupovnih akata povezanih s kaznenim progonom pojedinca.
2) Primjena „izvan Schengena”
66. Kao drugo, neke vlade navode da se članak 54. CISA‑e primjenjuje samo „unutar Schengena” te da se ne odnosi na situacije u kojima se osobi sudilo ili joj se može suditi u trećoj državi. Drugim riječima, članak 54. CISA‑e obvezivao bi ugovorne stranke samo u okviru njihovih međusobnih odnosa, ali ne i u okviru njihovih odnosa s trećim državama (koji su uređeni nacionalnim i međunarodnim pravom). To bi stajalište dodatno bilo potvrđeno činjenicom da se u Sporazumu o izručenju između Europske unije i Sjedinjenih Američkih Država(22) ne predviđa apsolutan razlog za odbijanje u slučajevima u kojima je primjenjivo načelo ne bis in idem. Budući da u tom pogledu nije ništa izričito propisano, predmetna problematika u nadležnosti je država članica, koje bi je stoga trebale moći uređivati prema vlastitom nahođenju, posebno bilateralnim sporazumima.
67. Moram se složiti s više pojedinačnih navoda sadržanih u tim argumentima. Međutim, nipošto se ne slažem s njihovom kombinacijom i zaključkom koji je na temelju njih donesen.
68. Za početak, uistinu je točno da se Schengenski sporazum ne primjenjuje na treće države. Međutim, on se definitivno primjenjuje na radnje koje njegove ugovorne stranke poduzimaju na svojim državnim područjima u ime trećih država. U ostatku taj se argument uvelike preklapa s onim što je izneseno u prethodnom odjeljku: to da nitko ne smije biti ponovno kazneno gonjen u drugoj državi članici šire je od toga da ne može biti kazneno gonjen u toj državi članici i od strane te države. To obuhvaća, na tekstualnoj kao i na sistemskoj i logičkoj razini, mogućnost postupanja treće države s ciljem kaznenog progona u ugovornoj stranci.
69. Taj zaključak dodatno je potvrđen tumačenjem članka 54. CISA‑e s obzirom na Povelju. Njezin članak 50. podiže načelo ne bis in idem na razinu temeljnog prava, propisujući da se „[n]ikome […] ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom”(23). Moglo bi se tvrditi da „nikome” mora značiti „nikome”, bez ikakvih teritorijalnih ograničenja, a ne „nikome osim pojedincima koji podliježu kaznenom progonu izvan Unije”.
70. Uostalom, ako bi važnost i doseg tog temeljnog prava za tijela država članica prestajali na vanjskoj granici Unije, radilo bi se o prilično čudnom tumačenju članka 50. Povelje. To ne samo da bi bilo opasno za djelotvornu zaštitu temeljnih prava jer bi potaknulo zaobilaženje nego ujedno ne bi imalo osobitog smisla u vidu suvereniteta država članica i njihova ius puniendi: ako je načelo ne bis in idem dovoljno da spriječi državu članicu da izravno izvršava svoju kaznenu nadležnost (to jest tako da sama kazneno progoni osobu), kako ono ne bi bilo dovoljno da tu istu državu članicu spriječi da izvršava kaznenu nadležnost u ime treće države? Zašto bi ius puniendi trećih država bio snažnije zaštićen od onoga država članica?
71. U vezi s time mora se podsjetiti na to da je Sud u presudama Petruhhin(24) i Pisciotti(25) utvrdio da je situacija građanina Unije koji je predmet zahtjevâ za izručenje treće države te koji je ostvario svoje pravo na slobodno kretanje unutar Europske unije obuhvaćena područjem primjene članka 21. UFEU‑a te stoga i prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. Ista logika mora vrijediti i u pogledu građanina Unije koji se doista i istinski želi koristiti tom slobodom(26). Stoga, ako prepreka tužiteljevoj slobodi kretanja smješta njegovu situaciju u područje primjene Povelje, na tu situaciju moraju biti primjenjiva i prava zajamčena njezinim člankom 50.
72. Konkretno, situacija tužitelja koji ne može otići iz Njemačke u drugu državu članicu Unije zbog opasnosti da će biti uhićen te potom možda naknadno izručen trećoj državi slična je onoj koju je Sud već razmatrao u predmetu Schottöfer(27). U tom je predmetu izručenje u treću državu (Ujedinjene Arapske Emirate) bilo isključeno jer je osobi u pitanju prijetila smrtna kazna. U predmetnom slučaju uhićenje ili slična mjera namijenjena naknadnom izručenju u treću državu (Sjedinjene Države) nesporno mora biti isključena zbog načela ne bis in idem.
73. Naposljetku bih samo dodao da članak 50. nije jedina odredba Povelje koja je relevantna u slučaju poput predmetnoga. Osobito, usko tumačenje članka 54. CISA‑e moglo bi biti problematično, među ostalim, iz perspektive članka 6. (sloboda i sigurnost) i članka 45. (sloboda kretanja) Povelje. Te su odredbe, iako ih sud koji je uputio zahtjev nije spomenuo, također relevantne u predmetnom slučaju. Prema mojem mišljenju, nije očito da se za zadiranje u prava zajamčena tim odredbama koje je posljedica ograničavajućih mjera usvojenih radi provedbe crvene tjeralice može smatrati da ispunjava zahtjeve iz članka 52. stavka 1. Povelje kada je osoba u pitanju, primjerice, već oslobođena određenih kaznenih optužbi ili je u potpunosti odslužila kaznu koja joj je izrečena.
3) Bilateralne međunarodnopravne obveze Unije i država članica
74. Kao treće, priznajem da argument koji su istaknuli neki od intervenijenata i koji je utemeljen na činjenici da načelo ne bis in idem nije apsolutan razlog za odbijanje prema Sporazumu između EU‑a i SAD‑a, barem na prvi pogled, ima određenu težinu. Nije nerazumno tvrditi kako bi, da je zakonodavac Unije htio da se načelo ne bis in idem primjenjuje „izvan Schengena”, ad hoc razlog za odbijanje najvjerojatnije bio uključen u sporazum.
75. Međutim, iz pobliže analize proizlazi da taj argument nipošto nije odlučujući. Za početak, gotovo je suvišno isticati da mogu postojati razni razlozi zbog kojih nema konkretne odredbe o tom pitanju, uključujući nevoljkost američkih tijela da je prihvate(28). Još važnije, pozornost treba dati članku 17. stavku 2. Sporazuma između Unije i SAD‑a, prema kojem, „[k]ada ustavna načela države kojoj je zahtjev podnesen ili pravomoćne sudske odluke koje obvezuju državu kojoj je zahtjev podnesen mogu predstavljati prepreku ispunjenju njezinih obveza izručenja, a rješenje tog pitanja nije predviđeno u ovom Sporazumu ili mjerodavnom bilateralnom ugovoru, održavaju se savjetovanja između države kojoj je zahtjev podnesen i države koja podnosi zahtjev”.
76. Ta odredba implicira da ugovorne stranke uvažavaju mogućnost da unutar njihovih pravnih poredaka neka ustavna načela ili pravomoćne sudske odluke mogu „predstavljati prepreku ispunjenju [njihovih] obveza izručenja”, iako se stranke nisu usuglasile da to čini apsolutan razlog za odbijanje izručenja(29). Puka činjenica da se svakim takvim načelom ili odlukom automatski ne zabranjuje izručenje, već tijela moraju pokrenuti postupak savjetovanja predviđen sporazumom, ne utječe na postojanje (i obvezujuću narav) pravne prepreke.
77. Nikakvu važnost u tom kontekstu nema ni činjenica – kako ju je istaknulo nekoliko vlada – da je, s obzirom na to da Sporazumom između Unije i SAD‑a nije uređeno izručivanje u situacijama u kojima je primjenjivo načelo ne bis in idem, predmet prema važećem pravu uređen samo nacionalnim pravom. U tom kontekstu, njemačka vlada dalje navodi da bi široko tumačenje članka 54. CISA‑e imalo negativne posljedice na odnose između država članica Unije i trećih država jer bi im moglo otežati, ako ne i onemogućiti, poštovanje međunarodnih sporazuma kojih su stranke (te time i načela pacta sunt servanda).
78. Točno je da pravila o izručenju, u nedostatku Unijinih pravila o tom pitanju, spadaju u nadležnost država članica(30). Međutim, u situacijama koje potpadaju pod pravo Unije dotična nacionalna pravila moraju se primjenjivati u skladu s pravom Unije, a osobito u skladu sa slobodama koje su zajamčene člankom 21. UFEU‑a(31).
79. Sud je još 1981. utvrdio da su „države članice i dalje odgovorne za kazneno zakonodavstvo i pravila kaznenog postupka. Međutim, […] pravo Zajednice u tom području predviđa i određena ograničenja u pogledu kontrolnih mjera koje države članice na temelju tog prava mogu zadržati u vezi sa slobodnim kretanjem robe i osoba”(32). To mora osobito vrijediti 40 godina kasnije, kada su se države članice obvezale svojim građanima nuditi „područje slobode, sigurnosti i pravde [(u daljnjem tekstu: PSSP)] bez unutarnjih granica, na kojem je osigurano slobodno kretanje osoba”(33).
80. U skladu s tim, države članice i dalje mogu slobodno uređivati predmetnu problematiku te, u tom kontekstu, sklapati bilateralne (ili multilateralne) sporazume s trećim državama. Međutim, to je legitimno samo u mjeri u kojoj pritom ne preuzmu nikakvu obvezu koja se protivi obvezama koje proizlaze iz prava Unije. Izuzevši poseban kontekst članka 351. UFEU‑a, države članice načelno ne mogu sporazumima koje sklope s trećim zemljama, čak ni u područjima za koja su nadležne, izbjeći obveze koje imaju na temelju prava Unije ili od njih odstupiti. Time bi se nužno dovelo u pitanje načelo nadređenosti prava Unije(34).
81. Ta su razmatranja posebno važna u predmetnom slučaju, koji se odnosi na pravo utvrđeno Poveljom. Sud je više puta utvrdio da Europska unija prilikom izvršavanja svojih ovlasti mora poštovati međunarodno pravo te da se mjere usvojene na temelju tih ovlasti moraju tumačiti, a njihovo se područje primjene – ako je to prikladno –mora ograničiti s obzirom na relevantna pravila međunarodnog prava(35). Međutim, Sud je usto dao do znanja da nadređenost međunarodnog prava odredbama prava Unije ne vrijedi za primarno pravo Unije, a posebno ne za opća načela prava Unije, koja obuhvaćaju temeljna prava(36). U skladu s tim, ni Unija ni države članice (pod uvjetom da djeluju unutar područja primjene Unijinih Ugovora) ne mogu svojom obvezom poštovanja jednog ili više međunarodnih ugovora ili akata opravdati moguću povredu temeljnih prava.
82. U svakom slučaju, tvrdnja prema kojoj bi tumačenje članka 54. CISA‑e koje je ovdje predloženo otežalo, ako ne i onemogućilo, državama članicama da poštuju načelo pacta sunt servanda ne čini se točnom, barem kada je u pitanju Interpolov ustav. Interpolova crvena tjeralica ne zahtijeva od njegovih članica da u svim okolnostima uhite traženu osobu ili usvoje mjere kojima će ograničiti njezino kretanje. One moraju Interpol i državu koja je podnijela zahtjev obavijestiti kada se tražena osoba pronađe na njihovu državnom području, ali eventualne druge mjere, uključujući one koje ograničavaju slobodno kretanje te osobe, moraju se usvojiti, u skladu s člankom 87. IRDP‑a, samo ako su „dopuštene nacionalnim pravom i primjenjivim međunarodnim ugovorima”(37). U biti, ta odredba spominje i „nadzor” tražene osobe, kao moguću alternativu mjerama ograničenja njezina kretanja. Nadalje, kako je to navedeno u točki 27. ovog mišljenja, crvena tjeralica nipošto ne zahtijeva od države da izruči osobu na koju se ta tjeralica odnosi. U tu je svrhu potreban poseban zahtjev, koji nije uređen Interpolovim pravilima.
83. U skladu s tim, smatram da je članak 54. CISA‑e primjenjiv na situacije u kojima se osobi sudilo ili joj se može suditi u trećoj državi. Ako je primjenjivost načela ne bis in idem na horizontalnoj razini mjerodavno utvrdila jedna država članica, to će načelo tu osobu štititi od izručenja bilo kojoj drugoj državi članici za isto djelo. Načelo ne bis in idem i načelo uzajamnog priznavanja djeluju upravo u toj dimenziji: druga (ili treća ili čak četvrta) država članica morat će priznati i prihvatiti činjenicu da je prva država članica razmotrila zahtjev za izručenje, uvjerila se da se ranija osuda u Uniji i zahtjev za izručenje doista odnose na isto djelo (ili djela), zaključila da se u pogledu tih djela primjenjuje načelo ne bis in idem te na temelju toga odbila zahtjev za izručenje(38).
84. U tom smislu, ocjena postojanja prepreke izručenju zbog primjene načela ne bis in idem koju je provela prva država članica kojoj je podnesen zahtjev za izručenje može obvezivati sve druge države članice kojima se zahtjev za izručenje iste osobe naknadno podnese. Međutim, unutar te dimenzije i protivno mnogim argumentima međunarodnog prava i politike koje je u ovom odjeljku iznijelo više intervenijenata, ne postoji nikakvo (zasigurno ne izravno) ograničenje bilo kojih bilateralnih sporazuma ili međunarodnopravnih obveza država članica. Oni se zasigurno mogu primjenjivati ako je država članica zapravo prva država koja se bavi tim pitanjem. Sve što je potrebno jest prihvatiti odluku o istom pitanju koju je već donijela druga država članica u Uniji. Nakon što je ta odluka donesena te ako je zahtjev za izručenje odbijen, građanin Unije će unutar Unije biti pokriven određenim „zaštitnim kišobranom”, tako da će se moći slobodno kretati unutar Unije bez straha da će ga se kazneno progoniti zbog jednog ili više istih djela.
c) Kada u konkretnom predmetu nije utvrđena stvarna primjenjivost načela ne bis in idem
85. Sud je u više navrata utvrdio da članak 54. CISA‑e podrazumijeva da između država ugovornica postoji uzajamno povjerenje u njihove kaznenopravne sustave i da priznaju primjenu važećih kaznenih propisa druge države ugovornice, čak i ako bi ishod bio drukčiji da je primijenjeno njihovo nacionalno pravo. To uzajamno povjerenje zahtijeva da odgovarajuća nadležna tijela druge države ugovornice prihvaćaju pravomoćnu odluku koja je donesena u prvoj državi ugovornici kako im je ona priopćena(39).
86. Međutim, uzajamno povjerenje može postojati samo ako se druga država ugovornica može na temelju dokumenata koje je priopćila prva država ugovornica uvjeriti da je odluka nadležnih tijela te prve države doista pravomoćna odluka koja sadržava ocjenu o meritumu predmeta(40).
87. Ta su načela posebno važna u predmetnom slučaju. Naime, iz spisa predmeta, kako je dopunjen korisnim pojašnjenjima BKA‑a i njemačke vlade, čini se da do danas nije donesena nikakva konačna odluka, a kamoli sudska, o tome odnose li se optužbe u pogledu kojih je Interpol izdao crvenu tjeralicu za tužiteljem na djela istovjetna onima u pogledu kojih je sudski postupak koji se protiv njega vodio u Münchenu pravomoćno okončan. Stoga ne postoji mjerodavna odluka o tome da je načelo ne bis in idem doista primjenjivo na slučaj tužitelja iz glavnog postupka.
88. Kako je to BKA objasnio u svojim očitovanjima, u predmetnom slučaju nije bilo potrebe za takvim utvrđenjem. S obzirom na tužiteljevo državljanstvo, BKA nikada nije poduzeo nijednu mjeru za provedbu crvene tjeralice na državnom području Savezne Republike Njemačke. Koliko shvaćam, s obzirom na zabranu izručenja njemačkih državljana predviđenu člankom 16. stavkom 2. Grundgesetza für die Bundesrepublik Deutschland od 23. svibnja 1949. (Temeljni zakon Savezne Republike Njemačke), kako je izmijenjen, BKA taj pristup koristi u svim slučajevima u kojima se crvena tjeralica odnosi na njemačkog državljanina kojeg se ni u kojem slučaju, neovisno o mogućoj primjenjivosti načela ne bis in idem, ne može izručiti u državu koja nije članica Unije.
89. To je razlog zbog kojeg sud koji je uputio zahtjev u svojem drugom pitanju pita mogu li države članice provesti crvenu tjeralicu kada je druga država članica obavijestila Interpol, a time i ostale njegove članice, o „sumnjama” („Bedenken” u originalnoj verziji zahtjeva za prethodnu odluku) u pogledu primjenjivosti načela ne bis in idem. To se stajalište odražava u tekstu dodatka crvenoj tjeralici koji je Interpol objavio 2013. On glasi: „[Središnji nacionalni ured u] Wiesbadenu smatra da se načelo ne bis in idem treba primjenjivati jer se optužbe na kojima se crvena tjeralica temelji (sic) odnose na kaznena djela istovjetna onima u pogledu kojih je državno odvjetništvo u Münchenu pokrenulo postupak protiv osobe u pitanju, a koji je okončan”(41).
90. Činjenica da, osim što je nacionalni policijski dužnosnik u Interpolovu bazu podataka umetnuo „e‑naljepnicu”, nikada nije donesena nikakva konačna mjerodavna odluka u pogledu bilo istovjetnosti djela ili primjene načela ne bis in idem u odnosu na ta djela proizlazi i iz kronologije događaja: odnosna odluka državnog odvjetništva donesena je 2009.; Interpol je crvenu tjeralicu izdao 2012.; a tužitelj je sudu koji je uputio zahtjev tužbu podnio 2017. U spisu predmeta nema tragova bilo kakvog postupka, bilo u Njemačkoj ili u drugim državama članicama Unije(42), u kojem se pojavilo pitanje moguće primjenjivosti načela ne bis in idem i o kojem je presuđeno.
91. Stoga, iako se – kako je to gore objašnjeno – članak 54. CISA‑e načelno čini primjenjivim na situaciju poput one iz glavnog postupka, čini se da nadležna tijela Njemačke ili bilo koje druge države članice Unije (još) nisu riješila, a kamoli pravomoćno odlučila o pitanju odnose li se dva predmetna postupka na isto djelo. Posljedično, barem za sada, ne postoji odluka koju bi druge države članice s obzirom na načelo uzajamnog povjerenja mogle i trebale priznati i prihvatiti kao ekvivalentnu vlastitim odlukama.
92. U tim mi se okolnostima čini da ništa ne sprečava države članice različite od Njemačke da provedu crvenu tjeralicu koju je Interpol izdao za tužiteljem. Puke sumnje policijskih tijela države članice o primjenjivosti načela ne bis in idem ne mogu se, za potrebe članka 54. CISA‑e, izjednačiti s konačnom odlukom da je to načelo doista primjenjivo.
93. Svakako uvažavam nezgodnu situaciju u kojoj se tužitelj nalazi. Međutim, pravne posljedice opisane u prethodnom odjeljku koje je tužitelj želio postići mogu nastupiti samo ako je donesena odgovarajuća odluka u tom smislu. Mora postojati ravnoteža između zaštite i nekažnjivosti. Sud je već naveo da članak 54. CISA‑e „nema za cilj zaštititi osumnjičenika od mogućnosti da se protiv njega vode naknadne istrage za iste činjenice u više ugovornih stranaka”(43). Naime, ta se odredba mora tumačiti „ne samo s obzirom na nužnost jamstva slobodnog kretanja osoba nego i promicanja sprečavanja i suzbijanja kriminala unutar [PSSP‑a]”(44). Sud je u presudama Petruhhin i Pisciotti naglasio da mjere koje je Unija usvojila u kontekstu PSSP‑a moraju pomirivati nužnost slobodnog kretanja osoba s potrebom usvajanja odgovarajućih mjera za sprečavanje i suzbijanje kaznenih djela. Osobito, Unijine mjere moraju biti namijenjene i izbjegavanju opasnosti od nekažnjavanja osoba koje su počinile kazneno djelo(45).
94. Ti se čimbenici odražavaju u postupku. U CISA‑i postoji posebna odredba kojom se predviđa situacija u kojoj postoje dvojbe oko toga može li osoba koju se može kazneno progoniti u državi ugovornici doista imati koristi od načela ne bis in idem u tom pogledu. U skladu s člankom 57. CISA‑e, „[a]ko ugovorna stranka optuži [o]sobu za kazneno djelo i nadležna tijela te ugovorne [stranke] opravdano smatraju da se optužba odnosi na djela istovjetna onima za koja je sudski postupak već pravomoćno okončan u drugoj ugovornoj stranci, ta tijela, ako smatraju potrebnim, zahtijevaju potrebne informacije od nadležnih tijela ugovorne stranke na čijem je državnom području presuda već donesena. Tražene informacije se pružaju čim je moguće prije i uzimaju se u obzir kod odlučivanja o poduzimanju dodatnih mjera u postupku koji je u tijeku”. Ta je odredba izraz, u tom kontekstu, načela lojalne suradnje, predviđenog člankom 4. stavkom 3. UEU‑a.
95. Stoga, ako postoje naznake da bi načelo ne bis in idem moglo biti primjenjivo na optužbe zbog kojih je Interpol izdao crvenu tjeralicu za građaninom Unije, od tijela drugih država članica – ako odnosnu osobu pronađu na svojem državnom području – očekuje se, s obzirom na članak 57. CISA‑e, da (i.) žurno poduzmu mjere kako bi pojasnila situaciju te (ii.) uzmu u obzir informacije koje je dostavila druga država članica. Kako je to navedeno u točki 85. ovog mišljenja, Sud je već dao do znanja da države članice moraju imati mogućnost uvjeriti se, na temelju dokumenata koje je dostavila država članica u kojoj se protiv osobe u pitanju vodio sudski postupak, da su ispunjeni uvjeti za primjenu načela ne bis in idem.
96. Sve dok nadležna tijela države članice ne mogu provjeriti primjenjuje li se načelo ne bis in idem, očito im mora biti dopušteno provesti crvenu tjeralicu i, ako je to prikladno i potrebno, ograničiti slobodu kretanja tražene osobe. Naime, u pravu Unije nema osnove koja bi ta tijela mogla spriječiti da se drže svojih nacionalnih pravila u tom području ili, ovisno o slučaju, eventualno primjenjivih međunarodnih ugovora. Međutim, ako nadležna tijela države članice donesu odluku kojom potvrđuju da je načelo ne bis in idem primjenjivo u pogledu određene crvene tjeralice, ta konkretna pravomoćna odluka obvezuje sve ostale države članice.
d) Međuzaključak (i unutarnja analogija)
97. S obzirom na navedeno, smatram da se člankom 54. CISA‑e, u vezi s člankom 50. Povelje i člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, države članice sprečava da provode crvenu tjeralicu koju je Interpol izdao na zahtjev treće države i time ograniče slobodu kretanja osobe ako je nadležno tijelo države članice konačno odlučilo o stvarnoj primjeni načela ne bis in idem u odnosu na specifične optužbe u pogledu kojih je tjeralica izdana.
98. Uz taj predloženi odgovor zaključno treba dodati da bi takvo tumačenje usto bilo sustavno dosljedno unutarnjim Unijinim aktima koji se odnose na slična pitanja, kao što su Direktiva 2014/41/EU o Europskom istražnom nalogu (u daljnjem tekstu: EIN) u kaznenim stvarima(46) ili Okvirna odluka 2002/584/PUP o Europskom uhidbenom nalogu (u daljnjem tekstu: EUN)(47).
99. U skladu s člankom 11. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2014/41, načelo ne bis in idem jedan je od razloga za neizvršenje i nepriznavanje EIN‑a. U tom kontekstu ne treba previdjeti da je EIN‑e moguće izdati prije samog pokretanja kaznenog postupka(48), kao i u postupku koji nije formalno označen kao „kazneni” u smislu nacionalnog prava(49). Okvirna odluka Vijeća 2002/584 instrument je koji također sadržava odredbe slične onima iz Direktive 2014/41. Te odredbe pokazuju da članak 54. CISA‑e nije moguće usko tumačiti: zakonodavac Unije načelo ne bis in idem nije zamislio kao puku prepreku tomu da se protiv građanina dvaput vodi sudski postupak. Ono očito obuhvaća više od toga. To načelo mora, u najmanju ruku, onemogućavati mjere koje, neovisno o svojoj kvalifikaciji prema nacionalnom pravu, ozbiljno ograničavaju slobode pojedinca (kao što su uhićenje ili privremeno zadržavanje) te čije je usvajanje logički, funkcionalno i kronološki povezano s kaznenim progonom, čak i ako se on provodi u trećoj državi(50).
100. Kao drugo, ta dva instrumenta usto potvrđuju da, kako bi načelo ne bis in idem imalo blokirajući učinak, mora postojati konačna odluka u pogledu stvarne primjene tog načela u odnosu na konkretan slučaj. Naime, zakonodavac Unije sličan je pristup primijenio u pogledu izvršenja EIN‑a. U skladu s uvodnom izjavom 17. Direktive 2014/41, tijela država članica mogu odbiti izvršenje EIN‑a ako bi se njegovo izvršenje protivilo načelu ne bis in idem. Međutim, „[s] obzirom na preliminarnu prirodu postupaka na kojima se temelji EIN, njegovo izvršavanje ne bi trebalo biti predmetom odbijanja kada je cilj utvrditi postoji li mogući sukob s načelom ne bis in idem”(51). Očito, EIN je manje restriktivan od mjere koja ograničava slobodu kretanja građanina, ali se može tvrditi da je načelo na kojem počiva primjenjivo na situacije uređene člancima 54. i 57. CISA‑e. Isto tako, u skladu s člankom 3. točkom 2. Okvirne odluke 2002/584, primjena načela ne bis in idem jedan je od razloga za obvezno neizvršenje EUN‑a. Međutim, sve dok pravosudno tijelo izvršenja ne donese odluku o izvršenju EUN‑a, uključujući o mogućoj primjeni članka 3. točke 2. Okvirne odluke, osobu u pitanju može se, u skladu s njezinim člancima 11. i 12., uhititi i zadržati(52).
2. Četvrto i šesto pitanje
101. Nacionalni sud svojim četvrtim i šestim pitanjem, koja se može razmatrati zajedno, u biti želi utvrditi isključuje li se odredbama Direktive 2016/680, u vezi s člankom 54. CISA‑e i člankom 50. Povelje, daljnja obrada osobnih podataka sadržanih u Interpolovoj crvenoj tjeralici ako se na optužbe u pogledu kojih je tjeralica izdana primjenjuje načelo ne bis in idem.
102. U biti, sud koji je uputio zahtjev traži pojašnjenje o tome jesu li države članice u okolnostima poput predmetnih, nakon što se utvrdi da je načelo ne bis in idem primjenjivo, dužne izbrisati osobne podatke tražene osobe sadržane u crvenoj tjeralici te se suzdržati od svake daljnje obrade tih podataka. On u tom pogledu upućuje na članak 4. stavak 1., članak 7. stavak 3., članak 8. stavak 1. i članak 16. Direktive 2016/680.
103. Prvo bih htio istaknuti da, zbog razloga izloženih u točkama 85. do 92. ovog mišljenja, nije jasno je li načelo ne bis in idem doista primjenjivo u predmetnom slučaju. Čini se da u tom pogledu nije donesena nikakva konačna odluka. Promatrano s tog stajališta, doista bi se moglo tvrditi da je svako daljnje pitanje, počevši od pretpostavke da je načelo ne bis in idem doista primjenjivo i s obzirom na to što bi to značilo za obradu podataka, u ovom stadiju hipotetsko. Međutim, ako bi to načelo bilo primjenjivo, sudu koji je uputio zahtjev predložio bih sljedeći odgovor.
104. Za početak, slučaj poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku obuhvaćen je područjem primjene Direktive 2016/680, kako je ono određeno u njezinu članku 1. stavku 1. Obrada tijela država ugovornica osobnih podataka sadržanih u Interpolovim crvenim tjeralicama odnosi se na fizičku osobu čiji se identitet može utvrditi (tražena osoba) te je namijenjena progonu te osobe zbog počinjenja kaznenih djela ili izvršenju kaznenopravnih sankcija (s obzirom na svrhu crvenih tjeralica u skladu s člankom 82. IRPD‑a).
105. U skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive 2016/680, države članice, među ostalim, moraju osigurati da su osobni podaci „obrađivani zakonito i pošteno” (točka (a)), „prikupljeni u […] zakonite svrhe te da ih se ne obrađuje na način koji nije u skladu s tim svrhama” (točka (b)) te da su „točni i prema potrebi ažurni” (točka (d)). Članak 8. stavak 1. te direktive predviđa, pak, da „[d]ržave članice osiguravaju da je obrada zakonita samo ako je nužna i samo u onoj mjeri u kojoj je nužna kako bi nadležno tijelo obavilo zadaću u svrhe navedene u članku 1. stavku 1. te da se temelji na pravu Unije ili pravu države članice”.
106. Nesporno je da su uvjeti iz članka 8. stavka 1. Direktive 2016/680 načelno ispunjeni kada tijela država članica osobne podatke sadržane u crvenoj tjeralici obrađuju s ciljem njezina izvršenja. Također je nesporno da tijela država članica pritom djeluju na temelju prava Unije i nacionalnog prava. Kako to proizlazi iz uvodne izjave 25. Direktive 2016/680, „[s]ve države članice učlanjene su u [Interpol]. Kako bi ispunio svoju misiju, Interpol prima, pohranjuje i prosljeđuje osobne podatke radi pružanja pomoći nadležnim tijelima u sprečavanju i suzbijanju međunarodnog kriminala. Stoga je primjereno ojačati suradnju između Unije i Interpola poticanjem učinkovite razmjene osobnih podataka, osiguravajući pritom poštovanje temeljnih prava i sloboda u vezi s automatskom obradom osobnih podataka. Ako se osobni podaci prenose iz Unije Interpolu i zemljama koje imaju svoje predstavnike u Interpolu, trebala bi se primjenjivati ova Direktiva, a osobito odredbe o međunarodnim prijenosima.”(53)
107. Osim toga, također je razvidno da je obrada podataka sadržanih u crvenoj tjeralici nužna kako bi nadležno tijelo obavilo zadaću u svrhe prevencije, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela ili izvršavanja kaznenih sankcija. Interpolov sustav označavanja tjeralica bojama jedan je od stupova sustava uzajamne pomoći između snaga kriminalističke policije radi koje je Interpol osnovan. Budući da omogućuje brži i djelotvorniji pronalazak i moguće kazneni progon bjegunaca, crvene tjeralice znatno doprinose Unijinu cilju da svojim građanima nudi PSSP u okviru kojeg se usvajaju prikladne mjere za sprečavanje i borbu protiv kriminala.
108. Stoga nema gotovo nikakve dvojbe da je obrada tijela država članica (ili Europske unije) osobnih podataka sadržanih u Interpolovoj crvenoj tjeralici načelno zakonita.
109. Međutim, ključno pitanje koje sud koji je uputio zahtjev otvara jest vrijedi li to čak i ako se utvrdi da se crvena tjeralica izdana za određenim pojedincem odnosi na djela u pogledu kojih se on unutar Unije može pozvati na načelo ne bis in idem. Konkretnije, u takvom slučaju, (i.) nalaže li Direktiva 2016/680 tijelima država članica da izbrišu osobne podatke pojedinca te (ii.) zabranjuje li tijelima tih država članica svaku daljnju obradu osobnih podataka?
110. Smatram da se na oba pitanja mora niječno odgovoriti.
111. Kao prvo, točno je da primatelj, u skladu s člankom 7. stavkom 3. Direktive 2016/680, mora biti bez odlaganja obaviješten ako se pokaže da su preneseni netočni osobni podaci ili da su osobni podaci preneseni nezakonito. U takvom slučaju osobni podaci moraju se ispraviti ili brisati ili se njihova obrada mora ograničiti u skladu s člankom 16. te direktive.
112. Međutim, za razliku od onoga što sud koji je uputio zahtjev implicira, činjenica da se pojedinac može pozvati na načelo ne bis in idem u pogledu optužbi za koje je izdana crvena tjeralica ne znači da su podaci sadržani u toj tjeralici nezakonito preneseni. Načelo ne bis in idem ne može dovesti u pitanje istinitost i točnost podataka poput, primjerice, osobnih informacija i činjenice da se tu osobu u trećoj državi traži zato što je optužena ili proglašena krivom za određena kaznena djela te da je u toj državi izdan nalog za njezino uhićenje. Ni prvotni prijenos tih podataka nije bio nezakonit, zbog prethodno objašnjenih razloga.
113. Stoga primjena načela ne bis in idem ne daje dotičnoj osobi pravo, u skladu s člankom 16. Direktive 2016/680, zahtijevati da se njezini osobni podaci izbrišu.
114. Kao drugo, ne može se razumno tvrditi da je svaka daljnja obrada osobnih podataka isključena ako je primjenjivo načelo ne bis in idem.
115. „Obrada” je u članku 3. točki 2. te direktive veoma široko definirana, kao „svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili skupovima osobnih podataka, bilo automatiziranim bilo neautomatiziranim sredstvima kao što su prikupljanje, bilježenje, organizacija, strukturiranje, pohrana, prilagodba ili izmjena, pronalaženje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način, usklađivanje ili kombiniranje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje”. Argumenti koje je tužitelj istaknuo – a za koje, kako se čini, sud koji je uputio zahtjev ima razumijevanja – upućuju na to da nijedna od tih radnji (osim brisanja) nije moguća nakon što se utvrdi primjenjivost načela ne bis in idem.
116. Unatoč tomu, u Direktivi 2016/680 ne vidim nikakvu osnovu za taj zaključak. Mogući „nezakonit kazneni progon” ne može se samo tako izjednačiti s „nezakonitom obradom podataka” u smislu Direktive 2016/680. Ništa u tekstu te direktive, a definitivno ne u sustavu i svrsi, ne omogućuje da se logika članka 54. CISA‑e prenese u sustav zaštite podataka uspostavljen Direktivom 2016/680 ni da sud koji je uputio zahtjev na toj osnovi počne odlučivati o zakonitosti obrade. Ti instrumenti imaju različit smisao i cilj, čime stvaraju različitu vrstu pravnog okvira.
117. Zapravo, čini se da vrijedi upravo suprotno od onoga što sud koji je uputio zahtjev sugerira: iz odredbi te direktive slijedi da je daljnja obrada osobnih podataka ne samo zakonita nego, s obzirom na svrhu obrade, čak i nužna.
118. Neki postupci obrade doista mogu biti nužni – te stoga dopušteni na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 2016/680 – kako bi se osiguralo da se zadaća radi koje su podaci prikupljeni (radi provedbe crvene tjeralice) izvrši, među ostalim, „zakonito i pošteno”.
119. Kako to Komisija i neke vlade ističu, određena daljnja obrada podataka (poput obavljanja uvida, prilagodbe, otkrivanja i širenja) može biti nužna kako bi se izbjeglo to da se u odnosu na osobu za kojom je izdana crvena tjeralica nepropisno određuju kaznene mjere u državama članicama ili kako bi se, ako su takve mjere usvojene, osiguralo njihovo brzo ukidanje.
120. Slično tomu, određena prilagodba i pohrana podataka može biti nužna kako bi se izbjeglo to da se u odnosu na osobu u budućnosti (ponovno) određuju možda nezakonite mjere za djela obuhvaćena načelom ne bis in idem. Primjerice, kako je to navedeno u točki 38. ovog mišljenja, u predmetnom slučaju ne može se isključiti mogućnost da Sjedinjene Države u budućnosti od Interpola zatraže da ponovno izda crvenu tjeralicu za ista djela. Dodao bih da u pogledu nekih kaznenih djela nije nezamislivo ni da se crvena tjeralica za ista djela izda na zahtjev nekoliko država.
121. Stoga daljnju obradu osobnih podataka sadržanih u crvenoj tjeralici u određenom slučaju može učiniti nužnom upravo primjena načela ne bis in idem. Važno je naglasiti da se daljnja obrada provodi ne samo u interesu tijelâ država članica nego i u interesu osobe za kojom je izdana crvena tjeralica ili možda čak osobito u njezinu interesu. U suprotnom, to jest ako bi se svi podaci morali izbrisati odmah po aktivaciji načela ne bis in idem, posljedice bi mogle biti prilično neobične: zakonski uvjetovano pamćenje nacionalnih policijskih tijela bilo bi jednako pamćenju ribe Dore (koja još traži Nema(54)) pa bi tražena osoba bila prisiljena, poput prilično nesretnog Billa Murraya u Beskrajnom danu(55), stalno se iznova pozivati na načelo ne bis in idem i dokazivati da uživa u njegovoj zaštiti u odnosu na kaznene optužbe u pitanju.
122. Osim toga, određena daljnja obrada podataka moguća je i na temelju članka 4. stavka 2. Direktive 2016/680, odredbe koja se ne spominje u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. Ta odredba dopušta, u određenim okolnostima, obradu osobnih podataka „u svrhu iz članka 1. stavka 1. različitu od one za koju su osobni podaci prikupljeni”(56). To znači da je, u slučaju ispunjenja određenih uvjeta, moguće obrađivati (primjerice, organizirati, pohranjivati i arhivirati) i podatke prikupljene u svrhu provedbe crvene tjeralice ako je to nužno za ostvarenje drugih svrha koje su Direktivom dopuštene(57).
123. Stoga ni tekst ni smisao Direktive 2016/680 ne idu u prilog tumačenju prema kojem je svaka daljnja obrada sama po sebi zabranjena. Međutim, takva daljnja obrada osobnih podataka mora se očito svejedno provesti u skladu sa zahtjevima Direktive 2016/680, koji ostaju u potpunosti primjenjivi na situaciju.
124. Osobito, slažem se s njemačkom vladom i vladom Ujedinjene Kraljevine da je ključno utvrditi može li se daljnja obrada, s obzirom na konkretne okolnosti, smatrati „nužnom” u smislu članka 4. i članka 8. stavka 1. Direktive 2016/680. Jednostavno rečeno, to otvara pitanje može li određeni postupak obrade biti nužan s obzirom na činjenicu da se osoba može pozvati na načelo ne bis in idem.
125. Primjerice, kontinuirana pohrana podataka uz napomenu da osobu zbog načela ne bis in idem nije moguće kazneno progoniti za odnosna djela vjerojatno se može smatrati „nužnom”, dok to nije moguće za daljnje širenje informacija policijskim snagama o tome da se osoba traži na temelju crvene tjeralice. Očito je da se procjena nužnosti može provesti samo od slučaja do slučaja, s obzirom na sve relevantne okolnosti.
126. U tom kontekstu možda valja istaknuti da voditelj obrade mora, u skladu s člankom 4. stavkom 4. Direktive 2016/680, dokazati da je kriterij nužnosti ispunjen. Također, treba podsjetiti na to da ispitanik uživa određena prava koja su mu dodijeljena na temelju članaka 12. do 18. te direktive.
127. Primjerice, mogu zamisliti da se osobi za kojom je izdana crvena tjeralica može priznati da ima pravo od tijelâ država članica tražiti da u svojim bazama podataka dopune ili ažuriraju podatke sadržane u crvenoj tjeralici tako da, ako je to prikladno, dodaju napomenu da se protiv te osobe već vodio sudski postupak u Uniji te da je ona oslobođena krivnje ili osuđena za odnosna djela. Naime, u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2016/680, države članice moraju osigurati da su osobni podaci, među ostalim, „točni i prema potrebi ažurni”. S tim ciljem, članak 16. stavak 1. Direktive 2016/680 ispitanicima daje, među ostalim, „pravo dopuniti nepotpune osobne podatke”. Međutim, valja napomenuti da je takav scenarij u kontekstu predmetnog slučaja još uvijek pomalo hipotetske naravi, uzimajući u obzir činjenicu da nadležna tijela države članice nisu, kako se čini, utvrdila da je načelo ne bis in idem primjenjivo na tužiteljevu situaciju.
128. S obzirom na navedeno, smatram da se odredbama Direktive 2016/680, u vezi s člankom 54. CISA‑e i člankom 50. Povelje, ne protivi daljnja obrada osobnih podataka sadržanih u Interpolovoj crvenoj tjeralici, čak i ako se načelo ne bis in idem primjenjuje na optužbe za koje je ta tjeralica izdana, pod uvjetom da se obrada provede u skladu s pravilima te direktive.
3. Peto pitanje
129. Sud koji je uputio zahtjev svojim petim pitanjem pita pruža li međunarodna organizacija kao što je Interpol primjerenu razinu zaštite podataka u smislu Direktive 2016/680 ako nije donesena odluka o primjerenosti u skladu s člankom 36. te direktive i/ili nisu predviđene odgovarajuće zaštitne mjere u skladu s njezinim člankom 37.
130. Odgovor na to pitanje, s obzirom na način na koji je sročeno, bio bi prilično izravan. Odredbe Direktive 2016/680 u tom su pogledu jasne: međunarodna organizacija ne pruža primjerenu razinu zaštite podataka u smislu Direktive 2016/680 ako nije donesena odluka o primjerenosti u skladu s člankom 36. te direktive niti su predviđene odgovarajuće zaštitne mjere u skladu s njezinim člankom 37., osim ako se primjenjuje jedna od iznimki predviđenih njezinim člankom 38.
131. Unatoč tomu, pretpostavljam da sudu koji je uputio zahtjev nije dovoljan tako apstraktan i općenit odgovor, koji ga samo usmjerava na odnos između raznih odredbi poglavlja V. Direktive 2016/680.
132. Taj dojam potvrđuje odluka kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku. Sud koji je uputio zahtjev navodi da se mogu pojaviti dvojbe u pogledu primjerenosti Interpolovih pravila o zaštiti podataka u smislu Direktive 2016/680 ako on, u situaciji poput one iz glavnog postupka, ne osigura brisanje ili ispravljanje osobnih podataka sadržanih u crvenoj tjeralici zbog primjenjivosti načela ne bis in idem. To bi – prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev – odmah dovelo do pitanja trebaju li države članice odbiti surađivati s Interpolom.
133. Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu upućuje na uvodnu izjavu 64. Direktive 2016/680, u skladu s kojom, „[a]ko se osobni podaci prenose iz Unije voditeljima obrade, izvršiteljima obrade ili drugim primateljima u trećim zemljama ili međunarodnim organizacijama, ne bi smjela biti narušena razina zaštite pojedinaca predviđena […] u Uniji”. Suprotna situacija, to jest prijenos podataka iz treće zemlje ili međunarodne organizacije državama članicama Unije, nije izričito uređena Direktivom 2016/680. Međutim, sud koji je uputio zahtjev smatra da bi se i u toj situaciji trebala primjenjivati ista načela.
134. Ti me navodi pomalo zbunjuju. Čini se da sud koji je uputio zahtjev svojim petim pitanjem zapravo želi da Sud potvrdi njegovo stajalište da Interpol ne pruža primjerenu razinu zaštite podataka u smislu Direktive 2016/680 zbog toga što nije donesena odluka o primjerenosti te nisu predviđene odgovarajuće zaštitne mjere.
135. Međutim, ne samo da mi pretpostavka na kojoj se to pitanje temelji nije uvjerljiva nego mi također, što je još važnije, nije jasno zašto je to pitanje uopće postavljeno u kontekstu predmetnog postupka.
136. Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev smatra da Direktiva 2016/680 sadržava pravnu prazninu jer ne uređuje (ulazni) prijenos osobnih podataka iz međunarodne organizacije Uniji i državama članicama. Međutim, prema mojem mišljenju, postojanje takve pravne praznine nipošto nije očito. Zakonodavac Unije uredio je prijenos osobnih podataka iz Unije trećim stranama (bilo međunarodnoj organizaciji ili trećoj državi) kako bi osigurao da se ti podaci, nakon što napuste Unijin „virtualni prostor”, nastave tretirati u skladu s ekvivalentnim standardima. Međutim, prijenos osobnih podataka iz treće strane Uniji po prirodi stvari je drukčija situacija. Nakon što ti podaci uđu u Unijin „virtualni prostor”, svaka obrada mora biti u skladu sa svim relevantnim Unijinim pravilima. U skladu s tim, pravila poput onih iz članaka 36. do 38. Direktive 2016/680 u tim situacijama možda nisu nužna. Također, Unija nema interes (a kamoli ovlast) trećim stranama naložiti da osobne podatke koji ne potječu iz Unije obrađuju prema pravilima koja su ekvivalentna njezinima.
137. Kao drugo i važnije, ne vidim ni kako bi odgovor Suda na to pitanje sudu koji je uputio zahtjev bio potreban za rješavanje spora koji se pred njim vodi. Predmetni slučaj ne odnosi se na prijenos podataka iz država članica Unije Interpolu, nego na obratnu situaciju. Ovaj predmet, u biti, otvara pitanje o tome što države članice Unije mogu i ne mogu učiniti, prema Direktivi 2016/680, kada od Interpola dobiju podatke u pogledu osobe na koju bi načelo ne bis in idem moglo biti primjenjivo.
138. Stoga eventualne posljedice koje bi proizišle iz (hipotetskog) utvrđenja Suda u pogledu neprimjerenosti Interpolovih pravila o zaštiti podataka ne bi utjecale na konkretnu tužiteljevu situaciju. To me dovodi do stajališta, koje dijele mnogi intervenijenti koji su podnijeli očitovanja u predmetnom postupku, da je peto pitanje očito nedopušteno.
V. Zaključak
139. Predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na prethodna pitanja koja je uputio Verwaltungsgericht Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu, Njemačka):
– Članku 54. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama, u vezi s člankom 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, protivi se to da države članice provedu crvenu tjeralicu koju je Interpol izdao na zahtjev treće države i time ograniče slobodu kretanja osobe ako je nadležno tijelo države članice donijelo konačnu odluku o stvarnoj primjeni načela ne bis in idem u odnosu na specifične optužbe u pogledu kojih je ta tjeralica izdana.
– Odredbama Direktive (EU) 2016/680 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka od strane nadležnih tijela u svrhe sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela ili izvršavanja kaznenih sankcija i o slobodnom kretanju takvih podataka, u vezi s člankom 54. CISA‑e i člankom 50. Povelje o temeljnim pravima, ne protivi se daljnja obrada osobnih podataka sadržanih u Interpolovoj crvenoj tjeralici, čak i ako se načelo ne bis in idem primjenjuje na optužbe za koje je ta tjeralica izdana, pod uvjetom da se obrada provede u skladu s pravilima te direktive.
– Peto pitanje nije dopušteno.